關鍵詞：大數(shù)據(jù);突發(fā)事件;應急管理;情報系統(tǒng)

摘 要：在大數(shù)據(jù)背景下，情報成為突發(fā)事件應急管理的基礎和核心。情報介入促進了預警識別，強化了過程控制，推動了精準決策，優(yōu)化了資源配置，但由于數(shù)據(jù)的復雜多樣性，當前我國情報介入也存在功能體系模糊、情報精準度序列化缺失、開放共享賦能不足、高端專業(yè)人才急缺、情報采集研判機制不健全、配套法律法規(guī)不完善等問題，亟須構建快速響應的應急管理情報系統(tǒng)。

中圖分類號：G251文獻標識碼：A文章編號：1003-1588（2021）06-0076-03

習近平總書記多次強調要完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系[1]。在大數(shù)據(jù)背景下，運用云計算、人工智能等技術采集、分析數(shù)據(jù)，生成有效情報資源是應急管理的基礎和核心，重大突發(fā)事件應急管理的事前預警、事中處置以及事后恢復等階段都離不開情報的支持與協(xié)同[2]。

1 突發(fā)事件應急管理情報介入的價值

1.1 促進預警識別，切斷負面風險鏈條

情報信息的核心是預測，情報的分析與利用將助力應急管理從事后處理向事前預測轉變[3]。突發(fā)事件應急管理情報介入可及時捕獲各種危險信號，通過對海量數(shù)據(jù)進行深度挖掘與處理，建立預警分析模型，對潛在的突發(fā)事件進行識別和預警，從而切斷突發(fā)事件的負面?zhèn)鞑ヂ窂?對重大危險源情報流進行動態(tài)監(jiān)控、分類對比及開發(fā)利用，從而制訂針對性及可操作性強的應急預警方案，提升預警能力。

1.2 強化過程控制，實現(xiàn)危機實時監(jiān)控

突發(fā)事件應急管理情報介入通過對網絡行為、地理數(shù)據(jù)等海量數(shù)據(jù)進行實時分析，建立閾值指標，從而實時監(jiān)測重大突發(fā)事件在某些環(huán)境下的各項指標，若相關指標超過閾值，能夠在第一時間進行監(jiān)控和報警，做到實時動態(tài)監(jiān)測。例如，浙江省多地在新冠疫情防控中運用情報介入，對居家隔離人員、重點對象、重點場所進行過程性管控，取得了較好的效果。

1.3 推動精準決策，提升應急處置能力

應急決策是否精準關系著突發(fā)事件應急處置的成敗。美國情報專家安吉洛·科迪維拉認為情報的本質屬性是決策性，情報的最終目的是為政策服務[4]，有效的情報管理可以利用數(shù)字技術自動采集和比對各方面的信息，自動進行統(tǒng)計分析，快速分辨事態(tài)隨時間發(fā)展的演進情況，掌握事態(tài)發(fā)展規(guī)律，及時進行趨勢研判和處置方案推演[5]。情報人員對獲取的第一手情報進行分析、比對，生成相關的情報報告，將復雜的數(shù)據(jù)轉換成可供決策者參考的信息，精準服務于地方政府和應急管理部門。例如，新冠疫情下浙江省的“一圖一碼一指數(shù)”舉措既有利于政府決策，又方便了群眾生活，得到了廣泛運用。

1.4 優(yōu)化資源配置，加速恢復重建速度

突發(fā)事件發(fā)生后，情報分析結合歷史數(shù)據(jù)和動態(tài)數(shù)據(jù)可在分配避難場所、調撥應急物資、征調專業(yè)救援人員、防控社會輿論等方面發(fā)揮強大的支撐作用，如根據(jù)受災人口、受災面積、受災強度等指標預測所需的應急物資數(shù)量，并規(guī)劃最優(yōu)路線及時送達災區(qū)。情報分析還能對災后物資使用情況進行實時跟蹤和記錄，形成歷史比對數(shù)據(jù)模型，持續(xù)優(yōu)化應急資源調配模式，提高救援效率[6]。例如，在新冠戰(zhàn)“疫”中，浙江省衢州、溫州等地運用情報技術全面掌握人流、車流信息，快速識別和隔離重點人員，加強了疫情防控力度，加快了生產生活恢復速度。

2 情報的幾何級增長與處置能力不足的結構性矛盾

2.1 情報類型復雜多元，情報功能體系模糊

大數(shù)據(jù)具有大量化、快速化、多樣化、價值密度低等特征，導致情報類型異常復雜，如何發(fā)揮復雜情報的最佳功能，是處理重大突發(fā)事件的關鍵環(huán)節(jié)。當前，影響情報功能發(fā)揮的因素主要有以下幾點：一是支撐管理的基礎性情報較多，輔助決策的功能性情報較少。大部分情報只能滿足常態(tài)管理的需要，應急狀態(tài)下需要的功能性情報提取難度較大。二是當前情報的實時監(jiān)測功能比較多，而預警功能比較欠缺。三是表格化、專業(yè)化情報較多，直觀立體的可視化、集成化情報偏少。

2.2 情報流與技術流協(xié)同不暢，情報精準度序列化缺失

快速準確地獲取情報能夠極大降低突發(fā)事件中的人員傷亡、財產損失及負面影響。但是，大數(shù)據(jù)背景下情報數(shù)據(jù)規(guī)模巨大、海量多樣，加之情報自身的不確定性及情報來源的多元化，應急情報與相關處理技術的融合發(fā)展不足，以及第一手情報難以序化、轉化等原因，導致情報流、數(shù)據(jù)流、技術流等傳遞交換不暢，情報分析深度不夠，情報分析存在無序性、不準確性等問題，難以篩選出有效情報。

2.3 情報系統(tǒng)壁壘森嚴，開放共享賦能不足

在確保個人隱私安全的基礎上促進情報流動共享，最大限度地實現(xiàn)多維情報比對、轉換，是政府科學決策、精準治理的重要基礎。在大數(shù)據(jù)時代，各行各業(yè)都積累了大量數(shù)據(jù)，但當前多頭管理、各自為政的體制限制了行業(yè)間的數(shù)據(jù)共享和應用。政府部門、社會企業(yè)之間也存在數(shù)據(jù)壁壘，難以實現(xiàn)情報的互聯(lián)互通，導致發(fā)生重大突發(fā)事件時決策精準度不高、協(xié)同聯(lián)動效率較低。同時，數(shù)據(jù)的技術標準不統(tǒng)一、不規(guī)范，數(shù)據(jù)管理邊界和責任區(qū)分不清晰，以及各類數(shù)據(jù)資源的歸屬采集、開發(fā)利用等規(guī)則不明確等因素[7]，都使各級數(shù)據(jù)開放平臺難以有效融合，導致情報開放共享賦能不足。

2.4 高端專業(yè)人才匱乏，相關法律法規(guī)不完善

具備大數(shù)據(jù)專業(yè)知識的技術人才是實現(xiàn)大數(shù)據(jù)時代政府治理能力提升的前提與保障[8]。大量數(shù)據(jù)信息分散且異構，數(shù)據(jù)篩選、處理和分析無法依靠傳統(tǒng)的方式進行，必須依靠專業(yè)情報人員進行感知關聯(lián)和深度挖掘。從最初獲取情報源到分析、整理、加工，最后生成情報報告，都需要專業(yè)的情報人員才能完成。但是，當前我國情報專業(yè)人才極其匱乏，高端人才更是鳳毛麟角，不利于情報管理的發(fā)展。在危機狀態(tài)下，政府會以非常措施收集、利用企業(yè)和公民的各種信息情報，若沒有相關法律法規(guī)作保障，不但情報采集工作會遭遇阻礙，而且對提供虛假情報的行為也沒有相應的處罰依據(jù)，不利于突發(fā)事件的應對。因此，政府亟須制定和完善相關的法律法規(guī)，對地方性法規(guī)和相關數(shù)據(jù)標準加以規(guī)范。

3 突發(fā)事件應急管理情報系統(tǒng)的構建路徑

在大數(shù)據(jù)背景下，為更好地發(fā)揮情報在應急管理中的作用，亟須構建全方位、多層次、全流程的突發(fā)事件應急管理情報系統(tǒng)。突發(fā)事件應急管理情報系統(tǒng)由資源知識層、數(shù)據(jù)技術層、應急處理層、應用保障層構成。

3.1 資源知識層

資源知識層包括基礎資源庫、專家資源庫、社會資源庫、應急知識庫等。其中，基礎資源庫由物理資源（包括氣象、城市基礎設施、人口分布等）、網絡資源（包括社交網絡、支付寶、融媒體等）、技術資源（包括云計算、人工智能、物聯(lián)網感知等）、動態(tài)資源（包括預警監(jiān)測、風險監(jiān)控、輿情監(jiān)控數(shù)據(jù)等）組成。專家資源庫由各級應急救援指揮機構設置，專家可分為專職和兼職，突發(fā)事件發(fā)生后，相關部門能夠在第一時間快速、有針對性地從專家資源庫里調撥相應的專家進行決策和救援，為應急救援指揮提供專業(yè)的服務。社會資源庫包括各類應急救援隊伍信息，涉及突發(fā)事件的企業(yè)、公民的基本信息，以及各地應急物資、救援物資儲備情況信息等。充足的社會資源是突發(fā)事件應急管理中實現(xiàn)快速高效救援的支撐。應急知識庫包括突發(fā)事件的應急預案、風險評估、管理體系、應急培訓演練及歷史案例等各類信息和數(shù)據(jù)。這些信息和數(shù)據(jù)能夠為突發(fā)事件的實時監(jiān)測、風險動態(tài)管理、輿情引導、分析研判等提供重要依據(jù)。

3.2 數(shù)據(jù)技術層

數(shù)據(jù)技術層包括數(shù)據(jù)采集與清洗、數(shù)據(jù)處理與數(shù)據(jù)挖掘、情報研判與情報報告。數(shù)據(jù)采集與清洗是突發(fā)事件應急管理情報系統(tǒng)對從互聯(lián)網、政府機構、科研院所、社會企業(yè)等處獲取的原始數(shù)據(jù)進行清洗，剔除無用數(shù)據(jù)、多余數(shù)據(jù)、重復數(shù)據(jù)及錯誤數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)處理與數(shù)據(jù)挖掘是突發(fā)事件應急管理情報系統(tǒng)對數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)降維、內容聚類、分類整理、數(shù)據(jù)儲存，并根據(jù)數(shù)據(jù)類型，借助多種數(shù)據(jù)分析挖掘技術，如文本情感分析、神經網絡算法、遺傳算法、語義分析等，建構突發(fā)事件的相關分析模型，對數(shù)據(jù)進行深度挖掘和關聯(lián)聚合，以實現(xiàn)各級情報中心的橫向和縱向的數(shù)據(jù)共享;情報研判與情報報告是指突發(fā)事件應急管理情報系統(tǒng)對影響突發(fā)事件發(fā)展的重要因素進行關聯(lián)分析和實時監(jiān)測，得到突發(fā)事件的發(fā)展規(guī)律，研判事件的發(fā)展態(tài)勢，并形成情報報告，服務于政府精密決策及事后精準救援。

3.3 應急處置層

應急處置層包括事前預警分析、事中應急控制、事后救援止損。事前預警分析是根據(jù)突發(fā)事件的類型搭建BP神經網絡情報預警監(jiān)控模型，利用各種挖掘算法進行應急預警情報挖掘，有針對性地制訂預警方案，輔助政府做出高效科學的應急指揮決策;事中應急控制是在突發(fā)事件發(fā)生后，通過聚合信息建立各種應對控制模型，實時監(jiān)控數(shù)據(jù)，并進行事件風險等級評估，幫助各級政府快速及時地控制局面，穩(wěn)定人心，防止事態(tài)惡化;事后救援止損主要是通過關聯(lián)信息和實時監(jiān)控數(shù)據(jù)進行應急資源分配，并根據(jù)實時情報進行調整，同時建構應急情報模型進行情報總結與分析，吸取經驗教訓，便于為以后再次發(fā)生類似事件制定救援措施，最大限度地降低突發(fā)事件帶來的損失。

3.4 應用保障層

3.4.1 應急情報管理制度保障。構建突發(fā)事件應急管理情報系統(tǒng)需有切實可行的情報管理法規(guī)和制度作保障。政府制定和完善相關突發(fā)事件應急管理法規(guī)和制度，一方面要規(guī)范突發(fā)事件應急管理情報數(shù)據(jù)標準，制定相關制度和公共數(shù)據(jù)地方標準，細化數(shù)據(jù)共享方式、情形及途徑;另一方面要進一步落實和健全政府信息公開制度，推動數(shù)據(jù)開放，使人人都能夠獲得與突發(fā)事件相關的最新、最權威的政府數(shù)據(jù)。

3.4.2 應急情報專業(yè)人才保障。應急情報專業(yè)人才是大數(shù)據(jù)背景下提升應急管理效能的核心資源。政府應加強情報人才的頂層規(guī)劃，做好情報人才儲備工作，建立健全常態(tài)化情報人才培訓機制，培養(yǎng)一批既有扎實應急領域專業(yè)知識和情報專業(yè)知識，又有大數(shù)據(jù)思維的高水平復合型應急管理專業(yè)人才。在團隊建設方面，政府可建立專家資源庫并設置首席應急情報專家，由企業(yè)、高校、應急管理部門共同合作建立大數(shù)據(jù)高層次應急人才培訓基地，打造高端應急情報智庫團隊。

3.4.3 應急情報安全保障。應急情報安全保障主要包括以下幾點：一是利用加密傳輸技術、認證技術等對個人和企業(yè)提交的信息進行保密等級分級和密匙保護，保證數(shù)據(jù)來源的可靠性、合規(guī)性和真實性。二是制定平臺基礎數(shù)據(jù)標準規(guī)范，統(tǒng)一數(shù)據(jù)識別標準，提升處理識別不同類型數(shù)據(jù)的能力，分對象、分領域、分階段向社會開放數(shù)據(jù)，保障情報共享安全。三是制定相關法律法規(guī)保障公民隱私安全。四是對各類應急情報平臺進行三級等級保護測評，確保網絡和信息安全。

4 結語

在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)具有海量復雜、來源多元，且壁壘嚴重等特征，突發(fā)事件應急管理機構必須通過模型建構，運用多種情報處理方法，對數(shù)據(jù)進行專業(yè)的情報捕捉情報處理、情報分析、情報研判，從而形成精準的情報報告，同時建構經驗庫及案例總結庫，服務于突發(fā)事件的全過程，提升政府處理突發(fā)事件的效能。

參考文獻：

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[3][5][6] 趙榮華.大數(shù)據(jù)助力城市應急管理創(chuàng)新發(fā)展[J].城市與減災，2019（4）：41-45.

[4] 包昌火，金學慧，張婧，等.論中國情報學學科體系的構建[J].情報雜志，2018（10）：1-11.

[7][8] 韓凱龍，鄒俊.“互聯(lián)網+”對政府公共安全危機管理的影響效應研究[J].安徽工程大學學報，2018（6）：38-44.

（編校：徐黎娟）

收稿日期：2021-05-06

作者簡介：鄧蓉敬（1979— ），中共浙江省委黨校圖書館副研究館員。

本文系2020年度全國地方黨校（行政學院）重點調研課題“基于大數(shù)據(jù)驅動的突發(fā)事件應急管理情報系統(tǒng)構建研究——以浙江省數(shù)字化抗疫為例”的階段性研究成果之一，課題編號：2020dfdxzddykt034。