文/李嘉珣

引言

自2016年“房住不炒”定位被提出以來(lái)，新一輪房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控周期開始，至今已有近5年時(shí)間。2021年上半年，伴隨著疫情防控取得積極成效，各地復(fù)工復(fù)產(chǎn)速度明顯加快，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)持續(xù)向好發(fā)展。受國(guó)內(nèi)外多種因素影響，一線城市和部分熱點(diǎn)城市房?jī)r(jià)出現(xiàn)上漲勢(shì)頭，給房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)，2021年1-5月，全國(guó)商品房銷售面積66383萬(wàn)平方米，同比增長(zhǎng)36.3%，其中住宅銷售面積增長(zhǎng)39.0%，商品房銷售額70534億元，增長(zhǎng)52.4%，其中住宅銷售額增長(zhǎng)56.5%。二手住宅銷售價(jià)格指數(shù)，北上廣深同比增幅分別為9.3%、9.4%、13.5%和10.9%。因此，2021年上半年多地樓市調(diào)控加碼穩(wěn)預(yù)期，既嚴(yán)格限定新盤預(yù)售價(jià)格，又加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管力度，嚴(yán)查經(jīng)營(yíng)貸等資金違規(guī)流入房地產(chǎn)領(lǐng)域，還發(fā)力政策性租賃住房，規(guī)范長(zhǎng)租房市場(chǎng)，促進(jìn)市場(chǎng)理性回歸。

本研究通過(guò)梳理2021年上半年與房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控相關(guān)的政策，總結(jié)和分析當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策的新特征、新特點(diǎn)，為學(xué)界和業(yè)界判斷和理解2021年房地產(chǎn)政策趨向提供參考和借鑒。

一、2021年房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策新特點(diǎn)

2021年熱點(diǎn)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)回暖，中央和各地房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策頻出，涉及政策監(jiān)管、房企融資監(jiān)管、土地新規(guī)、金融監(jiān)管等多方面，表現(xiàn)出前所未有的調(diào)控決心，調(diào)控方式、調(diào)控力度和精準(zhǔn)度也有了顯著提升。

（一）部分政策“一日游”，調(diào)控力度不松懈

2020年受新冠肺炎疫情的影響，多地出臺(tái)放松預(yù)售審批、減緩稅費(fèi)繳納、開通項(xiàng)目綠色通道等諸多措施，保持房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展。但這些政策多屬于供給側(cè)的臨時(shí)性措施。2021年，部分城市在出臺(tái)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策時(shí)，部分條款與當(dāng)前調(diào)控思路不一致，引發(fā)輿論關(guān)于放松調(diào)控的討論。相關(guān)主管部門及時(shí)約談地方政府并督促其撤回或調(diào)整相應(yīng)政策，導(dǎo)致部分政策“一日游”（表1）。盡管各地房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展情況有所不同，出臺(tái)政策初衷也不一致，但中央保持房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展的決心不曾改變，觸碰調(diào)控底線的政策要堅(jiān)決予以撤回。通過(guò)對(duì)部分撤回政策的梳理，本研究發(fā)現(xiàn)中央調(diào)控思路呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：首先，禁止對(duì)需求端進(jìn)行直接刺激。被撤回的政策多涉及直接給予購(gòu)房者補(bǔ)助，例如溫州、達(dá)州、雅安等城市為吸引人才落戶或促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，給予購(gòu)房者不同額度的補(bǔ)貼和優(yōu)惠。其次，不論城市發(fā)展規(guī)模，與“三穩(wěn)”目標(biāo)相悖的政策一律叫停。被撤回政策的城市既包括南昌、溫州等省會(huì)城市或經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，也包含達(dá)州、雅安等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市。再次，政府均公開發(fā)布撤回信息，消除輿論影響，平穩(wěn)市場(chǎng)預(yù)期。

表1 2021年上半年部分城市撤回房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策梳理

（二）督導(dǎo)約談?lì)l次增加，新政出臺(tái)提速

2021年以來(lái)，全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)冷熱不均的情況，一線城市和長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)部分城市房地產(chǎn)市場(chǎng)升溫明顯。在這些熱點(diǎn)城市執(zhí)行嚴(yán)格調(diào)控措施的情況下，中央部門采取更為頻繁的督導(dǎo)和約談措施，指導(dǎo)熱點(diǎn)城市壓實(shí)政府主體責(zé)任。截止到2021年5月底，全國(guó)已經(jīng)有13個(gè)城市被住建部不同程度地督導(dǎo)約談，但采取的形式有所不同。1-3月，住建部4次赴8個(gè)城市進(jìn)行調(diào)研督導(dǎo)；4月，住建部主動(dòng)約談廣州、合肥、寧波、東莞、南通5個(gè)城市。采用督導(dǎo)約談措施主要呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：一個(gè)是中央對(duì)樓市調(diào)控態(tài)度日趨嚴(yán)厲，在約談中住建部表示要切實(shí)提高政治站位和切實(shí)扛起城市主體責(zé)任；二是約談城市逐漸擴(kuò)圍，由過(guò)去緊盯一線城市，轉(zhuǎn)向城市群核心城市、中心城市周邊熱點(diǎn)城市和中西部省會(huì)城市全覆蓋，形成多層次、多角度的監(jiān)測(cè)局面；三是被督導(dǎo)約談城市除南昌撤回此前政策外，后續(xù)均出臺(tái)有針對(duì)性的政策，以期增強(qiáng)調(diào)控效果、平穩(wěn)市場(chǎng)預(yù)期（表2）。

表2 2021年上半年住建部調(diào)研督導(dǎo)約談情況匯總

（三）多地加強(qiáng)資金監(jiān)管，重拳打擊經(jīng)營(yíng)貸違規(guī)入樓市

與前幾輪房?jī)r(jià)上漲周期有所不同，本輪房?jī)r(jià)上漲周期中，在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控沒(méi)有放松跡象的情況下，部分城市出現(xiàn)學(xué)區(qū)房、改善性商品房?jī)r(jià)格上漲迅猛的情況，資金無(wú)序地流入房地產(chǎn)市場(chǎng)是造成上述現(xiàn)象的重要原因。原本用于紓困中小微企業(yè)的“經(jīng)營(yíng)貸”，通過(guò)“過(guò)橋融資——全款購(gòu)房——套取資金——還過(guò)橋融資”這一系列操作進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，極大削弱了“房住不炒”調(diào)控效力。因此，個(gè)人經(jīng)營(yíng)貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)市場(chǎng)成為監(jiān)管關(guān)注的重點(diǎn)。3月，銀保監(jiān)會(huì)、住建部等聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于防止經(jīng)營(yíng)用途貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)領(lǐng)域的通知》，通過(guò)加強(qiáng)借款人資質(zhì)審查、信貸審核、資金追蹤等方式，嚴(yán)防經(jīng)營(yíng)貸流入房地產(chǎn)市場(chǎng)。同月，北京、上海、廣東等地陸續(xù)發(fā)布經(jīng)營(yíng)貸合規(guī)性自查結(jié)果，涉及違規(guī)金額5180萬(wàn)元到3.4億元不等。5月，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布多條處罰信息，對(duì)7家涉及貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)市場(chǎng)的銀行合計(jì)罰沒(méi)1890萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)對(duì)資金端的審核和對(duì)中介的打擊，通過(guò)特定目的載體投向房地產(chǎn)領(lǐng)域的資金規(guī)模持續(xù)縮小。

（四）熱點(diǎn)城市發(fā)布二手房指導(dǎo)價(jià)，引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期

2021年，各地延續(xù)之前的調(diào)控政策，深圳首先建立“二手住房成交參考價(jià)格發(fā)布機(jī)制”，以二手房網(wǎng)簽價(jià)為基礎(chǔ)，參照周圍一手房?jī)r(jià)格，形成二手房成交參考價(jià)。盡管官方發(fā)布的參考價(jià)格不代表實(shí)時(shí)成交價(jià)，但對(duì)于引導(dǎo)市場(chǎng)理性交易和中介機(jī)構(gòu)合理發(fā)布掛牌價(jià)，都具有重要意義。更為重要的是，信貸機(jī)構(gòu)未來(lái)發(fā)放房貸將參照二手房成交參考價(jià)格，從而有效阻斷“價(jià)格虛高——拉高評(píng)估價(jià)——疊加杠桿”的“金融加速器”效應(yīng)，減少業(yè)主抱團(tuán)漲價(jià)、中介哄抬房?jī)r(jià)等行為，防止二手房市場(chǎng)出現(xiàn)金融“灰犀牛”。在深圳之后，無(wú)錫、東莞、西安、成都等地也相繼發(fā)布政策，建立二手住房成交參考價(jià)格發(fā)布機(jī)制。成都還出臺(tái)配套政策：居民在為購(gòu)買二手房辦理公積金時(shí)，按照網(wǎng)簽價(jià)、評(píng)估價(jià)和此次公布的參考價(jià)“三者孰低”原則計(jì)算貸款額度。隨著越來(lái)越多的城市度過(guò)建設(shè)高峰期，二手房市場(chǎng)逐漸占居主流，預(yù)計(jì)未來(lái)二手住房成交參考價(jià)發(fā)布機(jī)制將被更多城市所廣泛應(yīng)用，更多配套政策也將不斷跟進(jìn)和完善。對(duì)二手房?jī)r(jià)格進(jìn)行行政規(guī)范，標(biāo)志著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控方式和理念由單一走向多元，由短期走向長(zhǎng)效，由稚嫩走向成熟。

（五）土地出讓新方式，建立房地價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制

2021年2月，自然資源部發(fā)布住宅用地出讓政策，要求22個(gè)重點(diǎn)城市住宅用地實(shí)現(xiàn)“兩集中”，即集中發(fā)布土地出讓公告和集中組織出讓活動(dòng)。此舉目的是提升市場(chǎng)信息透明度，營(yíng)造公開的出讓環(huán)境，引導(dǎo)市場(chǎng)回歸理性。各城市在實(shí)施“兩集中”政策時(shí)，普遍采取了房地價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，北京、成都、杭州、合肥等市施行更為嚴(yán)格的“控地價(jià)、控房?jī)r(jià)”的出讓方式，嚴(yán)格控制土地溢價(jià)率。房地價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制有如下特點(diǎn)：一是因城施策，不同地區(qū)采取的策略不盡相同，廣州等地采取“限地價(jià)、競(jìng)配建、搖號(hào)”方式，成都和西安采取“限房?jī)r(jià)、定品質(zhì)、競(jìng)地價(jià)”的方式，徐州和義烏采取“限房?jī)r(jià)、限地價(jià)”的方式，而北京則采取“限房?jī)r(jià)、競(jìng)配建、競(jìng)政府持有產(chǎn)權(quán)、競(jìng)高標(biāo)準(zhǔn)方案”等更為復(fù)雜和嚴(yán)格的方式；二是各地普遍對(duì)熱點(diǎn)地塊采取溢價(jià)率限制，上海設(shè)定10%的溢價(jià)率上限，北京根據(jù)不同地塊情況設(shè)置3%-15%的溢價(jià)率上限，杭州設(shè)定30%的溢價(jià)率上限；三是租賃住房受到重視，大部分城市“競(jìng)配建”部分中均要求房企配建公共租賃住房或共有產(chǎn)權(quán)類住房等。

（六）嚴(yán)打?qū)W區(qū)房炒作，推進(jìn)教育均等化

自2020年下半年起，寬松的信貸政策以及部分出國(guó)留學(xué)需求轉(zhuǎn)為國(guó)內(nèi)上學(xué)需求，造成包括深圳、上海、廣州、北京在內(nèi)的學(xué)區(qū)房漲幅明顯，“學(xué)區(qū)溢價(jià)”持續(xù)攀升。為此，各地先后頒布政策，通過(guò)執(zhí)行多校劃片等手段遏制學(xué)區(qū)房?jī)r(jià)格畸形上漲。3月，上海頒布了高中生招生改革辦法，重點(diǎn)高中名額分配占比顯著提升；4月，北京市海淀區(qū)、西城區(qū)、東城區(qū)等三大主流學(xué)區(qū)發(fā)布義務(wù)教育入學(xué)實(shí)施意見，不再對(duì)應(yīng)登記入學(xué)劃片學(xué)校。寧波、合肥、深圳、廈門等城市也發(fā)布針對(duì)學(xué)區(qū)房的政策，嚴(yán)肅查處中介機(jī)構(gòu)、自媒體等炒作學(xué)區(qū)房、制造恐慌氣氛等。4月30日，中央政治局會(huì)議中首次提到“防止以學(xué)區(qū)房等名義炒作房?jī)r(jià)”， 標(biāo)志著打擊學(xué)區(qū)房炒作上升至新的高度。盡管學(xué)區(qū)房問(wèn)題既涉及“學(xué)區(qū)”又涉及“住房”，但其本質(zhì)是教育資源配置出現(xiàn)了問(wèn)題，在傳統(tǒng)觀念、從眾效應(yīng)、貨幣政策等因素的影響下，本用于居住的住房捆綁了過(guò)多的教育資源，一旦分配機(jī)制出現(xiàn)問(wèn)題，造成的后果就是具有優(yōu)質(zhì)教育資源的住房?jī)r(jià)格大幅上漲。盡管價(jià)格大幅上漲的學(xué)區(qū)房占比并不高，但由于傳導(dǎo)效應(yīng)，熱點(diǎn)地區(qū)房?jī)r(jià)出現(xiàn)非理性上漲。因此，未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，打擊炒作學(xué)區(qū)房的政策也會(huì)根據(jù)各地實(shí)際情況適時(shí)出臺(tái)。

二、 未來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策方向探析

（一）堅(jiān)定“房住不炒”定位，穩(wěn)妥實(shí)施房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制

2021年上半年房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策依然延續(xù)了近年來(lái)提出的“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位，在積極應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情影響的同時(shí)，堅(jiān)持調(diào)控方向不動(dòng)搖、力度不放松。2020年底，住建部召開全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議指出，要“穩(wěn)妥實(shí)施房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制方案，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展”。2021年政府工作報(bào)告中依然強(qiáng)調(diào)“房住不炒”及“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”?？梢钥闯?，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策在短期內(nèi)將保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，各地限購(gòu)、限貸等政策不會(huì)取消；其后各地將結(jié)合自身市場(chǎng)熱度，出臺(tái)二手房指導(dǎo)價(jià)、網(wǎng)格化控價(jià)、人才購(gòu)房門檻升級(jí)等更加嚴(yán)厲的調(diào)控政策，最終建立住房、土地、金融、稅收等聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成多主體、多維度的政策共振，在需求端堅(jiān)持熱點(diǎn)城市“四限”，在房企融資端堅(jiān)持“三線四檔”管理，在銀行端堅(jiān)持“房地產(chǎn)貸款集中度”管理，在土地端探索“兩集中”，形成有利于房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）繼續(xù)執(zhí)行因城施策，但須守住“三穩(wěn)”底線

自2016年政府工作報(bào)告提出“因城施策”后，各地根據(jù)自身房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展情況制定房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策?！耙虺鞘┎?、一城一策”極大改善了過(guò)往中央調(diào)控一刀切所帶來(lái)的種種狀況，使調(diào)控更加精準(zhǔn)、有效。同時(shí)，“因城施策”的調(diào)控方式也更能兼容地方出臺(tái)其他政策。例如：部分城市響應(yīng)國(guó)家號(hào)召放寬戶籍限制，出臺(tái)各類人才優(yōu)惠政策，但部分人利用人才政策漏洞投機(jī)炒房，因此需要當(dāng)?shù)爻雠_(tái)相應(yīng)的調(diào)控政策，并與其他政策一起形成“政策閉環(huán)”。盡管如此，部分城市出臺(tái)的政策仍會(huì)引起對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控放松的預(yù)期。截至目前，中央對(duì)上述政策采取零容忍態(tài)度，對(duì)與“三穩(wěn)”預(yù)期不符的政策予以堅(jiān)決撤回并消除影響，表現(xiàn)出堅(jiān)定房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控方向不動(dòng)搖、力度不放松的態(tài)度和決心。未來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策將繼續(xù)給予地方政府較大的自主權(quán)，但同時(shí)也明確各地須守住“三穩(wěn)”底線。

（三）配套“兩集中”補(bǔ)充政策，繼續(xù)探索完善房地價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制

2021年“兩集中”土地供應(yīng)制度落地，22個(gè)試點(diǎn)城市根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的土地供應(yīng)政策。從第一輪土拍結(jié)果看，這些政策取得了一定的效果，但也存在一些問(wèn)題，亟需后續(xù)出臺(tái)相應(yīng)的補(bǔ)充措施，完善房地價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。首先，要設(shè)置“限地價(jià)、限房?jī)r(jià)”的“雙限”措施。在實(shí)際出讓中，如果僅限地價(jià)而不限房?jī)r(jià)，開發(fā)商為獲取更高利潤(rùn)，會(huì)傾向于建設(shè)售價(jià)更高的住房，從而導(dǎo)致新建住房“豪宅化”，帶動(dòng)周圍二手房?jī)r(jià)格上漲，形成房?jī)r(jià)、地價(jià)螺旋上升的局面。如果僅限房?jī)r(jià)而不限地價(jià)，過(guò)高的土地成本將直接壓縮配套建設(shè)，影響房屋品質(zhì)，導(dǎo)致后續(xù)維權(quán)事件增加。其次，對(duì)超出合理區(qū)間的地價(jià)，要及時(shí)預(yù)警并督促整改。對(duì)于大幅度偏離周圍地價(jià)范圍并嚴(yán)重影響市場(chǎng)預(yù)期的，要及時(shí)暫停出讓，科學(xué)確定各類要素后再進(jìn)行掛牌出讓。再次，要打擊房企高杠桿拿地行為，嚴(yán)格執(zhí)行房企融資“三線四檔”約束，加大對(duì)影子融資、私募及信托對(duì)接“前融”的監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊同一房企控股或參股的多個(gè)“馬甲”追逐一宗地等行為。

（四）加大租賃住房、公租房等建設(shè)力度，持續(xù)提升民生保障力度

為減輕城市低收入人群住房壓力、改善低收入居民的居住條件，同時(shí)也為了引導(dǎo)和穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，各地在出臺(tái)商品住房市場(chǎng)調(diào)控政策的同時(shí)，也著力完善本地的住房保障體系，尤以人口凈流入城市、房?jī)r(jià)漲幅較大的城市為重點(diǎn)，加快健全以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)房為主的住房保障體系，多渠道、多主體加大各類保障性住房的有效供給，以緩解上述地區(qū)住房供需矛盾。事實(shí)上，廈門、深圳、合肥、長(zhǎng)春等地已發(fā)布單列租賃用地供應(yīng)計(jì)劃，占全年住宅用地的9%-10%。在未來(lái)房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制完善過(guò)程中，預(yù)計(jì)各地將加強(qiáng)土地、金融、財(cái)政等多方支持，增加保障性租賃住房供給。此外，各地將出臺(tái)相應(yīng)政策，鼓勵(lì)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有土地上建設(shè)保障性租賃住房，并允許將閑置和低效利用的商業(yè)辦公用房、廠房等改建為保障性租賃住房。各城市也可探索更多支持政策，通過(guò)各種渠道解決新市民和青年人的住房問(wèn)題。

三、結(jié)語(yǔ)

近幾年在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策的實(shí)施，使全國(guó)大部分城市房地產(chǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢(shì)。房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策改變了過(guò)去“三年調(diào)控、兩年放松”的特點(diǎn)，針對(duì)目前房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的突出問(wèn)題進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)控，更具穩(wěn)定性和持續(xù)性。房地產(chǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展的局面來(lái)之不易，需要各方共同努力、精心呵護(hù)。2021年下半年將依然延續(xù)以穩(wěn)為主的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控基調(diào)，城市主體責(zé)任被置于更突出地位，針對(duì)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，更多針對(duì)性措施也將出臺(tái)，“完善人口、土地和住房的聯(lián)動(dòng)機(jī)制”是未來(lái)政策發(fā)力的方向，未來(lái)政策出臺(tái)也將協(xié)同考慮多重因素，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)金融、土地的管理，通過(guò)多效并舉，確保實(shí)現(xiàn)全年穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期的目標(biāo)。