劉云剛，張吉星，王豐龍

（1.華南師范大學地理科學學院，廣州510631；2.華南師范大學行政區(qū)劃與空間治理研究中心，廣州510631）

引言

碎片化（fragmentation）是部門內部各類業(yè)務間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況[1]，可以分為地域碎片化和職能碎片化、水平碎片化和垂直碎片化等類型[2]。政區(qū)碎片化則指因行政區(qū)劃導致的碎片化，主要體現(xiàn)為不同政區(qū)之間在業(yè)務、權責和部門等方面的分割和對接不暢。政區(qū)碎片化常伴隨集體消費單位數(shù)量的增長[3]、政府在地域和功能上彼此交叉重疊[4]、“地盤戰(zhàn)”（tarfwar）和部門間的業(yè)務分割、隔離和繁文縟節(jié)等現(xiàn)象[5]?，F(xiàn)有研究主要關注政區(qū)碎片化的類型和形成機制、碎片化的效應和碎片化的解決方案等議題，但是鮮有研究注意到準行政區(qū)劃對碎片化的影響。

本文以海南省為例，考察海南省的開發(fā)區(qū)和“居”等準政區(qū)對海南省政區(qū)碎片化的影響。目前，海南省直管19個市縣、7個國家級重點園區(qū)以及26個省級園區(qū)（含11個重點建設省級園區(qū)）、近100個農墾農場和5個華僑農場。其中，園區(qū)和農場主要以準政區(qū)形式管理，部分園區(qū)和農場的經濟管理權限高于其屬地政府，甚至托管基層政區(qū)。本文認為，海南省準行政區(qū)劃與正式行政區(qū)劃的復雜關系是其政區(qū)碎片化的重要原因，但是這種碎片化與行政管理或區(qū)域治理研究中界定的碎片化不同——既不是地域碎片化也不是部門間的“部門主義”，而是政區(qū)和準政區(qū)間部門關系交錯、管理邊界交疊、職能混雜、責權沖突的政區(qū)馬賽克，值得深入研究。

1 政區(qū)碎片化研究綜述

碎片化是國內外行政管理和區(qū)域治理研究的焦點問題之一[6]，經常置于公共服務供給和政府間跨域治理背景下討論。國內學界長期討論的行政區(qū)經濟[7]和區(qū)域協(xié)同發(fā)展[8-10]問題，也主要針對行政區(qū)劃分割導致的碎片化問題?，F(xiàn)有碎片化研究主要關注以下三類問題。

1.1 碎片化的類型和成因

何艷玲等認為，總體性體制下部門對上級政府的代表性競爭是公共服務供給碎片化的內因[5]；羅思東歸納了美國學者對“碎片化”的定義，并從草根民主傳統(tǒng)角度解釋了美國地方政府體制的碎片化[11]；雷尚清提出了“良性碎片化”視角，從官僚體系內部制衡機制、公民監(jiān)督政府管理和政府公共服務績效等角度對其內涵進行了界定[12]；李強等從單位制解體、住房商品化和土地城市化等角度解釋了中國城市社區(qū)治理的碎片化成因[13]；任敏從流域規(guī)則和區(qū)域規(guī)則不兼容角度解釋了流域公共治理的碎片化成因[14]；王清在權威主義碎片化、政府碎片化和政策碎片化的基礎上，提出了“制度變遷碎片化”，并基于這一視角分析了戶籍制度改革中部門間的沖突[15]。此外，不少歐美學者也考察了歐洲的行政區(qū)劃改革和美國的地方治理問題。如Dostál等分析了1989年以后捷克行政區(qū)劃改革中的碎片化問題[16]；Sarapuu則從體制改革和政治精英的世界觀兩個角度解釋了愛沙尼亞后共產主義時期的行政區(qū)劃碎片化問題[17]；Goodman等區(qū)分了垂直和水平碎片化，并且認為二者的效果存在較大差異[18-19]；Yi等基于制度集體行動（Institutional Collective Action）視角解釋了政府在職能碎片化和行政管理整合之間的取舍，并發(fā)現(xiàn)交易成本對政府的選擇有重要影響[20]。

1.2 碎片化的影響和效應

Swianiewicz等評估了中東歐地區(qū)地方政府的規(guī)模對其績效的影響[21-22]；Bartolini發(fā)現(xiàn)，OECD國家TL2區(qū)域的碎片化對區(qū)域經濟增長有負面影響，不過農村地區(qū)的負向影響較小[23]；Beghelli等發(fā)現(xiàn)，城市治理的碎片化推動了城市區(qū)域的擴張[24]；Billing基于夜間燈光數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，政府的分割導致公共服務供給的減少[25]；Grossman等發(fā)現(xiàn)，碎片化與公共服務質量之間存在“U”型關系，適當?shù)膮^(qū)域政府數(shù)量增長會促進公共服務均等化和錦標賽競爭，但是過度的碎片化會導致行政管理能力降低和規(guī)模不經濟[26]等。

1.3 碎片化的應對策略

在國內，還有很多研究集中討論碎片化的解決方案，如倡導整體性治理理念等。華東師大的曾剛教授近年來連續(xù)發(fā)布長江經濟帶協(xié)同發(fā)展能力指數(shù)，評估了長江經濟帶地級及以上城市協(xié)同發(fā)展能力，提出了破解經濟帶內碎片化的解決方案[27-28]。曾凡軍則提出，要加強政府組織的功能整體性協(xié)調與整體性整合，對職能相近、業(yè)務范圍雷同的職責和功能進行整合和綜合設置[29]；魏向前認為，應搭建跨行政區(qū)域的地方政府間合作組織[30]；唐任伍等提出，要構建部門間協(xié)同多樣化服務供給框架，推動縱向層次整合、橫向功能整合、公私部門整合、信息整合和流程再造[31]；曹堂哲介紹了公共行政執(zhí)行協(xié)同機制[32]；李金龍等提出，應該創(chuàng)新區(qū)域公共服務的“競爭—合作”機制和“激勵—約束”機制[33]；周偉提出，可以通過組建地方政府間跨域整體性治理的組織機構、健全地方政府間跨域整體性治理的制度體系，完善地方政府間跨域整體性治理的協(xié)調機制，解決地方政府間跨域治理碎片化問題[34]；盧祖國等介紹了西方流域治理中的集中管理和公眾參與等經驗，提出了解決我國流域管理碎片化的對策[35]；葛天任等強調通過政黨的統(tǒng)合性來實現(xiàn)社區(qū)整合[36]等。

總體來說，目前關于碎片化的研究主要從制度或部門角度出發(fā)，討論科層體系下的專業(yè)分工原則產生的管理悖論和部門主義，鮮有研究從行政區(qū)劃設置角度討論碎片化問題。此外，現(xiàn)有研究往往將部門間的碎片化與區(qū)域間的碎片化分開討論，沒有意識到二者的交互作用。為此，本研究從行政區(qū)劃的基本要素[37]和準行政區(qū)劃視角出發(fā)，將準行政區(qū)與正式政區(qū)的并立作為一種政區(qū)碎片化現(xiàn)象，并結合海南省行政區(qū)劃設置動態(tài)對政區(qū)碎片化現(xiàn)象的特征、形成原因和優(yōu)化思路展開深入分析。

2 海南省行政區(qū)劃變遷與政區(qū)碎片化

海南省是我國最南部的省份，其行政區(qū)劃經歷了多次重大變化，并承擔著省管縣模式探索的使命[38]。自1950年海南島解放以來，海南省先后設置了行政區(qū)人民政府、民族自治州、海島管制辦事處等傳統(tǒng)政區(qū)和農墾農場、華僑農場、國家級經濟開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)以及省級產業(yè)園區(qū)等準政區(qū)。其中，農場改為“居”與開發(fā)區(qū)的設立很大程度上導致了準政區(qū)與正式政區(qū)的并立和政區(qū)碎片化。

2.1 海南省行政區(qū)劃變遷的歷史脈絡

1950年5月，海南島宣告解放，實行海南軍政委員會領導下的軍政管制。1951年4月，“廣東省人民政府海南行政公署”（1955年3月改稱“廣東省海南行政公署”）成立，轄區(qū)內包含漢、黎、苗、回、藏、彝等30個民族。1952年4月20日，根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》成立中共海南黎族苗族自治區(qū)地方委員會，隸屬中共華南分局和海南區(qū)黨委領導。1952年7月成立“海南黎族苗族自治區(qū)”，1955年10月“海南黎族苗族自治區(qū)”改為“海南黎族苗族自治州”，名義上隸屬于海南行政區(qū)人民政府，但是兩者行政級別相同。

為了充分發(fā)揮海南的區(qū)位優(yōu)勢，1987年9月26日中共中央、國務院發(fā)布《關于建立海南省及其籌建工作的通知》，將海南從廣東省劃出，成立海南省。此后海南省先后撤銷海南黎族苗族自治州，成立7個自治縣——保亭、白沙、瓊中、陵水、東方（國務院1997年3月12日批準撤銷東方，設立東方市）、樂東、昌江。1987—1997年，海南省行政區(qū)劃改革以縣改縣級市為主，升格為地級市的主要為三亞；1998—2008年，海南省行政區(qū)劃調整較少，主要是瓊山并入?？谑校约昂？谑休爡^(qū)的設置與調整；2008年至今，海南省行政區(qū)劃調整主要包括儋州升格為地級市、三亞的市轄區(qū)設置，以及設置三沙市及其市轄區(qū)（表1）。

表1 改革開放以來海南省縣區(qū)以上行政區(qū)劃調整類型

截至2020年末，海南省下轄4個地級市（10個市轄區(qū)）、5個縣級市、4個縣和6個民族縣，共195個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。此外，還有包括6個國家級開發(fā)區(qū)、26個省級園區(qū)（其中11個為省級重點園區(qū)）、95個由農場改制的“居”。

2.2 海南省政區(qū)碎片化的由來

2.2.1 農場改“居”

海南的農墾系統(tǒng)在新中國成立之后作為準政區(qū)長期存在，在海南島建設中發(fā)揮重要作用。1950年5月海南島解放后，海南軍政委員會按照中央的指示，把發(fā)展橡膠業(yè)列為海南建設事業(yè)最重要的一個任務，確定對橡膠事業(yè)實行“大力恢復，大量發(fā)展，以國營為領導，扶助民營為主，有計劃地穩(wěn)步前進”的發(fā)展方針。到1986年1月，廣東省農業(yè)委員會根據(jù)農場的工農業(yè)總產值、職工總人數(shù)、經營規(guī)模以及歷任領導干部的級別等情況，確定了墾區(qū)89個農場的機構規(guī)格，其中正處級單位64個農場，副處級單位有25個農場。這些農場占海南土地面積的30%左右，且大部分位于沿海市縣（圖1）。

圖1 農場（研究所）土地分布情況（1990年）

除了農墾農場，海南省還有興隆、彬村山、文昌、澄邁和東方5個華僑農場（表2），分別位于海南省東部的文昌市、萬寧市、瓊海市和西部的澄邁縣、東方市，創(chuàng)辦于1950—1970年代，是國家安置歸難僑的華僑企業(yè)。海南省的華僑農場現(xiàn)有人口56 811人，其中歸難僑人口13 644人，主要來自印尼、新加坡、馬來西亞、越南等21個國家；土地總面積33 907 hm2，已開墾利用土地24 658 hm2，尚有可開發(fā)利用的土地約6 670 hm2。

表2 海南華僑農場基本信息

2017年，海南農墾基本完成墾區(qū)集團化、農場企業(yè)化、社會管理職能屬地化、農用地規(guī)范管理等關鍵領域的重大改革。海墾控股集團以設“居”的形式推進基層社會治理創(chuàng)新，全面完成墾區(qū)所屬51個農場（所）設“居”的工作，共設95個“居”（圖2），涉及除三沙之外的18個市縣。政府通過委托授權或購買服務的方式，承接原農場承擔的25大項社會管理和公共服務職能，3家直屬醫(yī)院和農場醫(yī)療衛(wèi)生機構、公安及從事協(xié)警工作的保安人員、水庫安全、住房公積金以及農場所屬公辦學前教育機構移交地方政府管理。

圖2 海南省各省直市縣農場“居”的數(shù)量

2.2.2 開發(fā)區(qū)和產業(yè)園區(qū)等功能平臺設立

在農墾體系日益屬地化的同時，海南省的國家級開發(fā)區(qū)和省級園區(qū)日益發(fā)展壯大。目前，海南省擁有6個國家級開發(fā)區(qū)，包括1個國家經濟開發(fā)區(qū)、1個國家高新技術開發(fā)區(qū)、3個保稅區(qū)（其中2個為綜合保稅區(qū)）以及1個亞龍灣旅游度假區(qū)（表3）；省級功能平臺26個，其中11個重點園區(qū)，其產業(yè)類型涵蓋旅游業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和高新技術產業(yè)三大領域。

表3 海南國家級開發(fā)區(qū)名錄

這些園區(qū)都是擁有明確轄區(qū)范圍以及特定經濟發(fā)展權限的準政區(qū)，且大部分產業(yè)園區(qū)的行政級別、政治位階高于其屬地政府。2020年4月2日，海南省第六屆人民代表大會常務委員會第十九次會議通過《海南省人民代表大會常務委員會關于海南自由貿易港洋浦經濟開發(fā)區(qū)等重點園區(qū)管理體制的決定》，明確洋浦經濟開發(fā)區(qū)（含東方臨港產業(yè)園、臨高金牌港開發(fā)區(qū)）、海口國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)（含觀瀾湖旅游園區(qū)）、?？诰C合保稅區(qū)按照現(xiàn)行體制進行管理。其中，海口國家高新區(qū)、?？诒６悈^(qū)的管理機構為黨工委和管委會，其分別是?？谑形?、市政府的派出機構。三亞亞龍灣國家旅游度假區(qū)為公司制運行。洋浦經濟開發(fā)區(qū)由工委、管委會（正廳級）實施管理，并由省政府直管，其轄區(qū)內又分設干沖區(qū)、新英灣區(qū)和三都區(qū)，并成立區(qū)辦事處，其中三都區(qū)以三都街道出現(xiàn)在洋浦經濟開發(fā)區(qū)的行政區(qū)劃名錄中。此外，洋浦經濟開發(fā)區(qū)還管理東方臨港產業(yè)園（39.4 km2）和臨高金牌港開發(fā)區(qū)（20.1 km2）。其他園區(qū)的管理機構具有機關法人資格的實體，具體負責園區(qū)綜合協(xié)調、開發(fā)建設、運營管理、產業(yè)發(fā)展、投資促進、制度創(chuàng)新、企業(yè)服務等工作。

3 海南政區(qū)碎片化的主要特征

海南的政區(qū)碎片化主要包括地方政府間及政區(qū)與準政區(qū)間關系導致的海南政區(qū)地域碎片化、國家對海南定位的間斷性所引起的職能碎片化以及兩者交織所形成的基層政區(qū)馬賽克三種類型，其核心特征為要解決的問題所涉及的地理范圍與被授權解決這些問題的政府部門管轄范圍不匹配。

3.1 地方政府間及政區(qū)與準政區(qū)間關系塑造海南政區(qū)的地域碎片化

在區(qū)域尺度上，省直管縣體制雖然有利于地方發(fā)揮自主性，但也增加了城市間協(xié)同發(fā)展的制度成本、降低了地方政區(qū)的行政級別，導致了海南政區(qū)地域的碎片化。從市縣規(guī)模以及城市化水平來看，海南省的地級市轄區(qū)面積相對較少，2019年全省整體的城市化水平為59.23%，略低于全國平均水平（60.60%）；從人口規(guī)模來看，海南省人口規(guī)模超百萬的城市僅有海口和儋州（含洋浦），其他城市的城鎮(zhèn)人口規(guī)模都在50萬人以下，且人口密度較低；從區(qū)域差異看，海南省僅三亞（78.78%）、?？冢?6.26%）南北兩極的城市化水平較高，有近一半的市縣城市化水平低于50%。這種巨大的區(qū)域差異導致府際協(xié)同難度較大（圖4—5）。

圖4 海南省分市（縣）轄區(qū)面積圖

圖5 海南省分市（縣）人口數(shù)與城市化水平

此外，海南省準政區(qū)的管理機構大部分為省廳級實體，這與傳統(tǒng)政區(qū)存在權責的不對等，甚至權力的爭奪與責任的規(guī)避，加劇了橫向地域碎片化。這一方面表現(xiàn)為開發(fā)區(qū)與屬地政府之間的矛盾。以洋浦經濟開發(fā)區(qū)為例，其形成于儋州成為地級市之前，其管理機構作為省政府的派出機構長期存在。隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展壯大，洋浦經濟開發(fā)區(qū)對腹地的要求增強，將儋州三都鎮(zhèn)納入管轄。在這一過程中，洋浦需要承擔三都鎮(zhèn)的扶貧、鄉(xiāng)村振興等社會責任，這與開發(fā)區(qū)促進經濟發(fā)展的核心職能及其精簡的行政部門設置相背離。另一方面還表現(xiàn)為開發(fā)區(qū)之間的矛盾。隨著開發(fā)區(qū)規(guī)模的拓展，產業(yè)結構相似的開發(fā)區(qū)之間開始相互整合，這種整合會產生開發(fā)區(qū)之間以及開發(fā)區(qū)與所在地方政府之間的利益博弈。如儋州市的木棠工業(yè)園區(qū)緊鄰洋浦開發(fā)區(qū)，但是在招商過程中為了對接儋州市政府，需要在40 km以外的那大鎮(zhèn)上設立辦事處。

3.2 國家自上而下對海南定位的間斷性塑造海南政區(qū)的職能碎片化

1950年以來，海南從邊陲海島走向開放高地，這是中央政府基于海南島自身的資源稟賦、區(qū)位條件等因素而對海南進行功能定位、改革重點確定與政策對象錨定的過程。由于不同歷史時期國家戰(zhàn)略的連貫性不強，甚至相互背離，并且每次戰(zhàn)略調整都會留下一定的政區(qū)或準政區(qū)作為制度遺產（如農墾農場、華僑農場經濟區(qū)以及國家級和省級的經濟開發(fā)區(qū)），導致海南政區(qū)縱向的職能碎片化，在一定區(qū)域范圍內有多個政區(qū)和準政區(qū)實體擁有相互重疊甚至沖突的權限與職能。

相較于其他省市對于正式政區(qū)的授權，海南更多為準政區(qū)的設置與升級，從農墾體系到當前國家級開發(fā)區(qū)、省級產業(yè)園區(qū)的遍地開花可見一斑。盡管這些準政區(qū)設置的目的是通過精簡的機構設置增強地方活力，實際上卻增加了地方政府和準政府相互溝通的成本，加劇了職能碎片化。如沿海各個市縣的工業(yè)園區(qū)與傳統(tǒng)政區(qū)的幅員相互重疊，往往都肩負著經濟社會發(fā)展的權力與責任，某些功能平臺的位階高于傳統(tǒng)政區(qū)，但又不相互統(tǒng)轄，這需要產生更多的協(xié)調機制來整合相關職能，或者將準政區(qū)屬地化和正式化，重新拉回到既有行政區(qū)劃體系之中。

3.3 職能的碎片化與地域的碎片化交織下的基層政區(qū)馬賽克

橫向的地域碎片化與縱向的職能碎片化的后果之一是基層政區(qū)馬賽克。在海南，受縱向職能碎片化與橫向地域碎片化的影響，基層政區(qū)類型多樣。在海南基層政區(qū)中，除了街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等一般的基層政區(qū)，洋浦開發(fā)區(qū)托管的三都鎮(zhèn)更名為三都區(qū)，其管理機構為中共洋浦經濟開發(fā)區(qū)三都區(qū)委員會、洋浦經濟開發(fā)區(qū)三都區(qū)辦事處。區(qū)黨委、辦事處分別為洋浦工委、管委會的正處級派出機構，實行合署辦公。此外洋浦經開區(qū)還轄新英灣辦事處和干沖區(qū)辦事處。

此外，海南省基層政區(qū)的幅員、人口、城市化水平也差異很大。以儋州為例，其鎮(zhèn)的轄區(qū)面積從55.1 km2到523.3 km2不等，城市化水平從11.45%到74.79%不等，轄區(qū)人口從23 741人到175 995人不等，但這些政區(qū)都作為鎮(zhèn)級政區(qū)而存在。這既不利于政區(qū)內部精細化管理，也不利于各個鎮(zhèn)優(yōu)化社會基本公共服務的供給。特別是，當前農墾農場、華僑農場分別從原來的處級單位調整為副科級的“居”和華僑經濟區(qū)并納入屬地鎮(zhèn)管理，會造成“居”的管理人員的配置和升遷渠道不暢，加劇屬地鎮(zhèn)的基本公共服務供給與居民的公共服務需求之間的張力，影響居民的獲得感和滿足感。

4 基于碎片化治理的海南行政區(qū)劃調整思路

近年來，在全面深化改革開放實驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國家重大戰(zhàn)略服務保障區(qū)以及國際旅游消費中心“三區(qū)一中心”的戰(zhàn)略定位下，海南省委省政府提出“全島一盤棋，全島同城化”的區(qū)域一體化構想，積極應對碎片化問題。然而，目前海南省轄區(qū)范圍政區(qū)類型多樣，其升格政區(qū)等級的做法與扁平化管理的要求存在矛盾，容易落入行政區(qū)劃改革的內卷化困境[39]。盡管部分學者提出“六個統(tǒng)一”的行政區(qū)劃改革要求[40]、成立統(tǒng)一的管理委員會[41]、借鑒新加坡等國外自由貿易港的組織體系[42]和陸海聯(lián)動、全島同城、旅游引導和大城市帶動四種城鎮(zhèn)化發(fā)展模式等建議，但是缺乏對海南省政區(qū)碎片化的系統(tǒng)理解，尚未關注到準行政區(qū)對海南省碎片化的影響。為此，本文建議應該深化行政體制改革，優(yōu)化海南省行政區(qū)劃設置和行政區(qū)劃結構體系，逐步建立與自由貿易試驗區(qū)、中國特色自由貿易港和服務國家戰(zhàn)略相匹配的行政區(qū)劃體系組織架構和管理體制。具體而言，在橫向上，理順權責的主體分配、協(xié)同推進區(qū)域一體化；在縱向上，優(yōu)化權責的層級歸屬、協(xié)調縱向職能一貫性；在基層政區(qū)的設置上，強化設定與調整標準、推進基層政區(qū)治理的規(guī)范化。

4.1 理順權責的主體分配，協(xié)同推進區(qū)域一體化

以往海南省的行政區(qū)劃調整，在狹義政區(qū)的優(yōu)化調整中更多注重原有政區(qū)的升級優(yōu)化（表1），而較少嘗試通過政區(qū)的撤并來發(fā)揮規(guī)模經濟效應，推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展；在準政區(qū)的優(yōu)化調整中更多注重于準政區(qū)的設置與升級，而較少關注準政區(qū)與政區(qū)的有效協(xié)調，當前洋浦經開區(qū)管委會管理臨高產業(yè)園、東方產業(yè)園是有益嘗試，但是其中還有諸多權責歸屬需要理順。

在未來海南省的行政區(qū)劃調整與優(yōu)化過程中，應該在整體性治理理念之下理順權責主體分配。在狹義政區(qū)的優(yōu)化中，結合自貿港建設，有序推動東西南北中五大片區(qū)政區(qū)的主動適應性撤并。在充分尊重地方自主性的基礎上，基于產業(yè)相似性、地緣鄰近性和資源互補性等因素推進地級市、縣級市、縣和民族縣的有序撤并，并盡量兼顧不同主體差異化的利益，最小化政區(qū)撤并對個別區(qū)域的不利影響。在準政區(qū)的調整中，應該明確準政區(qū)的邊界和各個主體之間橫向權責分配，協(xié)調好準政區(qū)與政區(qū)在經濟社會發(fā)展與社會公共服務供給權責的對等性，避免權責不對等影響主體區(qū)域協(xié)同積極性；與此同時，應嘗試建立健全協(xié)調同級區(qū)域的機構與機制，進一步推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

4.2 優(yōu)化權責的層級歸屬，協(xié)調縱向職能一貫性

海南省諸多類型的政區(qū)與準政區(qū)產生于間斷性的國家戰(zhàn)略之中，其層級歸屬相對混亂，如洋浦與儋州之間的關系；且縱向職能部門的對應性不強，如洋浦經開區(qū)下轄辦事處的職能部門與傳統(tǒng)政區(qū)的職能部門差異較大，且有部分職能相對缺失。

在未來的行政區(qū)劃調整中，海南省應明確不同類型的政區(qū)和準政區(qū)在縱向層級上的歸屬，不能單純?yōu)榱酥贫葎?chuàng)新而憑空創(chuàng)造與正式政區(qū)沒有明確關聯(lián)的準政區(qū)，更不能僅關注正式政區(qū)而將準政區(qū)排除在行政體系之外，應嘗試將準政區(qū)逐步改制后納入正式政區(qū)體系之中。與此同時，要協(xié)調好縱向的職能部門之間的權責關系。明確政區(qū)和準政區(qū)職能部門的縱向管轄關系，保證政府職能有效執(zhí)行。

4.3 強化基層政區(qū)設定標準，規(guī)范基層政區(qū)治理

基層政區(qū)的設置與優(yōu)化是推動區(qū)域一體化和職能一貫性的重要基礎，也是確保人民群眾公共服務質量和水平的保障。在既往海南的行政區(qū)劃調整中，海南省基層政區(qū)的設置與調整沒有充分根據(jù)政區(qū)要素的變化及時變更基層政區(qū)類型，如城關鎮(zhèn)改街道等。

在未來的行政區(qū)劃調整中，應該特別注重基層政區(qū)設置與調整（撤鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)設街道）標準的設定，規(guī)范和優(yōu)化基層政區(qū)的設置，嘗試將農場居和開發(fā)區(qū)內的固定居民編入正式的鎮(zhèn)級政區(qū)，根據(jù)行政管理職能要求和財政資源等能力合理劃分基層政區(qū)的幅員、配置基層政區(qū)的管理人員隊伍，統(tǒng)一優(yōu)化基層政區(qū)的命名和信息平臺建設，為推進基層政區(qū)治理的精準化做好制度保障。

5 結語

1990年代以來，行政區(qū)劃調整和各類準政區(qū)的設置成為推動中國城鎮(zhèn)化和地方經濟發(fā)展的重要力量。通過行政區(qū)劃調整和各類準政區(qū)如開發(fā)區(qū)、新區(qū)、自貿區(qū)等的設置，引導人口、土地等各類資源優(yōu)化配置，帶動集聚經濟，迄今為止起到了積極的效果。但是另一方面，這也造成了隨后的政區(qū)碎片化和治理困境。面向更大范圍的區(qū)域治理，基于行政區(qū)劃的基本要素和基本規(guī)律進行理論和案例研究，此時就顯得非常必要。

海南的中國特色自貿港建設是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的改革開放重大舉措。在全面深化改革開放實驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國際旅游消費中心以及國家重大戰(zhàn)略服務保障區(qū)的戰(zhàn)略定位之下，海南省委省政府提出“全島一盤棋、全島同城化”“把海南作為一個大城市來規(guī)劃建設管理”的構想，但是這些宏大的構想忽略了海南行政區(qū)劃日益碎片化的現(xiàn)實。現(xiàn)實中，海南直管19個市縣、7個國家級重點園區(qū)以及26個省級園區(qū)，大部分產業(yè)園區(qū)經濟管理權限高于其屬地政府，甚至部分園區(qū)還托管政區(qū)，這就導致了一體化的設想與碎片化的行政區(qū)劃之間的顯性矛盾。這一矛盾不單單是因為橫向的地方政府間基于行政區(qū)經濟的邏輯相互競爭和掣肘，還與歷史上國家對海南定位不斷變化的制度背景、海南對自身行政區(qū)劃結構優(yōu)化舉措以及地方尺度上的基層政區(qū)設置與調整密切相關。因此，當前推進海南自貿區(qū)建設的過程中，需要更好的理解海南行政區(qū)劃碎片化的多重邏輯，也需要務實推進破解碎片化的行政區(qū)劃調整進路。

本研究以海南省為例，分析了政區(qū)劃碎片化的成因、主要特征，并提出了面向未來的海南省行政區(qū)劃優(yōu)化調整策略。這些調整涵蓋多個層面、多個尺度，不同尺度下的區(qū)劃調整邏輯不同，有不同的價值目標取向，限于篇幅，不再展開討論?？傮w而言，如何發(fā)揮行政區(qū)劃的引導效應，從不同層面深入理解并彌合碎片化的行政區(qū)劃管理與一體化的區(qū)域發(fā)展之間的矛盾，這是未來行政區(qū)劃研究的一個重要課題。其中各類準政區(qū)的設置與優(yōu)化是一個尤其值得深入的話題。本文僅拋磚引玉，期待各位專家同仁指正并參與這一話題的研究討論。