陳煉

摘 要：隨著市場化的進程，政府財力投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的管理模式正在發(fā)生變化，以水運工程為例的交通工程在各地已經(jīng)有了建設(shè)管理模式的轉(zhuǎn)變，PPP項目越來越多進入交通工程領(lǐng)域。本文通過比較目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┑拇ㄖ乒芾砟Ｊ?、PPP模式和國際通用的全過程咨詢管理模式，對水運工程建設(shè)管理企業(yè)的轉(zhuǎn)型方向進行了思考。

關(guān)鍵詞：水運工程;建設(shè)管理;管理模式

中圖分類號：U692? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）06-0048-04

1 研究目的

水運工程的建設(shè)管理單位，即項目法人，承擔(dān)著水運工程投資、建設(shè)管理的職能。但基于水運工程公益性的特點，作為這一城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理單位，并非真正的工程“投資人”，而是代替隱形的投資主體——政府，實施具體的管理工作、承擔(dān)管理責(zé)任。目前，作為建設(shè)管理單位的，多數(shù)是國有企業(yè)，負(fù)責(zé)了工程建設(shè)的全過程管理，包括技術(shù)前期研究、立項報批、建設(shè)程序辦理、施工管理、結(jié)算收尾、消項。

2015年6月1日，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》正式施行，PPP（Public-Private-Partnership）成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主推模式。之后，盡管PPP項目在上海并沒有全面鋪開，但從全國范圍來說，交通運輸行業(yè)已經(jīng)成為PPP項目成交規(guī)模領(lǐng)先的行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，2019年我國全口徑PPP項目成交規(guī)模金額較大的行業(yè)主要為交通運輸、市政工程，成交規(guī)模分別為12489億元和6007億元，其中交通運輸全口徑PPP項目成交規(guī)模金額遠(yuǎn)高于其他行業(yè)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理模式的調(diào)整，勢必給水運工程建設(shè)管理企業(yè)帶來一系列變化，建設(shè)管理單位原本穩(wěn)扎穩(wěn)打的業(yè)主角色，隨著建設(shè)管理模式的調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金的多元化，變得未來不可預(yù)期。

本文從實踐出發(fā)，通過比較不同建設(shè)管理模式下現(xiàn)有建設(shè)管理單位的優(yōu)勢和不足，對相關(guān)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展進行了思考。

2 研究方法

國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)近年來出現(xiàn)了項目數(shù)量可控、投資金額不減、涉及領(lǐng)域更廣的特點。從上?？?，2021年安排的市重大工程正式項目166項，年度計劃投資1730億元，可以預(yù)見“十四五”期間上?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資的力度不會減弱，但投資的方向已經(jīng)從交通、市政、水利等傳統(tǒng)基建項目，向科創(chuàng)、先進制造業(yè)等“新基建”領(lǐng)域拓展。

上海水運工程的建設(shè)管理，一直以來是圍繞內(nèi)河、外海兩塊由兩家國有企業(yè)分別作為建設(shè)管理單位實施。但外海水運的工程管理，與港口建設(shè)、運營相聯(lián)系，企業(yè)發(fā)展規(guī)模、行業(yè)建設(shè)規(guī)劃的一致性、統(tǒng)籌度較高，企業(yè)市場化運作程度高。而內(nèi)河則是企業(yè)作為建設(shè)管理單位，建成后由市區(qū)兩級政府主管部門負(fù)責(zé)。這一建、管分離的模式，使得水運建設(shè)管理單位業(yè)務(wù)內(nèi)容相對單一，一旦出現(xiàn)建設(shè)管理模式調(diào)整，這種傳統(tǒng)類型的企業(yè)面臨的生存壓力巨大。即便目前情況下，工程項目中包括的建設(shè)單位管理費普遍不高，企業(yè)發(fā)展空間有限。以上海的內(nèi)河水運建設(shè)管理為例， 2005年至2020年15年完成的工程投資近250億，相應(yīng)項目中批復(fù)的建設(shè)單位管理費約1.27億元。

2.1代建制模式下的傳統(tǒng)建設(shè)管理單位

近年來，除了機場、地鐵已經(jīng)穩(wěn)定的建設(shè)、運營一條龍模式之外，上海在水利工程和醫(yī)院、學(xué)校等政府投資項目上，較多地采取了“代建制”的模式。

代建制的項目是全財力投資項目，作為傳統(tǒng)建設(shè)管理單位參與，除了“名分”不同、責(zé)任有差，具體的工作范圍、內(nèi)容基本與業(yè)主一致。2016年上海市發(fā)改委推出“上海市市級建設(shè)財力項目代建單位名錄”，分環(huán)境、交通、市政、水利等幾個類別，基本條件是具備工程監(jiān)理、工程咨詢資信、工程設(shè)計資格三類資格之一。

從近年來的實踐分析，代建制的實施，有效分解了政府職能部門作為業(yè)主的責(zé)任，避免了既當(dāng)裁判員又是運動員的問題。但對于承擔(dān)代建制的傳統(tǒng)建設(shè)管理單位，一是代建市場有限，項目是否采取代建模式，由審批部門確定，自由競爭的空間有限;二是代建管理費有限，相比較需要為此付出的成本，收益并不吸引人。

但是，由于代建單位不能在同一項目中承擔(dān)項目評估、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工、材料設(shè)備供應(yīng)等相關(guān)業(yè)務(wù)，或與以上單位有隸屬關(guān)系或其他直接利益關(guān)系，使得設(shè)計、監(jiān)理企業(yè)綜合考量往往不會去做代建。因此，做代建成為當(dāng)前水運行業(yè)建設(shè)管理單位的主攻目標(biāo)。兩難的是，如果只做代建，傳統(tǒng)建設(shè)單位所面臨的企業(yè)資質(zhì)維護、成本和資金支撐等矛盾又將突出。上海市在2020年11月出臺了《上海市市級建設(shè)財力項目代建管理辦法》，對于代建項目管理費的計算進行了調(diào)整，但對于代建管理的業(yè)績?nèi)绾无D(zhuǎn)化為工程監(jiān)理、工程咨詢資信、工程設(shè)計這三類資格的業(yè)績，尚無規(guī)定，對于企業(yè)資質(zhì)維護的作用無法體現(xiàn);按照對代建單位項目管理機構(gòu)的要求，包括項目經(jīng)理最多只能同時承擔(dān)兩個項目，代建單位對于代建項目投入的人力成本、管理成本，使得企業(yè)人力資源投入較大、成本不低。從企業(yè)發(fā)展的角度看，做代建只是過渡期行為。

2 PPP模式中的建設(shè)管理單位

PPP模式，是鼓勵社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府和社會資本形成合作共贏的伙伴關(guān)系，實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。但是，在這一模式中，原本作為業(yè)主的建設(shè)管理單位，所扮演的是“社會資本”的角色。這對于水運工程的建設(shè)管理單位來說，如果有水運項目作為PPP項目成交，優(yōu)勢在于：一是自身具備長期從事交通、水利等工程的專業(yè)化項目管理團隊，在實施過程中能實現(xiàn)高效的投資控制、管理流程控制;二是熟悉建設(shè)流程和相應(yīng)的政府主管部門，對于建設(shè)項目的全生命周期管理有清晰的思路和協(xié)調(diào)能力，有利于項目順利實施;三是作為國有企業(yè)，其企業(yè)文化中有著濃厚的社會責(zé)任感，能做到對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公益性、服務(wù)性和保障功能的最大化實現(xiàn)，可以成為受歡迎的合作伙伴。

相對，要從“業(yè)主”成為社會投資人，劣勢在于：首先，企業(yè)所擁有的自有資本有限，往往不足以支撐大量的PPP項目，尤其當(dāng)前需要走出本地前往外省市，資金方面受限較多。其次，對于水運工程的專業(yè)能力越強，則在其他行業(yè)專業(yè)方面存在局限性，短期內(nèi)能參與的項目有限。再次，作為建設(shè)管理單位，在運營方面的經(jīng)驗不足，尤其是市場化程度高的項目，有可能需要引進專業(yè)團隊參與管理，將影響收益情況和服務(wù)能效。

因此，至少在當(dāng)前，相比較大型施工企業(yè)，水運工程的建設(shè)管理企業(yè)還只能立足本土，對于PPP項目只是探索性、選擇性參與。

3 水運工程建設(shè)管理單位可能的轉(zhuǎn)型方向

水運工程建設(shè)管理單位，作為傳統(tǒng)意義上的基建項目管理者，面對工程建設(shè)項目專業(yè)化管理要求的不斷提高、基礎(chǔ)設(shè)施投資方向和模式的轉(zhuǎn)變，思考自身定位可能出現(xiàn)的變化，以及相應(yīng)的調(diào)整和轉(zhuǎn)型，是環(huán)境所迫、也是發(fā)展的必然。

3.1蘇州河環(huán)境綜合整治一期工程的案例

上海在上世紀(jì)開展蘇州河整治時，鑒于當(dāng)時的財力情況，使用過亞洲開發(fā)銀行的貸款，由此也引進了國際咨詢公司。

當(dāng)時，蘇州河環(huán)境綜合整治一期工程是上海開埠以來投資規(guī)模最大的環(huán)境治理項目，在項目建議書獲批之后，得到了國家、上海市乃至國際社會的高度關(guān)注。鑒于此前上海的合流治理一期工程就曾使用世行資金，上海的項目尤其是環(huán)保項目有國際融資的良好基礎(chǔ)，因此，蘇州河環(huán)境綜合整治一期工程建設(shè)資金籌措時，上海市財政報請財政部同意使用了亞洲開發(fā)銀行資金。當(dāng)時，亞洲開發(fā)銀行通過國際招標(biāo)，先是引入荷蘭一家水資源方面的研究所負(fù)責(zé)項目可行性方面的評估。專家組成員按照亞行項目評估的要求，在上海開展了近6個月的工作，通過建立數(shù)學(xué)模型，訪問參與工程可行性研究的地區(qū)、委辦局、設(shè)計院，對于工程實施的可行性和效益、亞行投資的社會效益和經(jīng)濟效益等作出了評估，為亞行投資這個項目提供了決策依據(jù)。

在蘇州河環(huán)境綜合整治一期工程可行性研究報告獲得批復(fù)之后，亞洲開發(fā)銀行和財政部簽署了貸款協(xié)議，之后再次通過國際招標(biāo)，引進美國CDM公司作為工程實施期間的咨詢監(jiān)管機構(gòu)。CDM公司是一家總部位于波士頓的建筑咨詢公司，當(dāng)時在美國同類企業(yè)排名前三。其派出的項目小組，共4、5個項目工程師，在工程建設(shè)到全面建成的5年間，始終和建設(shè)單位一起，從工地現(xiàn)場的安全、文明施工，工程的進度、質(zhì)量，涉及動遷的進度和居民、企業(yè)安置、資金到位和支付、驗收和效益評估等方面進行了全面管控。管理模式上，項目組工作由組長負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、匯總，項目工程師則按照亞行給予的標(biāo)準(zhǔn)和國際慣例獨立開展工作，每月形成專項報告提交亞行，內(nèi)容從項目到建設(shè)單位的管理、資金使用到各級政府的支持和輿論，可謂包羅萬象。項目工程師會出現(xiàn)在工地和施工人員交談，出現(xiàn)在附近居委會了解動遷居民都搬去了哪里，走訪動遷戶問他們對于動遷補償?shù)葪l件是否滿意，甚至涉及建設(shè)單位對于員工的培養(yǎng)，是否符合參與亞洲開發(fā)銀行投資項目的管理要求。

3.2水運建設(shè)工程管理模式可能的轉(zhuǎn)變

上海對于水運工程建設(shè)，尤其是涉及內(nèi)河水運工程，采取了國有企業(yè)擔(dān)任建設(shè)管理主體、政府主管部門作為行業(yè)管理實施監(jiān)管的模式，建設(shè)管理企業(yè)對工程建設(shè)的安全、質(zhì)量和投資控制等負(fù)責(zé)。建成后的航道由市、區(qū)兩級港航管理部門負(fù)責(zé)管理，跨航道橋梁按照道路管轄由市、區(qū)不同部門負(fù)責(zé)管理，船閘等設(shè)施則由主管部門通過招標(biāo)引進運行維護單位負(fù)責(zé)日常管理。

水運工程的實施，與上海國際航運中心建設(shè)、推進長江黃金水道水運發(fā)展的國家戰(zhàn)略密不可分。一方面，作為城市綜合立體交通系統(tǒng)中的組成部分，水運尤其是內(nèi)河水運，對于上海這樣的超大城市的道路運輸減壓、城市碳排放的降低，可以有更大貢獻;另一方面，內(nèi)河水運的發(fā)展，需要從行業(yè)角度進行扶植、需要港航一體的基礎(chǔ)設(shè)施的完善，提高水運工程建設(shè)的工程效益和社會效益。相對于水運工程的重要性，承擔(dān)水運工程建設(shè)管理的專業(yè)企業(yè)，不僅要承擔(dān)作為業(yè)主的責(zé)任要求和持續(xù)提高的管理標(biāo)準(zhǔn)，還要面對管理成本增加和收入非市場化帶來的差異。

近年來，國家對于水運工程的支持力度較大，從上海內(nèi)河水運工程的實施規(guī)劃、步驟分析，近期內(nèi)對于社會資本的需求尚不急迫，但這不等于PPP、BOT等模式不會引入內(nèi)河水運工程。而這一不確定性，恰恰是建設(shè)管理企業(yè)所面臨的最大風(fēng)險。

3.3水運建設(shè)管理企業(yè)轉(zhuǎn)型方向分析

從上海來說，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入這樣的咨詢機構(gòu)，至今仍不多見，對于使用財力資金投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目所采取的前置審批、過程跟蹤、后評估，多數(shù)從投資、施工工藝等角度考慮，由行業(yè)主管部門和財政、審計等政府部門或指定的第三方進行。

2019年3月，國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合出臺了《關(guān)于推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對于投資決策綜合性、健全和發(fā)展全過程咨詢提出了要求。這一要求，符合了建設(shè)管理模式多元化發(fā)展的需求，將使投資決策更具科學(xué)性。全過程工程咨詢服務(wù)，包括：投資決策的綜合咨詢，包括項目的市場、技術(shù)、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、能源、資源、安全等影響要素，國家、地區(qū)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和重大專項建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)審批要求;提供包括招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價、項目管理等全過程咨詢服務(wù)，以工程質(zhì)量、安全為前提提高建設(shè)效率、節(jié)約建設(shè)資金。

作為長期從事水運工程建設(shè)的管理企業(yè)，對于整個水運行業(yè)的了解程度高，對于行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃思考較為前瞻，擁有熟悉水運工程建設(shè)管理法律法規(guī)、規(guī)章制度、技術(shù)規(guī)范和掌握工程項目全生命周期建設(shè)管理的專業(yè)管理人員，這些都是其轉(zhuǎn)型成為全過程工程咨詢服務(wù)打下了良好的基礎(chǔ)。

當(dāng)然，要實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型目標(biāo)，還需要完善、補充一些能力上的不足。第一，是對于國家、地區(qū)的相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度和行業(yè)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的熟悉程度需要進一步提高，在團隊中增加法律專業(yè)人員，而不是只依靠社會法律機構(gòu)。第二，需要大幅度加強對于工程項目經(jīng)濟分析的力量。第三，對于工程建設(shè)的管理要從現(xiàn)場推進調(diào)整為對于進度、質(zhì)量、安全等要素的規(guī)范性的核查，從參與者脫身為“檢驗者”。也就是說，一旦轉(zhuǎn)型為咨詢機構(gòu)，“人員密集型”勢必成為“知識密集型”，人力資源的調(diào)整勢必跟進，團隊的核心力量將不再集中于施工的現(xiàn)場管理，而是基于對技術(shù)規(guī)范、法律法規(guī)、政策規(guī)定等的熟練掌握，立足于整個工程項目對于社會、地區(qū)、人群的影響、效益開展評估、分析，提供相應(yīng)的報告、建議;團隊的成員，將由依靠經(jīng)驗積累的工程管理人員，更多轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^建模、數(shù)據(jù)采集和分析撰寫報告的管理工程師。

4 結(jié)論

水運工程建設(shè)管理企業(yè)，作為傳統(tǒng)意義上的“業(yè)主”，一旦因體制機制調(diào)整需要身處市場，咨詢企業(yè)的定位是一個方向。但這一轉(zhuǎn)型，不是專業(yè)的放棄，應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)鏈的延展，整個轉(zhuǎn)型過程必須是人員補充、再學(xué)習(xí)的過程，也是一個水運專業(yè)更深化、相關(guān)專業(yè)持續(xù)拓展的過程。這個過程不輕松，甚至?xí)D難，尤其是外部市場不完善的情況下，內(nèi)部人員的配合、主動參與會很困難。然而，誰先完成這樣的轉(zhuǎn)型，誰就會從本地跳出獲得更為廣闊的視野和市場，形成核心競爭力的全面提升。

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