王 珺 張尤佳 許萌哲 李崇銘 屈甲茂

(東北大學 遼寧沈陽 110000)

在環(huán)境保護領域，法律也是制度構建之根本。分析可知，上世紀九十年代開始有國內(nèi)學者研究生態(tài)補償，2004-2013年間研究數(shù)量快速上漲，2013年至今對這一主題的研究雖有波動，但總體量仍較大（見圖1）。與研究體量不符的是，關于生態(tài)補償法制度的研究究少之又少（見圖2），由此可見，我國還未構建起完善的生態(tài)補償法律制度體系。因此，本文結合遼寧省河流斷面水質污染補償立法現(xiàn)狀，對生態(tài)補償立法相關問題進行分析，并提出相應建議，以完善遼寧省生態(tài)補償立法體系。

圖1 生態(tài)補償相關文獻發(fā)文量

圖2 生態(tài)補償相關文獻主要主題分布

河流斷面水質污染補償屬于生態(tài)補償，生態(tài)補償作為實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山、促進流域上下游間協(xié)調發(fā)展的重要制度保障，其實施可兼顧社會經(jīng)濟效益和生態(tài)環(huán)境效益，可謂雙贏。河流斷面水質污染補償以保護河流生態(tài)環(huán)境為目的，通過獎優(yōu)罰劣來平衡流域上下游之間的社會經(jīng)濟效益和生態(tài)環(huán)境效益。

一、遼寧省河流斷面水質污染補償現(xiàn)狀

（一）遼寧省河流斷面水質污染補償立法現(xiàn)狀

我國還沒有頒布圍繞生態(tài)補償?shù)膶ｉT立法，在生態(tài)補償主體界定、范圍劃定、補償方式及測算標準等方面的規(guī)定還未成體系，各項內(nèi)容散見于多個法律法規(guī)之內(nèi)，使得生態(tài)補償?shù)脑诂F(xiàn)實的操作中出現(xiàn)很多難題。生態(tài)補償專門立法的缺失導致地方雖有相關規(guī)范性文件，但約束力較弱。

由表1可知，目前遼寧已經(jīng)形成了相對來說比較完整的生態(tài)環(huán)保補償制，由下游受水區(qū)定期向水源地保護區(qū)與上游達標城市支付相應的補償費，用于補償上游城市的生態(tài)環(huán)保成本與各項損失并對生態(tài)保護區(qū)建設進行補貼。

表1 遼寧省河流斷面水質污染補償立法現(xiàn)狀梳理

近年來，遼寧省財政廳堅持以生態(tài)環(huán)境保護為重點，講求“先環(huán)保，后經(jīng)濟”，以健全重點生態(tài)功能區(qū)補償機制、加強工作保障為工作原則，不斷完善現(xiàn)有的轉移支付制度，建立新型財政縱向生態(tài)補償機制，使遼寧省生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)取得了較大進展。

（二）遼寧省河流斷面水質污染補償實施現(xiàn)狀

在遼寧省出臺河流斷面生態(tài)補償方案后，在2017-2019年間，各地級市紛紛出臺了有關當?shù)睾恿鲾嗝嫠|補償?shù)牡胤秸?guī)章。各地規(guī)章以當?shù)貙嶋H出發(fā)，形式上落實上級文件規(guī)定，實質上加強了河流斷面水質污染補償?shù)难a償和監(jiān)管力度，把考核指標、考核周期等考評內(nèi)容以條文的形式固定下來。各地規(guī)章中規(guī)定了基層政府、市環(huán)保局與市財政局之間的協(xié)同關系，在宏觀上以法律的形式確定了生態(tài)補償?shù)闹黧w范圍。與此同時，文件中新建立常態(tài)化監(jiān)管與應急管理相結合的監(jiān)管方案，也使得補償制度更加完善。

由下表可知，在2014至2017年間，遼河流域主要斷面各類水質中劣Ⅴ類水質占比呈持續(xù)增長態(tài)勢。2017年4月遼寧省水流斷面補償規(guī)范性文件頒布后，這一情況在2019年得到了巨大的改善，遼河流域主要斷面各類水質中劣Ⅴ類水質占比較2018年大幅下降，I-Ⅲ類水質占比也有較大提升。由此可見，遼寧省遼河水質狀況雖然在2018年有所反彈，但總體態(tài)勢向好，足以說明遼寧省水質斷面生態(tài)補償立法是有一定成效的。

表2 遼河流域主要斷面各類水質占比情況

二、遼寧省河流斷面水質污染補償立法困境

（一）生態(tài)補償量化標準難以測算

目前遼寧省有關生態(tài)補償?shù)囊?guī)范性文件中多使用核算法作為生態(tài)補償量化標準。核算法會對生態(tài)環(huán)境破壞后恢復成本、保護生態(tài)環(huán)境所喪失的機會成本進行估算，而后以估算數(shù)值為基礎確定生態(tài)補償金額。這種測度方式以單一的現(xiàn)金流為標準，以時間順序把所需補償?shù)馁Y金流串聯(lián)起來，補償同一主體可以做到分條列點、不重不漏。但在具體執(zhí)行過程中，環(huán)境治理以及保持成本由于其尚未實際發(fā)生的屬性，在補償?shù)木唧w標準中往往難以進行細致評估，導致部分成本未被納入考核范圍，使受償者利益受損。如何把環(huán)境治理以及保持成本計算清楚，是用核算法測度的一大難題。

通過對比《遼寧省東部重點區(qū)域生態(tài)補償政策實施辦法》和《山東省自然保護區(qū)生態(tài)補償暫行辦法》發(fā)現(xiàn)，遼寧省在測算補償標準時，分類別制定了各個指標的固定比例，總補償金額固定。而山東省則劃分出了基本補償資金和賠償資金兩個項目，補償資金會隨著污染減少的面積和程度而變化，生態(tài)保持越良好，補償數(shù)額就越大。因此，由于生態(tài)補償標準難以測算，遼寧補償?shù)姆桨父鄡A向于機械地套用核算法的計算標準，補償標準偏向計劃性，即使對各個地區(qū)補償可以區(qū)分出優(yōu)劣緩急，也無法滿足總體的補償需要。山東的補償方案在生態(tài)補償測算問題上，對遼寧具有一定的可借鑒性。

無論是如何測量生態(tài)補償中環(huán)境保持成本，還是補償標準如何得到官民的一致肯定，抑或是如何把民意真實地納入到補償標準的考量范圍，都是擺在生態(tài)補償測度議題上的難題。

（二）生態(tài)補償標準偏低，實際操作效果欠佳

水源地生態(tài)補償標準根據(jù)水源地對生態(tài)保護的功能價值以及建設投入的機會成本和限制經(jīng)濟發(fā)展的成本綜合決定。國家財政通過財力進行生態(tài)補償，地方政府是專項補助，對水區(qū)天然林和公益林的補助是?？顚Ｓ茫瞬糠盅a償只能用于天然林和公益林的造林、管理、防火等。當前，專項資金的投入很少，天然林和公益林每畝補償約為3.5元，該投入力度對于生態(tài)環(huán)境的保護作用非常有限。

根據(jù)遼寧省林業(yè)局規(guī)定，護林員人均負責約2000畝林地，但遼寧新賓縣水源地財政捉襟見肘，導致人均管理七八千畝，管理力度不足，林地被破壞面積增大。2000年以來，慶元縣和新賓縣因生態(tài)保護禁止木材采伐，收入減少近19億元，但是得到的補償僅有1.22億元。在富順縣，水田旱地平均每畝補償標準為1100元，但是每畝的平均收入?yún)s早已經(jīng)超過2300元，補償標準低，農(nóng)民損失較大，可見在生態(tài)補償標準的制定和執(zhí)行上仍有改善空間[1]。

另外，目前生態(tài)補償?shù)姆秶窒拊谒w質量的治理方面，而忽視了水域周圍的林木保養(yǎng)和水土保持費用。本就不夠充足的財政撥款更是捉襟見肘，“輸血”方式的做法本就無法從根本上解決難題，而“輸血”的不足更是讓基本問題都難以解決。因此，合理有效地分配補償資金，改善補償量化方法和擴大量化因子，適當提高補償最低標準，更體現(xiàn)得尤為重要。

（三）生態(tài)補償金來源渠道單一

目前，遼寧省生態(tài)補償金的主要來源是國家縱向轉移支付，即政府通過財政支付系統(tǒng)把資金直接撥付到應當受償?shù)乃吹?。?008年始，遼寧省財政每年拿出1.5億元用于新賓等東部山區(qū)16個縣（市、區(qū)）的生態(tài)補償[1]。這種生態(tài)補償模式雖然可以準確地掌控具體的資金流量，控制財政預算規(guī)模，在政策上協(xié)調生態(tài)補償與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃之間的關系，但其中存在的問題也十分明顯。定額財政撥款不能夠根據(jù)生態(tài)保護實際情況靈活調整補償政策和標準，造成財政撥款分配不均，生態(tài)補償金購買力逐年縮水，補償金額無法滿足居民實際需要，資金捉襟見肘等問題[2]。如何保證遼寧在其他領域建設不受影響的情況下獲得充足的資金？拓寬生態(tài)補償資金的來源途徑是重中之重。

山東省在這一問題上有著較為合理的解決方案，《山東省生態(tài)補償條例》指出，生態(tài)環(huán)境受益的自然人與法人都需繳納生態(tài)補償費，損害生態(tài)環(huán)境的自然人與法人也需繳納生態(tài)補償費，同時，條例中提示性地指出：接受國際國內(nèi)和社會各界捐贈的社會資金。在這種多方參與的模式下，對損害環(huán)境的相關企業(yè)征繳生態(tài)補償費來加了高污染企業(yè)生產(chǎn)成本，倒逼企業(yè)改進環(huán)保設施，從源頭有利于產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級；對受益的企業(yè)和個人征繳補償費，可以增加人們對于生態(tài)領域的重視程度，激勵相關單位和個人在污染苗頭剛剛起步時就行動起來，對破壞環(huán)境的主體及時舉報；同時，重視接受社會捐贈和國際援助也是獲取資金的重要途徑，在這一過程中，需要破除資金來源的意識形態(tài)枷鎖，廣泛吸納來自全球的社會各界人士的傾囊相贈，打造一艘生態(tài)補償資金池中的“鐵甲戰(zhàn)船”。但是，遼寧省在生態(tài)補償資金問題上，更多地堅持單一的政府財政撥付形式。資金定額的垂直調動，顯然已經(jīng)不能滿足生態(tài)補償標準提高之后生態(tài)補償費用支出的需求[3]。

（四）利益相關者不清

目前，我國流域生態(tài)補償主要集中在單一行政區(qū)域內(nèi)中小流域的水源地和水生態(tài)環(huán)境中，對于流域面積較廣的跨省流域來說，因為涉及多個行政主體，且各主體各自為政，導致現(xiàn)行政策呈現(xiàn)片斷化，缺乏長效性。基于水體流動性和流域跨區(qū)較廣的特點，水體污染物隨著河道流向，以污染源為中心，向下游擴散，輻射整個流域。上游污染，會影響下游用水，同時當然也存在上游保護，下游受益的情況，這種上下游之間的交叉影響也在很大程度上給補償主客體的確定帶來了難度。是選擇單向補償還是雙向補償？補償額如何確定？地方立法相關利益主體難以界定的問題成為橫亙在流域生態(tài)補償政策制定者之間的難題。

三、遼寧省河流斷面水質污染補償立法建議

（一）完善補償標準量化方法

可在現(xiàn)有《遼寧省河流斷面水質污染補償辦法》的指導下，繼續(xù)完善補償標準量化方法來為流域生態(tài)治理提供科學理論和技術支持。首先，應使用意愿調查法對公眾使用水資源的支付意愿和受償意愿以定量的方式分析大樣本，為保證數(shù)據(jù)準確性，結合具有遼寧本地特色的大伙房水庫試點經(jīng)驗，結合現(xiàn)有的市場價值、生產(chǎn)成本和機會成本進行多方協(xié)商，在意愿兩主體間進行平衡，以環(huán)境經(jīng)濟學方法估算評價標準。最終，以估算的評價標準試運行，在實踐中檢驗補償量化標準的可實施性。

（二）探索補償來源的多樣性

打破補償資金主要來自于專項撥款的傳統(tǒng)模式，持續(xù)增加橫向財政補償，逐漸增加市場補償占比，利用稅收調整、政策支持的輔助手段，盤活民間與市場的力量，建設更多渠道完善補償制度。

1.鼓勵多渠道投資和社會資本介入

打破補償資金主要來自于財政專項撥款的傳統(tǒng)模式，按照“誰收益，誰補償”的原則，將補償?shù)闹黧w由受水地政府擴大至社會各界，對直接受益的企業(yè)和個人額外征收補償費用，拓寬補償渠道，建立由流域行政單位主導，社會各界共建的多元投資體系。同時廣泛吸引社會資本，由政府發(fā)行債券、設立基金會等方法積聚更多資本，建立由流域行政管理單位主導，多元共建的多元投資體系。

2.建立“造血型”生態(tài)補償機制

通過制定規(guī)范性文件建立“造血型”生態(tài)補償和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。吸引個人承擔生態(tài)系統(tǒng)農(nóng)業(yè)、生態(tài)系統(tǒng)林業(yè)、生態(tài)系統(tǒng)旅游、可再生能源開發(fā)和循環(huán)經(jīng)濟等項目，將生態(tài)補償轉變?yōu)楫數(shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展助推力。并通過實施項目為當?shù)鼐用駝?chuàng)收，同時，通過銀行政策性貸款和投資增加對特色地區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的支持。促進特色產(chǎn)業(yè)效益的增長，為增加地方政府的財政收入和增加工作崗位發(fā)揮推動作用以反哺生態(tài)。

（三）完善河長負責制

建立新的統(tǒng)一協(xié)調機制，完善建立河流基本檔案，整理河流污染物、生態(tài)補償方式、檢測體系等相關信息的收集工作，發(fā)揮河長制的協(xié)同功能和技術支持功能。解決遼寧省河長制建設權責不明的問題，管理真空地帶無人能管、無人愿管，導致工作無法順利開展的問題。

同時，也應建立與河長制相匹配的監(jiān)督體系，避免“一言堂”和權力過剩的問題，推動此項機制走向常態(tài)化、法制化，真正發(fā)揮其應有的效果。將信息公開與民間監(jiān)督結合起來，改變遼寧省河長制的公共參與度低，缺乏社會力量的參與的狀況，倒逼地方政府了解水域的基本情況，強化河流綜合治理。

（四）推動生態(tài)補償法制化

首先，有必要利用2015年后遼寧省及地級市具有立法權的優(yōu)勢，通過省級制定規(guī)則，結合流域的自身狀況，對癥下藥，以法律條文的形式規(guī)范相關內(nèi)容、框架、措施和生態(tài)補償利益各方行為來保證生態(tài)補償實施的長期性和延續(xù)性。這些立法包括水資源保護法規(guī)、資源開發(fā)法規(guī)、廢物排放法、生態(tài)移民法規(guī)等。

其次，立法的同時，要健全利益協(xié)商仲裁機制[4]，從跨省、省內(nèi)跨市、跨縣等三個維度層面入手，給予流域管理部門相應的法律職權，如管理補償資金，監(jiān)管其使用等，同時仿照青海、貴州建立生態(tài)專業(yè)法庭，使生態(tài)活動進入司法程序。通過法院的案件審判，使生態(tài)文明建設在法律層面上得到具體體現(xiàn)，讓人們樹立生態(tài)意識、尊重自然規(guī)律，將保護生態(tài)作為公民的法定義務。

四、結束語

隨著近年來遼寧省河流斷面水質污染補償制度的逐步完善，遼寧省河流水質狀況呈現(xiàn)良好態(tài)勢，但仍然存在生態(tài)補償量化標準難以測算、生態(tài)補償標準過低、生態(tài)補償金來源渠道單一、利益相關者不清晰以及基礎性制度缺乏導致的法律適用紊亂等問題。這些問題的存在，致使我省在水污染防治工程實施至今，仍然不能徹底解決劣IV類水質對我省環(huán)境質量的困擾。這與山東省在2020年徹底消除劣IV類水體的環(huán)保進程相比，仍然存在一定的差距。

本文結合我省生態(tài)補償法規(guī)立法現(xiàn)狀，同時參考了各級政府部門河流水質斷面生態(tài)補償相關政策文件，對我省水質斷面補償情況進行了綜合分析，制定了較為詳細的解決策略：

1.完善補償標準量化方法。以聯(lián)合國SEEA標準為指導，對遼寧省的人口、經(jīng)濟、民族、政治等相關因素、狀況進行研究，制定適合流域特點的有針對性的補償辦法。

2.探索多樣性的補償方式。專項撥款制度受限于遼寧省的財政狀況，政府財政壓力過大，也存在財政缺口的風險。因此，加強流域行政單位之間的協(xié)作性，鼓勵多渠道投資和社會資本的介入、建立“造血型”生態(tài)補償機制是解決生態(tài)補償資金來源的當務之急。

3.建設河長負責制。當前我省河長制已全面推行，但河長制制度背景下，問責主體往往不能夠統(tǒng)籌整個流域的生態(tài)補償標準，易引起補償標準不一，污染治理難以統(tǒng)籌、有心無力的困境。因此，強化河長問責制，細化河長責任分工，加強河長對河流治理與生態(tài)補償合作勢在必行。

4.推動生態(tài)補償法制化。建立健全利益協(xié)商仲裁機制，建立生態(tài)專業(yè)法庭，使生態(tài)活動進入司法程序，加強法治宣傳。“立法、執(zhí)法、司法、守法”多角度共建新型法制體系，讓生態(tài)補償制度繼續(xù)在法治的軌道下前行。