□ 中國民航局 馬 駿 中國民航大學(xué) 陳 芳 王永剛 馬 媛/文

自2001年ICAO首次在國際民用航空公約的附件11《空中交通服務(wù)》和附件14《機場》提出安全管理體系（SMS）的建議措施，全球各國民航當局紛紛修改或者出臺了SMS相關(guān)的民航規(guī)章、規(guī)范性文件，各國的運輸航空公司、運輸機場以及空中交通管理單位等民航組織紛紛建立并實施SMS。當前全球民航業(yè)界已建立并實施SMS，SMS從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，如何防止SMS與民航日常生產(chǎn)運行“兩張皮”、防止SMS手冊“束之高閣”，如何充分發(fā)揮SMS效能，使安全管理由“事后管理”轉(zhuǎn)向“事前管理”、由“被動管理”轉(zhuǎn)向“主動管理”、“預(yù)測式安全管理”，如何推動民航安全持之以恒的高質(zhì)量發(fā)展，成為困擾包括我國民航在內(nèi)的各國民航當局以及民航業(yè)界的難題。

國際民航發(fā)達國家以及重要的國際民航機構(gòu)紛紛開始進行民航SMS效能評估的嘗試，我國民航也發(fā)布了SMS審核工具并開展了SMS審核。他山之石可以攻玉，本篇文章作為第一篇，通過剖析國際民航SMS效能評估實施機構(gòu)（或國家）的性質(zhì)和使命，以及國際民航SMS效能評估工具的制定、依據(jù)、使用方以及結(jié)果運用等，并與我國民航SMS 效能評估（或?qū)徍耍┕ぞ哌M行對比，旨在為我國民航SMS效能評估工具的設(shè)計定位提供借鑒與參考。

國際民航SMS效能評估新進展

筆者通過查閱歐美民航發(fā)達國家、ICAO、EASA（歐洲航空安全局）、IATA（國際航空運輸協(xié)會）、SMICG（安全管理國際協(xié)作小組）等組織，發(fā)現(xiàn)目前國際上只有EASA、SMICG等機構(gòu)以及澳大利亞民用航空安全局（CASA）、英國民用航空局（CAA）等國家已發(fā)布了SMS效能評估工具。

（一）發(fā)布機構(gòu)

在研究、分析這些機構(gòu)或國家的SMS評估工具前，首先了解這些機構(gòu)或者國家的概況，筆者分別從機構(gòu)名稱、機構(gòu)性質(zhì)、成立時間、機構(gòu)構(gòu)成以及機構(gòu)設(shè)立目的或使命展開分析，見圖1。

圖1：國際SMS效能評估工具發(fā)布機構(gòu)

從圖1可以發(fā)現(xiàn)，所有機構(gòu)或者國家成立的目的均是為了提升航空安全水平，具體而言：

EASA和SMICG屬于國家與國家之間的國際性民航機構(gòu)。EASA屬于官方組織；SMICG屬于具有官方背景的民間組織。在涉及的成員范圍上，EASA包括奧地利、比利時、捷克、芬蘭、法國、德國、西班牙、瑞典、瑞士等以歐盟境內(nèi)國為主的31個成員；SMICG包括16個核心成員，分別為西班牙航空安全和安保局（AESA）、巴西國家民航局（ANAC）、荷蘭民航局（CAA NL）、新西蘭民航局（CAA NZ）、新加坡民航局（CAAS）、澳大利亞民航安全局（CASA）、法國民航總局（DGAC）、意大利國家航空航天局（ ENAC）、瑞士聯(lián)邦民航局 （FOCA）、芬蘭運輸安全局（Trafi）、愛爾蘭航空局（IAA）、日本民航局 （JCAB） 、美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）航空安全組織、加拿大民航局（TCCA）和英國民航局（UK CAA）等15個國家民航當局及屬于官方組織的歐洲航空安全局（EASA），同時還有我國的香港民航處（CAD HK）、ICAO和阿拉伯聯(lián)合酋長國民航總局（UAE GCAA）3個觀察小組。從機構(gòu)設(shè)立的目的來看，EASA確保歐盟公民獲得最高級別的安全保護，而SMICG主要為各國SMS和SSP的實施提供支持。

CASA和CAA屬于國家民航當局，均屬于官方組織，分別作為政府機構(gòu)管理澳大利亞和英國的民航事務(wù)。從機構(gòu)設(shè)立的目的來看，CASA確保澳大利亞領(lǐng)空得到安全管理和使用，而CAA確保航空業(yè)符合最高安全標準。CAA曾是EASA成員，但英國已于2020年12月31日離開歐盟航空系統(tǒng)，因此，CAA也不再是EASA成員。

（二）評估工具

為了更好地研究分析國際民航SMS效能評估工具的進展，筆者從發(fā)布機構(gòu)、制定、依據(jù)、使用方以及結(jié)果的運用等對比分析了《EASA管理體系評估工具》、《SMICG SMS評估工具》、《CASA SMS評估工具》以及《CAA SMS評估工具》，見圖2。

1.SMS評估工具“依據(jù)”的對比分析

從內(nèi)容上看，除了由CASA提出的《安全管理體系（SMS）評估工具》之外，其他機構(gòu)SMS效能評估工具均依據(jù)ICAO 附件19（第二版）提出。此外，通過從各評估工具的描述發(fā)現(xiàn)，它們還參考了所在組織的管理體系等相關(guān)要求，如作為一個國際組織，SMICG發(fā)布的《SMICG SMS評估工具》參考了《Doc 9859安全管理手冊（第四版）》，《EASA管理體系評估工具》參考了“EASA組織管理體系要求”，《CAA SMS評估工具》參考了EASA中對ATM、ANS以及ATS等及其監(jiān)督者的共同要求的系列文件，這些系列文件是依據(jù)ICAO附件19（第二版）《安全管理》以及ISO 9001《質(zhì)量管理體系要求》編制的。

2.SMS評估工具“使用方”的對比分析

SMS評估工具的使用方均包括監(jiān)管當局，其中：《EASA管理體系評估工具》的使用方為歐盟各國當局，《SM ICG SMS評估工具》的使用方為SM ICG組織中的監(jiān)管當局、民航局（CAA）、國家航空局（NAA）以及任何其他負有監(jiān)督責任的相關(guān)政府或?qū)嶓w，《CASA SMS評估工具》的使用方為澳大利亞民用航空安全局，《CAA SMS評估工具》的使用方為英國航空安全局。此外，SMS效能評估工具的使用方還包括各監(jiān)管當局所在國家的航空公司、機場、空管以及航空制造業(yè)等民航組織。

圖2：國際民航SMS效能評估新進展

3.SMS評估工具 “結(jié)果的運用”的對比分析

由于SMS評估工具的使用方包括民航監(jiān)管當局以及相關(guān)民航組織，因此，其結(jié)果的運用也包括兩個方面：一方面監(jiān)管當局可以運用SMS評估工具對各民航組織的SMS進行初次評估以確保其SMS的符合性，也可以用于持續(xù)監(jiān)督SMS的效能以實現(xiàn)SMS的持續(xù)改進；另一方面，航空公司、機場、空管以及航空制造業(yè)等民航組織運用由國際組織或民航監(jiān)管當局制定的SMS評估工具評估自身以及外包組織的SMS效能。

我國民航SMS審核新進展

為了更好地對比我國民航SMS審核工具與國際民航SMS效能評估工具之間的區(qū)別，筆者從發(fā)布機構(gòu)、制定、依據(jù)、使用方以及結(jié)果的運用等對比分析了與國際民航SMS效能評估功能上類似的規(guī)定，即《民航安全管理體系（SMS）審核管理辦法》以及《民航空管安全管理體系（SMS）審核管理辦法》，見圖3。

圖3：中國民航SMS效能評估新進展

（一）SMS評估工具“依據(jù)”的對比分析

《民航安全管理體系（SMS）審核管理辦法》（以下簡稱“《民航SMS審核辦法》”）是由民航局下發(fā)的紅頭文件，在制定過程中的主要依據(jù)為CCAR-398，所引用的條文為CCAR-398原文。雖然在制定CCAR-398時的依據(jù)為附件19，但在其發(fā)布時依據(jù)的內(nèi)容為附件19的第一版，同時其描述的內(nèi)容與附件19的要求在描述上存在著一定的差異?！睹窈娇展馨踩芾眢w系（SMS）審核管理辦法》（以下簡稱“《空管SMS審核辦法》”）作為解釋CCAR-83的規(guī)范性文件，由民航局空管行業(yè)管理辦公室發(fā)布，在制定過程中的主要依據(jù)為CCAR-83，所引用的條文為CCAR-83原文。由于CCAR-83屬于空管行業(yè)的規(guī)章，其內(nèi)容僅適用于空管業(yè)務(wù)，而不具有通用性。

（二）SMS評估工具“使用方”的對比分析

《民航SMS審核辦法》是以民航局名義發(fā)布的文件，其使用方既包括民航局和民航地區(qū)管理局航空安全委員會，中國境內(nèi)的航空公司、機場以及空管等民航組織，還包括受委托進行SMS審核的第三方，因此，其使用對象涵蓋的范圍包括政府、民航業(yè)界以及第三方單位?！犊展躍MS審核辦法》中規(guī)定主要用于局方對空管運行單位SMS建設(shè)的審核，即局方的審核工作，其使用方相對單一。

（三）SMS評估工具“結(jié)果的運用”的對比分析

《民航SMS審核辦法》明確指出該文件適用于SMS審核，側(cè)重于對安全管理成熟度和效能的評估，區(qū)別于民航局飛標司、機場司及空管行業(yè)管理辦公室等已有的SMS審定?！犊展躍MS審核辦法》是針對空管業(yè)務(wù)的管理而提出的，既包括SMS 初始審核，即對空管運行單位SMS 建設(shè)情況第一次符合性審核，也包括SMS持續(xù)審核，通過持續(xù)審核的條款可以看出其體現(xiàn)了對空管運行單位SMS 管理情況和實際效能的審核。

民航SMS效能評估進展對比分析

從依據(jù)、使用方和結(jié)果的運用，對比國際民航SMS效能評估與我國民航SMS審核工具，可以發(fā)現(xiàn)：

（一）SMS評估工具“依據(jù)”的對比分析

國際不同機構(gòu)或國家的SMS效能評估工具并不相同，但是為了便于各機構(gòu)或民航監(jiān)管當局進行評估，所建立的評估工具的評估要素均是參照國際民航組織的附件19《安全管理》（第二版）要素條款而進行的設(shè)計。而我國民航SMS審核所依據(jù)的內(nèi)容分別是CCAR-398和CCAR83，審核要素未能充分體現(xiàn)附件19《安全管理》（第二版）的內(nèi)容。

（二）SMS評估工具“使用方”的對比分析

國際不同機構(gòu)或國家的SMS效能評估工具的使用方既包括民航當局，也包括航空公司、機場及空管等民航組織。而我國民航的《民航SMS審核辦法》的使用方除了以上的兩個方面，還包括了第三方機構(gòu)，從該辦法中也可以看出，該模式借用了質(zhì)量管理體系審核所引入第三方機制的模式；《空管SMS審核辦法》中明確的使用方主要為局方，即用于局方對空管運行單位的審核，該辦法也可以用于民航空管運行單位對自身SMS的評估，但在辦法中未明確指出。

（三）SMS評估工具 “結(jié)果的運用”的對比分析

國際不同機構(gòu)或國家的SMS效能評估工具均能實現(xiàn)兩個目的，即用于民航組織自我SMS效能評估，其結(jié)果可以用于對本組織已建立的SMS進行差異分析，從而針對性提出提升本組織SMS效能的方案或措施，同時其結(jié)果也可以作為SMS自我評估的證據(jù)提交至監(jiān)管當局；此外評估工具還能用民航組織建立與監(jiān)管當局相匹配的SMS效能標準，與監(jiān)管當局對SMS效能的認識達成共識，并由監(jiān)管當局運用其對民航組織進行評估。而我國的《民航SMS審核辦法》和《空管SMS審核辦法》均側(cè)重于效能的評估，但在評估過程中與國際民航SMS效能評估工具的區(qū)別在于，沒有明確指明在效能評估過程中組織如何獲得證據(jù)、當局如何與組織的SMS達成共識等內(nèi)容。由于不同工具的定位與思路的差異，造成我國SMS審核與國際SMS效能評估工具在相應(yīng)的評估工具、評估檢查單、檢查單的設(shè)計等呈現(xiàn)模式存在巨大的差異，筆者將在后續(xù)的文章中逐一闡述并分析這些差異。

綜上所述，筆者對比分析得出了國際民航SMS效能評估工具在發(fā)布機構(gòu)、依據(jù)、使用方以及結(jié)果運用等方面設(shè)計理念，以及國際SMS效能評估工具與我國SMS審核存在的較大差異。為了更好地設(shè)計我國民航SMS效能評估工具，也為我國民航SMS效能評估工具能夠在國際中得到認可，在后續(xù)的文章中，筆者將深入分析國際民航SMS效能評估工具的經(jīng)驗、深刻總結(jié)我國民航SMS審核和安全審計經(jīng)驗、規(guī)律，結(jié)合筆者常年從事安全管理體系建設(shè)咨詢和質(zhì)量管理體系第三方審核的經(jīng)驗，厘清審核、監(jiān)察（檢查）、效能評估等概念的聯(lián)系和區(qū)別，設(shè)計出體現(xiàn)我國民航安全新發(fā)展理念的SMS效能評估架構(gòu)、效能評估單、效能評估要點、效能評估的審核提示以及效能審核等級的判定等民航SMS評估工具。該工具將助推我國民航高質(zhì)量發(fā)展，推動我國民航從單一領(lǐng)域民航強國向多領(lǐng)域民航強國“轉(zhuǎn)段進階”。同時，筆者運用所設(shè)計的民航SMS效能評估（或?qū)徍耍┕ぞ?，實際評估航空公司、機場或者空管單位等民航組織的SMS效能，持續(xù)完善我國民航SMS效能評估工具，力爭將該效能評估工具推向國際民航的舞臺，提高我國民航在國際民航標準規(guī)則制定中的影響力和話語權(quán)，為世界民航發(fā)展注入“中國動力”，為全球民航治理提供“中國智慧”，使我國民航在國際民航SMS的舞臺實現(xiàn)領(lǐng)跑。