孟憲佳，袁建湘，雷瑾亮

(科學技術(shù)部高技術(shù)研究發(fā)展中心，北京 10044)

0 引言

近期，美國等部分發(fā)達國家利用所掌握的大量產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)，實行技術(shù)封鎖和產(chǎn)業(yè)壓制，使我國的芯片制造、人工智能等方面嚴重受制于人，已成為我國創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級的瓶頸制約。應對上述國際科技和產(chǎn)業(yè)形勢變化，發(fā)揮我國舉國體制的制度優(yōu)勢，高質(zhì)、高效開展產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)已迫在眉睫。

國家重點研發(fā)計劃等國家科技計劃實施的重大科技項目是產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)的重要舉措，實施好這些項目對解決我國產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)的瓶頸制約、提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和競爭力至關(guān)重要?，F(xiàn)行的項目管理制度尚未充分體現(xiàn)不同項目的特點，并針對項目特點進行分類管理，特別是產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)項目，在管理上缺少針對性，在一定程度上存在管理效率不夠高，研發(fā)計劃和經(jīng)費的調(diào)整響應不夠快等問題，制約了產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)快速突破。

美國高級研究計劃局 (DARPA)是組織美國國防領(lǐng)域高技術(shù)項目研發(fā)的重要機構(gòu)，是國家通過建立專業(yè)化機構(gòu)來管理使命導向型創(chuàng)新項目的典型模式，產(chǎn)生了包括互聯(lián)網(wǎng)、全球定位系統(tǒng)、隱形飛機等眾多具有革命性的科研成果，為美國儲備和積累了雄厚的科技資源[1]。項目經(jīng)理是DARPA保持活力并且高效產(chǎn)出的核心制度之一，該制度具有對技術(shù)更新、變化迅速響應，對項目遴選、管理精細高效等特點和優(yōu)勢。借鑒并創(chuàng)造性地改良項目經(jīng)理制度，可以為我國產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)提供新思路和新路徑。

本文從我國科技項目管理的現(xiàn)實需求出發(fā)，分析產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)項目的特點與管理需求，在此基礎(chǔ)上借鑒DARPA項目經(jīng)理制度的優(yōu)勢，提出一種面向產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)的新型分布式項目經(jīng)理制度，并對其實際應用提出相關(guān)建議。

1 新形勢下產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)項目的管理特點和需求

近年來，全球科技創(chuàng)新活動密集活躍，帶動新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新模式快速發(fā)展。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進，科學、技術(shù)、學科和社會發(fā)展之間呈現(xiàn)日益交叉融合趨勢，大國博弈向外空、深海、深地、網(wǎng)絡等新疆域延展。重要科學領(lǐng)域從微觀到宏觀各尺度縱深演進，前沿技術(shù)呈現(xiàn)多點突破態(tài)勢，科技創(chuàng)新具備多元深度融合特征，大數(shù)據(jù)研究成為新范式，顛覆性創(chuàng)新幾何級滲透，呈現(xiàn)高度復雜性和不確定性。此外，美國等少數(shù)國家對我國科技創(chuàng)新和高端人才引進的封鎖打壓日趨猖獗，科技創(chuàng)新面臨的外部環(huán)境更加嚴峻。產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)受制于人的問題沒有得到根本解決，對國家安全、經(jīng)濟安全和社會安全影響巨大。如何組織優(yōu)勢力量，高質(zhì)、高效地進行協(xié)同攻關(guān)是亟需解決的問題。

1.1 產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)及項目管理的特點

產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)屬于應用研究的范疇，包括需求牽引的應用研究和基于技術(shù)驅(qū)動的應用研究。前者是在產(chǎn)業(yè)相關(guān)技術(shù)方向和應用目標相對比較明確的情況下，根據(jù)市場需要和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要進行的性能提升、功能拓展、技術(shù)改善、瓶頸突破的相關(guān)技術(shù)攻關(guān)；后者是基于重大理論、原理的突破而實現(xiàn)的一種全新技術(shù)方向、技術(shù)路線的顛覆性技術(shù)研究，能夠創(chuàng)造新的產(chǎn)品和應用、新的需求、新的市場，最終實現(xiàn)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的換道超車。產(chǎn)業(yè)技術(shù)通常由若干相互關(guān)聯(lián)的核心關(guān)鍵技術(shù)組成，無論是需求牽引的產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)還是基于技術(shù)驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)技術(shù)攻關(guān)，往往不是對孤立技術(shù)點開展研究，而是對與產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境有密切聯(lián)系的技術(shù)群進行攻關(guān)，具有任務需求重大、任務目標明確、研發(fā)周期緊迫的特點[2]，其在研發(fā)目標選擇和攻關(guān)策略的選擇上因不同產(chǎn)業(yè)的具體情況而有所不同。一種情況是追求全產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵技術(shù)自主可控；另一種情況是追求局部核心關(guān)鍵技術(shù)具有卡住別人脖子而實現(xiàn)技術(shù)交換的能力；還有一種是解決卡脖子問題，實現(xiàn)核心關(guān)鍵技術(shù)自主可控。無論哪種目標，相應在管理方面，需要一套流程短、速度快、權(quán)責清晰、研判準確的先進制度，保證項目研發(fā)目標的設(shè)立、研發(fā)團隊的遴選、研發(fā)過程的調(diào)整能夠適應產(chǎn)業(yè)技術(shù)攻關(guān)的特點[3]，具體包括以下幾個方面：

(1)在研發(fā)目標的設(shè)立方面，要準確把握外部環(huán)境和國內(nèi)情況，精確定位關(guān)鍵問題和亟需突破的產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)壁壘。

(2)在研發(fā)團隊的遴選方面，要按照實際研發(fā)需求組織國家優(yōu)勢力量，建立任務層次結(jié)構(gòu)分明、權(quán)責清晰的研發(fā)隊伍。

(3)在項目管理方面，不僅要在研發(fā)過程中對技術(shù)、財務、組織問題快速響應、動態(tài)調(diào)整，還要最大限度地為科研人員松綁，調(diào)動科研人員的積極性。

1.2 現(xiàn)行項目管理制度在產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)組織方面的問題和不足

自十八大以來，黨中央以加強、優(yōu)化和轉(zhuǎn)變政府科技管理和服務職能，完善科技創(chuàng)新制度和組織體系，全面提升創(chuàng)新能力為目標，對科技管理體制機制進行了一系列改革[4]，并相應出臺了一系列管理辦法[5-6]?？萍疾堪凑拯h中央、國務院決策部署，落實了 “三評”改革、破除 “四唯”、擴大科研人員自主權(quán)，為科研人員松綁等舉措[7-8],這些舉措的實施提高了科技管理效能[9-10]。然而，與十九大提出的新要求和當今科技新趨勢對科技管理提出的新挑戰(zhàn)相比，在產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)方面的組織管理仍然存在諸多不適[11-12]，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)在任務目標的確立方面，存在全局性把握不夠、研發(fā)內(nèi)容有些分散、聚焦關(guān)鍵技術(shù)不夠、對需求發(fā)展預測不準的問題，部分項目偏離產(chǎn)業(yè)需求，缺乏一定的應用場景。

(2)在研發(fā)團隊的選擇方面，大部分重點專項的項目指南編制和項目立項的責任主體發(fā)生轉(zhuǎn)變，專業(yè)機構(gòu)對研究方向的設(shè)立、研發(fā)團隊的遴選決策權(quán)較弱[13]，選擇的部分項目研發(fā)團隊在研究能力和組織協(xié)調(diào)能力方面與攻關(guān)任務要求不相適應，導致項目研究內(nèi)容與專項目標、產(chǎn)業(yè)目標契合度不高，項目成果與計劃目標偏離。

(3)在項目過程管理方面，專業(yè)機構(gòu)存在調(diào)控手段不足的問題，調(diào)整程序較復雜，調(diào)整效率低，特別是對于產(chǎn)業(yè)技術(shù)的發(fā)展變化缺乏及時的動態(tài)調(diào)整和響應機制，在關(guān)鍵技術(shù)及成果驗證、產(chǎn)業(yè)化應用示范方面接續(xù)支持和滾動支持存在管理不暢的問題。

針對產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)項目的特點以及現(xiàn)存的問題，本文梳理分析DARPA的項目經(jīng)理制度，針對性地提出適用于產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)項目的新型分布式項目經(jīng)理制度。

2 面向產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)的新型分布式項目經(jīng)理制度

DARPA的項目經(jīng)理制度是其項目管理的核心制度，該制度賦予項目經(jīng)理充分的自由裁量權(quán)，尋找最合適的項目目標，發(fā)現(xiàn)最適合的項目負責人，將國家需求與科技專長很好地結(jié)合起來，并對項目績效負責和解釋[14]。我國學者對該制度進行了較深入的研究[15]，并在部分國防領(lǐng)域的科技項目管理中開展了應用。

2.1 DARPA項目經(jīng)理制度

DARPA項目經(jīng)理對項目進行全過程的跟蹤和管理，在項目管理各階段的作用如下。

(1)確立研究方向。DARPA項目經(jīng)理結(jié)合自身的研究方向，全程組織和參與對研究方向的識別及對研究主題的培育。項目經(jīng)理首先要識別出能夠滿足軍方需求的技術(shù)方向，然后召集科學家，通過 “頭腦風暴”探討能夠滿足軍事需求的具體技術(shù)，最后與領(lǐng)域研究人員交流新興技術(shù)方向并確定是否支持。

(2)項目遴選與立項。研發(fā)方向明確后，將進入項目遴選流程。DARPA接收來自企業(yè)、大學或軍隊等研究院所的項目申請書，經(jīng)過初步篩選，遴選三分之一的項目由項目經(jīng)理復審。項目經(jīng)理篩選出優(yōu)秀的方案和團隊，組織更為嚴格的論證，并促進優(yōu)勢團隊和先進技術(shù)方案融合，最終形成能夠滿足研發(fā)目標的團隊，組織立項。

(3)項目過程管理。項目經(jīng)理選定初步方案后，項目依舊是開放的，在每季度的項目匯報會上，項目經(jīng)理聽取各個研究組的匯報，根據(jù)匯報情況，隨時吸納優(yōu)于現(xiàn)有方案且更有利于項目目標實現(xiàn)的新技術(shù)方案。DARPA每年大約有20%的技術(shù)方案被取代，這種機制要求項目的承擔者不斷尋求技術(shù)的進步，而不能滿足于現(xiàn)階段取得的經(jīng)費。項目經(jīng)理直接控制項目進展和經(jīng)費使用情況，項目執(zhí)行中項目經(jīng)理可以隨時調(diào)整項目或部分研究內(nèi)容的預算。

2.2 DARPA項目經(jīng)理制度特征

DARPA的項目經(jīng)理具有以下特點，一是具備一定的研究背景和技術(shù)深度，在軍隊、企業(yè)或?qū)W術(shù)機構(gòu)擁有5年以上的工作經(jīng)驗，對相關(guān)技術(shù)有足夠靈敏的科學嗅覺；二是具備優(yōu)秀的組織能力，能夠高效整合科研隊伍，激發(fā)團隊的研究積極性；三是有豐富的管理經(jīng)驗和項目投資經(jīng)驗，能充分挖掘潛在的科研項目和優(yōu)秀的科研人才，能夠在DARPA的整體任務背景下安排和促進項目進展，把握項目進度，管理整個項目的所有技術(shù)、采購和財務工作。

項目經(jīng)理的以上特點，對于國家重大科研項目，特別是產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)項目的組織與實施有較強的適用性，主要包括以下方面：

(1)具備專業(yè)背景，準確設(shè)立研究方向。項目經(jīng)理自身具備良好的研究背景和技術(shù)深度，且有一線科研基礎(chǔ)，能夠把握產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)攻關(guān)的難點和痛點，在此基礎(chǔ)上準確定位領(lǐng)域優(yōu)勢專家共同研討，設(shè)立針對性強、適應技術(shù)發(fā)展的研究方向。

(2)深度切入研發(fā)需求，組織遴選優(yōu)勢團隊。項目經(jīng)理在遴選研發(fā)團隊階段有較高的自主權(quán)，一方面，可以協(xié)調(diào)優(yōu)勢團隊的深度融合，促進項目從理論研究到落地應用的全鏈條實施。另一方面，也可以宏觀調(diào)控同一技術(shù)不同路線的研發(fā)團隊并行研發(fā)或更換研究內(nèi)容，避免科技資源浪費。

(3)動態(tài)調(diào)整、精準服務，保證技術(shù)整體先進和研發(fā)目標實現(xiàn)。項目經(jīng)理通過召集和參與項目例行會議，實時掌握研發(fā)進展以及團隊合作情況。技術(shù)方面，能夠及時引入新興技術(shù)替代老舊技術(shù)，或在遇到技術(shù)瓶頸時調(diào)整研發(fā)路線；人員和經(jīng)費方面，可按照項目實際需求隨時調(diào)整，保證總體研發(fā)目標按期完成。此外，項目經(jīng)理在項目申請和執(zhí)行期間與研發(fā)團隊共同參與，一方面有助于落實科技政策，保證經(jīng)費、人員的規(guī)范投入，另一方面使科學家免除繁瑣的申請和調(diào)整手續(xù)流程，可以全身心投入研發(fā)工作。

2.3 新型項目經(jīng)理制度

項目經(jīng)理制度對于產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)項目所需的研發(fā)方向快速響應、研發(fā)團隊優(yōu)勢聚和、研發(fā)過程動態(tài)調(diào)整都具有較高的適應性。然而，產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)類項目往往還存在任務頭緒復雜、技術(shù)難點交織、參與人員眾多、攻關(guān)時間緊迫的問題。單一項目經(jīng)理很難在把控全局的同時深入具體技術(shù)研發(fā)的管理過程，導致項目經(jīng)理制度的優(yōu)越性難以體現(xiàn)。針對上述問題，本文提出一種新型分布式項目經(jīng)理制度，這種制度能夠填補現(xiàn)行制度對產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)在管理上的不足，并最大化發(fā)揮項目經(jīng)理制度的優(yōu)勢，其對應關(guān)系如表1所示。

表1 新型項目經(jīng)理制度對產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)項目需求的對應關(guān)系

新型項目經(jīng)理制度覆蓋產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)項目的全流程，在研發(fā)方向確定階段能夠準確定位、描述產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)需求。對于研究內(nèi)容較少、研發(fā)團隊規(guī)模較小的研究任務，可以沿用DARPA的項目經(jīng)理制度，設(shè)立一名項目經(jīng)理對項目進行全流程的管理與監(jiān)督。對于研發(fā)內(nèi)容復雜、技術(shù)困難艱巨、研發(fā)團隊規(guī)模龐大的研究任務，按照實際需求將任務分解成若干層次，每層再細分為若干子任務。設(shè)置一名負責協(xié)調(diào)總體研發(fā)進度和層次任務攻關(guān)的總體項目經(jīng)理，每層任務再設(shè)置若干名項目經(jīng)理，負責本層任務的推進和具體落實，各層級的項目經(jīng)理對相應級別的研發(fā)過程進行管理，并對研發(fā)結(jié)果負責，具體流程見圖1。

圖1 新型項目經(jīng)理機制工作流程圖

為了避免項目經(jīng)理層級眾多、層級之間協(xié)調(diào)與決策復雜度增加的問題，應按照研發(fā)任務內(nèi)容對項目經(jīng)理的層級數(shù)量進行限制，控制項目經(jīng)理層數(shù)在三層以內(nèi)，盡量做到扁平化管理。對于可明顯將研發(fā)任務分為若干并行子任務的項目，僅設(shè)立兩層項目經(jīng)理，即總體項目經(jīng)理和若干二級項目經(jīng)理。對于研發(fā)任務特別復雜、技術(shù)研發(fā)鏈條長的項目，需要總體項目經(jīng)理在任務劃分階段進行統(tǒng)籌規(guī)劃，盡量多布置二級任務，并分配二級項目經(jīng)理，個別無法拆分且層次復雜的任務再設(shè)立三級項目經(jīng)理，不得設(shè)立四級項目經(jīng)理。在這種制度下，項目的總體決策和執(zhí)行還在二級項目經(jīng)理層次，各二級項目經(jīng)理僅接受總體項目經(jīng)理的調(diào)度和協(xié)調(diào)，二級項目經(jīng)理充分發(fā)揮項目經(jīng)理制度的優(yōu)勢，及時對項目進行調(diào)整，保證高質(zhì)、高效完成研發(fā)任務。

3 實施建議

本文提出的新型分布式項目經(jīng)理制度克服了現(xiàn)行項目管理制度的一些不足，對于產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)類項目的管理具有更高的適應性，有望助力提升核心科技競爭力。對于制度的實施，提出以下建議。

3.1 加強頂層設(shè)計，建立意圖共識，確定任務邊界

在項目研發(fā)目標設(shè)立和任務分解環(huán)節(jié)要加強頂層設(shè)計，建立意圖共識。在設(shè)立研發(fā)目標時要根據(jù)外部環(huán)境及我國基本情況，以及國家對技術(shù)發(fā)展的宏觀要求等，經(jīng)過分析、討論形成最高層面的意圖共識；在項目實施階段，要保證上下級項目經(jīng)理的意圖共識，上級項目經(jīng)理向下級項目經(jīng)理傳達指示后，下級項目經(jīng)理根據(jù)實際研發(fā)環(huán)境、執(zhí)行情況等信息，對上級指示的落實情況及時反饋，出現(xiàn)偏差及時修正。在達到意圖共識之后，要明確任務邊界和紀律邊界。任務邊界是將攻關(guān)任務有序分解并準確描述，最終形成任務層次有分解、各級權(quán)責有邊界的工作局面。紀律邊界是在各級項目經(jīng)理發(fā)揮主觀能動性的同時，保證在紀律框架內(nèi)開展主動決策。

3.2 發(fā)揮項目經(jīng)理制度優(yōu)勢，實施全流程管理

在項目組織階段，由總體項目經(jīng)理結(jié)合項目目標對任務進行分解，并遴選研發(fā)單位，整合資源，聚力攻關(guān)；在項目執(zhí)行期間，由項目經(jīng)理緊密跟蹤研發(fā)進度，根據(jù)需求開展技術(shù)路線、經(jīng)費的實時調(diào)整，引入或裁撤研發(fā)團隊，做到高效管理、精準服務、動態(tài)調(diào)整，保證項目目標高質(zhì)完成；在項目后續(xù)管理中，由項目經(jīng)理根據(jù)項目成果應用領(lǐng)域與目標，通過建立相關(guān)技術(shù)與應用領(lǐng)域聯(lián)系網(wǎng)絡等協(xié)作交流平臺，引導不同領(lǐng)域科學家或產(chǎn)學研加強合作，降低信息成本和合作障礙，提供項目成果的轉(zhuǎn)化應用效率。

3.3 加強項目經(jīng)理隊伍建設(shè)

通過培育和引進相結(jié)合的方式，打造一支既具有較高專業(yè)水平，又熟悉項目相關(guān)領(lǐng)域科研規(guī)律，以及項目管理經(jīng)驗的項目經(jīng)理人隊伍。特別是重視從企業(yè)及科研部門選拔熟悉領(lǐng)域發(fā)展情況、具有豐富的項目管理經(jīng)驗的科研管理復合型人才。

3.4 建立權(quán)責明確的管理制度

要建立權(quán)責明確、獎懲分明的制度和管理辦法，一方面鼓勵和培養(yǎng)項目經(jīng)理把握項目目標、主動作為的責任意識和能力，形成良好的有利于發(fā)揮項目經(jīng)理作用的制度保障和文化氛圍；另一方面也需要在制度上能夠有效規(guī)避權(quán)利高度集中所帶來的風險，保障項目經(jīng)理人制度作用的有效發(fā)揮。

(1)在規(guī)劃確定的大框架、目標下，項目經(jīng)理對于任務劃分、項目設(shè)置和階段目標等具有主導權(quán)，對于研發(fā)團隊遴選方式等具有相對獨立的裁定權(quán)。在不違反制度規(guī)定、科研倫理道德的前提下，進行技術(shù)決策并予以說明。

(2)在管理制度的規(guī)定和約束框架下，項目經(jīng)理應定期或不定期參加項目研討、匯報會，形成管理及研發(fā)方面的建議和意見，供項目實施參考。同時應對項目的研發(fā)進展、經(jīng)費使用等情況形成階段報告，作為項目調(diào)整、中止的依據(jù)。

(3)項目經(jīng)理對項目實施效果承擔管理責任，對于產(chǎn)出明確、績效突出的項目，給予項目經(jīng)理表彰、續(xù)聘、績效獎勵等形式的鼓勵；對于未達到預期或失敗的項目，項目經(jīng)理需進行總結(jié)和分析，如確實由于個人判斷或管理造成的過失應予以懲戒，如發(fā)生違紀違規(guī)行為，將依法依規(guī)進行處理，并納入個人誠信檔案。

4 小結(jié)

新形勢下，產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)對提高科技創(chuàng)新支撐能力、擺脫歐美核心關(guān)鍵技術(shù)封鎖、提升國家產(chǎn)業(yè)安全有重大意義。本文提出的新型項目經(jīng)理制度有利于聚集一流的創(chuàng)新人才和科研團隊，形成高效的研究網(wǎng)絡，創(chuàng)造性地攻克科學難關(guān)，建立并發(fā)展相關(guān)制度能夠有效支撐新型舉國體制下的科技研發(fā)，加速 “大成果”的產(chǎn)出。