張圣　姚慕宇

摘要：慈善信托是近年來中國慈善事業(yè)發(fā)展進程中移植自西方、滋長于本土的創(chuàng)新工具，猶如一根杠桿撬動了政府、企業(yè)、慈善組織和民眾這四類重要城市治理主體的義利訴求和行動力量，建構(gòu)了“義利鏈”聚合的多主體協(xié)同治理。結(jié)合上海市慈善信托實踐，多元城市治理主體演繹著慈善信托運作結(jié)構(gòu)中的七類法定角色，映射著不同城市治理主體的差異化慈善功能。對進一步鞏固和強化多元城市治理主體間的彼此聯(lián)系，促使各類主體更好地參與慈善信托運作，推動中國慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，建構(gòu)多類慈善信托操作細(xì)則、完善慈善信托過程監(jiān)管環(huán)節(jié)和慈善信托分類評級機制，具有重要意義。

關(guān)鍵詞：慈善信托;城市治理主體;角色演繹;“義利鏈”

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.04.009

政府、企業(yè)、慈善組織和民眾作為推動中國慈善事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵主體，一直以來多以各自為政或兩三組合的方式開展慈善活動，少有機會共存于某一慈善業(yè)態(tài)中發(fā)揮四類城市治理主體的集合力量。直至慈善信托出現(xiàn)，為多元城市治理主體在慈善發(fā)展領(lǐng)域的共同協(xié)作提供了一個契機。慈善信托作為移植自英國的慈善新工具，主要能夠借助金融方式達成慈善目的，解決了傳統(tǒng)慈善發(fā)展造血不足，以致難以持續(xù)的問題。[1]在移植過程中，以政府、企業(yè)、慈善組織和民眾為主的多元城市治理主體于“義”“利”權(quán)衡中走向統(tǒng)一，呈現(xiàn)出“義利鏈”聚合的多主體協(xié)同治理關(guān)系。多元城市治理主體分列于慈善信托實踐的不同環(huán)節(jié)，演繹差異性角色，發(fā)揮多樣性功能，共同達成慈善信托的目標(biāo)愿景。在上海市慈善事業(yè)發(fā)展中，慈善信托同樣占據(jù)著關(guān)鍵性地位，有效地帶動了當(dāng)?shù)氐拇壬品諊蛟炝硕嘣鞘兄卫碇黧w共同參與的慈善事業(yè)發(fā)展大格局。

一、義利聯(lián)結(jié)：塑造多主體協(xié)同的慈善信托

基于薩拉蒙構(gòu)建的慈善圖景，慈善信托這種新時代金融工具已成為一種將有限能量轉(zhuǎn)化為更強力量的慈善調(diào)節(jié)杠桿，除了撬動由基金會資產(chǎn)收入和個人年度捐款生成的有限慈善資源外，還可以圍繞慈善目標(biāo)激活留存在銀行、養(yǎng)老基金、保險公司、共同基金和高凈值人群賬戶的一部分巨額投資財產(chǎn)，[2]其更深層次的意涵還在于激發(fā)政府、企業(yè)、慈善組織和民眾四類主體投身慈善的內(nèi)在訴求，在多維溝通、互助聯(lián)動中發(fā)揮慈善合力，這亦符合協(xié)同治理的理論內(nèi)涵。

“協(xié)同”一詞最早出自于哈肯的“協(xié)同學(xué)”理論，主要是研究“由完全不同性質(zhì)的大量子系統(tǒng)（諸如電子、原子、分子、細(xì)胞、神經(jīng)元、力學(xué)元、光子、器官、動物乃至人類）所構(gòu)成的各種系統(tǒng)”。同時，關(guān)注于“這些子系統(tǒng)通過怎樣的合作，才能在宏觀尺度上產(chǎn)生空間、時間或功能結(jié)構(gòu)”。[3]隨著“協(xié)同學(xué)”發(fā)展，其解釋力從自然科學(xué)領(lǐng)域逐步拓展到社會科學(xué)領(lǐng)域，主張在遵循整體性、協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性等基本原則前提下，探索人類社會系統(tǒng)內(nèi)各類型子系統(tǒng)與要素之間的特征和互動關(guān)系，以及基于此形成的穩(wěn)定系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，[4]最終實現(xiàn)協(xié)同治理。這說明協(xié)同治理理論一直都致力于分析系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)與不同要素之間的復(fù)雜聯(lián)系及其產(chǎn)生的協(xié)同效果，將該理論引入闡釋慈善信托整體運作邏輯，可對其進行“剝筍”式分析，揭示作為子系統(tǒng)的政府、企業(yè)、慈善組織和民眾四類城市治理主體在演繹不同角色過程中的功能發(fā)揮及其彼此的關(guān)聯(lián)性，提出一種基于“義利鏈”之上的多主體協(xié)同治理關(guān)系，如圖1所示。

何為“義利鏈”？這是一條植根于政府、企業(yè)、慈善組織和民眾四類城市治理主體各自“利他”“利己”（“義”為“仁義”，可視為“利他”;“利”為“謀利”，可視為“利己”）[5]動機之上的協(xié)作聯(lián)系鏈條。在“義利鏈”聚合下，政府、企業(yè)、慈善組織和民眾類似于四個鏈條內(nèi)旋轉(zhuǎn)的齒輪，在彼此協(xié)同中求得合作，開展統(tǒng)一化集體行動?？梢哉f，此鏈條是構(gòu)建和維系政府、企業(yè)、慈善組織和民眾四類城市治理主體之間關(guān)系結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，構(gòu)成了多主體協(xié)同內(nèi)在機理。深究機理本身，又會從政府、企業(yè)、慈善組織和民眾參與過程，剖析出不一樣的動機取向，這亦是促成“義利鏈”聚合的根源：第一，對于政府而言，“義”之取向在于運用慈善信托推進慈善事業(yè)發(fā)展，從“利”的層面考慮則是對慈善信托設(shè)立單位數(shù)的比拼，以此凸顯政府績效;第二，從企業(yè)“義利”取向上看，其“義”在于對企業(yè)社會責(zé)任的積極履行，而“利”則是期待社會聲望提高后換取的更多收益;第三，慈善組織本身即為行“義”組織，達到的“利”無非是可以借助慈善信托實現(xiàn)組織的可持續(xù)運轉(zhuǎn);第四，民眾多數(shù)時候?qū)儆诖壬菩磐惺芤嫒耍@既屬于“利”的層面，同時受到感召，許多人也愿意貢獻物力、財力抑或智力，在慈善信托內(nèi)行使有“義”之舉。這說明“義利鏈”聚合下多元城市治理主體有其協(xié)同治理的可能性和必要性，此外在“義”“利”之間又折射出多元城市治理主體既對立又統(tǒng)一的辯證關(guān)系：既在過程中存在著惠及自身發(fā)展的多樣性“利”，又有著追求慈善價值的近似性“義”，在兼具金融性和慈善性的慈善信托內(nèi)尋得統(tǒng)一并聯(lián)結(jié)成鏈，聚合了主體力量，協(xié)同推動慈善信托實踐，共同推進慈善事業(yè)發(fā)展。

為更好地了解多元城市治理主體在“義利鏈”聚合下如何協(xié)同參與慈善信托運作，本文以上海市慈善信托實踐為例，探究多元城市治理主體如何在義利聯(lián)結(jié)之下演繹慈善信托法定角色，以及在此過程中如何實現(xiàn)協(xié)作優(yōu)化等關(guān)鍵性問題。

二、角色演繹：“義利鏈”聚合下的多主體實踐

“義利鏈”聚合下的多元城市治理主體在慈善信托實際運作中，主要是通過演繹多重角色達成自身的義利訴求，從而實現(xiàn)主體價值，共同推進慈善事業(yè)發(fā)展。那么，立足現(xiàn)實，以上海市慈善信托實踐為例，辨析慈善信托法定角色以及不同城市治理主體在現(xiàn)實中的角色演繹狀況，則成了探討“義利鏈”聚合下多主體協(xié)同治理的核心所在。

（一）法定角色：慈善信托運作結(jié)構(gòu)的基本單元

按照《中華人民共和國慈善法》的規(guī)定，慈善信托是指“委托人基于慈善目的，依法將其財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理和處分，開展慈善活動的行為”，[6]在其內(nèi)部運作中會主要牽扯到七類角色：委托人、受托人、監(jiān)管部門、監(jiān)察人、托管行、執(zhí)行人和受益人。以上七類角色共同構(gòu)成了慈善信托運作結(jié)構(gòu)，如圖2所示。

根據(jù)《中華人民共和國慈善法》以及《中華人民共和國信托法》等相關(guān)法律的釋義，這七類角色作為慈善信托運作結(jié)構(gòu)中的基本單元分擔(dān)著不同權(quán)利，并賦有相應(yīng)職能：委托人為了達成自身慈善目的，將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人管理運作，享有對受托人和監(jiān)察人的選擇權(quán)、對受托人的變更權(quán)、對信托財產(chǎn)運作狀況的知情權(quán)、對因受托人運作不當(dāng)導(dǎo)致信托財產(chǎn)受損的法院判決的撤銷權(quán)、對違反信托目的運作信托財產(chǎn)或有重大過失的受托人的解任權(quán);[7]受托人由委托人確定其信賴的慈善組織或者信托公司擔(dān)任，負(fù)責(zé)具體運作信托財產(chǎn);監(jiān)管部門主要由民政部門、銀保監(jiān)部門構(gòu)成，負(fù)責(zé)監(jiān)管慈善信托運作過程，此外稅務(wù)部門也在慈善信托稅收優(yōu)惠方面有一定程度的介入，保障該權(quán)益的落實;監(jiān)察人是委托人根據(jù)實際需求設(shè)置的，保障慈善信托運作合法合規(guī)的角色;托管行由商業(yè)銀行擔(dān)任，負(fù)責(zé)安全保管信托資產(chǎn);執(zhí)行人是在受托人無法獨立開展慈善信托目標(biāo)項目時所必要設(shè)立的角色，該角色會與受托人建立契約化合作關(guān)系，以更具專業(yè)性、有序性和高效性的方式將項目落地，達成慈善信托目標(biāo);受益人是慈善信托運作結(jié)構(gòu)中七類角色的最后一類，也是較為關(guān)鍵的一類，屬于慈善信托設(shè)立的目標(biāo)對象。不過，現(xiàn)有《中華人民共和國慈善法》對受益人尚未作出明確的界定，可參考《中華人民共和國信托法》的受益人概念，即“享有信托受益權(quán)的人，可以是自然人、法人或者依法成立的其他組織?！本C上七類角色分處于慈善信托運作中的不同環(huán)節(jié)，并于法律層面共同建構(gòu)了目標(biāo)一致性、組織整體性和流程貫通性的運作結(jié)構(gòu)。通觀該結(jié)構(gòu)及其七類法定角色，其反映的正是政府、企業(yè)、慈善組織和民眾協(xié)同參與的全過程，彰顯出“義利鏈”聚合下多元城市治理主體在慈善信托運作中的主體價值和功能。

（二）案例呈現(xiàn)：上海市慈善信托實踐

以上海市慈善信托實踐為例，基于宏觀視角對慈善信托運作結(jié)構(gòu)及其七類法定角色的現(xiàn)狀判斷，以及微觀視角對主體演繹法定角色的過程分析，有利于對“義利鏈”聚合下多元城市治理主體實踐有一個較為完整全面的理解。

1.宏觀把握：慈善信托實踐現(xiàn)狀

上海市慈善信托在上海市民政局、上海市銀保監(jiān)局等多部門聯(lián)合推動下起步迅速、發(fā)展活躍。直至今日，上海市慈善信托實踐規(guī)模和效果仍一直走在全國前列，有效地推進著本地區(qū)乃至其他支援地區(qū)的慈善事業(yè)發(fā)展，真正將“打造有溫度城市”發(fā)展理念付諸于行動。據(jù)全國慈善信息公開平臺（慈善中國）中的上海市慈善信托備案情況，截至2021年5月23日上海市一共備案了19單慈善信托，資產(chǎn)總規(guī)模高達14 728.98萬元。其中，首先，從慈善信托設(shè)立目標(biāo)來看，以幫扶中西部等貧困地區(qū)為目標(biāo)的最多，共有7單，之后是幫助特殊或困難群體5單、支持防疫工作4單、特定公益事項1單以及設(shè)有寬泛慈善目標(biāo)2單;其次，以信托財產(chǎn)額度為劃分依據(jù)，可將慈善信托劃分為三類，包括不低于100萬13單、不低于50萬3單和不低于10萬3單，多數(shù)慈善信托的信托財產(chǎn)額度較高，在推進第三次分配上效果突出;最后，從備案日期和期限來看，2016年2單、2017年1單、2018年3單、2019年4單、2020年7單和2021年（6月前）2單，多數(shù)設(shè)有備案期限且總體數(shù)量呈現(xiàn)出一定上升趨勢，表現(xiàn)出數(shù)量多、類型廣和輻射力強等三方面基本特征。

進一步聚焦于上海市慈善信托法定角色公開信息情況，主要包括慈善信托的備案機關(guān)（監(jiān)管部門之一）、委托人、受托人、監(jiān)察人和托管人五類信息。以此為據(jù)，又可分為五方面：其一，備案機關(guān)均為上海市民政局，符合《中華人民共和國慈善法》中第四十五條規(guī)定，即“受托人應(yīng)當(dāng)在慈善信托文件簽訂之日起七日內(nèi)，將相關(guān)文件向受托人所在地縣級以上人民政府民政部門備案”;其二，慈善信托委托人為自然人、企業(yè)、慈善組織以及未認(rèn)定為慈善組織的社會組織，類型復(fù)雜多樣，反映了上海市鼓勵慈善組織擔(dān)任受托人的積極性，以此構(gòu)建“慈善組織+信托公司”聯(lián)合運作之態(tài);其三，慈善信托監(jiān)察人中，從類型上看基本上均為律師事務(wù)所，說明監(jiān)察人應(yīng)具備專業(yè)性法律資質(zhì)，保障慈善信托運作合法合規(guī);其四，對于托管人選擇，慈善信托也是主要以銀行為主，以保證慈善信托財產(chǎn)的獨立性。上海市19單慈善信托法定角色公開信息表，反映了政府、企業(yè)、慈善組織和民眾等多元城市治理主體在參與慈善信托運作中的角色演繹和功能發(fā)揮過程。限于全國慈善信息公開平臺的公開信息較為有限，可結(jié)合調(diào)研情況以及其他相關(guān)報道，對這些主體參與七類法定角色演繹的具體情形做一微觀掃描，從而展示多元城市治理主體在慈善信托運作中如何實現(xiàn)協(xié)同，最終達成基于保值增值之上的良好慈善效果。

2.微觀深描：法定角色的主體演繹過程

聚焦上海市19單慈善信托實踐過程，系統(tǒng)梳理政府、企業(yè)、慈善組織和民眾四類城市治理主體演繹的差異化角色，能夠揭示不同主體在參與慈善信托運作中所發(fā)揮的功能，進而加深對“義利鏈”聚合下多主體協(xié)同治理的理解。

第一，政府依憑行政力量主要演繹監(jiān)管部門角色，偶爾會根據(jù)慈善信托目標(biāo)要求擔(dān)任執(zhí)行人。政府在慈善信托發(fā)展中主要發(fā)揮引導(dǎo)、監(jiān)管和扶持的作用，因而監(jiān)管部門這一角色是政府的正職體現(xiàn)，包括負(fù)責(zé)慈善信托備案審核、過程監(jiān)督和效果評定等工作，主要由銀保監(jiān)部門和民政部門共同承擔(dān)，此外稅務(wù)部門也會參與其中，負(fù)責(zé)落實慈善信托稅收優(yōu)惠。具體而言，在上海市慈善信托實踐中，上海銀保監(jiān)局依據(jù)“中國信登網(wǎng)”的慈善信托登記信息，監(jiān)督受托人遵照合同約定和法律規(guī)則規(guī)范化運作，相較于慈善目的，更加偏向于審查慈善信托作為一種金融產(chǎn)品的合規(guī)性;相對地，上海市民政局則主要以慈善信托慈善性作為審查核心，作為慈善信托備案機關(guān)，具體履行慈善信托備案、監(jiān)管和年終審核等職責(zé)，確保受托人能夠遵守慈善信托合同約定，恪盡職守和謹(jǐn)慎管理，保證慈善信托合法、合理運作，最終實現(xiàn)慈善目標(biāo)。此外，上海市稅務(wù)局會在慈善信托運作中也承擔(dān)一定的監(jiān)管部門角色，主要是參照《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》等相關(guān)法律，以及依照稅務(wù)部門規(guī)章制度，負(fù)責(zé)具體對接和落實慈善信托運作環(huán)節(jié)中的稅收優(yōu)惠問題，更好地提升其發(fā)展活力，發(fā)揮其運作功效。可以說，慈善信托監(jiān)管部門是政府主職，不過在“‘上善系列攜手奔小康村企幫扶慈善信托”中，為達成慈善目標(biāo)，受托人會與擬捐贈的貧困縣鄉(xiāng)/村鎮(zhèn)相關(guān)政府簽訂《村企結(jié)對幫扶協(xié)議》，共同作為執(zhí)行人，落實各方職責(zé)④。這說明政府在協(xié)助落實慈善信托目標(biāo)中還肩負(fù)起執(zhí)行人的角色。

第二，企業(yè)按照運營方式不同選擇演繹委托人、受托人、監(jiān)察人和托管行等角色。在慈善信托運作中，企業(yè)成為不可或缺的重要力量之一，它們以慈善目標(biāo)為綱，遵循市場邏輯，[8]并根據(jù)企業(yè)運營方式不同選擇演繹不同角色，其中主要包括信托公司，會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等合伙企業(yè)，商業(yè)銀行以及其他一般企業(yè)。

信托公司是指依照《中華人民共和國公司法》《信托公司管理辦法》設(shè)立的主要經(jīng)營信托業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，以營業(yè)和收取報酬為目的，以受托人身份承諾信托和處理信托事務(wù)⑤，當(dāng)然也包括經(jīng)營慈善信托。以上海市19單慈善信托為例，受托人基本上均由信托公司擔(dān)任。另外“上信上善慈善信托”“‘上善系列上信至善中西部地區(qū)教育助學(xué)慈善信托”“‘上善系列上信漢鳴中西部地區(qū)（貴州）教育助學(xué)慈善信托”和“華寶善行·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情慈善信托”等慈善信托中的信托公司還成為委托人，為慈善事業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)資金支持。

會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等合伙企業(yè)在慈善信托運作過程中始終扮演監(jiān)察人角色。盡管法律層面并沒有對是否設(shè)立監(jiān)察人做出嚴(yán)格的規(guī)定，但在上海市19單慈善信托中，受托人仍然選擇找尋會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等擔(dān)任監(jiān)察人，確保慈善信托運作合法合規(guī)。

商業(yè)銀行在慈善信托運作中主要負(fù)責(zé)為受托人設(shè)立專用賬戶、管理慈善資產(chǎn)，屬于托管人的角色。托管人態(tài)度往往與受托人和監(jiān)察人一致，在經(jīng)濟效益和社會效益權(quán)衡上選擇后者，體現(xiàn)出商業(yè)銀行的社會責(zé)任感。在“上善系列——浦發(fā)銀行‘放眼看世界，困難家庭兒童眼健康公益手術(shù)項目慈善信托”中上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司同時作為委托人和托管人存在，更好地踐行著商業(yè)銀行在慈善事業(yè)發(fā)展中的社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

此外，其他一般企業(yè)多會以委托人身份參與其中，為慈善事業(yè)發(fā)展貢獻力量，如疫情期間，“‘上善系列赴鄂救援抗擊疫情慈善信托”中有廈門禹洲集團股份有限公司、西藏君度投資有限公司、內(nèi)蒙古運昇鎂業(yè)科技有限公司、上海景麒房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、蘇州柯仕達電子材料有限公司、黑龍江華龍酒直達供應(yīng)鏈管理股份有限公司等全國各地企業(yè)參與，為上海赴武漢參與一線救治的醫(yī)護人員、湖北參與抗擊疫情的醫(yī)護人員以及支援醫(yī)院開展新冠肺炎診療的慈善項目提供了大量資助，助力抗疫工作。

第三，慈善組織以合作站位為依據(jù)區(qū)別演繹委托人、受托人和執(zhí)行人等角色。以面向社會開展慈善活動為宗旨的慈善組織，在慈善信托中扮演了許多關(guān)鍵角色，并多以與信托公司合作方式呈現(xiàn)。以上海市慈善信托為例，多數(shù)情況下，慈善組織會主動選擇以委托人角色介入，將慈善資產(chǎn)交付信任的受托人，由其按照慈善組織意愿運作這筆資產(chǎn)，并在資產(chǎn)保值增值基礎(chǔ)上開展慈善活動，偶爾會選擇直接擔(dān)任受托人，在上海市是以與信托公司雙受托的模式存在，如“中信·上海市慈善基金會2017藍(lán)天至愛2號慧福慈善信托”中上海市慈善基金會與中信信托有限責(zé)任公司共同作為受托人，其中前者為主受托人，肩負(fù)慈善信托的資金落實和項目轉(zhuǎn)化，主抓慈善功能;后者則為配合前者的另一受托人，運用信托公司的資金運作能力，實現(xiàn)慈善資金保值增值，為前者可持續(xù)地提供慈善資金。不過，目前上海市尚未有慈善組織單受托模式。

此外，有時慈善組織也會擔(dān)任執(zhí)行人，這種情況一般多發(fā)生在信托公司作為單獨受托人的慈善信托運作中。鑒于信托公司擅長資產(chǎn)運營而非開展慈善項目，為保證委托人意愿的達成，會找尋與慈善信托設(shè)立目標(biāo)相關(guān)的慈善組織擔(dān)任項目執(zhí)行人，由其實現(xiàn)慈善信托財產(chǎn)向慈善項目的合理轉(zhuǎn)化，進而較好地達成慈善信托設(shè)立目標(biāo)，如“愛建信托-愛心慈善系列·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情1號慈善信托”與“愛建信托-愛心慈善系列·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情2號慈善信托”均是由上海聯(lián)享公益基金會任執(zhí)行人，負(fù)責(zé)根據(jù)信托合同受益人范圍篩選合格受益人，提供必要抗疫幫扶⑥。

第四，民眾立足個人實情演繹受益人或者委托人。民眾在慈善信托運作中也是重要參與者，多數(shù)時候?qū)儆诖壬菩磐惺芤嫒?，接受慈善信托的資金幫扶，當(dāng)然也會有愛心人士選擇作為委托人為慈善事業(yè)發(fā)展提供必要資助。在擔(dān)任受益人時，民眾往往屬于慈善信托設(shè)立目標(biāo)的直接或間接受助對象，具有一定的區(qū)域或?qū)傩蕴卣鳎@在上海市19單慈善信托中體現(xiàn)得最為明顯，尤其疫情期間的“愛建信托-愛心慈善系列·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情1號慈善信托”“愛建信托-愛心慈善系列·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情2號慈善信托”“華寶善行·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情慈善信托”和“‘上善系列赴鄂救援抗擊疫情慈善信托”等慈善信托多以為援鄂醫(yī)務(wù)工作者或上海市社區(qū)一線防疫人員等人群提供幫助為主。同時，一大批高凈值人群，尤其是信托公司客戶，會出于對慈善事業(yè)的熱愛，主動選擇以委托人身份將慈善資產(chǎn)交付受托人設(shè)立慈善信托，如“‘上善系列上信至善中西部地區(qū)教育助學(xué)慈善信托”;或者多名自然人共同作為委托人，以一種集合信托方式交付受托人設(shè)立慈善信托，如“華寶善行·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情慈善信托”。

綜上所述，政府、企業(yè)、慈善組織和民眾都在慈善信托運作中扮演著多樣性甚至交叉性的角色，說明四類城市治理主體對慈善信托均頗為關(guān)注，都試圖以各自方式參與其中，展現(xiàn)基于“義利鏈”的多主體協(xié)同模式，促成獨具特色的“政府主導(dǎo)、民間興辦、社會參與、科學(xué)管理”的中國慈善信托發(fā)展格局。[9]但維系多元城市治理主體關(guān)系的“義利鏈”也存在著一定問題，在制度指引、過程監(jiān)管和結(jié)果評判上存在缺口，值得進一步探討和反思。

三、協(xié)作優(yōu)化：進一步發(fā)揮慈善信托義利聚合功能的建議

慈善信托作為舶來品，尚處于探索階段，許多實踐環(huán)節(jié)還有待完善，進一步發(fā)揮慈善信托義利聚合功能的策略主要有以下三個：其一，以建構(gòu)多類慈善信托操作細(xì)則為內(nèi)核的制度指引策略;其二，以完善慈善信托過程監(jiān)管環(huán)節(jié)為要點的行動保障策略;其三，以采取慈善信托分類評級機制為重心的結(jié)果評判策略。這三個策略有助于強化多元城市治理主體的彼此聯(lián)系，促進彼此間協(xié)作優(yōu)化，共同推動中國慈善事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（一）制度指引：建構(gòu)多類慈善信托操作細(xì)則

為促進慈善信托實踐符合預(yù)期效果，應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府、企業(yè)、慈善組織和民眾等四類城市治理主體在慈善信托運作中的角色演繹過程及其互動關(guān)系，構(gòu)建多類慈善信托操作細(xì)則。對于該操作細(xì)則，應(yīng)著重做出兩方面規(guī)定：一方面，充分厘清不同法定角色在慈善信托運作中的權(quán)責(zé)要求。七類法定角色在財產(chǎn)合法性審查、登記備案、運作方式的商定、信托資金管理、運作過程監(jiān)督、材料與信息上報、受益情況的反饋和稅收減免等各個環(huán)節(jié)承擔(dān)著各自的權(quán)利與義務(wù)，需要在《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國信托法》等相關(guān)法律，以及《民政部 中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》（民發(fā)〔2016〕151號）《慈善信托管理辦法》（銀監(jiān)發(fā)〔2017〕37號）等監(jiān)管規(guī)范基礎(chǔ)上予以進一步明確;另一方面，在厘清各類法定角色權(quán)責(zé)要求基礎(chǔ)上，鑒于慈善信托運作模式不同，應(yīng)給與匹配性更強的操作指引。在上海市19單慈善信托中，主要存在信托公司單受托模式以及慈善組織與信托公司雙受托模式兩種慈善信托運作模式。在信托公司單受托模式中，信托公司作為受托人，而政府、企業(yè)、慈善組織和民眾均有成為委托人的可能性，該模式中作為受托人的信托公司主要利用其專業(yè)優(yōu)勢，根據(jù)慈善信托財產(chǎn)風(fēng)險偏好和財產(chǎn)使用計劃，有效管理慈善信托財產(chǎn)，實現(xiàn)其保值增值，但一般需要慈善組織作為執(zhí)行人配合慈善信托運作，達成慈善信托設(shè)立目標(biāo)。在慈善組織與信托公司雙受托模式中，僅有案例主要是由民眾作為委托人，而慈善組織和信托公司作為共同受托人，信托公司負(fù)責(zé)慈善信托財產(chǎn)保值增值，慈善組織則負(fù)責(zé)慈善項目的發(fā)掘、篩選、評估等具體實施。其實，還有一類不存在于上海市，但在其他省市有所嘗試的慈善信托運作模式，即慈善組織單受托模式。在慈善組織單受托模式中，慈善組織作為受托人運用專項基金管理體制中的?？顚Ｓ脵C制運作慈善財產(chǎn)。可見，在不同慈善信托運作模式中，政府、企業(yè)、慈善組織和民眾角色演繹過程存在一定差異，有必要針對不同受托模式提供更為有效的慈善信托操作細(xì)則，予以相應(yīng)指導(dǎo)。

（二）行動保障：完善慈善信托過程監(jiān)管環(huán)節(jié)

鑒于慈善信托運作涉及政府、企業(yè)、慈善組織和民眾等城市治理主體，若要發(fā)揮這些主體在協(xié)作過程中的利益聚合功能，則需構(gòu)建一套有利于破除主體間信息壁壘和利益矛盾的監(jiān)管模式，以此作為優(yōu)化各類城市治理主體參與慈善信托協(xié)作過程的行動保障?；诖怂鶚?gòu)建的慈善信托運作監(jiān)管模式在實施中可分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管兩個層面：內(nèi)部監(jiān)管強調(diào)慈善信托運行過程中需聯(lián)合銀保監(jiān)部門、民政部門等監(jiān)管部門，律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等監(jiān)察人以及其他科研院校乃至專家學(xué)者參與，建立慈善信托聯(lián)合監(jiān)管委員會，促進慈善信托監(jiān)管專業(yè)化，保障慈善信托實踐在不脫離慈善之根的基礎(chǔ)上，更加規(guī)范有效地發(fā)揮出保值增值實際效果，推進慈善事業(yè)可持續(xù)發(fā)展;與內(nèi)部監(jiān)管相對，外部監(jiān)管主要強調(diào)引入社會監(jiān)督機制，在構(gòu)建多平臺公示前提下，發(fā)布慈善信托過程信息，接受和解答來自媒體、民眾等社會主體的質(zhì)疑，由此展現(xiàn)慈善信托運作的合法性、合理性和有效性，贏取社會信任，以期獲得更多社會支持。

（三）結(jié)果評判：采取慈善信托分類評級機制

慈善信托實踐如何達到標(biāo)準(zhǔn)化已成為當(dāng)今政府改良和完善慈善信托實踐的關(guān)鍵命題。對此，可采取慈善信托分類評級機制，評判慈善信托運作結(jié)果，同時賦予相應(yīng)等級，以實現(xiàn)慈善信托標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，具體可參照中華人民共和國民政部2010年12月發(fā)布的《社會組織評估管理辦法》，借鑒社會組織評估方式創(chuàng)制《慈善信托評估管理辦法》，指導(dǎo)慈善信托評估工作。建議《慈善信托評估管理辦法》對評估團隊、評估內(nèi)容和評估程序三方面主要內(nèi)容規(guī)定如下：其一，從評估團隊設(shè)立來看，主要由各級人民政府民政部門設(shè)立相應(yīng)的慈善信托評估委員會（以下簡稱評估委員會）和慈善信托評估復(fù)核委員會（以下簡稱復(fù)核委員會），并負(fù)責(zé)對本級評估委員會和復(fù)核委員會的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，其中評估委員會負(fù)責(zé)慈善信托評估工作，負(fù)責(zé)制定評估實施方案、組建評估專家組、組織實施評估工作、作出評估等級結(jié)論并公示結(jié)果;復(fù)核委員會負(fù)責(zé)慈善信托評估的復(fù)核和對舉報的裁定工作。評估委員會和復(fù)核委員可由慈善信托聯(lián)合監(jiān)管委員會兼任，同時應(yīng)納入更多推薦人員參與，以保證評估委員會由7至25名委員組成，復(fù)核委員會由5至9名委員組成。其二，從評估內(nèi)容來看，主要包括慈善信托規(guī)范管理程度、慈善信托財產(chǎn)運用效益、慈善信托目標(biāo)轉(zhuǎn)化效果和慈善信托社會聲譽評價等四個方面內(nèi)容，分別對應(yīng)于慈善信托運作的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其三，從評估程序來看，主要程序分為發(fā)布通告、審核資格、組織實地考察和提出初評意見、審核初評意見并確定評估等級、公示評估結(jié)果并向慈善信托受托人送達通知書、受理復(fù)核申請和舉報、民政部門確認(rèn)慈善信托評估等級、發(fā)布公告，并向獲得3A以上評估等級的慈善信托受托人頒發(fā)證書和牌匾（評估等級包括1A到5A五個等級）。采取慈善信托分類評級機制可有效激勵和引導(dǎo)慈善信托健康有序發(fā)展，使其能夠更好地調(diào)動多元城市治理主體參與，并能使得這些主體在演繹法定角色中協(xié)同發(fā)揮各自功能，最終在慈善信托媒介下合力推動中國慈善事業(yè)的發(fā)展和繁榮。

說明：本研究系國家社會科學(xué)基金重大項目“慈善組織的治理和監(jiān)督機制研究”（編號：20&ZD182）部分成果。

注釋：

①依據(jù)《中華人民共和國慈善法》第46條。

②依據(jù)《中華人民共和國慈善法》第49條。

③依據(jù)《中華人民共和國信托法》第43條。

④資料來源于上海市慈善信托2020年度報告公示的《“上善”系列攜手奔小康村企幫扶慈善信托2020年度報告》。

⑤依據(jù)《信托公司管理辦法》第2條。

⑥資料來源于上海市慈善信托2020年度報告公示的《愛建信托-愛心慈善系列·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情1號慈善信托2020年度報告》《愛建信托-愛心慈善系列·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情2號慈善信托2020年度報告》。

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Multiple Urban Governance Subjects： Link of Altruism and Egotism， Role-acting and Collaborative Optimization

Zhang Sheng， Yao Muyu

（Shanghai Jiao Tong University，Shanghai200030，China）

Abstract：Charitable trust is one of the innovative tools transplanted in the West and developed in China in recent years. It is like a lever to leverage the “altruism-egotism” demands and practical abilities of the four important urban governance subjects： government， enterprises， charity organizations and the public， and to build a multiple subjects collaborative cooperation under the aggregation of "altruism-egotism chain". Focusing on the practice of charitable trust in Shanghai， the multiple subjects of urban governance deduce seven kinds of legal roles in the operation structure of charitable trust， and reflect the differentiated charitable functions of urban governances different subjects. To further consolidate and strengthen the bonding between the subjects of multiple urban governance， this paper puts forward the construction of operating rules of multiple types of charitable trust， the improvement of the supervision link of charitable trust process and the adoption of classification and rating mechanism of charitable trust， so as to promote all kinds of subjects to better participate in the operation of charitable trust and jointly promote the innovation and development of Chinese philanthropy.

Key words：charitable trust;urban governance subject;role-acting;altruism-egotism chain

責(zé)任編輯：王世燕