□ 廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院 李 樂/文

2015年1月民航局印發(fā)《民航行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)經(jīng)控制規(guī)范（試行）》，指導(dǎo)民航各單位建立符合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行有效、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制管理制度。近年來，民航各級(jí)單位不斷加大內(nèi)部控制工作力度，通過開展一系列制度建設(shè)和工作流程優(yōu)化加以管控，內(nèi)部控制管理工作取得了一定成效。面對(duì)新形勢(shì)、新變局，如何探索民航行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理工作新思路，提高單位內(nèi)部控制管理質(zhì)量成為民航財(cái)務(wù)從業(yè)者的重要課題。

民航行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理發(fā)展趨勢(shì)

內(nèi)部控制，是指為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。內(nèi)部控制主要分為單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個(gè)方面。單位層面的內(nèi)部控制通過建立其組織機(jī)構(gòu)、決策機(jī)制、關(guān)鍵崗位責(zé)任制、監(jiān)督機(jī)制、協(xié)同機(jī)制以及嚴(yán)格的會(huì)計(jì)控制機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。業(yè)務(wù)層面則重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算管理情況、收支管理情況、政府采購(gòu)管理情況、資產(chǎn)管理情況、建設(shè)項(xiàng)目管理情況、合同管理情況以及其他情況。

在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化背景下，行政事業(yè)單位進(jìn)一步推動(dòng)信息共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的積極性會(huì)顯著提升，從財(cái)務(wù)部門到管理高層，對(duì)于推動(dòng)業(yè)財(cái)一體化信息系統(tǒng)的建立，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部大數(shù)據(jù)整合的需求將更為迫切。為進(jìn)一步提升民航信息化水平，適應(yīng)內(nèi)部控制管理工作新要求，解決預(yù)決算管理、資金資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)核算、審計(jì)監(jiān)督等工作與新技術(shù)應(yīng)用及智慧民航建設(shè)銜接不全面、不充分的現(xiàn)實(shí)矛盾和問題或?qū)⒊蔀椤笆奈濉睍r(shí)期民航各行政事業(yè)單位的工作重點(diǎn)之一。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理現(xiàn)狀

（一）管理意識(shí)方面

內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)部控制環(huán)境中的重要內(nèi)容，良好的內(nèi)控意識(shí)是確保內(nèi)控涉及各項(xiàng)制度得以健全和實(shí)施的重要保證，部分行政事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)仍然相對(duì)薄弱，對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不夠。

民航各級(jí)行政事業(yè)單位在組織與內(nèi)部控制建設(shè)有關(guān)的宣傳、培訓(xùn)工作開展相當(dāng)滯后。一方面，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的政策要求進(jìn)行宣傳培訓(xùn)較少，另一方面，對(duì)體現(xiàn)內(nèi)部控制要求而制定或修訂的規(guī)章制度也沒有進(jìn)行大力宣貫，缺乏對(duì)內(nèi)控管理制度的深入了解。近年新成立的個(gè)別單位甚至還未及時(shí)建立起內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)及工作機(jī)構(gòu)，控制體系不健全，實(shí)施效果不佳；有些單位組織召開內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議的次數(shù)較少，或者研究?jī)?nèi)容多為具體經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，未對(duì)內(nèi)控年度工作計(jì)劃、重大內(nèi)控缺陷、內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果等事項(xiàng)進(jìn)行研究或部署，單位一把手和分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作重視不夠，關(guān)注度低。

（二）管理制度建設(shè)

“沒有規(guī)矩，不成方圓”。民航各級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是內(nèi)部控制管理的一個(gè)重要手段。健全內(nèi)控制度體系，強(qiáng)化執(zhí)行落實(shí)，是內(nèi)部控制發(fā)揮實(shí)效的重要基礎(chǔ)，制度建設(shè)方面仍有需要完善的地方。

其一，有些民航行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不完善，如未在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、公務(wù)卡、無形資產(chǎn)、合同檔案管理等環(huán)節(jié)建立內(nèi)控制度；預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理和合同業(yè)務(wù)管理等六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域的部分重要環(huán)節(jié)，有些單位未按要求建立流程圖，制度的貫徹執(zhí)行缺乏程序指引和流程保障。

其二，有些民航行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度內(nèi)容相對(duì)陳舊，適用性較差。沒有根據(jù)政策法規(guī)環(huán)境等變化要求，及時(shí)更新相關(guān)內(nèi)控制度和流程圖。個(gè)別單位差旅報(bào)銷業(yè)務(wù)未建立完善的流程管控措施，導(dǎo)致出現(xiàn)以虛假事項(xiàng)報(bào)銷差旅費(fèi)、同一出差重復(fù)領(lǐng)取伙食補(bǔ)助等違規(guī)違紀(jì)情況。

（三）信息系統(tǒng)建設(shè)

目前民航行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來越復(fù)雜，部門間信息交流的要求也越來越高，信息化是內(nèi)控體系建設(shè)的重要組成部分，對(duì)于保障內(nèi)控機(jī)制規(guī)范有效運(yùn)行，提升控制質(zhì)量、水平和效率具有重要作用。在疫情防控常態(tài)化的形勢(shì)下，信息化水平較高的民航行政事業(yè)單位整體而言工作受到影響較小，在線模式辦公的轉(zhuǎn)變，對(duì)單位的信息化水平提出更高要求。

有些民航行政事業(yè)單位未能基于制度更新及時(shí)改造升級(jí)信息系統(tǒng)，政府采購(gòu)、固有資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目及合同管理等系統(tǒng)沒有進(jìn)行改造升級(jí)的較多，各業(yè)務(wù)模塊間互聯(lián)互通程度較低，較“實(shí)現(xiàn)六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域一體化銜接”的要求存在一定差距。

（四）內(nèi)部監(jiān)督體系與激勵(lì)機(jī)制

評(píng)價(jià)與監(jiān)督作為內(nèi)部控制管理至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)起著關(guān)鍵作用，嚴(yán)格的審核以及監(jiān)督要通過完善的評(píng)價(jià)體系來規(guī)范和控制。但是目前有個(gè)別民航行政事業(yè)單位并沒有設(shè)置相關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有的單位即使設(shè)定有相關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，但是卻沒有配備相關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督人員，相關(guān)內(nèi)部監(jiān)督事宜一般都是由財(cái)務(wù)人員進(jìn)行處理，部門之間責(zé)任劃分不明確，所以導(dǎo)致無法對(duì)可能出現(xiàn)的各種突發(fā)問題，進(jìn)行及時(shí)有效的全方位立體化監(jiān)督。

另外，有些民航行政事業(yè)單位在建立績(jī)效激勵(lì)機(jī)制時(shí)未考慮將內(nèi)控制度的執(zhí)行情況量化為績(jī)效考核指標(biāo)，內(nèi)控制度執(zhí)行情況沒有進(jìn)行合理量化，并嵌入績(jī)效考評(píng)制度中，獎(jiǎng)勵(lì)懲罰制度不明確，因此很難調(diào)動(dòng)員工實(shí)施內(nèi)控管理工作的積極性。比如對(duì)采購(gòu)等業(yè)務(wù)部門，可重點(diǎn)從采購(gòu)產(chǎn)品合格率、采購(gòu)價(jià)格是否超標(biāo)、采購(gòu)流程是否規(guī)范等方面進(jìn)行考核；對(duì)財(cái)務(wù)部門可重點(diǎn)從財(cái)政資金使用效率等方面進(jìn)行考核；其他部門可重點(diǎn)從內(nèi)控各環(huán)節(jié)執(zhí)行的完成度進(jìn)行考核。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的優(yōu)化建議

（一）注重教育引導(dǎo)，進(jìn)一步加強(qiáng)組織落實(shí)

內(nèi)部控制工作政策性強(qiáng)、涉及面廣，民航行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)重視和支持是內(nèi)控建設(shè)順利實(shí)施、有效推進(jìn)的關(guān)鍵。可采用 OA 通知、視頻播放、微信群信息等形式，及時(shí)將內(nèi)控工作要求傳達(dá)到位，增強(qiáng)全員內(nèi)控意識(shí)。加大宣傳培訓(xùn)力度，積極推廣先進(jìn)典型經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，增強(qiáng)主動(dòng)參與意識(shí)、廉潔從政意識(shí)，變“要我控”為“我要控”，確保權(quán)力規(guī)范有序運(yùn)行。通過相關(guān)案例的講解，增強(qiáng)工作人員內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，讓各部門人員通過有效的規(guī)章制度來約束自己的行為，進(jìn)而加強(qiáng)各部門人員之間的溝通和交流。只有單位絕大部分員工對(duì)內(nèi)部控制理論有了較全面的認(rèn)識(shí)，內(nèi)部控制理念深入人心，才能形成人人注重風(fēng)險(xiǎn)防范、處處強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)的良好氛圍，建立起優(yōu)秀的內(nèi)控文化。

（二）健全內(nèi)控制度，控制措施落到實(shí)處

在內(nèi)控管理體系構(gòu)建過程中，需要按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的要求，明確民航行政事業(yè)單位各相關(guān)崗位職責(zé)權(quán)限、權(quán)力運(yùn)行規(guī)程，切實(shí)做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)和定期輪崗。制度規(guī)范化管理是一項(xiàng)艱巨的、需要持續(xù)改進(jìn)的工作，需要根據(jù)國(guó)家和行業(yè)的要求，結(jié)合本單位實(shí)際情況進(jìn)一步健全內(nèi)部控制制度、完善流程。不斷完備“內(nèi)控手冊(cè)”，通過控制目的、適用范圍、操作流程圖、風(fēng)險(xiǎn)管控點(diǎn)等加強(qiáng)控制。

民航行政事業(yè)單位建立內(nèi)控制度之后，執(zhí)行過程同樣至關(guān)重要。內(nèi)控執(zhí)行過程不僅僅是簽字審批，還需要對(duì)業(yè)務(wù)的全過程進(jìn)行監(jiān)督，這就需要參與內(nèi)控的相關(guān)人員有較高的管理水平，能在內(nèi)控制度執(zhí)行的第一個(gè)環(huán)節(jié)把好關(guān)，做到環(huán)環(huán)相扣，保證內(nèi)控制度實(shí)施的有效性。在內(nèi)控執(zhí)行過程中，如果發(fā)現(xiàn)容易造成舞弊和有缺陷的環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)會(huì)同內(nèi)控管理部門及時(shí)修訂完善內(nèi)控制度，并對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行不定期的監(jiān)督檢查。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)，提高系統(tǒng)銜接程度

在內(nèi)部控制管理工作中，民航行政事業(yè)單位需要對(duì)信息化建設(shè)的重要性有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，通過加強(qiáng)科技手段運(yùn)用，做好內(nèi)控信息化建設(shè)，逐步拓展系統(tǒng)功能，提升管控效率。注重業(yè)財(cái)融合管控，可建立集差旅申請(qǐng)及審批、交通、酒店預(yù)訂、費(fèi)用報(bào)銷結(jié)算等功能為一體的智慧差旅系統(tǒng)等，全面提升業(yè)務(wù)管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化水平。進(jìn)一步推廣電子簽章技術(shù)的綜合運(yùn)用，優(yōu)化電子簽章與審核管理流程，用電子簽章代替人工簽章，讓數(shù)據(jù)多跑路，員工少跑腿。民航行政事業(yè)單位還可以通過自行研制或通過購(gòu)買服務(wù)的方式向軟件公司定制開發(fā)，建立覆蓋主要業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)互聯(lián)互通建設(shè)，努力做到各業(yè)務(wù)系統(tǒng)模塊之間的數(shù)據(jù)信息同步與實(shí)時(shí)共享。

（四）樹立問題導(dǎo)向理念，充分運(yùn)用內(nèi)控考評(píng)結(jié)果

針對(duì)民航行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)，組織本單位相關(guān)業(yè)務(wù)部門開展自我評(píng)估檢查，完備“風(fēng)險(xiǎn)清單”。以問題為導(dǎo)向開展內(nèi)控工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)控體系中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，有針對(duì)性地改進(jìn)完善，特別是涉及固定資產(chǎn)監(jiān)管、政府采購(gòu)、工程建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，合理配置權(quán)責(zé)，細(xì)化權(quán)力運(yùn)行流程，明確關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)。要在監(jiān)督措施上下功夫，科學(xué)運(yùn)用信息技術(shù)，采取公開化的監(jiān)督手段，對(duì)內(nèi)部控制的全過程進(jìn)行有效監(jiān)管，嚴(yán)格把控，不留死角。綜合運(yùn)用審計(jì)、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督結(jié)果，以問題整改推進(jìn)制度建設(shè)，突出加強(qiáng)對(duì)于各類潛在風(fēng)險(xiǎn)的有效防范控制，切實(shí)增強(qiáng)單位內(nèi)部控制的有效性。

民航行政事業(yè)單位內(nèi)控制度管理仍處在高速發(fā)展階段，完善內(nèi)控體系，提升內(nèi)控管理水平迫在眉睫。為了滿足依法治國(guó)、依法行政的新要求，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家管理的新標(biāo)準(zhǔn)，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升公共資源使用效率，各民航行政事業(yè)單位要積極發(fā)動(dòng)全員參與內(nèi)控管理工作，拓寬視野、創(chuàng)新思維、提升能力，主動(dòng)配合內(nèi)控制度的實(shí)施，為民航系統(tǒng)構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境，勇于開創(chuàng)民航內(nèi)部控制管理工作的新局面。