祁占勇 于茜蘭

摘? 要：依法治理是日本影子教育持續(xù)健康發(fā)展的根本保障。根據(jù)影子教育機構(gòu)在不同歷史階段的發(fā)展速度和規(guī)模，日本影子教育的法治化發(fā)展經(jīng)歷了法律監(jiān)管缺位階段、初步法律監(jiān)管階段和強化法律監(jiān)管階段三個階段，建立起了一套相對完善的影子教育法律規(guī)制體系。該體系不僅對學(xué)習(xí)塾的注冊登記、經(jīng)營行為和教師準(zhǔn)入等內(nèi)容進行了規(guī)范，而且明確了學(xué)習(xí)塾的法律責(zé)任，建立了有效的監(jiān)督機制，從而為學(xué)生和學(xué)習(xí)塾從業(yè)者提供了強有力的法律保障。當(dāng)前我國校外培訓(xùn)機構(gòu)的法治化處于起步階段，需要盡快出臺《校外培訓(xùn)機構(gòu)治理條例》，從建立校外培訓(xùn)機構(gòu)準(zhǔn)入制度和校外培訓(xùn)機構(gòu)教師資格準(zhǔn)入制度、規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)經(jīng)營行為、健全法律責(zé)任體系等方面著手，為我國校外培訓(xùn)行業(yè)的健康發(fā)展提供切實的法律保障。

關(guān)鍵詞：日本;影子教育;法律規(guī)制;學(xué)習(xí)塾;校外培訓(xùn)機構(gòu)

校外補習(xí)教育作為主流學(xué)校教育的“影子”，又被稱為影子教育。伴隨人力資本理論的盛行和優(yōu)質(zhì)教育資源競爭的加劇而日益發(fā)展壯大，影子教育不僅對學(xué)校教育系統(tǒng)和學(xué)生有深刻的影響，而且對整個社會有廣泛的影響。越來越多的教育培訓(xùn)機構(gòu)給學(xué)校的正常教學(xué)秩序帶來了一定的干擾;額外的課業(yè)輔導(dǎo)在帶給學(xué)生更好成績的同時，也帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，給學(xué)生的身心健康造成不良影響;家庭物質(zhì)條件較好的孩子通過接受更為優(yōu)質(zhì)的課外輔導(dǎo)在升學(xué)競爭中獲得更大的機會，這勢必會加劇社會不公平。因此，當(dāng)影子教育大規(guī)模興起，其社會影響日益擴大時，日本開始關(guān)注這一領(lǐng)域，并推行相關(guān)政策與法律以規(guī)制影子教育。

一、日本影子教育治理的法律規(guī)制歷程

依據(jù)影子教育機構(gòu)在不同歷史階段的發(fā)展速度和規(guī)模，日本影子教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以劃分為20世紀(jì)60年代以前、20世紀(jì)60—80年代末和20世紀(jì)90年代至今三個階段。與影子教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程相一致，日本影子教育治理的法律規(guī)制歷程可以劃分為法律監(jiān)管缺位階段、初步法律監(jiān)管階段、強化法律監(jiān)管階段三個階段。

1.法律監(jiān)管缺位階段（20世紀(jì)60年代以前）

在日本，影子教育機構(gòu)被稱為“學(xué)習(xí)塾”。學(xué)習(xí)塾的前身是日本私塾，其歷史可追溯到平安時代（794—1192年），而現(xiàn)代意義上的“私塾”，即具有學(xué)習(xí)塾特征的私塾的形成，則是始于江戶時代（1603—1868年）。20世紀(jì)20、30年代，第一批影子教育機構(gòu)在日本日益加劇的升學(xué)競爭中誕生1，這標(biāo)志著宣傳私人學(xué)說或傳授知識技能的傳統(tǒng)私塾已經(jīng)開始轉(zhuǎn)型為以輔導(dǎo)學(xué)生升學(xué)考試為主要業(yè)務(wù)的營利性校外補習(xí)教育機構(gòu)——學(xué)習(xí)塾。二戰(zhàn)時期，日本的教育事業(yè)發(fā)展遭到嚴(yán)重破壞，學(xué)習(xí)塾的發(fā)展也陷入停滯狀態(tài)。二戰(zhàn)后，恢復(fù)經(jīng)濟成為日本的首要任務(wù)，政府寄希望于通過教育培養(yǎng)高素質(zhì)人才來振興國家，教育因此倍受重視，“重學(xué)歷”的社會風(fēng)氣再度興起。學(xué)歷的高低與社會地位、工資待遇的緊密聯(lián)系使得人們對名牌大學(xué)的渴望變得強烈，當(dāng)人人追求高學(xué)歷之時，升學(xué)競爭隨之加劇。學(xué)習(xí)塾在學(xué)生升學(xué)考試中發(fā)揮的特有功能開始真正引起人們的關(guān)注。此時，在戰(zhàn)爭中本已歸于沉寂的學(xué)習(xí)塾逐漸恢復(fù)生機，迎來新的發(fā)展機遇。

這一時期，日本先后頒布了一系列教育法律，規(guī)范和推動教育事業(yè)的發(fā)展。但由于此時的日本政府對教育的規(guī)制還處于初始階段，法律關(guān)注的焦點在于基本教育問題，學(xué)習(xí)塾并不是立法規(guī)制的重點。因此，在這一發(fā)展階段，學(xué)習(xí)塾實際上游離于法律監(jiān)管體系之外，沒有得到有效的管理。但是，這一時期頒布的部分法律已經(jīng)為學(xué)習(xí)塾的存在和發(fā)展提供了法律依據(jù)。例如，1947年頒布的《學(xué)校教育法》規(guī)定，“國民無論在任何場所、任何時間均有受教育的權(quán)利”2，該條款中所提的“任何場所”“任何時間”首次為學(xué)習(xí)塾存在的合法性提供了依據(jù);1949年出臺的《社會教育法》將針對青少年的校外教育劃分到社會教育中，在為校外教育的發(fā)展提供法律保障的同時，也為學(xué)習(xí)塾的發(fā)展提供了條件。3

2.初步法律監(jiān)管階段（20世紀(jì)60—80年代末）

20世紀(jì)60年代開始，戰(zhàn)后第一次嬰兒潮時期誕生的兒童即將陸續(xù)步入高中，中考競爭也成為熱點。1963年前后，以中學(xué)生為主角的戰(zhàn)后第一次“私塾熱”興起。4 升學(xué)競爭的加劇和學(xué)生補習(xí)需求的不斷增長使人們看到了學(xué)習(xí)塾市場的發(fā)展?jié)摿?。在利益的?qū)使下，大量資本開始涌入學(xué)習(xí)塾行業(yè)，學(xué)習(xí)塾數(shù)量在城市中迅速增長。進入20世紀(jì)70年代，處于石油危機下的日本經(jīng)濟增速放緩，政府更加重視教育對經(jīng)濟發(fā)展的推動作用，在教育領(lǐng)域?qū)嵤┝艘幌盗懈母?，擴大了教育內(nèi)容范圍，提高了課程難度。在此背景下，跟不上教學(xué)進度的中小學(xué)生日益增多，于是，1973年前后，日本又迎來了以小學(xué)生為主角的第二次“私塾熱”。5 這一時期，經(jīng)營時間長、發(fā)展形勢好的早年開辦的學(xué)習(xí)塾紛紛開始擴大經(jīng)營，日本出現(xiàn)并開始流行連鎖式學(xué)習(xí)塾，學(xué)習(xí)塾的總數(shù)量在全國范圍內(nèi)不斷增長，學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展壯大。到了20世紀(jì)80年代，學(xué)習(xí)塾行業(yè)已經(jīng)形成與小學(xué)到高中不同年段相對應(yīng)的補習(xí)業(yè)務(wù)，發(fā)展成為與日本學(xué)校教育制度并行的較為完整的體系。

30多年間，日本學(xué)習(xí)塾從以城市為主擴展到全國各地，從針對部分年段的補習(xí)業(yè)務(wù)擴展到覆蓋小學(xué)至高中全年段，以驚人的速度擴張。在這一過程中，隨著學(xué)習(xí)塾數(shù)量的增加，學(xué)習(xí)塾市場也漸漸暴露出一些問題。一方面，由于資本的逐利性，短時間內(nèi)大量的資本被投入學(xué)習(xí)塾市場，許多迅速建立起來的學(xué)習(xí)塾并不具備提供優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的能力，因此教育質(zhì)量良莠不齊且缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致消費者的合法權(quán)益無法得到保障;另一方面，學(xué)習(xí)塾本應(yīng)該是學(xué)校教育的補充，但卻喧賓奪主，反而影響了學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序。此外，以提高學(xué)習(xí)成績?yōu)槟繕?biāo)的學(xué)習(xí)塾，為學(xué)生提供的教育以應(yīng)試內(nèi)容和技巧為主，教導(dǎo)學(xué)生機械學(xué)習(xí)，在加重學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)的同時，損害了學(xué)生的身心健康，不利于學(xué)生的全面發(fā)展。

面對學(xué)習(xí)塾引發(fā)的上述種種社會問題，日本政府開始采取措施對學(xué)習(xí)塾進行整治。1976年，文部省率先開始調(diào)查全國中小學(xué)生在學(xué)習(xí)塾學(xué)習(xí)的情況。1986年，日本公平貿(mào)易委員會事務(wù)局全面調(diào)查了以學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)為中心的教育產(chǎn)業(yè)，在調(diào)查報告中，教育產(chǎn)業(yè)被其劃分為教育產(chǎn)品和教育服務(wù)兩個類別。1 此后，教育部門和經(jīng)濟部門又針對學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)聯(lián)合開展了一系列的調(diào)研活動。最終，學(xué)習(xí)塾在1988年正式被劃定為“教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)”，由經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省進行管轄，受經(jīng)濟法律法規(guī)制約。同年，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省牽頭成立了以管理和服務(wù)學(xué)習(xí)塾為使命的協(xié)會——公益社團法人全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會，專門對學(xué)習(xí)塾行業(yè)進行管理。至此，學(xué)習(xí)塾結(jié)束了游離在法律監(jiān)管體系之外的無約束狀態(tài)，開始受到《特定商業(yè)交易法》等一系列經(jīng)濟法律法規(guī)的監(jiān)管。

3.強化法律監(jiān)管階段（20世紀(jì)90年代至今）

進入20世紀(jì)90年代，日本政府的影子教育治理舉措已經(jīng)初顯成效，學(xué)習(xí)塾穩(wěn)步發(fā)展，并逐漸走向正規(guī)化。1999年，學(xué)習(xí)塾被文部省終身學(xué)習(xí)局認(rèn)定為民辦教育機構(gòu)并歸入教育體系?！短囟ㄉ虡I(yè)交易法》規(guī)定對學(xué)習(xí)塾實行資格認(rèn)證與審查制度，全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會依法制定《學(xué)習(xí)塾業(yè)認(rèn)證制度·認(rèn)證基準(zhǔn)》，對學(xué)習(xí)塾的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與范圍等做了細(xì)致的規(guī)定2，使學(xué)習(xí)塾的市場準(zhǔn)入有據(jù)可依，有制可循。此后，根據(jù)學(xué)習(xí)塾在發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題，政府相關(guān)部門和全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會不斷完善對學(xué)習(xí)塾行業(yè)的監(jiān)管。例如，2005年12月，日本京都宇治市發(fā)生了一起影響惡劣的學(xué)習(xí)塾教師殘害學(xué)生的案件，這個案件對日本社會造成了巨大的沖擊，引起了公眾對學(xué)生安全問題的廣泛關(guān)注，學(xué)生家長強烈要求政府采取有效措施保護學(xué)生的安全。3 為防止類似事件再次發(fā)生，2006年，全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會根據(jù)有關(guān)部門意見制定了《學(xué)習(xí)塾兒童安全確保指南》，對學(xué)習(xí)塾的教學(xué)環(huán)境和教師素質(zhì)等方面做了詳細(xì)的規(guī)定，為學(xué)生的人身安全提供了保障。2009年，根據(jù)學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)及其發(fā)展表現(xiàn)，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省將學(xué)習(xí)塾劃分到特定服務(wù)產(chǎn)業(yè)的個人服務(wù)業(yè)中，同時在特定服務(wù)產(chǎn)業(yè)實態(tài)調(diào)查中加入了對學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)的調(diào)查內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計，日本全國學(xué)習(xí)塾數(shù)量在1981年僅有18683所，到1991年時已達(dá)到45856所，但在此后數(shù)十年間，學(xué)習(xí)塾數(shù)量一直保持穩(wěn)定，變化不大。據(jù)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年日本全國學(xué)習(xí)塾數(shù)量共計46734所，注冊學(xué)生人數(shù)達(dá)3121984人，從業(yè)人數(shù)已達(dá)327547人。4 學(xué)習(xí)塾行業(yè)龐大的就業(yè)人數(shù)使得對其從業(yè)者相關(guān)權(quán)益的保障越來越受到社會的關(guān)注。為切實保護從業(yè)者的合法權(quán)益，厚生勞動省依據(jù)《勞動基準(zhǔn)法》《最低工資法》和《勞動安全衛(wèi)生法》等勞動法律法規(guī)，加強了對學(xué)習(xí)塾的工作環(huán)境、勞動時間和勞動工資等方面的規(guī)范和管理。時至今日，日本學(xué)習(xí)塾整體上已經(jīng)得到了有效的法律監(jiān)管。

二、日本影子教育治理的法律規(guī)制內(nèi)容

影子教育治理的內(nèi)容一般包括機構(gòu)注冊登記、人員聘用、學(xué)費、監(jiān)督和獎懲等方面。自1947年頒布《教育基本法》以來，日本陸續(xù)頒布了《特定商業(yè)交易法》《一般社團法人法》《公司法》《勞動基準(zhǔn)法》《勞動合同法》《地方公務(wù)員法》《地方公務(wù)員特例法》等與影子教育相關(guān)的法律法規(guī)，形成了較為全面的影子教育治理的法律法規(guī)體系。

1.明確學(xué)習(xí)塾注冊登記制度

作為經(jīng)營性企業(yè)的學(xué)習(xí)塾，其注冊登記遵守《公司法》和《商業(yè)登記法》，日本從申請程序和登記機關(guān)的審查與登記兩個方面對公司型學(xué)習(xí)塾的注冊登記進行規(guī)范。

（1）申請程序

對學(xué)習(xí)塾登記的申請程序的法律規(guī)制主要包括申請人的要求、申請方式和申請書附件等。第一，在對申請人的規(guī)定上，學(xué)習(xí)塾登記申請秉承當(dāng)事人申請主義，除法令另有規(guī)定外，沒有當(dāng)事人申請或政府機關(guān)委托，不能登記。第二，在對登記申請方式的規(guī)定上，學(xué)習(xí)塾登記申請應(yīng)當(dāng)以書面形式進行，申請書必須由申請人或其代表或其代理人蓋章，且必須載明以下事項：申請人姓名和居住地址，申請人是公司時則包括公司名稱、總部及代表人名稱和地址;登記理由;應(yīng)登記事項;登記事項需政府部門許可時，應(yīng)寫明許可證的到達(dá)日期;注冊許可稅的金額及相應(yīng)的課稅標(biāo)準(zhǔn)金額;日期;登記所。第三，提交申請書時應(yīng)附送以下文件：代理人申請登記時，必須在申請書中附上證明其權(quán)限的書面文件;申請登記需要政府機關(guān)許可的事項時，必須在申請書中附上政府機關(guān)的許可書或者具有該認(rèn)證的副本，等等。

（2）登記機關(guān)的審查與登記

學(xué)習(xí)塾提交申請材料后，登記機關(guān)經(jīng)審查有權(quán)做出同意登記或駁回申請的決定。審核流程為：地方法務(wù)局登記官對申請人所提交的各種材料進行審查，核準(zhǔn)后在登記簿上進行登記，蓋上登記官印章、公告并發(fā)給登記簿謄本，完成注冊。1《商業(yè)登記法》中對登記官職責(zé)、登記順序、收據(jù)、駁回申請的條件等事項進行了詳細(xì)規(guī)定。

2.規(guī)范學(xué)習(xí)塾經(jīng)營行為

學(xué)習(xí)塾的經(jīng)營活動主要包括提供服務(wù)、廣告宣傳和運營管理等。作為服務(wù)型產(chǎn)業(yè)，學(xué)習(xí)塾的經(jīng)營行為受《特定商業(yè)交易法》《消費者契約法》《個人信息保護法》等民商事法律法規(guī)的約束。例如，依據(jù)《特定商業(yè)交易法》，學(xué)習(xí)塾和家庭教師、計算機培訓(xùn)、語言培訓(xùn)等6種服務(wù)產(chǎn)業(yè)同屬于“特定持續(xù)性服務(wù)”產(chǎn)業(yè)，特定持續(xù)性服務(wù)產(chǎn)業(yè)在經(jīng)營中必須遵守以下規(guī)定：第一，責(zé)任人必須對名稱予以明示，包括責(zé)任人姓名和機構(gòu)名稱等;第二，禁止不正當(dāng)勸誘，包括虛假說明、故意隱瞞重要信息及脅迫購買等行為;第三，禁止誤導(dǎo)性廣告，包括必須對重要事項進行說明和禁止不實的廣告宣傳;第四，書面交付義務(wù)，雙方訂立合約時，學(xué)習(xí)塾必須以書面形式交付重要事項。2 全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會作為經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省授權(quán)的學(xué)習(xí)塾專門管理機構(gòu)，對學(xué)習(xí)塾的經(jīng)營活動進行了詳細(xì)規(guī)定，內(nèi)容涉及信息公開、廣告宣傳、合同、服務(wù)提供以及個人信息保護等多個方面。

3.制定學(xué)習(xí)塾教師準(zhǔn)入制度

對學(xué)習(xí)塾教師準(zhǔn)入的法律規(guī)制主要分為學(xué)習(xí)塾教師與公立學(xué)校教師兩個部分。日本學(xué)習(xí)塾自行招聘教師，對教師學(xué)歷和資格等沒有硬性的規(guī)定。3 但近年來，隨著教育培訓(xùn)行業(yè)的發(fā)展，人們對教育服務(wù)質(zhì)量的要求不斷提高，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省也開始重視學(xué)習(xí)塾的整體教師素質(zhì)，逐漸增強了對教師的準(zhǔn)入管理，委托全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會設(shè)計教師資格認(rèn)證制度，對教師資質(zhì)有了一定的要求。根據(jù)協(xié)會制定的《學(xué)習(xí)塾講師檢定制度》，教師資格認(rèn)證采用筆試和模擬授課相結(jié)合的形式，由經(jīng)協(xié)會審核確認(rèn)的評審員根據(jù)各等級的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，審查教師的知識、技術(shù)與能力，測試合格者將被授予相應(yīng)的認(rèn)證證書。認(rèn)證共分為3個等級，認(rèn)證考核的難度隨等級升高而遞增，申請者通過低一級的測試才能取得參加更高一級測試的資格，一級為最高等級。各等級的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)不同，等級越高意味著對教師的要求越嚴(yán)格，同時也意味著獲得認(rèn)證的教師的教學(xué)經(jīng)驗越豐富，教學(xué)能力與素養(yǎng)越高。這種考試認(rèn)證制度將對教師專業(yè)知識與能力的基本要求作為教師準(zhǔn)入的門檻，有效地保證了學(xué)習(xí)塾教師的質(zhì)量。同時，日本的公立學(xué)校教師很少在學(xué)習(xí)塾兼職，這就規(guī)避了公立學(xué)校教師在正規(guī)學(xué)校與學(xué)習(xí)塾之間潛在的利益沖突，同時切斷了塾校間的利益鏈條，有利于維護教育公平，也保障了教育質(zhì)量。

4.全面保護學(xué)生的合法權(quán)益

學(xué)生合法權(quán)益的保護是教育法律法規(guī)的基本出發(fā)點，日本影子教育治理中的關(guān)于學(xué)生權(quán)益保護的方面主要包括學(xué)生的個人信息安全、人身安全與財產(chǎn)安全等內(nèi)容。第一，學(xué)習(xí)塾有保護學(xué)生信息的義務(wù)，負(fù)有學(xué)生個人信息的合理管理義務(wù)，具體包括確保個人信息的準(zhǔn)確性、制定個人信息的安全管理措施、對學(xué)習(xí)塾從業(yè)者的監(jiān)督以及委托方的監(jiān)督四個方面，以此保障學(xué)生及其監(jiān)護人私人信息的安全。同時，為保證要求的落實，《指南》規(guī)定了學(xué)習(xí)塾必須指定個人信息保護管理者和個人信息保護監(jiān)察責(zé)任人，共同為維護學(xué)生個人信息安全提供有力保障。此外，協(xié)會還規(guī)定了學(xué)習(xí)塾必須制定《從業(yè)者的監(jiān)督及罰則規(guī)定（細(xì)則）》，對濫用和泄漏學(xué)生信息等違規(guī)行為進行懲罰。第二，學(xué)習(xí)塾有保護學(xué)生人身安全的義務(wù)。學(xué)習(xí)塾要從確保學(xué)生通塾安全、提高學(xué)習(xí)塾教職員的素質(zhì)、保證學(xué)習(xí)環(huán)境安全三個方面負(fù)有保護學(xué)生人身安全的義務(wù)。第三，學(xué)生財產(chǎn)安全受法律保護，與學(xué)習(xí)塾業(yè)務(wù)相關(guān)的涉及學(xué)生財產(chǎn)安全的主要是學(xué)費的收取與退回。由于日本學(xué)習(xí)塾的收費沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，主要根據(jù)學(xué)習(xí)塾的聲望與實力由市場定價，故而對學(xué)費的法律規(guī)制主要集中在退費方面。

5.多方位保障學(xué)習(xí)塾從業(yè)者勞動權(quán)益

在學(xué)習(xí)塾從業(yè)者權(quán)益保護方面，勞動法律規(guī)定用人單位有保護勞動者權(quán)益的義務(wù)?！秳趧踊鶞?zhǔn)法》對工作條件、勞動合同、工資、工作時間與休息時間、就業(yè)規(guī)則和監(jiān)督機關(guān)等基本問題進行了規(guī)定;《勞動合同法》以確保勞資關(guān)系穩(wěn)定、保護工人為目的，對勞動合同的訂立與變更、延續(xù)與終止等問題進行了規(guī)定;《最低工資法》規(guī)定了最低工資相關(guān)內(nèi)容，并規(guī)定厚生勞動省和都道府縣勞動局分別設(shè)立中央和地方最低工資審議會，依法管理勞動工資事務(wù);《勞動安全衛(wèi)生法》與《勞動基準(zhǔn)法》相輔相成，通過立法建立安全衛(wèi)生管理體制和推進責(zé)任體制明確化，督促用人單位形成舒適的工作環(huán)境，確保勞動者的安全與健康。

據(jù)統(tǒng)計，日本學(xué)習(xí)塾教師群體主要由大學(xué)生、研究生及主婦等非專業(yè)的兼職人員構(gòu)成，專職教師的占比較小。兼職教師的主體是在校大學(xué)生，大學(xué)生兼職教師的權(quán)益維護由此成為社會關(guān)注的焦點。為保護兼職教師合法權(quán)益和促進學(xué)習(xí)塾行業(yè)的長期健康發(fā)展，全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會依據(jù)《勞動基準(zhǔn)法》《勞動合同法》《最低工資法》等勞動法律法規(guī)設(shè)計了安心塾認(rèn)證制度，頒布了《安心塾認(rèn)證制度·認(rèn)證基準(zhǔn)》和《安心塾認(rèn)證制度·運營章程》等規(guī)定。

6.建立有效的監(jiān)督機制

學(xué)習(xí)塾的監(jiān)督機制主要包括行政監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)督兩個方面。在行政監(jiān)督方面，文部科學(xué)省作為學(xué)習(xí)塾的政府監(jiān)督和指導(dǎo)機關(guān)，通過官方調(diào)查，掌握學(xué)習(xí)塾行業(yè)的發(fā)展動態(tài)，對學(xué)習(xí)塾存在的問題須提出整治建議，并為其他監(jiān)管部門的工作提供支持。同時，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、厚生勞動省等相關(guān)政府部門依法依規(guī)參與對學(xué)習(xí)塾的監(jiān)督，建立多部門協(xié)作模式，共同規(guī)范學(xué)習(xí)塾行業(yè)的發(fā)展。在行業(yè)監(jiān)督方面，全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會制定了《學(xué)習(xí)塾事業(yè)活動正當(dāng)化的自主基準(zhǔn)》，規(guī)定在協(xié)會事務(wù)局設(shè)置專門咨詢?nèi)藛T，在協(xié)會網(wǎng)站主頁上設(shè)置咨詢窗口，為學(xué)生及其監(jiān)護人、一般消費者、會員塾和非會員塾提供意見、投訴與咨詢的受理窗口，推動行業(yè)自律，強化行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督。此外，全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會設(shè)立了學(xué)習(xí)塾法務(wù)管理者制度，專門負(fù)責(zé)處理學(xué)習(xí)塾經(jīng)營中的相關(guān)法律事務(wù)，規(guī)范學(xué)習(xí)塾的經(jīng)營行為。除行政監(jiān)督與行業(yè)監(jiān)督以外，日本完善的法律體系還確立了有效的法律監(jiān)督，明確學(xué)習(xí)塾的監(jiān)管主體及其職責(zé)，對學(xué)習(xí)塾的義務(wù)及其違法行為的懲戒機制也進行了明確規(guī)定。

7.明確學(xué)習(xí)塾法律責(zé)任

法律責(zé)任是保障法律權(quán)威性與嚴(yán)肅性最不可或缺的方面，根據(jù)學(xué)習(xí)塾適用的相關(guān)法律法規(guī)，學(xué)習(xí)塾若違反相關(guān)法律規(guī)定，就要承擔(dān)行政、刑事等方面的法律責(zé)任。

行政責(zé)任方面，日本通過立法建立了責(zé)令整改、暫停業(yè)務(wù)與罰款相結(jié)合的行政責(zé)任體系。例如，《商業(yè)登記法》和《公司法》規(guī)定了公司注冊登記的程序，規(guī)定了公司有以電子公告方式公開特定內(nèi)容等義務(wù)。根據(jù)《特定商業(yè)交易法》，如果主管部門認(rèn)定服務(wù)提供者或銷售商違反了該法的規(guī)定，認(rèn)定其行為損害了特定持續(xù)服務(wù)交易的公平性以及服務(wù)接受者的利益，可責(zé)令服務(wù)提供者或銷售商采取措施糾正違法行為以保護服務(wù)接受者利益，可命令服務(wù)提供者或銷售商在不超過兩年的指定期限內(nèi)暫停全部或部分業(yè)務(wù)。

刑事責(zé)任方面，日本相關(guān)法律明確了運用刑罰手段對學(xué)習(xí)塾違法行為進行規(guī)制。例如，《特定商業(yè)交易法》第42條規(guī)定，服務(wù)提供者或銷售商必須在規(guī)定期限內(nèi)，向消費者提供包含有主管部門規(guī)定的服務(wù)或商品的全部信息的書面合同。根據(jù)該法第44條、第47條，禁止服務(wù)提供者或銷售商在勸誘他人締結(jié)特定持續(xù)服務(wù)合同時或者為防止解除特定持續(xù)服務(wù)合同，而歪曲與服務(wù)相關(guān)的信息。

三、日本影子教育治理的經(jīng)驗對我國的啟示

進入21世紀(jì)以來，我國影子教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，市場規(guī)模不斷擴大。然而，與影子教育行業(yè)熱火朝天的發(fā)展態(tài)勢相對的是我國較為滯后的教育培訓(xùn)機構(gòu)治理工作。因此，我國應(yīng)批判性地借鑒日本法律規(guī)制的經(jīng)驗，盡快出臺《校外培訓(xùn)機構(gòu)治理條例》，推動校外培訓(xùn)機構(gòu)治理政策的法律化進程。

1.健全校外培訓(xùn)機構(gòu)準(zhǔn)入制度

市場準(zhǔn)入制度就是國家對市場主體資格的確立、審核和確認(rèn)的法律制度，其表現(xiàn)是國家通過立法，規(guī)定市場主體資格的條件及取得程序，并通過審批和登記程序執(zhí)行。1 一方面，我國應(yīng)完善相關(guān)法律規(guī)定，從法律上明確培訓(xùn)機構(gòu)的準(zhǔn)入審批部門，可以參考日本地方登記所，規(guī)定在地方教育部門設(shè)立專門的校外培訓(xùn)機構(gòu)的審批與登記機構(gòu)，同時還應(yīng)明確不同部門和不同等級主管部門的職責(zé)分工與權(quán)限，以避免因職責(zé)不清導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞;另一方面，我國應(yīng)制定具體的校外培訓(xùn)機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，基于《意見》規(guī)定，以地方實際情況為依據(jù)，參考日本《學(xué)習(xí)塾業(yè)認(rèn)證制度·認(rèn)證基準(zhǔn)》，對培訓(xùn)機構(gòu)的場所條件、師資條件、管理條件等內(nèi)容提出具體的標(biāo)準(zhǔn)要求，明確準(zhǔn)入資質(zhì);此外，可以借助行業(yè)協(xié)會的力量對校外培訓(xùn)機構(gòu)的資質(zhì)準(zhǔn)入與運營進行監(jiān)督，協(xié)同政府部門實現(xiàn)對校外培訓(xùn)機構(gòu)的有效監(jiān)管。

2.建立嚴(yán)格的校外培訓(xùn)機構(gòu)教師資格準(zhǔn)入制度

師資力量是校外培訓(xùn)機構(gòu)的核心競爭力，也是提供優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的關(guān)鍵所在。只有實行嚴(yán)格的教師資格準(zhǔn)入制度，才能保證培訓(xùn)機構(gòu)的教育服務(wù)質(zhì)量，進而真正保障消費者的合法權(quán)益。首先，我國應(yīng)合理設(shè)置并完善教師準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)包括資格證書與學(xué)歷證書等硬件、師德師風(fēng)等品質(zhì)方面要求、專業(yè)知識與技能三大類;其次，我國應(yīng)建立有效的培訓(xùn)機構(gòu)教師準(zhǔn)入資格監(jiān)督機制，具體可以指定有關(guān)部門對教師資質(zhì)先行審查，審查合格后頒發(fā)證書，并規(guī)定證書為培訓(xùn)機構(gòu)聘用教師的必需條件，以此控制教師準(zhǔn)入，從而提高培訓(xùn)機構(gòu)的教師素質(zhì)，保證培訓(xùn)機構(gòu)的教育服務(wù)質(zhì)量。

3.規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)的經(jīng)營行為

校外培訓(xùn)機構(gòu)主要通過為特定群體提供營利性服務(wù)來獲取利益，規(guī)范其經(jīng)營行為對于保障消費者權(quán)益和促進培訓(xùn)機構(gòu)自身的健康發(fā)展都具有重要意義。（1）在信息公開方面，培訓(xùn)機構(gòu)至少應(yīng)公開機構(gòu)基本信息、服務(wù)信息、費用相關(guān)信息等信息，并在機構(gòu)介紹書或廣告?zhèn)鲉沃忻魇荆员Ｕ蠈W(xué)生及其監(jiān)護人的知情權(quán)，為他們挑選合適的機構(gòu)提供參考。（2）在合同簽訂方面，首先，培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)在合同中明確記載所有規(guī)定事項，包括雙方信息、服務(wù)提供期限、服務(wù)期間雙方權(quán)利與義務(wù)以及費用支付信息等;其次，培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)在合同中明示解約相關(guān)事宜，包括服務(wù)開始提供前解約和中途解約的詳細(xì)處理辦法。（3）在收退費規(guī)范方面，首先，培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)按市場經(jīng)濟水平、社會承受力和服務(wù)成本合理收費，政府則要負(fù)起監(jiān)管責(zé)任;其次，培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)該向社會公開其收費項目與標(biāo)準(zhǔn)，并且不得以其他名義收取公示項目以外的費用;最后，退費應(yīng)嚴(yán)格按照雙方合同約定進行，拖欠退款或不退款必須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。（4）在安全管理方面，培訓(xùn)機構(gòu)的教學(xué)場所的條件必須要達(dá)到國家在消防、衛(wèi)生以及環(huán)保等方面設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)和要求。培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)對各種設(shè)施設(shè)備定期檢查，及時排除安全隱患，并建立安全事故追責(zé)制度。（5）在招生宣傳方面，培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)做到誠實守信，夸大廣告、虛假承諾的行為應(yīng)被禁止，利用不實信息招生致使消費者權(quán)益受損的行為應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

4.建構(gòu)完整的校外培訓(xùn)機構(gòu)的法律責(zé)任體系

法律責(zé)任是法律規(guī)范的基本內(nèi)容和重要構(gòu)成，它保障法律規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)的實現(xiàn)。只有依法追究責(zé)任主體相應(yīng)的法律責(zé)任，法律才能真正發(fā)揮作用。我國應(yīng)立足于本國法律基礎(chǔ)，借鑒日本相關(guān)法律規(guī)制經(jīng)驗，建構(gòu)完整的校外培訓(xùn)機構(gòu)法律責(zé)任體系，保障培訓(xùn)機構(gòu)教學(xué)工作的順利開展，維護教師與學(xué)生的權(quán)利，對有關(guān)行政管理部門、校外培訓(xùn)機構(gòu)及其相關(guān)人員進行監(jiān)督和約束。在對于校外培訓(xùn)機構(gòu)法律責(zé)任制度的框架構(gòu)建設(shè)想上，首先，《校外培訓(xùn)機構(gòu)治理條例》應(yīng)明確責(zé)任主體和法律責(zé)任的追究主體，這是依法追究法律責(zé)任的前提。其次，法律責(zé)任按不同的分類標(biāo)準(zhǔn)有不同的分類，《校外培訓(xùn)機構(gòu)治理條例》中的法律責(zé)任規(guī)定可以從法律責(zé)任承擔(dān)的主體的角度來劃分，將法律責(zé)任劃分為培訓(xùn)機構(gòu)的法律責(zé)任、行政主管部門的法律責(zé)任。此外，在對各主體的法律責(zé)任規(guī)定中又分別包括行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任以及民事法律責(zé)任的相應(yīng)規(guī)定，通過分類細(xì)化規(guī)定，最終建立一個行政、刑事與民事法律責(zé)任相結(jié)合的嚴(yán)密完整的法律責(zé)任體系。