柯夢(mèng)婷

（河海大學(xué)，南京 211100）

引 言

PPP模式的推廣與應(yīng)用，引入了更多的社會(huì)私人資本，它可以利用私營(yíng)部門的專業(yè)技能來提高項(xiàng)目實(shí)施的效率，緩解政府在建造公共事業(yè)項(xiàng)目上的資金壓力，也可以降低社會(huì)私人部門的投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也為公共事業(yè)項(xiàng)目的工程質(zhì)量提供了更高的保障。不過，PPP模式也帶來了一些問題，各方面存在的風(fēng)險(xiǎn)因素導(dǎo)致了越來越多的應(yīng)用PPP失敗的項(xiàng)目案例發(fā)生。因此，相關(guān)部門應(yīng)充分分析項(xiàng)目的背景，結(jié)合實(shí)際情況，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控，提高PPP項(xiàng)目的應(yīng)用效益。

一、PPP項(xiàng)目模式簡(jiǎn)介

（一）PPP項(xiàng)目模式概述

1.PPP模式的含義

PPP（public-private partnership）是政府與私營(yíng)部門之間的協(xié)議，該協(xié)議以提供產(chǎn)品和服務(wù)的起點(diǎn)為基礎(chǔ)，并達(dá)成了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、充分合作”的伙伴關(guān)系。在這種模式下，政府改變了項(xiàng)目融資方式，從而減輕了財(cái)政壓力；同時(shí)，合作企業(yè)也獲得了較低的投資渠道。

2.PPP模式的產(chǎn)生背景

一方面，政府全權(quán)負(fù)責(zé)公共物品的生產(chǎn)，這種模式可以確保公共產(chǎn)品的供應(yīng)，并能提高整體生活水平人民。但是，這種“由政府安排”的模式存在一些嚴(yán)重的缺陷。與社會(huì)上的私營(yíng)部門相比，政府在不同的項(xiàng)目上缺乏突出的創(chuàng)新能力與專業(yè)的管理水平的優(yōu)勢(shì)。另一方面，政府全程參與負(fù)責(zé)一個(gè)項(xiàng)目，這也可能導(dǎo)致政府對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)等風(fēng)險(xiǎn)。因此，在這種情況下，PPP模式組織形式開始建立起來，并已應(yīng)用于專業(yè)生產(chǎn)及提供公共物品和服務(wù)。

3.PPP模式的運(yùn)作方式

（1）基本運(yùn)作模式

PPP模式常常被應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域。政府部門通過公開招標(biāo)的方式，選擇相應(yīng)的私營(yíng)部門，政府與私營(yíng)部門（項(xiàng)目公司）簽訂合同關(guān)系（PPP合同），以明確合作關(guān)系。在合作期間，雙方按照合作互利的原則簽訂PPP合同，通過合同規(guī)定的當(dāng)事方之間的責(zé)任關(guān)系，建立特定項(xiàng)目公私合營(yíng)企業(yè)的實(shí)體經(jīng)營(yíng)模式。在這種模式下，私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的過程，政府則負(fù)責(zé)監(jiān)督整個(gè)項(xiàng)目質(zhì)量，確定公共產(chǎn)品的價(jià)格，并根據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的結(jié)果按期將利潤(rùn)分配給私營(yíng)部門，從而最大限度地確保公共利益的提高。

（2）主要運(yùn)作方式

PPP模式有十多種運(yùn)作方式，其中“TOT”“BOT”“BOO”“O＆M”“RDT”等是常見的運(yùn)作方式，這些不同的模式適用于不同的公共服務(wù)領(lǐng)域。例如，在城市中建立新的基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，通常采用BOT運(yùn)營(yíng)模式。在具體的實(shí)踐過程中，不同類別的項(xiàng)目可以采用不同的運(yùn)作方式，以更好地滿足特定項(xiàng)目的具體要求。

（二）PPP項(xiàng)目模式發(fā)展歷程

1.PPP模式的起源

PPP模式起源于英國(guó)，隨后在世界范圍內(nèi)得到了廣泛的推廣和應(yīng)用。此后，PPP項(xiàng)目模式在中國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、巴西、加拿大等國(guó)家出現(xiàn)。

2.PPP模式在各國(guó)的應(yīng)用情況

在各個(gè)國(guó)家的發(fā)展中，PPP模式已應(yīng)用于各種公共事業(yè)領(lǐng)域，為各國(guó)的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和民生建設(shè)帶來了巨大的好處。以美國(guó)的PPP項(xiàng)目模式為例，其已應(yīng)用于交通、技術(shù)、供水、醫(yī)療、監(jiān)獄、福利、城市重建等各個(gè)領(lǐng)域。

3.PPP項(xiàng)目模式在我國(guó)的發(fā)展歷程

（1）我國(guó)PPP項(xiàng)目的法規(guī)發(fā)展

2014年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布第43號(hào)文件，隨后相繼發(fā)布了六項(xiàng)指導(dǎo)方針，構(gòu)成了公私合作模式的管理體系，旨在促進(jìn)公私合作項(xiàng)目的快速實(shí)施。2018年初和2019年初，財(cái)政部發(fā)布了兩個(gè)文件，即財(cái)金〔2018〕54號(hào)與財(cái)金〔2019〕10號(hào)，進(jìn)一步強(qiáng)化了PPP項(xiàng)目的規(guī)范管理與系統(tǒng)總結(jié)。

在這種背景下，PPP市場(chǎng)的規(guī)模在2018年和2019年趨于簡(jiǎn)化。自2020年新冠疫情暴發(fā)以來，PPP模式在緩解財(cái)務(wù)壓力、提供先進(jìn)的技術(shù)等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，PPP市場(chǎng)開始觸底回升。

（2）PPP項(xiàng)目在我國(guó)現(xiàn)階段的發(fā)展

截至2020年12月30日，全國(guó)共有PPP項(xiàng)目13 281個(gè)，總投資19.17萬億。通過對(duì)近三年來在庫(kù)項(xiàng)目的比較分析，可以發(fā)現(xiàn)管理庫(kù)在庫(kù)的項(xiàng)目數(shù)量逐年增加，在庫(kù)的所有項(xiàng)目的數(shù)量都呈上升趨勢(shì)?？梢钥闯?，在經(jīng)歷標(biāo)準(zhǔn)化管理之后，PPP模式已進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段，全國(guó)PPP市場(chǎng)開始回暖。

進(jìn)一步研究2020年管理庫(kù)項(xiàng)目的行業(yè)分布，如圖1所示，三大行業(yè)（市政工程、交通、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)）占比較大，而比例較小的行業(yè)為科技、體育、社會(huì)保障和養(yǎng)老等。

圖1 2020年在庫(kù)項(xiàng)目行業(yè)分布統(tǒng)計(jì)圖

二、PPP項(xiàng)目案例分析——基于國(guó)家體育場(chǎng)

（一）國(guó)家體育場(chǎng)案例簡(jiǎn)介

1.項(xiàng)目背景

（1）項(xiàng)目概況

國(guó)家體育場(chǎng)是我國(guó)第一個(gè)應(yīng)用PPP模式的公益性項(xiàng)目，它開工于2003年12月，在2008年6月完成項(xiàng)目的全部工程。在這個(gè)PPP項(xiàng)目中，國(guó)家體育場(chǎng)有限公司負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)與融資，北京中信聯(lián)合體負(fù)責(zé)在30年的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)對(duì)體育場(chǎng)進(jìn)行后期運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，國(guó)家體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目的中標(biāo)方中信集團(tuán)聯(lián)合體享有30年運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的全部收益，同時(shí)也承擔(dān)了PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的全部責(zé)任。在運(yùn)營(yíng)權(quán)到期后，中信聯(lián)合體必須將體育場(chǎng)無條件地移交給北京市政府。

（2）項(xiàng)目的投融資結(jié)構(gòu)

①項(xiàng)目的投資結(jié)構(gòu)。國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目總投資31.39億元，項(xiàng)目的投資主體為北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司、中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體，其中，國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目由北京市國(guó)資委、中信集團(tuán)、北京城建和美國(guó)金州出資，其股份比例分別為58 %、27.3 %、12.6 %和2.1 %。

②項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)。項(xiàng)目融資由北京國(guó)資委和中信財(cái)團(tuán)直接安排。投資者按比例投資建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目投資者直接承擔(dān)相應(yīng)比例的責(zé)任和義務(wù)。

2.項(xiàng)目PPP模式應(yīng)用情況

（1）項(xiàng)目PPP模式的終結(jié)

在國(guó)家體育場(chǎng)正式進(jìn)入運(yùn)營(yíng)的一年后，北京市政府于2009年8月20日與中信聯(lián)合體簽署了協(xié)議，將原合同中規(guī)定的“由中信聯(lián)合體負(fù)責(zé)30年的運(yùn)營(yíng)工作”改為由北京市政府主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)館，這意味著中信聯(lián)合體放棄了30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，也意味著PPP模式在國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目中應(yīng)用的失敗。

（2）項(xiàng)目PPP模式終結(jié)的原因

首先，純粹的商業(yè)運(yùn)作方式與國(guó)家體育場(chǎng)的形象存在沖突，這也使得國(guó)家體育場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移。在賽后運(yùn)營(yíng)中，由于產(chǎn)權(quán)持有者與原始經(jīng)營(yíng)者之間在理解上存在差異，國(guó)家體育場(chǎng)的運(yùn)作在過去的一年中經(jīng)歷了許多曲折。

其次，該項(xiàng)目在賽后的運(yùn)營(yíng)階段，PPP模式面臨著許多實(shí)際的問題。中信不具有對(duì)項(xiàng)目的最終擁有權(quán)，因此它的收益全部來源于這30年的特許經(jīng)營(yíng)，這加大了收益的風(fēng)險(xiǎn)性。再加上項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期間的巨大成本，可能導(dǎo)致中信的過度商業(yè)發(fā)展，由此產(chǎn)生的運(yùn)營(yíng)不善的問題，也成為政府收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要原因之一。

綜上，政府之所以收回經(jīng)營(yíng)權(quán)，是因?yàn)閲?guó)家體育場(chǎng)的公共資源性質(zhì)，也就是說，國(guó)家體育場(chǎng)在定位上不再是純粹的商業(yè)體育場(chǎng)。因此，其運(yùn)作方式不應(yīng)太商業(yè)化，而應(yīng)恢復(fù)公共利益。

（二）國(guó)家體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)分析

國(guó)家體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目的失敗原因有很多，本文參考了《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資（BOT、PFI和PPP）》中對(duì)國(guó)家體育場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)描述，并通過收集項(xiàng)目整個(gè)過程中發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件，從風(fēng)險(xiǎn)管控的角度分析該P(yáng)PP項(xiàng)目存在的四種主要風(fēng)險(xiǎn)。

1.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家體育場(chǎng)的建立響應(yīng)了奧林匹克精神的號(hào)召，代表著國(guó)家形象。同時(shí)，參與國(guó)家體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施的企業(yè)將享受許多自身發(fā)展的優(yōu)惠政策。但是，作為以社會(huì)資本為企業(yè)利潤(rùn)為主要發(fā)展目標(biāo)的民營(yíng)企業(yè)，其利潤(rùn)目的與國(guó)家體育場(chǎng)的公益性質(zhì)相抵觸，導(dǎo)致在國(guó)家體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目的理解上，中信集團(tuán)聯(lián)合體的商業(yè)化模式與以公益為主的最終產(chǎn)權(quán)所有者——北京市政府之間產(chǎn)生差異，引起公眾的不滿和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2.法律風(fēng)險(xiǎn)

本項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)首次采用PPP模式建設(shè)國(guó)家級(jí)項(xiàng)目，而且中國(guó)以前沒有可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，因此缺乏一定的制度來支持和保證實(shí)施國(guó)家體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目的法律和政策。在PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，法律、法規(guī)、政策之間存在沖突，導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

3.設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，是為了承辦2008年北京奧運(yùn)會(huì)，奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后，國(guó)家體育場(chǎng)仍然可以舉辦比賽、文藝演出、商業(yè)會(huì)展等活動(dòng)。因此，國(guó)家體育場(chǎng)的設(shè)計(jì)，需要兼顧到體育館后期運(yùn)營(yíng)的需要。然而，該項(xiàng)目的設(shè)計(jì)者過于注重美學(xué)需求，而其設(shè)計(jì)卻缺乏對(duì)國(guó)家體育場(chǎng)后期運(yùn)作的關(guān)注，這導(dǎo)致了體育場(chǎng)后期運(yùn)作中的許多問題。

4.運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家體育場(chǎng)的PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)公共項(xiàng)目，客觀上具有較強(qiáng)的公益性，預(yù)期利潤(rùn)低，后期運(yùn)作困難。因此，很難從具有公益色彩的國(guó)家體育場(chǎng)中獲得更多利益，這給PPP項(xiàng)目帶來了運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，這是PPP項(xiàng)目難以著陸的原因之一。作為國(guó)家體育場(chǎng)的中標(biāo)者，中信集團(tuán)聯(lián)合體，在承擔(dān)國(guó)家體育場(chǎng)的PPP項(xiàng)目之前，沒有相關(guān)大型體育館的運(yùn)營(yíng)方面的工作經(jīng)驗(yàn)，缺乏操作經(jīng)驗(yàn)對(duì)體育場(chǎng)的后期運(yùn)營(yíng)造成了運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控的總結(jié)與啟示

（一）完善PPP法律與政策體系

一份可以設(shè)定行業(yè)優(yōu)先順序、明確政策驅(qū)動(dòng)力的政策文件，在任何PPP市場(chǎng)中都會(huì)被投資者所認(rèn)同。并且如果想讓私營(yíng)部門參與基建投資，并與公共部門簽訂長(zhǎng)期合同，公共部門就必須拿出一份雙方都認(rèn)同的協(xié)定。綜上，我國(guó)各部門應(yīng)大力支持PPP合同和合同條款的實(shí)施。

（二）明確相關(guān)管理部門職權(quán)

作為某國(guó)PPP項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)記憶庫(kù)，該國(guó)的中央PPP機(jī)構(gòu)，一般通過起草標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則、執(zhí)行一般政策、分享經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和最佳做法信息來支持其他政府機(jī)構(gòu)，以確保整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)程的一致性。但如果同時(shí)安排兩個(gè)以上PPP機(jī)構(gòu)，便會(huì)出現(xiàn)雙重領(lǐng)導(dǎo)控制的局面，致使權(quán)力和職能的分工不明確，從而導(dǎo)致對(duì)同一問題的不同制度要求，進(jìn)而影響國(guó)家公信力，使社會(huì)資本方對(duì)PPP項(xiàng)目缺乏總體規(guī)劃。因此，明確部門和機(jī)構(gòu)的直接管理可以有效避免權(quán)力和職能的劃分混亂，避免多個(gè)政府部門共同負(fù)責(zé)的局面。

（三）強(qiáng)化私人部門參與作用

私人部門在PPP項(xiàng)目中起到重要的作用，項(xiàng)目建造的結(jié)果與私人部門的參與作用有很大關(guān)系。首先，在PPP項(xiàng)目中，政府要通過招標(biāo)的方式，選取具有相應(yīng)能力的私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建造，為項(xiàng)目提供基礎(chǔ)的保障；其次，在項(xiàng)目的全過程中，既要加強(qiáng)私人部門的參與作用，也要考察私人部門的參與情況，并根據(jù)項(xiàng)目的建造情況，將績(jī)效及時(shí)反饋給相關(guān)部門，從而加強(qiáng)私人部門在工程建設(shè)中的建造質(zhì)量，最大限度地發(fā)揮私人部門的參與作用。