王佳宜

(重慶郵電大學(xué)網(wǎng)絡(luò)空間安全與信息法學(xué)院 重慶 400065)

1 網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則體系的考察

網(wǎng)絡(luò)空間經(jīng)歷了從 “去主權(quán)化”到 “再主權(quán)化”的轉(zhuǎn)變，在從 “自由放任”走向 “規(guī)則與法治”的過程中，除了傳統(tǒng)國(guó)家行為體，私營(yíng)部門、非政府組織和個(gè)人用戶等非國(guó)家行為體也在規(guī)則推進(jìn)中起到重要作用。非國(guó)家行為體權(quán)力和力量的相對(duì)上升，是網(wǎng)絡(luò)空間區(qū)別于現(xiàn)實(shí)空間國(guó)際秩序的最大特點(diǎn)。

1.1 網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則的歷史演進(jìn)

回顧網(wǎng)絡(luò)空間的形成和發(fā)展史，不難發(fā)現(xiàn)，自由主義理念曾占據(jù)主導(dǎo)地位并影響了規(guī)則制定。但網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)者所設(shè)想的去政府化治理模式無法長(zhǎng)期維續(xù)，主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的回歸成為秩序重塑的必然趨勢(shì)。這一趨勢(shì)由國(guó)內(nèi)層面向國(guó)際層面延伸，促使現(xiàn)實(shí)世界的國(guó)際關(guān)系向網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展。以網(wǎng)絡(luò)空間與主權(quán)關(guān)系的觀念史為依據(jù)，可以將網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則分為三個(gè)發(fā)展階段 (見表1)。

表1 網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則的發(fā)展階段

(1)自我約束階段。20世紀(jì)90年代中后期，技術(shù)革命帶來的新型社會(huì)關(guān)系尚未納入國(guó)家的調(diào)整范圍，技術(shù)的飛速發(fā)展將法律的滯后性展現(xiàn)得更加直觀。1996年，美國(guó)著名網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)家約翰·巴洛 (John Perry Barlow)發(fā)表了《網(wǎng)絡(luò)空間獨(dú)立宣言》，向政府宣告 “在我們這里，你們并不受歡迎……虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間并不受主權(quán)的干涉?！盵1]自由主義者否認(rèn)政府可以或應(yīng)該規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間，宣稱擁有互聯(lián)網(wǎng) “自我主權(quán)” (Cyberspace as Sovereignty)[2]，不受主權(quán)國(guó)家管轄。他們以美國(guó)憲法第一修正案為基礎(chǔ)，設(shè)法將網(wǎng)絡(luò)空間 “自我主權(quán)”思想與該法所保護(hù)的言論自由相契合，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)作為通信媒介，網(wǎng)頁(yè)、郵件等都是 “表達(dá)”的不同形式，甚至一切都可能是 “言論”。此時(shí)，網(wǎng)絡(luò)空間被視為一個(gè)自由放任的 “自主管理體系”，網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)者試圖建立一個(gè)法律真空地帶，否定網(wǎng)絡(luò)與領(lǐng)土和政府之間的關(guān)聯(lián)并建立獨(dú)立的制度。例如，Johnson等認(rèn)為 “以計(jì)算機(jī)為基礎(chǔ)的全球溝通割裂了領(lǐng)土邊界，創(chuàng)造了人類活動(dòng)的新領(lǐng)域，削弱了基于地理邊界而適用法律的可行性和合法性?！盵3]可見，去政府化理念是該時(shí)期網(wǎng)絡(luò)空間的主流話語體系，在該領(lǐng)域，先于法律規(guī)范，非政府組織最早以類似政府的方式運(yùn)作，以技術(shù)為導(dǎo)向理解并規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間[4]，網(wǎng)絡(luò)空間秩序的維護(hù)、規(guī)則的制定均依靠網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)參與者自發(fā)形成。

(2)主權(quán)國(guó)家介入階段。20世紀(jì)90年代后期，隨著網(wǎng)絡(luò)用戶急劇增加、網(wǎng)絡(luò)行為日趨復(fù)雜，垃圾郵件、網(wǎng)絡(luò)蠕蟲病毒、惡意代碼等問題嚴(yán)重影響了人們的生活。至此，主權(quán)國(guó)家開始介入甚至強(qiáng)化對(duì)網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的監(jiān)管與規(guī)制，網(wǎng)絡(luò)空間作為免受干擾的獨(dú)立空間的概念開始消逝，法律的生存危機(jī)已經(jīng)渡過。行業(yè)自治在對(duì)法律提出挑戰(zhàn)的同時(shí)也促進(jìn)了法律的進(jìn)化，網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)國(guó)家及公民的重要性成為國(guó)家治理的內(nèi)生動(dòng)力。美國(guó)率先制定網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范，陸續(xù)通過《禁止電子盜竊法》 (1997年)、《互聯(lián)網(wǎng)稅務(wù)自由法》 (1998年)和《兒童網(wǎng)上隱私保護(hù)法》 (1999年)等法律法規(guī)。 “9·11 事件”后，美國(guó)更是通過《愛國(guó)者法》 (2001年)、《國(guó)土安全法》 (2002年)和《聯(lián)邦信息安全管理法》 (2002年)等法案，持續(xù)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控力度，保障國(guó)家層面的網(wǎng)絡(luò)安全[5]。除了美國(guó)外，英國(guó)《通信監(jiān)控權(quán)法》 (2000年)、印度《信息技術(shù)法》 (2000年)和歐盟《數(shù)據(jù)保留指令》 (2006年)等一系列法律法規(guī)也陸續(xù)頒布。2006年，西方研究機(jī)構(gòu)對(duì)40個(gè)國(guó)家進(jìn)行調(diào)查，出于不同的政治考慮，有26個(gè)國(guó)家對(duì)公民接入的互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行了過濾[6]。據(jù)此，主權(quán)國(guó)家通過建立和完善網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法律制度，重新確立了其在網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)威，將虛擬空間的社會(huì)活動(dòng)和行為主體置于國(guó)家管轄之下。

(3)國(guó)際沖突與合作階段。如果說國(guó)內(nèi)法律制度的建立是國(guó)家對(duì)內(nèi)主權(quán)的彰顯，那么，國(guó)際交往與合作就是對(duì)外主權(quán)的應(yīng)有之義。進(jìn)入21世紀(jì)，在全球化信息化浪潮的推動(dòng)下，網(wǎng)絡(luò)不法活動(dòng)的 “外溢效應(yīng)”明顯，網(wǎng)絡(luò)為犯罪行為提供高效率、低成本的信息傳輸渠道，同時(shí)，高度的隱蔽性增加了行為源頭追溯的難度，造成的后果則更加嚴(yán)重。2007年，愛沙尼亞政府拆除蘇聯(lián)紅軍解放塔林紀(jì)念碑，不僅引發(fā)群眾示威游行，還招致黑客對(duì)愛沙尼亞國(guó)會(huì)、政府部門、銀行以及媒體等網(wǎng)站進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)三個(gè)星期的大規(guī)模襲擊，該事件被視為首次國(guó)家層面的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)[6]。2010年，蠕蟲病毒Stuxnet侵襲伊朗核設(shè)施，嚴(yán)重挫敗伊朗核計(jì)劃[7]。根據(jù)歐洲晴雨表 (Special Eurobarometer 404)2013年的統(tǒng)計(jì)，歐盟約有一半互聯(lián)網(wǎng)用戶是網(wǎng)上詐騙的受害者[8]。

在上述背景下，國(guó)際社會(huì)只能通過共享和協(xié)作共同應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全威脅，網(wǎng)絡(luò)空間治理步入國(guó)際法治的軌道。2001年，歐洲理事會(huì)通過世界上第一個(gè)規(guī)制網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)的國(guó)際公約——《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》 (Convention on Cybercrime)，除了歐洲理事會(huì)各成員國(guó)外，美國(guó)和澳大利亞等非歐盟國(guó)家也簽署了該公約。2003年和2005年，信息社會(huì)世界峰會(huì) (WSIS)先后在日內(nèi)瓦和突尼斯分兩階段舉行，討論了包括網(wǎng)絡(luò)安全在內(nèi)的公共政策問題，并強(qiáng)調(diào)了國(guó)際合作，會(huì)議通過了日內(nèi)瓦 《原則宣言》和 《行動(dòng)計(jì)劃》 (Geneva Declaration of Principles and Plan of Action)、《突尼斯議程》 (Tunis Decisions)等一系列成果文件。2011年，中國(guó)和俄羅斯向聯(lián)合國(guó)提交 “信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則”，并于2015年更新版本，呼吁各國(guó)遵守十三條網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家行為規(guī)范，為推動(dòng)制定網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則指明方向。2012年底，國(guó)際社會(huì)圍繞《國(guó)際電信規(guī)則》 (International Telecommunication Regulation)的修改問題展開全球角力，其核心議題為是否將互聯(lián)網(wǎng)納入該規(guī)則管轄之下，最終文本受到美國(guó)等少數(shù)國(guó)家反對(duì)，網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪和陣營(yíng)化對(duì)抗初步顯現(xiàn)。雖然網(wǎng)絡(luò)空間治理充斥著沖突與摩擦，但國(guó)際社會(huì)并未放棄嘗試合作，沖突與合作處于深沉的張力之中，并呈階段性起伏。

1.2 網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則推進(jìn)的國(guó)際格局

(1)多邊層面的國(guó)際合作。聯(lián)合國(guó)大會(huì)自1998年以來一直關(guān)注國(guó)際安全背景下信息通信技術(shù)的發(fā)展，并于1999年通過53/70號(hào)決議。此后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)陸續(xù)通過了多項(xiàng)決議，主要成就之一是在2004年、2009年、2012年、2014年、2016年和2019年連續(xù)設(shè)立聯(lián)合國(guó)信息安全政府專家組 (UNGGE)。第一屆UNGGE在2004年未能達(dá)成共識(shí)，因此未通過任何報(bào)告，隨后UNGGE分別于2010年、2013年和2015年通過了共識(shí)報(bào)告。2013年的UNGGE報(bào)告被認(rèn)為是網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則共識(shí)的里程碑，它肯定了國(guó)際法尤其是 《聯(lián)合國(guó)憲章》在網(wǎng)絡(luò)空間的適用，該觀點(diǎn)在2015年的報(bào)告中得到重申。2016年UNGGE因各方對(duì)報(bào)告草案第34段所涉國(guó)際人道主義法、自衛(wèi)權(quán)和反制措施等內(nèi)容存在爭(zhēng)議而未能達(dá)成一致。2017年第五屆UNGGE談判破裂，網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則制定進(jìn)程一度陷入僵局，但國(guó)際社會(huì)仍承認(rèn)先前達(dá)成的共識(shí)并對(duì)未來談判予以厚望。2018年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過由俄羅斯、中國(guó)和中亞等國(guó)家提出的關(guān)于新進(jìn)程的單獨(dú)建議，成立不限成員名額的開放式工作組 (UNOEWG)，同時(shí)聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定于2019年繼續(xù)成立新一屆UNGGE。至此，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定進(jìn)程開啟 “雙軌制”運(yùn)行階段，二者能否為規(guī)則制定帶來新的機(jī)遇還有待考察。除了UNGGE外，聯(lián)合國(guó)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪專家組是各國(guó)討論和制定網(wǎng)絡(luò)犯罪國(guó)際規(guī)則的平臺(tái)，但因不同陣營(yíng)尚未就推廣適用 《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》或制定新公約達(dá)成一致，專家組并未取得實(shí)質(zhì)性成果。

以聯(lián)合國(guó)為代表性的多邊平臺(tái)承載了數(shù)項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則制定進(jìn)程，有的議題逐步凝聚共識(shí)，有的議題不同陣營(yíng)交鋒激烈，有的議題受阻后重啟前行。受各方博弈以及聯(lián)合國(guó)機(jī)制有效性等問題的制約，網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際秩序的構(gòu)建進(jìn)展緩慢，但相關(guān)規(guī)則仍有望在聯(lián)合國(guó)平臺(tái)上協(xié)調(diào)制定。

(2)區(qū)域、雙邊層面的國(guó)際合作。國(guó)際組織在網(wǎng)絡(luò)空間安全問題上比較活躍，如東盟 (ASEAN)、歐盟 (EU)、北大西洋公約組織 (NATO)和上海合作組織 (SCO)等，但具有代表性和影響力的區(qū)域性條約屈指可數(shù)，它們或缺乏法律效力或帶有局限性，尚未得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可與執(zhí)行。例如，《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》雖然有一定影響力，但它的局限性導(dǎo)致其難以發(fā)展為全球性條約：一方面，由于公約的制定缺乏廣泛的代表性與包容性，使其成為特定歷史階段滿足特定國(guó)家利益的產(chǎn)物，而其他國(guó)家，尤其是發(fā)展中國(guó)家參與度不足；另一方面，公約在內(nèi)容和程序上的缺失也無法適應(yīng)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的新需求。據(jù)此，中國(guó)、俄羅斯等新興國(guó)家倡導(dǎo)在聯(lián)合國(guó)框架下制定新的全球性公約，俄羅斯已于2017年10月16日向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交《聯(lián)合國(guó)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪國(guó)際合作公約草案》?？梢姡诰W(wǎng)絡(luò)犯罪公約的制定中，是繼續(xù)推廣原有公約，還是在聯(lián)合國(guó)框架下搭建新公約，老牌網(wǎng)絡(luò)國(guó)家和新興國(guó)家形成兩大陣營(yíng)，短期內(nèi)難以達(dá)成共識(shí)。

除了區(qū)域?qū)用?，雙邊層面的合作亦有進(jìn)展。2019年，中國(guó)和法國(guó)就網(wǎng)絡(luò)空間治理達(dá)成共識(shí)，重申以《聯(lián)合國(guó)憲章》為代表的國(guó)際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間，并致力于在聯(lián)合國(guó)等框架下制定各方普遍接受的有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任行為的國(guó)際規(guī)范。此外，中國(guó)和歐盟、中國(guó)和韓國(guó)等國(guó)家間的網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話和論壇機(jī)制也運(yùn)行多年，這標(biāo)志著主權(quán)國(guó)家對(duì)待網(wǎng)絡(luò)問題的態(tài)度由沖突轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)，以期共同化解單一主權(quán)國(guó)家解決治理問題的局限性。

(3)非國(guó)家行為體的運(yùn)動(dòng)。在推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范的發(fā)展上，國(guó)際法學(xué)者與跨國(guó)公司表現(xiàn)得尤為突出。2017年，由海牙戰(zhàn)略研究中心 (HCSS)與美國(guó)東西方研究所 (EWI)共同倡議的全球網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定委員會(huì) (GCSC)正式組建，該組織由企業(yè)、社群和網(wǎng)絡(luò)安全專家組成，其發(fā)布的報(bào)告在網(wǎng)絡(luò)空間軟法制定中具有一定影響力。例如，2019年《提高網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定》 (Advancing Cyberstability)報(bào)告提出維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定的8項(xiàng)規(guī)范、4項(xiàng)原則與6條建議，引領(lǐng)了網(wǎng)絡(luò)空間安全規(guī)則的制定[9]。由北約卓越網(wǎng)絡(luò)合作防御中心邀請(qǐng) “國(guó)際專家組”擬定的《網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)國(guó)際法塔林手冊(cè)》 (Tallinn Manual on the International Law Application to Cyber Warfare) (簡(jiǎn)稱《塔林手冊(cè)1.0版》)以及升級(jí)后的《網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)國(guó)際法塔林手冊(cè)2.0 版》 (Tallinn Manual 2.0 on the International Law Applicable to Cyber Operations) (簡(jiǎn)稱《塔林手冊(cè)2.0版》)始終聚焦網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)際法規(guī)則，試圖對(duì)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)是否適用一般國(guó)際法等諸多爭(zhēng)議予以回應(yīng)。微軟公司作為網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則推進(jìn)中有影響力的參與者，于2015年提出一系列針對(duì)國(guó)家的行為規(guī)范，并在2016年的報(bào)告中提出國(guó)家為減少網(wǎng)絡(luò)沖突應(yīng)遵守的6項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)安全行為規(guī)范[10]。2018年，微軟呼吁制定 “日內(nèi)瓦數(shù)字公約” (A Digital Geneva Convention)，而后又聯(lián)合其他科技巨頭簽署《網(wǎng)絡(luò)安全科技公約》 (Cyber Security Technology Convention)，試圖建立規(guī)范跨國(guó)公司的行為框架[11]。

專家或跨國(guó)公司對(duì)相關(guān)規(guī)則的澄清或倡議均屬于非官方進(jìn)程，雖缺乏法律約束力，卻具有一定的法律地位與說服力。然而，非國(guó)家主體的活動(dòng)不可避免帶有某些國(guó)家或組織的利益偏好，仍需要國(guó)際條約予以限制與矯正。例如，在《塔林手冊(cè)1.0版》和《塔林手冊(cè)2.0版》專家組中，西方國(guó)家在專家構(gòu)成和影響力等方面都占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，其內(nèi)容勢(shì)必帶有 “西方血統(tǒng)”。此外，他們對(duì)實(shí)然法的澄清和編纂帶有較大的主觀和自由裁量色彩，有 “專家造法”之嫌。

2 網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則塑造的各方博弈

國(guó)際法是國(guó)際社會(huì)的行為規(guī)則和指南，這些規(guī)則和指南表面上看是靜態(tài)的，是對(duì)權(quán)利和義務(wù)的配置，但在深層卻是一種力量博弈和利益劃分[12]，其背后發(fā)揮作用的仍然是網(wǎng)絡(luò)空間不同行為體之間的互動(dòng)。在利益訴求不斷權(quán)力化的驅(qū)使下，網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則的塑造過程暴露出國(guó)家與非國(guó)家行為體間的理念分歧，以及國(guó)家間的資源爭(zhēng)奪與利益碰撞等問題。

2.1 國(guó)家主權(quán)與網(wǎng)絡(luò)自由主義的矛盾

互聯(lián)網(wǎng)去中心化的特質(zhì)使得自由主義理論和觀點(diǎn)在很大程度上占據(jù)了人們對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間治理的早期認(rèn)知，這種去政府化理念似乎在實(shí)踐中得到進(jìn)一步印證：通過非正式治理框架發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)和各類技術(shù)協(xié)議逐漸形成互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的基本規(guī)則體系，諸多棘手的公共問題在無政府狀態(tài)下的有效解決，使得網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)者們相信他們已經(jīng)創(chuàng)造出一種新的維持網(wǎng)絡(luò)空間秩序的形式。正如互聯(lián)網(wǎng)工程行動(dòng)小組早期重要成員戴夫·克拉克 (Dave Clark)所說， “我們拒絕國(guó)王、總統(tǒng)和投票機(jī)制，我們相信草擬的一致意見和運(yùn)行代碼[6]。”在此背景下，西方將網(wǎng)絡(luò)自由主張與自身意志相結(jié)合，將網(wǎng)絡(luò)空間劃歸 “全球公域” (Global Commons)，強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人的關(guān)注和對(duì)國(guó)家主權(quán)的排斥。然而，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)來說，最大的危險(xiǎn)不是政府的過度反應(yīng)，而是政府的不作為。全球治理赤字導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間危機(jī)四伏，不僅威脅用戶個(gè)人的隱私、財(cái)產(chǎn)和安全，還直接挑戰(zhàn)國(guó)家安全。例如，2008年 “南奧塞梯”事件引發(fā)俄羅斯格魯吉亞戰(zhàn)爭(zhēng)，網(wǎng)絡(luò)攻擊成為兩國(guó)對(duì)抗的主要形式，格魯吉亞官方網(wǎng)遭遇全面攻擊，直接影響其戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員與支援能力。誠(chéng)然，沒有證據(jù)表明相關(guān)政府直接參與了網(wǎng)絡(luò)攻擊[13]，但網(wǎng)絡(luò)攻擊在兩國(guó)交戰(zhàn)時(shí)發(fā)生，且破壞性不亞于常規(guī)武器戰(zhàn)爭(zhēng)，又與所涉國(guó)家戰(zhàn)略目的緊密交織，這無疑凸顯了網(wǎng)絡(luò)沖突中錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)家利益。

國(guó)家主權(quán)與網(wǎng)絡(luò)自由主義的分歧本質(zhì)上是全球公利和私利之間的博弈?；诰S護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)安定及公民權(quán)利的考量，各國(guó)通過法律化和制度化的手段捍衛(wèi)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)權(quán)威。網(wǎng)絡(luò)自由主義則意在淡化網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)屬性，試圖限制政府權(quán)力，維持私營(yíng)企業(yè)和公民社會(huì)等非政府組織的影響力。

2.2 網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)資源的爭(zhēng)奪

出于歷史原因，作為網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)資源最重要的管理機(jī)構(gòu)之一的互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu) (ICANN)一直由美國(guó)掌握實(shí)際控制權(quán)。 “ICANN私有化”使互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的管理權(quán)集于一國(guó)或少數(shù)國(guó)家，其他國(guó)家的互聯(lián)網(wǎng)幾乎被納入其實(shí)際控制之下，這種強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱的 “叢林法則”成為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展失衡、數(shù)據(jù)鴻溝日益擴(kuò)大的催化劑。技術(shù)賦權(quán)意味著享有壓倒性互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)的國(guó)家能夠壟斷網(wǎng)絡(luò)空間治理權(quán)，并主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間資源的重新分配——包括財(cái)富、權(quán)力、話語權(quán)和影響力等。為了改變美國(guó)獨(dú)霸網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)資源的局面，國(guó)際社會(huì)要求移交ICANN監(jiān)管權(quán)的呼聲越來越高，不少國(guó)家提出ICANN應(yīng)由聯(lián)合國(guó)或聯(lián)合國(guó)下屬國(guó)際電訊聯(lián)盟 (ITU)管理[14]。迫于壓力，美國(guó)將ICANN移交利益攸關(guān)方，該操作賦予私主體更多權(quán)力。囿于大部分巨型網(wǎng)絡(luò)公司受歐美等國(guó)控制，ICANN總部又在美國(guó)境內(nèi)，其仍受美國(guó)法律管轄，故美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)資源的控制權(quán)并未遭到實(shí)質(zhì)性削弱。近年來，中國(guó)、印度和巴西等發(fā)展中國(guó)家不斷呼吁改變?nèi)蚓W(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)資源分配不均的格局，希冀通過多邊平臺(tái)共享網(wǎng)絡(luò)資源，為發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取更多的網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)。

網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)資源配置不平衡導(dǎo)致治理權(quán)不平等，網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)毫無忌憚，大力推行符合自身利益的國(guó)際規(guī)則，既維護(hù)其既有利益又為監(jiān)控他國(guó)提供便利；網(wǎng)絡(luò)弱國(guó)則毫無國(guó)際話語權(quán)，甚至隨時(shí)可能遭到惡意攻擊，網(wǎng)絡(luò)空間秩序的混亂也由此產(chǎn)生。

2.3 網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)與全球利益的背離

作為網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)國(guó)，美國(guó)極力鼓吹自由主義，意圖構(gòu)建去國(guó)家化的網(wǎng)絡(luò)政治模式，強(qiáng)化自身在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的固有優(yōu)勢(shì)，不僅涉及技術(shù)層面，還包括說服力和影響力等軟實(shí)力方面。2013年，棱鏡計(jì)劃的曝光使各國(guó)意識(shí)到所謂的網(wǎng)絡(luò)自由猶如高懸的 “達(dá)摩克利斯之劍”，任何傳輸?shù)骄W(wǎng)絡(luò)上的信息都可能被監(jiān)聽。此外，技術(shù)優(yōu)勢(shì)也會(huì)被惡意用于發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)攻擊。例如，2019年，委內(nèi)瑞拉電力系統(tǒng)遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊并造成大規(guī)模毀癱，委內(nèi)瑞拉政府指責(zé)美國(guó) “蓄意破壞”，但卻無法證實(shí)攻擊來源?？傊W(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)具備較強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)攻擊能力，美國(guó)甚至公開進(jìn)行 “大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)攻防演練”，在此態(tài)勢(shì)下，網(wǎng)絡(luò)弱國(guó)嚴(yán)重缺乏對(duì)等的反擊能力與攻擊溯源能力。

網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)與各國(guó)公平參與的訴求相互碰撞，導(dǎo)致國(guó)際上存在兩種相互沖突的網(wǎng)絡(luò)空間治理模式：一種是美國(guó)及其盟國(guó)提倡的 “多利益攸關(guān)方”治理模式。美國(guó)已宣布 “多利益攸關(guān)方”治理模式是網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的基本框架，強(qiáng)調(diào) “所有適當(dāng)?shù)睦尕P(guān)方”的作用，如私營(yíng)部門、公民社會(huì)、學(xué)者、個(gè)人和政府等[15]。雖然美國(guó)有基于言論自由的考慮，但這種自下而上的治理更符合美國(guó)優(yōu)先。同時(shí)，美國(guó)一直抵觸政府間國(guó)際組織在網(wǎng)絡(luò)議題中的作用，排除其他主權(quán)國(guó)家對(duì)治理權(quán)的共享。另一種則是中國(guó)和俄羅斯等國(guó)主張的以主權(quán)國(guó)家為主導(dǎo)的綜合治理模式，強(qiáng)調(diào)在政府主導(dǎo)下通過多邊或雙邊條約促進(jìn)各方協(xié)調(diào)，各國(guó)平等參與決策并涵蓋利益攸關(guān)方協(xié)同解決網(wǎng)絡(luò)問題。同時(shí)，他們主張通過具有代表性的國(guó)際組織開展合作，樂于在聯(lián)合國(guó)框架下進(jìn)行對(duì)話并取得積極成果。實(shí)踐中，越來越多的網(wǎng)絡(luò)新興國(guó)家要求改變治理權(quán)失衡的狀態(tài)，努力爭(zhēng)取平等的網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)，而網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)國(guó)則不愿共享共治并不斷挑戰(zhàn)其他國(guó)家主權(quán)，這些都進(jìn)一步加劇了網(wǎng)絡(luò)空間的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，一度使新秩序的構(gòu)建脫離規(guī)則之治。

3 探索網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則協(xié)調(diào)的可能

從工具主義視角出發(fā)，國(guó)際規(guī)則是國(guó)家基于理性選擇而達(dá)成的合作，可以明確各國(guó)的利益訴求，發(fā)揮調(diào)節(jié)利益沖突的作用；從建構(gòu)主義視角出發(fā)，國(guó)際規(guī)則可以塑造各國(guó)的身份認(rèn)知和凝聚社會(huì)認(rèn)同。此時(shí)，國(guó)際規(guī)則就成為樹立這些共識(shí)的載體和得以持續(xù)的支撐。UNGGE 的2013年和2015年共識(shí)報(bào)告都承認(rèn)國(guó)際法，特別是 《聯(lián)合國(guó)憲章》是國(guó)際關(guān)系的基礎(chǔ)，對(duì)維護(hù)國(guó)際和平與安全至關(guān)重要[16-17]。國(guó)際法是否適用于網(wǎng)絡(luò)空間的 “第一代問題”已經(jīng)解決，當(dāng)前面臨的是如何適用的 “第二代問題”[18]。本文試圖從UNGGE共識(shí)報(bào)告、各國(guó)實(shí)踐及非國(guó)家行為體的活動(dòng)中尋求可協(xié)調(diào)的共識(shí)，轉(zhuǎn)化為可以適用的國(guó)際規(guī)則。

3.1 承認(rèn)主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)空間的可適用性

UNGGE2013年共識(shí)報(bào)告指出，國(guó)家主權(quán)及源自主權(quán)的國(guó)際規(guī)范和原則適用于信息通信技術(shù)活動(dòng)，國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施享有管轄權(quán)[17]。UNGGE2015年共識(shí)報(bào)告在內(nèi)的一系列國(guó)際文件重申網(wǎng)絡(luò)主權(quán)已構(gòu)成國(guó)際共識(shí)，而后，各國(guó)紛紛表達(dá)了自己的主張與立場(chǎng)。2016年，上海合作組織呼吁國(guó)際社會(huì)根據(jù)合作和尊重國(guó)家主權(quán)原則，建立一個(gè)和平、安全、公平和開放的網(wǎng)絡(luò)空間[19]。2017年，荷蘭外交部長(zhǎng)指出，網(wǎng)絡(luò)不法行為印證我們需要主權(quán)和不干涉原則的適用，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)是荷蘭政府在網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)中遵循的首要原則[20]。2019年，法國(guó) 《適用于網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)的國(guó)際法》明確指出，主權(quán)原則適用于網(wǎng)絡(luò)空間，法國(guó)對(duì)位于其領(lǐng)土上的信息系統(tǒng)行使主權(quán)[21]。此外，非國(guó)家行為體也開始關(guān)注網(wǎng)絡(luò)主權(quán)問題。兩版 《塔林手冊(cè)》均重在論證 “國(guó)家主權(quán)”的適用，《塔林手冊(cè)2.0 版》第一章以大量篇幅闡釋了主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間適用的5條規(guī)則。微軟發(fā)布的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范手冊(cè)也提出了國(guó)家行為標(biāo)準(zhǔn)，并公開宣稱網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的制定應(yīng)以國(guó)家為中心?？梢?，在主權(quán)原則寫入U(xiǎn)NGGE共識(shí)報(bào)告后，越來越多的國(guó)家和非國(guó)家行為體在各種場(chǎng)合提出網(wǎng)絡(luò)主權(quán)等相關(guān)主張，但這些主張大多是一些原則性表述，其具體內(nèi)涵和實(shí)踐規(guī)則尚未形成普遍共識(shí)。正因如此，《塔林手冊(cè)2.0版》積極提出網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的適用規(guī)則，折射出西方學(xué)者及其背后的國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則制定上的主導(dǎo)意識(shí)。

3.2 軟法規(guī)范的勃興

網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際軟法發(fā)展趨勢(shì)在UNGGE的工作中最為突出，2015年報(bào)告強(qiáng)調(diào) “負(fù)責(zé)任的國(guó)家行為的自愿性，不具約束力的規(guī)范”的優(yōu)勢(shì)[18]，稱軟法可以防止網(wǎng)絡(luò)空間沖突，促進(jìn)國(guó)際合作并減少安全風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，國(guó)家意志與非國(guó)家行為體的行動(dòng)共同促進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際軟法共識(shí)的達(dá)成。

首先，各國(guó)普遍缺乏解釋或訂立條約的意愿，反而尋求模糊的軟法規(guī)范的庇護(hù)。第五屆UNGGE談判的失敗不僅在于各國(guó)對(duì) “國(guó)家責(zé)任”議題存在分歧，更在于發(fā)達(dá)國(guó)家意圖將尚未共識(shí)的條文具化[22]。事實(shí)上，過早強(qiáng)調(diào)具有約束力的條款會(huì)引發(fā)各方的反感和抵觸，將規(guī)則的制定、解釋與適用變?yōu)閲?guó)際博弈的新角斗場(chǎng)，不僅難有共識(shí)，還會(huì)加劇網(wǎng)絡(luò)空間全球治理機(jī)制、平臺(tái)和規(guī)則的碎片化和陣營(yíng)化，致使網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際法無法得到專門、系統(tǒng)的編撰與澄清。其次，規(guī)則主導(dǎo)國(guó)缺乏制定硬法的動(dòng)力，此時(shí)，法律的不確定性成為隱含的競(jìng)爭(zhēng)方法。例如，在太空探索早期，只有美國(guó)和蘇聯(lián)能夠在外太空行動(dòng)，因此，在一段時(shí)間里，雙方都抵制任何有約束力的外層空間規(guī)則[23]。同理，網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國(guó)家利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)占有網(wǎng)絡(luò)資源和壟斷治理權(quán)，為固化既得利益，他們主張維持現(xiàn)狀，不愿重塑網(wǎng)絡(luò)空間全球新秩序。最后，主權(quán)國(guó)家的自愿撤退留下了權(quán)力真空，為非國(guó)家行為體參與軟法進(jìn)程預(yù)留空間，以學(xué)界編撰和互聯(lián)網(wǎng)巨頭倡議為代表的軟法在一定程度上彌補(bǔ)了硬法規(guī)則的空白。非國(guó)家行為體治理結(jié)構(gòu)相對(duì)扁平，可以迅速應(yīng)對(duì)突發(fā)事件與規(guī)則缺失，議題范圍也更加廣泛。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)往往由行業(yè)內(nèi)權(quán)威企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)制定，這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)規(guī)則發(fā)展有著重要的指引示范作用，但需斟酌適用。例如，《塔林手冊(cè)2.0》的部分內(nèi)容超前于國(guó)家實(shí)踐，是通過類推方式設(shè)想網(wǎng)絡(luò)空間可能遇到的問題并加以回答，以事先指引各方行為和明確行為責(zé)任來預(yù)防不法行為帶來的危害，此種規(guī)則制定模式的合理性還有待考察。

3.3 非國(guó)家行為體的積極作用

WSIS重要成果之一即提出多利益攸關(guān)方模式，這為非國(guó)家行為體參與規(guī)則討論提供了合法性。根據(jù) WSIS會(huì)議成果，在聯(lián)合國(guó)支持下，互聯(lián)網(wǎng)治理論壇 (IGF)從 2006年開始每年舉辦，吸引了全球眾多網(wǎng)絡(luò)安全專家參會(huì)。當(dāng)然，《突尼斯議程》對(duì)IGF的作用和功能進(jìn)行了嚴(yán)格限定， “IGF既不履行監(jiān)督職能，也不取代現(xiàn)有的安排、機(jī)制、機(jī)構(gòu)或組織……論壇可作為一種中立、無約束力的程序?！比欢?，西方國(guó)家堅(jiān)持的 “多利益攸關(guān)方”模式則有所不同，其表現(xiàn)為非國(guó)家行為體過度參與規(guī)則塑造與秩序建立。例如，2016年ICANN由 “多利益攸關(guān)方”接管后，私主體過度賦權(quán)的結(jié)果是其背后的國(guó)家依舊維持壟斷地位，原有的不公平運(yùn)行機(jī)制未能打破，除了美國(guó)及其盟友外，各國(guó)政府參與度嚴(yán)重不足，維護(hù)公共利益的途徑有限?？傊菄?guó)家行為體的活動(dòng)在網(wǎng)絡(luò)空間引發(fā)了諸多關(guān)注，這既符合全球化的發(fā)展趨勢(shì)以及全球性問題解決的客觀需求，又反映出互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、技術(shù)專家和學(xué)者對(duì)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間秩序的迫切需求。誠(chéng)然，建立良好的網(wǎng)絡(luò)空間秩序需要非國(guó)家行為體的積極推動(dòng)，但他們并未止步于技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，而是試圖在國(guó)際規(guī)則層面發(fā)揮更大的影響力，其參與甚至主導(dǎo)制定的規(guī)則日趨重要，部分內(nèi)容已被國(guó)家或國(guó)際組織的相關(guān)文件所采納。

4 中國(guó)參與網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則的制定：策略及因應(yīng)

當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)空間治理權(quán)的配置與劃分缺乏合理性，維護(hù)公平正義的制度供給嚴(yán)重不足。雖然國(guó)際社會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則制定已達(dá)成一些原則性共識(shí)，但仍需要進(jìn)一步澄清與實(shí)踐。作為負(fù)責(zé)任的網(wǎng)絡(luò)大國(guó)，中國(guó)應(yīng)提出既兼顧本國(guó)利益和國(guó)際社會(huì)共同利益，又為網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國(guó)家發(fā)聲的方案，這對(duì)中國(guó)積極參與網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則制定，推動(dòng)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體具有獨(dú)特意義和現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)。

4.1 積極維護(hù)并推動(dòng)多邊框架下網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則的發(fā)展

全球網(wǎng)絡(luò)治理的合法性問題是不平等的國(guó)際治理結(jié)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)空間的延伸。聯(lián)合國(guó)的權(quán)威性和以往工作成果都表明其對(duì)解決集體困境和規(guī)則碎片化問題具有不可替代性，是推動(dòng)國(guó)際合作并建立理性網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的重要機(jī)制。為此，中國(guó)主張網(wǎng)絡(luò)空間是人類共同的活動(dòng)空間，互聯(lián)網(wǎng)資源本質(zhì)是全人類共同的財(cái)富，要求規(guī)則制定者具有廣泛的代表性，達(dá)成的共識(shí)能夠代表世界上多數(shù)國(guó)家利益和凝聚更多國(guó)際社會(huì)力量。因此，在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)開展治理合作是中國(guó)的一貫表達(dá)。為了進(jìn)一步增強(qiáng)聯(lián)合國(guó)在網(wǎng)絡(luò)議題上的影響力，促進(jìn)共識(shí)向規(guī)則轉(zhuǎn)化，中國(guó)應(yīng)從以下兩個(gè)方面發(fā)揮更多建設(shè)性作用。一方面，堅(jiān)持利用聯(lián)合國(guó)平臺(tái)促成相關(guān)議題的協(xié)商與達(dá)成。以聯(lián)合國(guó)為代表的多邊平臺(tái)是國(guó)家間平等討論議題、推進(jìn)相關(guān)議程、達(dá)成國(guó)際共識(shí)的主要場(chǎng)所。針對(duì)UNGGE機(jī)制代表性不足的問題，中國(guó)應(yīng)積極回應(yīng)開放式UNOEWG進(jìn)程，對(duì)工作組報(bào)告草案提交評(píng)論和意見，對(duì)中國(guó)關(guān)心的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、保障網(wǎng)絡(luò)資源共享以及網(wǎng)絡(luò)犯罪治理等問題表明國(guó)家立場(chǎng)并反饋實(shí)踐情況。同時(shí)，中國(guó)也要積極協(xié)調(diào)UNGGE與UNOEWG之間的關(guān)系。由于UNGGE和UNOEWG分別是根據(jù)美國(guó)和俄羅斯提議設(shè)立的，兩者之間隱含的價(jià)值差異不利于國(guó)際規(guī)則的協(xié)商制定。其實(shí)，二者同為聯(lián)合國(guó)大會(huì)下的機(jī)制，具有一定的淵源、共同的目標(biāo)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)性。作為兩個(gè)機(jī)制的共同參與者，中國(guó)應(yīng)積極搭建對(duì)話與協(xié)調(diào)的橋梁，在具有高度共識(shí)的議題下推進(jìn)協(xié)作，防范因信息不對(duì)稱或信息缺失引致分歧擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，推動(dòng)UNGGE已有成果落實(shí)。作為UNGGE的重要成員，中國(guó)參與了全部七屆UNGGE工作，當(dāng)前應(yīng)努力推動(dòng)在區(qū)域和雙邊層面落實(shí)現(xiàn)有成果。具體來說，2013年和2015年UNGGE報(bào)告內(nèi)容尚未得到充分實(shí)踐，中國(guó)可通過上合組織或金磚國(guó)家等對(duì)話機(jī)制對(duì)相關(guān)規(guī)則進(jìn)一步澄清和編撰，利用有實(shí)質(zhì)性舉措和影響力的國(guó)家間合作項(xiàng)目促進(jìn)議題在聯(lián)合國(guó)之外被重復(fù)討論，當(dāng)共識(shí)內(nèi)容被各國(guó)國(guó)內(nèi)法引入或被國(guó)際社會(huì)普遍實(shí)踐后，有助于達(dá)成國(guó)際條約，或在實(shí)踐中演變?yōu)榱?xí)慣國(guó)際法。

4.2 主權(quán)原則適用再探

中國(guó)一直是網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的發(fā)起國(guó)和推動(dòng)者，2015年7月生效的 《國(guó)家安全法》首次以法律形式明確 “網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”，而后多部文件進(jìn)一步豐富了網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的內(nèi)容，同時(shí)推動(dòng)相關(guān)共識(shí)在國(guó)際舞臺(tái)上達(dá)成。需要注意的是，中國(guó)主張的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)不僅是一項(xiàng)國(guó)際法原則，還是具體的、可適用的國(guó)際法規(guī)則。當(dāng)前，中國(guó)應(yīng)梳理現(xiàn)有規(guī)則、彌補(bǔ)缺失，為網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的內(nèi)涵及適用規(guī)則提供明確的法律依據(jù)，在基本共識(shí)之上進(jìn)一步發(fā)展。

網(wǎng)絡(luò)空間的復(fù)雜機(jī)制決定了難以通過單一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行衡量，主權(quán)原則的法律化需依互聯(lián)網(wǎng)治理架構(gòu)分層探討，明晰主權(quán)國(guó)家在不同層次與維度的介入程度。互聯(lián)網(wǎng)治理架構(gòu)可分為物理層、規(guī)則層和內(nèi)容層三個(gè)層次，以及網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)及其參與者一個(gè)維度[24]。首先，物理層主要包括計(jì)算機(jī)、電纜、光纖等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，其置于主權(quán)國(guó)家地理空間內(nèi)，與傳統(tǒng)主權(quán)權(quán)力最為相近，管轄權(quán)的劃分也相對(duì)明確?；陬I(lǐng)土主權(quán)，各國(guó)對(duì)其境內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施享有所有權(quán)，有權(quán)采取措施免受攻擊和威脅。其次，規(guī)則層主要包括負(fù)責(zé)信息傳輸?shù)母鞣N協(xié)議和標(biāo)準(zhǔn)，如傳輸控制協(xié)議 (TCP，Transmission Control Protocol)和因特網(wǎng)協(xié)議 (IP，Internet Protocol)，即TCP/IP協(xié)議，以及ICANN負(fù)責(zé)分配和管理的域名設(shè)置規(guī)則等。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)核心協(xié)議多由國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組 (IETF)和萬維網(wǎng)聯(lián)盟 (W3C)等非政府組織開發(fā)。維持互聯(lián)網(wǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的技術(shù)規(guī)則體系是決定網(wǎng)絡(luò)空間資源與權(quán)力分配的重要依據(jù)，而技術(shù)規(guī)則與法律規(guī)則的結(jié)合可以有效規(guī)制網(wǎng)絡(luò)行為、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)秩序，引導(dǎo)價(jià)值乃至文化的建立。因此，技術(shù)規(guī)則可視為公共政策的重要內(nèi)容。由非傳統(tǒng)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)開發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中具有正當(dāng)性，但決定權(quán)與采用權(quán)仍應(yīng)歸屬主權(quán)國(guó)家。實(shí)踐中，在國(guó)內(nèi)層面，中國(guó)應(yīng)完善法律制度，要求技術(shù)專家在開發(fā)國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與協(xié)議時(shí)確保其內(nèi)容和價(jià)值取向與法律要求一致；在國(guó)際層面，中國(guó)可以根據(jù)自身網(wǎng)絡(luò)發(fā)展情況與安全利益，對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與協(xié)議表達(dá)采用、拒絕或妥協(xié)的立場(chǎng)。再次，內(nèi)容層涉及互聯(lián)網(wǎng)傳輸?shù)母鞣N信息及應(yīng)用。網(wǎng)絡(luò)信息主要以電子數(shù)據(jù)的形態(tài)呈現(xiàn)并快速傳輸，當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)的概念存在分歧，雖然一些國(guó)家未使用 “數(shù)據(jù)主權(quán)”的措辭，但在實(shí)踐中普遍對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)予以規(guī)制。中國(guó) 《網(wǎng)絡(luò)安全法》第37條明確了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)據(jù)本地化要求，2017年 《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法 (征求意見稿)》和2019年 《個(gè)人信息出境安全評(píng)估辦法 (征求意見稿)》為跨境數(shù)據(jù)傳輸安全評(píng)估設(shè)定基本原則與程序，以安全評(píng)估為手段，在保障數(shù)據(jù)安全性的前提下促進(jìn)合理的跨境流動(dòng)，2020年 《數(shù)據(jù)安全法 (草案)》體現(xiàn)國(guó)家堅(jiān)持維護(hù)數(shù)據(jù)安全和促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用并重的理念。最后，在網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)及其參與者維度網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的適用同樣有據(jù)可循。效果原則可以有效緩解因網(wǎng)絡(luò)虛擬特性導(dǎo)致的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)難以追蹤的困境，一國(guó)對(duì)對(duì)其境內(nèi)產(chǎn)生一定不利影響的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)享有管轄權(quán)，無論該活動(dòng)是否發(fā)生在其領(lǐng)土范圍內(nèi)。為了避免管轄權(quán)沖突，應(yīng)設(shè)定一定的門檻，即 “某種程度的影響”方可觸發(fā)效果原則，如網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)是否對(duì)一國(guó)產(chǎn)生 “直接的、實(shí)質(zhì)的和可合理預(yù)見的效果”[25]。此外，對(duì)網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)參與者而言，主權(quán)國(guó)家依據(jù)國(guó)籍原則有權(quán)確保本國(guó)公民的自由與權(quán)利以及對(duì)違法者依法采取懲罰措施。

4.3 國(guó)際軟實(shí)力與國(guó)際軟法的同質(zhì)性互動(dòng)

國(guó)家軟實(shí)力包括內(nèi)在和外在兩個(gè)維度。外在軟實(shí)力亦稱國(guó)際軟實(shí)力，主要體現(xiàn)為國(guó)際關(guān)系中民族文化的擴(kuò)展能力和輻射作用、政治法律制度的吸引力以及國(guó)際政治的主導(dǎo)能力[26]。國(guó)際軟法作為硬法缺位時(shí)表達(dá)應(yīng)然層面的正義指向，是當(dāng)前解決網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則滯后的最佳方案。國(guó)際軟實(shí)力與國(guó)際軟法具有同質(zhì)性，二者憑借自身控制力和影響力發(fā)揮效用并以發(fā)展和塑造國(guó)際法為最終目標(biāo)。這種同質(zhì)性促使二者彼此依賴、互為路徑——主權(quán)國(guó)家通過軟實(shí)力對(duì)國(guó)際組織和非國(guó)家行為體施加影響，而這些主體力量的勃興能夠推動(dòng)國(guó)際軟法的形成。更進(jìn)一步講，主權(quán)國(guó)家將自身理念與價(jià)值取向嵌入軟法規(guī)范，贏得更多的規(guī)則主導(dǎo)權(quán)和國(guó)際話語權(quán)。2017年發(fā)布的 《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》提出要 “推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際法治”，闡明了中國(guó)積極參與網(wǎng)絡(luò)空間全球治理規(guī)則制定的基本立場(chǎng)。目前，網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則處于真空狀態(tài)，這為中國(guó)參與提供了歷史機(jī)遇，明確的官方主張和政府實(shí)踐有利于提升國(guó)家軟實(shí)力、引領(lǐng)國(guó)際軟法規(guī)范形成。因此，中國(guó)政府亟需從國(guó)家層面系統(tǒng)闡述對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際法的基本主張和立場(chǎng)。有學(xué)者提出可借鑒2010年 《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)狀況》白皮書和2014年 《南海仲裁案管轄權(quán)問題立場(chǎng)文件》，通過翔實(shí)的法律論證和說理為國(guó)際軟法提供范本和資料[27]。但軟法并非網(wǎng)絡(luò)空間治理的最終目標(biāo)，只有當(dāng)軟法呈現(xiàn)硬化趨勢(shì)時(shí)才能體現(xiàn)國(guó)際法的進(jìn)步和國(guó)際秩序的完善。據(jù)此，中國(guó)可以采用 “兩步走”戰(zhàn)略推動(dòng)國(guó)際法治進(jìn)程：第一步，為軟法形成提供平臺(tái)，強(qiáng)化軟法在國(guó)際法治進(jìn)程中的基礎(chǔ)作用，可以通過舉辦世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)等方式搭建國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)共享共治的平臺(tái)，減少?zèng)_突、求同存異，以軟法固化基本共識(shí)與立場(chǎng)；第二步，推動(dòng)軟法硬化，通過法治愿景和法治文化助力國(guó)際法治的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)應(yīng)利用影響力將自身理念與預(yù)期制度內(nèi)化于軟法之中，并促使已經(jīng)成熟的軟法向硬法轉(zhuǎn)化。

4.4 非國(guó)家行為體的適度參與

非國(guó)家行為體參與網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則制定進(jìn)程已成國(guó)際共識(shí)，但需進(jìn)一步論證其扮演的角色。各利益攸關(guān)方在不同議題上的參與程度和職能有所不同，既不能對(duì)其做機(jī)械化解讀，也不能將其視為解決治理問題的唯一方案。由西方主導(dǎo)的 “多利益攸關(guān)方”將這一模式 “非中性”化，從而限制了政府作用。以ICANN治理模式為例，其表面上是由企業(yè)利益相關(guān)者、公民社會(huì)、技術(shù)社團(tuán)、學(xué)術(shù)界、網(wǎng)絡(luò)終端用戶和政府共同參與，但實(shí)際上政府只能通過ICANN內(nèi)設(shè)政府咨詢委員會(huì) (Governmental Advisory Committee，GAC)對(duì)董事會(huì)發(fā)揮有限的非約束作用，從而將政府排除在政策制定之外，更確切地說，是將與美國(guó)利益相對(duì)立的政府排除在外。

作為公共利益的保證人，政府能夠彌補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)自治的不足；作為特殊的利益相關(guān)方，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。據(jù)此，中國(guó)應(yīng)積極推動(dòng)ICANN等西方治理模式有效改革，明確 “政府主導(dǎo)、多方參與”模式的構(gòu)建與實(shí)施，助力主權(quán)國(guó)家在治理架構(gòu)上發(fā)揮作用。一方面，中國(guó)應(yīng)利用國(guó)際法話語體系表達(dá)網(wǎng)絡(luò)空間治理理念。以主權(quán)國(guó)家為主導(dǎo)，確保多方參與一直是中國(guó)積極倡導(dǎo)的治理模式，中國(guó)并不排斥其他利益攸關(guān)方，甚至為其參與治理提供平臺(tái)，但這一理念卻遭到曲解。例如，美國(guó)政府對(duì)中國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理問題上的立場(chǎng)感到困惑，認(rèn)為中國(guó)雖表示支持多利益攸關(guān)方治理模式，卻在世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)。這種觀點(diǎn)將網(wǎng)絡(luò)主權(quán)與多利益攸關(guān)方完全割裂與對(duì)立，認(rèn)為二者難以共存。2017年，中國(guó)發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》，并以共治作為基本原則之一，旨在強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理應(yīng)首先堅(jiān)持多邊參與，其次堅(jiān)持多方參與。事實(shí)上，堅(jiān)守網(wǎng)絡(luò)主權(quán)并非排斥利益攸關(guān)方，而是確立主權(quán)國(guó)家在關(guān)鍵問題上的主導(dǎo)作用。 “多邊主義”與 “多利益攸關(guān)方”雖有主次輕重，卻非絕對(duì)對(duì)立。與西方 “多利益攸關(guān)方”治理模式意在構(gòu)筑網(wǎng)絡(luò)空間 “去政府化”權(quán)力結(jié)構(gòu)不同，中國(guó)創(chuàng)造性提出的 “多邊參與、多方參與”共治模式是在肯定多方參與的基礎(chǔ)上堅(jiān)持主權(quán)國(guó)家主導(dǎo)，避免缺乏約束的非國(guó)家行為體過度參與。該模式解決了長(zhǎng)期困擾網(wǎng)絡(luò)空間全球治理實(shí)踐的沖突與矛盾，化解了二者之間非此即彼的緊張關(guān)系。另一方面，中國(guó)應(yīng)積極推動(dòng) “政府主導(dǎo)、多方參與”模式的落實(shí)。例如，擴(kuò)大政府對(duì)ICANN政策制定的影響力。囿于政府咨詢委員會(huì)的建議須達(dá)到 “全體共識(shí)”方能以公報(bào)形式向董事會(huì)提出，對(duì)此，中國(guó)可建議改革為 “大多數(shù)共識(shí)”或 “絕大多數(shù)共識(shí)”，從而有效限制技術(shù)賦權(quán)，制衡網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)和提升國(guó)家影響力。此外，在推進(jìn)ICANN改革過程中，中國(guó)應(yīng)注重培育專家學(xué)者與技術(shù)精英，引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等非國(guó)家行為體積極參與政策制定和國(guó)際對(duì)話。