文/陳樑

一、“城中村”改造的必要性

改革開放以來，尤其是進入二十一世紀，我國社會經濟進入快速發(fā)展期。新城區(qū)的大規(guī)模建設與舊城區(qū)的更新改造同步展開，使城鎮(zhèn)的景觀格局與空間結構得到了迅速改變。然而，隨著城市的快速擴張，城市邊界不斷向周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)拓展，自然村落逐漸被納入城市的建設區(qū)中，而村落人口卻無法獲得相應的宅基空間，違章搭建、環(huán)境問題隨之產生，“城中村”現象由此形成。

從宏觀上看，進行“城中村”改造，是推進我國社會主義現代化建設、踐行生態(tài)文明與尋求國民經濟可持續(xù)發(fā)展的內在需求。黨的十九大報告明確提出，要堅定地走生態(tài)文明的發(fā)展路線，為廣大人民群眾構建優(yōu)質宜居的生活環(huán)境，改進當前社會治理的整體水平。隨著上海市經濟發(fā)展水平越來越高，現已形成的“城中村”區(qū)域村民宅基地和其他建設用地犬牙交錯，相互交織；原農村居民大部分或全部轉為城鎮(zhèn)戶口，本地人與外來人口數量嚴重倒掛；環(huán)境“臟亂差”，違章搭建現象突出，存在大量社會管理和安全隱患，與周邊環(huán)境形成反差；相關基礎設施和公共服務設施超負荷運行使用。因此，上海市實施“城中村”改造勢在必行。本文將對作者所參與的“城中村”項目進行分析總結，梳理改造難點并提出相應的應對措施。

二“城中村”項目中的難點

（一）“城中村”項目整體方案籌劃復雜

“城中村”改造不同于一般的房地產開發(fā)項目，一、二級聯動的特性決定了“城中村”項目在整體方案籌劃階段存在著較大的難點。

首先，“城中村”改造相關的配套政策不完善。雖然在國家層面及上海市政府層面出臺了部分關于“城中村”改造的政策，但其與現行的土地流轉政策、土地出讓政策存在一定的矛盾。一級開發(fā)成本的結轉、相關財務費用的結算方面雖有政策提及，但無實施細則，這都帶來了較大的不確定性。作為城市更新項目，部分地方政府出于統(tǒng)籌規(guī)劃考慮，將某些公共設施或配套規(guī)劃放置于項目地塊內部。因此，在進行方案籌劃時，需要統(tǒng)籌和考慮的因素較多，對政策的理解與應用在整體方案籌劃階段尤為關鍵。

其次，在項目經濟性測算方面問題較多。由于“城中村”項目涉及多地塊聯動、動遷安置房與商品房滾動開發(fā)，會產生大量的地塊基礎數據，例如改造范圍面積、人口結構、經濟指標、環(huán)境指標等，需要通過開展區(qū)域地塊權屬調查、土地勘測定界、人口情況調查等獲得準確的數據。然而，在一般情況下，相關數據或通過第三方機構測量獲取，或使用原有數據庫數據，其準確性與時效性較難保證。在諸多邊界條件為假設條件的情況下，項目經濟性測算的準確性較差。

最后，方案籌劃的規(guī)劃難度較大?！俺侵写濉被A設施落后，規(guī)劃和管理難度較大，地塊的改造開發(fā)過程容易出現規(guī)劃調整，對地塊開發(fā)用途、容積率、天際線條件等都會產生相應的影響，項目改造存在較大的不確定性，尤其是對商品房地塊指標的調整，將直接影響項目的整體收益。

（二）一級開發(fā)動遷難度高

一級開發(fā)階段是指自“城中村”改造項目審批通過開始實施，到完成動遷并實現地塊收儲，直至完成土地定向出讓的過程。一級開發(fā)原主要由政府實施，“城中村”改造項目雖明確一級開發(fā)階段仍由鎮(zhèn)政府主導，但引入合作單位后部分工作需由項目團隊推進，在相關部門的協調及工作機制運作上存在難點。

“城中村”改造首先涉及動遷工作。雖然駐地的百姓改善愿望強烈，但不可避免地會存在“釘子戶”的情況，這將對項目整體進度控制產生影響，同時也存在一定的社會穩(wěn)定風險。動遷過程中的主要難點包括三個方面。一是人口面積認定。動遷安置補償的基礎是被征收房屋的等價置換，按原有房屋評估價值置換新房。然而，“城中村”范圍內可批建的面積有限，隨著人口的自然增長，應建而未建情況十分普遍，因此，通過人口面積認定來確定補償面積成為主要手段。人口面積認定的依據較為復雜，使被安置人接受也存在一定難度。二是社會維穩(wěn)壓力較大。在動遷過程中，由于家庭內部分配不均、內心訴求未被滿足、政策理解不透等原因，會產生一定的社會穩(wěn)定風險。此外，隨著群眾維權意識的增強，征收過程中的矛盾往往容易激化，造成上訪、群訪等影響社會穩(wěn)定的現象。同時，征收也會使一部分居民“一夜暴富”，出現肆意揮霍、高額消費，甚至賭博、放高利貸等違法行為，造成社會穩(wěn)定風險。三是企業(yè)動遷時間成本、經濟成本較高，對項目總成本影響巨大。在企業(yè)動遷過程中，可能遇到許多歷史遺留問題，如何在政策框架內妥善處理這些問題，對項目成敗至關重要。

（三）“城中村”改造項目資金壓力大

“城中村”項目投資量大，在前期動遷補償、土地出讓金上繳、工程款結付等環(huán)節(jié)，資金都會面臨巨大考驗。如因資金鏈斷裂、融資不當或整體經濟環(huán)境收緊等原因而造成財務風險，將對項目整體推進產生巨大影響。此外，因“城中村”項目整體投資額巨大，融資的利息浮動也會對項目整體收益造成影響?！俺侵写濉表椖康奶厥庑詫е露愂照?、法規(guī)等不明確和不穩(wěn)定，使財務人員難以對項目成本作賬務處理，或導致未來稅負的增加?！俺侵写濉表椖扛鞯貕K分別立項，致使保障房地塊的建設成本無法進入商品房的扣除項目，進而增加土地增值稅稅負。

三、“城中村”項目難點應對措施

“城中村”改造項目涉及難點較多，有針對性地提出防范措施及應對方法，能最大程度地保證項目順利推進，并爭取項目社會效益、經濟效益的最大化。

（一）項目整體方案籌備階段的應對措施

1．綜合考量各項因素，編制實施方案?！俺侵写濉备脑祉椖客顿Y體量大、投資周期長，涉及大量的動遷，因此，實施方案是否合理完善，直接關系到項目的成敗?！俺侵写濉备脑祉椖康膶嵤┓桨敢话阌涉?zhèn)政府牽頭起草。鎮(zhèn)政府對于當地的實際情況較為了解，對區(qū)域內百姓的訴求及人文環(huán)境、“城中村”改造政策較為熟悉，因此有其特有的優(yōu)勢。然而，鎮(zhèn)政府在資金籌措、房地產二級開發(fā)的成本測算及整體規(guī)劃定位等的把控上需要專業(yè)合作單位的支持。同時，在編制實施方案時，需要緊扣地塊的整體規(guī)劃，既保證動遷安置的需要，又能充分發(fā)揮地塊的優(yōu)勢，提升區(qū)域整體品質。

2．提升基礎測算數據的準確性?；A數據是“城中村”改造項目測算的依據與基礎，確?；A數據的準確有助于使項目整體方案制定更加合理。一方面，需要委托具有資質，并有相關數據收集經驗的第三方單位進行數據的測算；另一方面，在數據統(tǒng)計后，需與政府相關部門數據庫進行比對、審查，尤其是人口、戶籍、宅基地面積、土地權屬等信息，需要充分掌握。此外，相關數據的原始資料也需要妥善保存，確?；A數據可追溯、可校核。

3．充分利用項目合作各方優(yōu)勢。上?！俺侵写濉备脑祉椖坎捎棉r村集體經濟組織改造并引入合作單位共同開發(fā)的模式。因此，在項目籌劃階段，應充分利用各方優(yōu)勢進行方案的編制，達到事半功倍的效果。鎮(zhèn)政府在動遷的成本測算及了解動遷安置房需求方面有豐富經驗，合作單位在二級開發(fā)成本測算及整體投資測算方面有一定經驗，因而需在實施方案編制階段，由合作各方派遣專業(yè)人員組成團隊，進行方案的編制。

4．充分考慮政策變化所帶來的不確定性，加強方案敏感性分析。“城中村”改造項目配套政策不完善，因此，在項目實施方案編制過程中，不可避免地會對政策條件進行一定的假設。另外，還需對起決定作用的政策條件進行敏感性分析，確保方案的完整性及可實施性。

（二）一級開發(fā)階段的應對措施

1．嚴守“陽光動遷”底線，促進動遷工作推進。多年來，動遷引發(fā)的沖突和上訪都是舊城改造、地塊收儲的難點與矛盾點。這一方面是由于房產價值連年來的大幅上漲，使動遷居民對于動遷安置的心理預期不斷提升，另一方面是由于不規(guī)范、不透明的動遷模式，使被安置人存在僥幸心理，感覺越晚簽約收益越高。因此，需要嚴格按照動遷口徑，秉承“公正、公開、公平”的“陽光動遷”理念，通過嚴守動遷底線，促進動遷工作的推進。

2．完善保障機制，組建公信評議小組。動遷過程中存在著一定的社會穩(wěn)定風險，這主要是有關人口面積認定、房屋土地性質認定等。因此，需嚴格按照相關規(guī)定進行認定，由于確有部分特殊情況存在，需建立公信評議機制，由專業(yè)律師、居委、居民代表及鎮(zhèn)所屬部門組成公信評議小組進行審議，并將審議結果進行公示，最大程度地規(guī)避穩(wěn)定風險，避免因動遷而造成沖突及上訪風險。此外，需完善社會保障機制，對確有困難的家庭、孤老及行動不便者，給予一定的政策關懷，幫助其度過動遷的過渡期。

3．加強政策宣講，通過征收促進企業(yè)動遷。在推進地塊內企業(yè)動遷的過程中，應組建由政府動遷主管部門、征收事務所、評估單位、項目實施主體單位等各方組成的專項工作小組，主動對接動遷企業(yè)，將相關政策法規(guī)完整、及時地向其傳達、告知，明確“城中村”改造的重大民生意義?？赏ㄟ^征收法定程序的辦理，加強過程交流和政策解讀，促進企業(yè)動遷。

（三）“城中村”改造項目資金壓力應對措施

1．充分運用金融工具，爭取最優(yōu)融資方案?！俺侵写濉表椖渴侵卮蟮拿裆こ?，在啟動融資時應充分運用政策紅利，加強與銀團溝通，爭取最優(yōu)的融資方案。提高資金使用效率，優(yōu)化資金支付路徑，在確保正常資金使用的前提下，不過多沉淀資金，減少財務費用的總額。

2．開展稅務籌劃，科學合規(guī)進行優(yōu)化。“城中村”項目的特殊性導致稅收政策、法規(guī)還不明確。在項目開發(fā)過程中，需積極與動遷事務所、相關單位溝通，要求相關單位及時開具合法、合規(guī)的發(fā)票，盡量獲得增值稅專項發(fā)票。完善企業(yè)內控制度，加強財務人員專業(yè)知識和業(yè)務培訓，同時聘請有經驗及業(yè)務能力強的稅務咨詢機構，對“城中村”項目整體納稅情況進行規(guī)劃，在保證涉稅資料真實的前提下，對項目的稅負進行優(yōu)化。

3．抓緊一級動遷成本結算。按照目前“城中村”改造相關政策，在一級開發(fā)過程中產生的動遷成本，可在相應地塊形成凈地后，進行一級成本認定結算。此部分成本結轉可大大緩解項目資金壓力。因此，在項目推進過程中，一是需要及時整理、匯總項目資料，滿足條件后第一時間上報，二是要嚴格按照動遷口徑執(zhí)行相關政策，確保成本認定順利通過。

四、結束語

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，對于“城中村”的改造將越來越頻繁，并由上海、深圳等一線城市向經濟較發(fā)達、城鎮(zhèn)化率較高的二線城市鋪開。因此，對“城中村”改造項目的難點及其應對措施進行研究具有十分重要的現實意義。同時，“城中村”改造項目的相關政策也在不斷調整，需要進行持續(xù)的研究與分析?！俺侵写濉备脑鞂⑹俏磥硪欢螘r間內城市更新的主要方式之一，因此，繼續(xù)深入研究“城中村”改造模式意義深遠。