張劍威 劉東鋒

摘 要：地方政府對體育強國戰(zhàn)略的推進(jìn)創(chuàng)新是體育強國建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，對于最終實施效果而言至關(guān)重要。當(dāng)前省級行政區(qū)推進(jìn)體育強國戰(zhàn)略的政策擴散效應(yīng)已初顯規(guī)模，屬迅速擴散階段。運用政策擴散理論，以各省出臺的“體育強省”政策為主要分析對象，對其由點到面的擴散邏輯進(jìn)行實證分析，并結(jié)合相關(guān)經(jīng)驗證據(jù)，提煉省級政府深化體育強國戰(zhàn)略的四種主要擴散機制：鄰近區(qū)域間的橫向擴散、自下而上的政策吸納、自上而下的政策輻射以及地方自身需求驅(qū)動邏輯。在此基礎(chǔ)上，提出下一階段各地方深化推進(jìn)體育強國建設(shè)的優(yōu)化策略：增強地方特色表達(dá)，靈活運用競爭與學(xué)習(xí)機制，健全相應(yīng)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)以及形成統(tǒng)籌細(xì)化的實施路徑。

關(guān)鍵詞：體育強國;省級政府;政策擴散;時空演進(jìn);擴散機制

中圖分類號：G80-051 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1006-2076（2021）02-0031-08

Abstract：Local government's continuous promotion and innovation of sports power strategy is a key link in the construction of sports power， which is crucial for the final implementation effect. At present， the policy diffusion effect of promoting the sports power strategy in the provincial administrative regions has begun to show its scale and belongs to the stage of rapid diffusion. This article relies on the policy diffusion theory， takes the "sports strong province" policy issued by each province as the research object， conducts an empirical analysis of its diffusion logic， and combines relevant experience to refine four main diffusion mechanisms. It includes horizontal diffusion between neighboring regions， bottom-up policy absorption， top-down policy radiation， and local demand-driven logic. On this basis， this article proposes the next stage of strategies：enhancing the expression of local characteristics， flexibly using competition and learning mechanisms， perfecting the corresponding creation standards， and forming a coordinated and detailed implementation path.

Key words：sports power; provincial government; policy diffusion; spatio-temporal evolution; diffusion mechanism

長期以來，由于我國體育工作實行“政府統(tǒng)籌、分級管理”的管理體制，作為體育治理的關(guān)鍵主體，我國政府主導(dǎo)制定體育政策，一般依循自上而下的邏輯——中央、國務(wù)院或國家體育總局負(fù)責(zé)體育政策的宏觀頂層設(shè)計，由地方相關(guān)執(zhí)行主體具體貫徹落實。然而一個顯著的不同點是，體育強國戰(zhàn)略首先發(fā)端于地方政府的政策創(chuàng)新——江蘇、四川、浙江3省早于2002年、2005年、2007年發(fā)布推進(jìn)體育強省建設(shè)的意見通知與規(guī)劃綱要，而后逐步向市、區(qū)、縣等基層政府推進(jìn)，并在一定程度上進(jìn)行地方創(chuàng)新。而國家層面《體育強國建設(shè)綱要》頒布后，一個顯著的現(xiàn)象便是在中央政策牽引下，“體育強省”政策的密集出臺。事實上，這些政策在指導(dǎo)思想、總體要求以及戰(zhàn)略目標(biāo)上基本保持一致，各級政府間的政策采納和借鑒現(xiàn)象顯著。由此可以看出，這一過程是一種典型的“地方先行、自下而上，逐步推開、自上而下”的政策創(chuàng)新擴散活動， 亦是體育強國戰(zhàn)略落地落細(xì)的必要環(huán)節(jié)，從而深化體育強國從戰(zhàn)略理念到制度層面推動的真正落地。同樣，這也成為體育學(xué)界和社會各界觀察、評價和研究體育強國戰(zhàn)略實施效力的重要途徑。在這個意義上，地方政府對體育強國戰(zhàn)略的創(chuàng)新擴散可謂是體育管理學(xué)研究的重要議題。

1 文獻(xiàn)綜述與理論框架

1.1 近年來“體育強省”相關(guān)研究與問題提出

概念界定是研究的出發(fā)點。參照徐本力[1]、任海[2]、鐘秉樞[3]、鮑明曉[4]等專家學(xué)者對體育強國的定性探討與辯證認(rèn)識，可以視“體育強省”為省級行政區(qū)根據(jù)自身省情，對新時期本省體育發(fā)展特定目標(biāo)實現(xiàn)的一個大致量化體系或是定性化評價，亦可視為一種戰(zhàn)略部署、發(fā)展思路。對于本文而言，筆者將主要操作概念——“體育強省”定義為省級政府在特定時期為實現(xiàn)或服務(wù)于一定體育發(fā)展目標(biāo)所采取的一項政策行為。

近年來，關(guān)于地方政府深化推進(jìn)體育強國的研究得到體育學(xué)界的密切關(guān)注，已有相關(guān)成果取得。概括而言，主要聚焦在以下幾個層面的探究：一是對體育強省建設(shè)進(jìn)行戰(zhàn)略層面的謀劃和思考，代表學(xué)者有楊樺[5]、王家宏[6]、陳剛[7]、張瑞林[8]與柳偉[9]。二是試圖構(gòu)建體育強省的評價指標(biāo)體系，代表學(xué)者有鄒德新[10]、車冰清[11]及白宇飛[12]。三是提出體育強省建設(shè)的動力機制及對策路徑，代表學(xué)者有朱傳耿[13-14]、張玉超[15]、康曉磊[16]、劉紅建[17]和王凱[18]。通過對上述文獻(xiàn)的梳理可知：相關(guān)研究內(nèi)容聚焦于戰(zhàn)略思考、指標(biāo)構(gòu)建以及問題對策幾個方向的宏觀研究，在如何推進(jìn)體育強國層面，缺少從地方政府層面關(guān)注體育強國政策擴散的機制研究[19]。鑒于此，為彌補以往研究存在不足，本研究擬從公共政策視角探究體育強國戰(zhàn)略在省級行政區(qū)間的政策擴散活動，揭示“體育強省”政策擴散的時間演進(jìn)機理及擴散機制，以此為下一階段完善各地區(qū)“體育強省（市、縣、區(qū)）”的有效實施提供理論支持與決策參考，助力體育強國長效化部署與推進(jìn)。

1.2 政策擴散理論歸因與援引

政策擴散（Policy Diffusion）作為當(dāng)代管理學(xué)和政治學(xué)研究的重要理論分支，為理解公共政策采納推廣及作用于當(dāng)中的政府決策行為提供了新的解釋視角[20]。美國學(xué)者沃克是政策擴散研究的開創(chuàng)者，他于20世紀(jì)60年代提出政策擴散描述的是某個政策或項目被其他不同地域政府主體不斷散布、傳播與采納的現(xiàn)象[21]。70年代，布朗和考克斯在對大量政策擴散案例進(jìn)行歸納的基礎(chǔ)之上，提出政策時空演進(jìn)機理及擴散路徑的經(jīng)驗性規(guī)律[22]。80年代，羅杰斯提出公共政策擴散的經(jīng)典定義“一項公共政策創(chuàng)新活動經(jīng)過一段時間，通過某種渠道在一定社會系統(tǒng)成員中進(jìn)行多次交流的過程”[23]。90年代，貝瑞采用事件史分析法關(guān)注政策擴散理論的模型建構(gòu)，提出政策擴散的三種解釋性模型——全國互動、區(qū)域擴散以及內(nèi)部決定模型[24]。90年代后，政策擴散研究開始從前一時期的單因素理論研究走向綜合理論發(fā)展的深化拓展時期[25]。而后，國外相關(guān)學(xué)者從區(qū)域采納概率[26]、服務(wù)組織實踐[27]、系統(tǒng)思維方法[28]、政策屬性角色[29]、特定路徑模式[30]等范疇和視角對政策擴散的邏輯機制等進(jìn)行更為深入的理論剖析和應(yīng)用研究。歸納而言，政策擴散的幾個主要特征如下：其一是政策擴散基本原理在于公共政策的“位勢差”;其二是傳導(dǎo)途徑一般分為上下級政府間的政策傳導(dǎo)、單向傳播以及互相采納推行的統(tǒng)一[31];其三是驅(qū)動因素主要有府際學(xué)習(xí)、府際競爭、公眾壓力以及上級強制四種來促成政策擴散的條件[32];其四是模式形態(tài)呈現(xiàn)出“R型”“階梯型”“陡峭S型”三種非漸進(jìn)的形態(tài)[33]。

2 “體育強省”政策擴散的整體狀況

表1收集的政策文本原文均下載于我國省級人民政府或省體育局官網(wǎng)，最終獲取有效政策文本共25份。本文以省級政府層面出臺的“體育強?。▍^(qū)、市）”政策為主要研究對象，之所以未將市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府納入，主要考慮到體育強國建設(shè)的深化推進(jìn)剛剛起步，政策擴散進(jìn)程尚未達(dá)到飽和狀態(tài)，絕大多數(shù)區(qū)域市級及以下政府還沒出臺專門性政策，因而未納入。

從頒布時間看，各省時間不一，且跨度較大。省級層面最早出臺“體育強省”的是江蘇，2007年擴散到同樣位于長三角地區(qū)的浙江，陜西、上海、廣西、河南、安徽、湖北緊隨其后，這8個地區(qū)均先于《綱要》前出臺?？梢哉J(rèn)為，這是省級政府間“體育強省”政策擴散的起點。2019年9月，在推進(jìn)國家體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，為充分發(fā)揮體育在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國新征程中的作用，國務(wù)院辦公廳正式頒布《體育強國建設(shè)綱要》，部署推動體育強國建設(shè)，一段時間后體育強省政策擴散活動明顯更趨頻繁，多數(shù)省份的實施意見、行動方案均集中于2020年前三季度出臺，說明從國家到省級政府的政策執(zhí)行和變遷有一個消化、吸收與再造的“政策時滯”。此外，部分省份則行動較為遲緩，尚未公開發(fā)布相應(yīng)的實施意見和行動方案。由表1各省頒布文件名稱可以發(fā)現(xiàn)省級政府推進(jìn)體育強國建設(shè)的總體特征——呈現(xiàn)出明顯的地方特色、創(chuàng)新性和擴散性。

2.1 行文體例總體相似，標(biāo)題結(jié)構(gòu)選擇展現(xiàn)區(qū)域特色

文本名稱與結(jié)構(gòu)是政策行文體例主體內(nèi)容的集中體現(xiàn)，從中可以透視出政策主體的關(guān)系互動，判斷上下政府間是否有效聯(lián)結(jié)以及政策是否結(jié)合本地實際進(jìn)行創(chuàng)新和演進(jìn)。首先從文件名稱上看，大部分地方的文件標(biāo)題均為“××關(guān)于加快建設(shè)體育強省的實施意見”或者“××體育強省建設(shè)行動方案”，標(biāo)題上明顯體現(xiàn)出體育強省是對《綱要》的貫徹落實。也有部分省份對“體育強省”的名稱選擇明顯呈現(xiàn)地方特色，如廣西、河南、海南和貴州4省。此外，各省實施意見或行動方案的文本組織結(jié)構(gòu)基本由“總體要求”“發(fā)展目標(biāo)”“戰(zhàn)略任務(wù)”“保障措施”組成，陜西、青海、廣西、吉林、黑龍江、重慶等省份及直轄市均參照這個體例;云南將體育強省重點任務(wù)分工，并按照職責(zé)分工進(jìn)一步明確各責(zé)任單位;湖南具體呈現(xiàn)出“一縣一品”“江湖山道”創(chuàng)建計劃等相關(guān)專欄條目;安徽和天津兩省市則分別構(gòu)建“體育強市指標(biāo)體系”，以對下級政府的持續(xù)推進(jìn)逐年考核。根據(jù)公開資料，截至2021年3月，全國已有22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺了深化體育強國推進(jìn)的實施意見或行動方案，具體政策形式包括意見、方案、規(guī)劃、決定等。從政策發(fā)布機構(gòu)主體來看，在25項地方政府體育強省政策實施意見或方案中，除安徽由省體育局頒布外，其余24項均由各省人民政府或辦公廳頒布。

2.2 建設(shè)時間節(jié)點的多樣性

明確的時間節(jié)點既有助于對政策執(zhí)行情況進(jìn)行考核評估，又可以敦促各地政府重視政策響應(yīng)、提高執(zhí)行效率。從《綱要》中可以看到2020、2035以及2050年是體育強國建設(shè)的關(guān)鍵時間節(jié)點，并以此劃分各個發(fā)展階段的具體目標(biāo)與任務(wù)，在每個時間節(jié)點完成與我國社會發(fā)展階段相適應(yīng)的體育發(fā)展任務(wù)都將為建成社會主義現(xiàn)代化體育強國提供強有力的保障。從戰(zhàn)略目標(biāo)看，省級政府與國家層面保持一致，即到本世紀(jì)中葉，全面建成社會主義現(xiàn)代化體育強省。而從具體階段完成時間看，存在東西部地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)上的差異。其中，2011年上海出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)體育強市建設(shè)的實施意見》指明“到2015年建成具有國際知名度和影響力的國際體育強市”;天津、江蘇、云南、廣東、黑龍江、重慶6個地區(qū)“體育強省三步走”與國家基本保持同步，吉林則具體細(xì)分為“四步走”;陜西、青海、廣西等省份則以2025年為時間節(jié)點，爭取彼時“全省體育領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展取得新成績、新成果”;部分省份，如湖北、河南、湖南則分別規(guī)定通過5年、8年、10年為目標(biāo)期限推進(jìn)體育強省建設(shè)。

2.3 建設(shè)目標(biāo)設(shè)定的多元化

政策目標(biāo)為政策方案設(shè)計、制定以及執(zhí)行提供主要依據(jù)，在整個政策過程中起著“標(biāo)尺”的作用[34]。從實現(xiàn)目標(biāo)的階段來看，絕大多數(shù)的省份都提出了三階段目標(biāo)——從建立體育發(fā)展新機制、形成體育發(fā)展新格局再到全面建成社會主義現(xiàn)代化體育強省。在這之中，多地體育強省實施意見中雖然已明確政策達(dá)成的時間節(jié)點，但在目標(biāo)指向性方面卻較為模糊，較為常見的是“基本建成體育綜合實力強的體育強區(qū)”“以建設(shè)體育強省為目標(biāo)”“具有地域特色的體育強省發(fā)展格局基本形成”等表述。在體育強省建設(shè)第一梯隊中，相對于上海在實現(xiàn)體育新跨越的發(fā)展進(jìn)程中始終以建成“具有國際知名度和影響力的國際體育強市”為標(biāo)桿，廣東定下2035年“全面建成社會主義現(xiàn)代化體育強省”的體育發(fā)展目標(biāo);江蘇放寬語氣“到2035年，建成與基本實現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的體育強省”;與江蘇地理位置鄰近的浙江則在“奧運會金牌總數(shù)排位與年度貢獻(xiàn)率、國民體質(zhì)合格率、公共場地設(shè)施開放率”等目標(biāo)上設(shè)置具體量化指標(biāo);此外，四川、安徽、河南等地均設(shè)具體目標(biāo)與主要任務(wù)。相較于東部較發(fā)達(dá)地區(qū)，青海、云南、吉林、黑龍江等地則將健全完善全民健身公共服務(wù)體系置于重點任務(wù)首位，統(tǒng)籌建設(shè)全民健身基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)目標(biāo)則略顯籠統(tǒng)，明確性和指向性略顯模糊。

3 體育強省政策擴散的時間演進(jìn)機理

體育強省政策擴散的發(fā)展歷程充分體現(xiàn)在時間軸上。為了較為細(xì)致地比較各省政策頒布時間的分布規(guī)律，本文以各地區(qū)體育強省戰(zhàn)略公布年為橫軸， 以當(dāng)年體育強省政策擴散累積量為縱軸制作制作折線圖（相同省份出臺數(shù)份文件，按最早發(fā)布的那次計一次數(shù)），揭示體育強國戰(zhàn)略在省級政府層面的擴散趨勢及時間演進(jìn)機理。由圖1可知，擴散時間演進(jìn)趨勢近似呈“S”型曲線增長，基本符合政策擴散的一般規(guī)律。根據(jù)擴散曲線， 劃分為以下三個階段：

第一階段，政策初創(chuàng)萌芽期 （2002—2007）。由于缺乏明確的國家政策指令與牽引，這個階段，省級政府主要是自發(fā)進(jìn)行先進(jìn)先試的制度探索。江蘇最先領(lǐng)會《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)新時期體育工作的意見》[35]文件精神，率先開展體育強省建設(shè)的嘗試，是實踐最早、推進(jìn)最快的省份，四川、浙江緊跟其后。這一階段，因政策擴散還處于醞釀的起步階段，互動的缺乏、創(chuàng)新的不確定性以及沒有可供學(xué)習(xí)的成熟案例，其他地方未有跟進(jìn)。總的來說，這一時期是地方政府“自主開展、先行先試”式的試點摸索階段。

第二階段，政策擴散顯現(xiàn)期（2008—2018）。2008年是體育強國政策擴散的重要分水嶺，這主要源于胡錦濤在北京奧運會總結(jié)表彰大會上發(fā)出了我國由體育大國向體育強國邁進(jìn)的號召，尤其是對實現(xiàn)競技體育和群眾體育協(xié)調(diào)發(fā)展提出新的舉措和要求，明確推進(jìn)體育改革創(chuàng)新。至此，體育強國的政策取向逐步明確，對接建設(shè)開始逐步走向制度化軌道，政策框架和具體內(nèi)容則亟待確立。這一時期，由于政策成熟經(jīng)驗欠缺，政策跟進(jìn)者數(shù)量少，各省主動推進(jìn)的速度也較緩慢，文本內(nèi)容上呈現(xiàn)粗線條特征，發(fā)展目標(biāo)上缺乏明確定位，在政策舉措上則逐步開放拓展，由宏觀規(guī)劃引導(dǎo)向詳細(xì)周密部署動態(tài)演進(jìn)。歸納而言，這一時期諸如上海、安徽、湖北等地區(qū)以“地方先行、橫向?qū)W習(xí)”的形式初步探索了體育強省創(chuàng)建經(jīng)驗。

第三階段，政策擴散爆發(fā)期（2019年至今）。以2019年8月國務(wù)院辦公廳頒布《體育強國建設(shè)綱要》為標(biāo)志，體育強國正式上升為國家戰(zhàn)略，中央向各地區(qū)政府釋放出強力信號，來自中央的行政指令對各地區(qū)政府產(chǎn)生明顯壓力?？梢钥吹?，我國地方零星式的體育強省政策出臺自2002年后一直存在，但全國性、大規(guī)模的政策爆發(fā)肇始于2020年前后。相比于前兩個階段，這一時期地方政策發(fā)布明顯更加頻繁，且政策密集度在短時間內(nèi)顯著提升，呈現(xiàn)出“井噴”現(xiàn)象， 體育強省政策進(jìn)入快速擴散階段。顯而易見，其動力源主要來自中央層面的“強推力”和“硬約束”，至2021年3月全國范圍內(nèi)已有22個省陸續(xù)采納和正式頒布了體育強省政策。值得注意的是，由曲線末端的上升趨勢可以得知省級政府推進(jìn)體育強國戰(zhàn)略的擴散進(jìn)程尚未達(dá)到飽和結(jié)果，根據(jù)公共政策擴散一般呈“S”型曲線演進(jìn)的經(jīng)驗[36]，在后續(xù)研究中還需進(jìn)一步觀察曲線何時到達(dá)穩(wěn)定平臺期?？傮w而言，2019年至今是體育強省政策擴散的快速發(fā)展期，以《綱要》為主要推動力，通過“自上而下、高位推動”的方式呈現(xiàn)出政策繁榮的圖景。

4 省級政府推進(jìn)體育強國戰(zhàn)略的政策擴散機制探析

通過前文對政策擴散理論歸因可見，國內(nèi)外學(xué)者提出最常見的幾個政策擴散機制模式有“學(xué)習(xí)經(jīng)驗、上級強制、效仿現(xiàn)行、社會化、外部性”等，這些都可以被概括和納入到水平方向、垂直方向以及地方內(nèi)部特征擴散機制的框架下。因此，本文在援引經(jīng)典政策擴散機制的研究范式基礎(chǔ)上，結(jié)合我國體育強省自身擴散特點，對體育強國在省級行政區(qū)的政策擴散機制進(jìn)行理論闡釋和實證分析：

4.1 水平方向上的學(xué)習(xí)和競爭：省級政府之間的橫向擴散機制

橫向擴散主要發(fā)生于同級或相鄰政府之間的相互影響，一般來源于學(xué)習(xí)和競爭這兩種動機。空間上的鄰近效應(yīng)是解釋政策橫向擴散最為重要的一個因素[37]。我國公共政策實踐表明，地方政府普遍存在“學(xué)習(xí)借鑒與跟風(fēng)模仿”的行為模式，這在客觀上促進(jìn)了政策傳播、提升政策水平[38]。鄰近區(qū)域的地方政府往往具有相似的政策情景與績效考核競爭，這就可能導(dǎo)致政策趨同。因此，省際之間政策的擴散路徑受到鄰近地區(qū)政策影響尤為明顯，于本文研究而言，這種學(xué)習(xí)和競爭機制最直接體現(xiàn)在：一是體育強省政策出臺的時間差，具體表現(xiàn)為部分鄰近省份體育強省政策出臺時間上的相近。2007年3月，江蘇最早出臺深入推進(jìn)體育強省建設(shè)的專門性意見，在鄰近效應(yīng)作用下，同年4月擴散到同樣位于華東地區(qū)的浙江，2011年12月上海也出臺專門性“體育強市”政策，均先于中央《體育強國規(guī)劃綱要》頒發(fā)前。二是呈現(xiàn)出一定的集中連片效應(yīng)。如體育強省擴散的初期，安徽、湖北、河南這三個在地理空間上接壤的政策先行省份都集中在華中地區(qū)，推進(jìn)體育強省戰(zhàn)略的時間也十分接近。此外，貴州、廣西、云南、廣東等地區(qū)推行體育強省的時間也十分接近，一定程度上也凸顯出區(qū)域擴散和鄰近效應(yīng)。整體而論，空間維度上，體育強國建設(shè)在省級政府間的擴散活動整體上表現(xiàn)出由經(jīng)濟發(fā)達(dá)的華東地區(qū)先行、逐步向中西部地區(qū)推進(jìn)的趨勢，呈現(xiàn)出一種“非均衡式的演進(jìn)趨勢”。

4.2 自下而上的政策吸納：政府層級垂直吸納

改革開放和權(quán)力下放后，地方調(diào)控能量擴大上升，成為在我國這樣一個“超大社會”里進(jìn)行改革發(fā)展的一項主動選擇，這是現(xiàn)代社會的共同趨向[39]。實際上，隨著中央治理權(quán)限集中下放，地方政府作為履行行政管理職能及開展公共政策執(zhí)行的關(guān)鍵主體，在轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行地方自主公共政策創(chuàng)新和探索的制度安排中，具有較大的決策空間。對于省級行政區(qū)而言，這一空間尤為明顯[40]。由此可見，省級政府常?？梢允亲韵露贤七M(jìn)某項政策的首創(chuàng)主體，由低到高實現(xiàn)跨政府層級擴散。體育強國戰(zhàn)略推進(jìn)的政策過程便具有地方“先行先試”的基本特征。從這個意義上說，體育強國戰(zhàn)略的擴散路徑是值得倡導(dǎo)的，它首先發(fā)端于江蘇的主動性創(chuàng)新，并在全省范圍內(nèi)推廣和運作，隨后小范圍局部擴散至鄰近省份，此時還未到政策擴散的爆發(fā)期。而在江蘇推進(jìn)體育強省的建設(shè)意見紛紛為其他鄰近省份所借鑒之后，形成一定范圍的政策擴散效應(yīng)。2007年10月，國家體育總局按照國務(wù)院部署成立起草小組先后赴江蘇、浙江、上海等多個省市開展調(diào)研，組織多個部門及相關(guān)專家學(xué)者召開專題座談會，在2018年11月《綱要》征求意見稿形成后，又廣泛征求并采納各省區(qū)市體育局、基層體育部門的體育工作者以及全國相關(guān)專家學(xué)者等各方面的意見建議，根據(jù)反饋意見對《綱要》初稿再次進(jìn)行修改完善[41]。這意味著從地方發(fā)端的體育強國戰(zhàn)略實際樣態(tài)正式被中央政府“自下而上”接受和吸納。

4.3 自上而下的政策輻射：行政指令高位推動

上文追溯了體育強國戰(zhàn)略的吸納過程。然而應(yīng)該看到的是，在我國的政治體制中，來自中央的政策指令對地方政府的貫徹落實具有顯著影響。從國家治理視角看，政治集權(quán)特征決定了地方政府必須通過中央的合法性授權(quán)來獲得權(quán)力，我國官員的晉升渠道在某種意義上取決于其治理理念與方式是否達(dá)到上次政府的期許和要求[42]。因而一旦上級政府釋放了某一明確的政策信號，下級政府往往會積極采納，該項政策即被賦予“政治正確”的含義，“號令自中央出”成為誘發(fā)各級政府決策部署的基本制度環(huán)境之一[43]。具體到文本研究，一方面從體育治理和法律維度看，體育強國戰(zhàn)略作為一種國家層面在體育領(lǐng)域出臺的宏觀調(diào)整政策或行動準(zhǔn)則，是一種具備“組織規(guī)則”特質(zhì)的體育軟法規(guī)范，對相關(guān)行動主體具有一定法律約束力[44]。這就使得地方政府在貫徹落實中央政策的基礎(chǔ)上，迅速“學(xué)習(xí)與跟進(jìn)”，進(jìn)而作為地方政府的一項體育政策創(chuàng)新實踐。另一方面，我國條塊分割的行政管理體制與行政指令的資源配置機制決定了我國的體育行政單元主要沿著“以行政命令為治理手段、自上而下推動為治理向度”這一邏輯思路，來展開我國體育各項制度安排和措施的體育治理邏輯[45]。即以上級政府驅(qū)動作為體育治理的依據(jù)規(guī)則和主導(dǎo)邏輯。受這種自上而下的層級擴散模式影響，各省在推進(jìn)體育強國決策部署的政策實踐中明顯呈現(xiàn)出這樣一種“上下聯(lián)動關(guān)系”。具體而言，一是在頒布時間上，絕大多數(shù)省份出臺實施意見或行動方案均在中央《體育強國建設(shè)綱要》發(fā)布后，且在一年左右的時間內(nèi)呈現(xiàn)出急劇擴散的趨勢，省級政策積累量可以說迅速接近飽和，“領(lǐng)導(dǎo)—跟進(jìn)”的層級效應(yīng)明顯;二是在擴散動力上，既是各省結(jié)合實際堅持問題導(dǎo)向，又是來自壓力型政策環(huán)境下行政指令推動、政績考核評估等任務(wù)驅(qū)動因素的結(jié)果，《體育強國建設(shè)綱要》中明確提到“加快推進(jìn)體育強國建設(shè)的決策部署……積極開展體育強省”;三是在擴散內(nèi)容上，省級政府出臺的體育強省與《綱要》在“總體要求、戰(zhàn)略任務(wù)、政策保障”等政策條款上的一一對應(yīng)，建構(gòu)了從上而下體育強國政策體系和實施路徑的統(tǒng)籌整體性;四是在資源有限性表達(dá)上，并非所有的省級政府在施行全民健身設(shè)施工程、競技體育實力提升工程、青少年體育活動促進(jìn)計劃以及體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)計劃中都能夠得到國家特殊政策扶持、中央專項資金及總局體育彩票公益金等的資助，即能夠獲得《綱要》中“九項重大工程”支持的地方主體數(shù)量是有限的，因此帶來政策資源和經(jīng)濟激勵上的稀缺性。由此可見，在這樣一套復(fù)雜而又龐大的體育強國政策體系中，來自上級行政指令的高位推動是最直接、高效的。

4.4 自身需求驅(qū)動邏輯：地方內(nèi)部的經(jīng)濟社會特征

政策擴散是一個伴隨著不同影響因素的動態(tài)變遷過程。外部因素，往往體現(xiàn)為上述來自水平方向上的同級政府間的學(xué)習(xí)競爭性壓力和垂直方向上的上級指令帶來的強制規(guī)范性壓力，兩者共同構(gòu)成政策擴散活動中政府行為的合法性邏輯。而從政策效率邏輯上看，很多時候組織在采用某一政策時除了在制度環(huán)境中需要遵循“政治正確”的合法性邏輯外，還需要從組織內(nèi)部角度考慮組織的特殊性，即內(nèi)部因素[46]。因此，合法性邏輯是從地方外部的環(huán)境因素來形塑地方政府的政策行為，而效率邏輯則是從地方內(nèi)部的自身特點和需求出發(fā)來提高地方政府進(jìn)行政策學(xué)習(xí)、創(chuàng)新等行為的行政效率。從政策效率邏輯上看，地方政府為追求效率的行為目的必須得考慮到自身區(qū)位資源稟賦，如地方社會發(fā)展水平、經(jīng)濟狀況、新聞媒體壓力等。已有地方政府的經(jīng)驗證據(jù)指明轄區(qū)地方財政越好、人口收入水平越高，民眾對政府治理方式創(chuàng)新的需求期望也越高[47]?？梢姡邤U散還會受到政府自身能力因素的影響。因此，經(jīng)濟實力強、地方政策設(shè)計者對政策研究更為深入的省級政府更有可能成為政策先行者。從當(dāng)前體育強國戰(zhàn)略的擴散情形當(dāng)中，我們也可以清楚看到東部較為發(fā)達(dá)幾個省份的體育強省政策擴散活動更為活躍——像江蘇、浙江、安徽均在中央頒布政治指令前，便已全面啟動體育強?。ㄊ小⒖h、區(qū)）建設(shè)，構(gòu)建量化指標(biāo)、實施具體方案，并設(shè)體育強省建設(shè)專項資金，支持各地體育創(chuàng)強工作。而位于祖國西部的寧夏、新疆、西藏地區(qū)則暫未公開發(fā)布體育強省行動計劃。這表明，受地方內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展水平等因素影響，當(dāng)前體育強省的政策擴散活動存在公共政策“位勢差”。值得注意的是，由于萌芽發(fā)展期政策互動的缺乏與創(chuàng)新的不確定性，或是相關(guān)政策文件尚未公開發(fā)布，像廣東等較為發(fā)達(dá)的省份尚未在體育強國戰(zhàn)略正式出臺前步入“先行者之列”。

5 省級政府深化推進(jìn)體育強國戰(zhàn)略的優(yōu)化策略

5.1 強化創(chuàng)新：突出體育強省（市、區(qū)）的地方特色

研究發(fā)現(xiàn)，一方面，不少地方政府在參照《體育強國規(guī)劃綱要》來制定省級政策文本時，其具體行動方案的不少內(nèi)容是對《綱要》中“6大戰(zhàn)略任務(wù)、5大政策保障以及9大重大工程”的照搬、修飾或是組合式重復(fù);另一方面，勢能較弱的地區(qū)往往通過效仿先行地區(qū)的政策文本進(jìn)行跟風(fēng)模仿，政策創(chuàng)新力明顯不夠，對國家政策的地方表達(dá)和探索不足，主觀內(nèi)生性動力有待激發(fā)。因此，各級政府應(yīng)在遵循《綱要》基本精神的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮自主決策權(quán)，依據(jù)地區(qū)實情與資源能力展開政策創(chuàng)新和個性化實施，結(jié)合本地具體情況針對性地做一定增減、修正、細(xì)化和完善，使一些具體政策條文設(shè)置更加合理化和實用化，出臺符合本地區(qū)經(jīng)濟文化水平、富有地域特色的地方體育強省（市、區(qū)）政策。比如青海省可充分利用自身區(qū)域優(yōu)勢，圍繞高原體育展開布局，打造高原體育強省;海南省憑借生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟特區(qū)、國際旅游島等條件，努力創(chuàng)建國家體育旅游示范區(qū);貴州省則可以繼續(xù)明確山地民族特色體育大省強省的發(fā)展目標(biāo);吉林、黑龍江等北部省份利用好獨有的冰雪資源;北上廣則依托好政治、經(jīng)濟、開放優(yōu)勢走國際化體育強市之路。這都可體現(xiàn)地方依據(jù)地方實際深化體育強國戰(zhàn)略推進(jìn)的能動性和創(chuàng)造性，構(gòu)建地方行動的多元化模式。

5.2 區(qū)域聯(lián)動：靈活運用政府間的競爭與學(xué)習(xí)機制

《體育強國建設(shè)綱要》中明確指出地方各級政府需增強部門協(xié)同，建立體育工作聯(lián)席會議機制。在這之中，一方面體育強國政策創(chuàng)新擴散需要一道縱向交流的橋梁來架起中央宏觀上對體育強國發(fā)展的總體要求與地方上具體操作之間的互通互聯(lián)，中央加強政策導(dǎo)向性，及時予以地方政策創(chuàng)新實踐的鼓勵、肯定和指導(dǎo);地方則積極貫徹落實，回應(yīng)頂層設(shè)計，提升國家與地方政策的契合性。另一方面，還需要搭建一個經(jīng)常性的便于相關(guān)責(zé)任主體間實現(xiàn)信息共享的府際交流平臺，構(gòu)建創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化所有利益相關(guān)者的交流方式，營造各地各級政府間良好的競爭學(xué)習(xí)氛圍，以形成不同部門間的良性互動機制。而大部分省級政策均未提及或是明確區(qū)域協(xié)同發(fā)展，尚未具體考慮如何通過“區(qū)域一體化”“協(xié)同共進(jìn)”來形成地域間的良性互動格局。除此之外，受地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平、政策落實能力等因素影響，各個省級政府自主進(jìn)行制度創(chuàng)新和執(zhí)行的能力是不同的。因此，未來可以靈活運用政府間的競爭與學(xué)習(xí)機制，形成“先行省份示范帶頭、后來省份跟進(jìn)創(chuàng)新”的良性聯(lián)動局面。在具體操作層面，一是要在政策文本上首先對涉及強調(diào)各行動主體通力合作的內(nèi)容有所體現(xiàn);二是注重行政、權(quán)限等府際關(guān)系背后的體育干部交流;三是在政策具體執(zhí)行過程中發(fā)揮好省級政府的統(tǒng)籌權(quán)，擴大多元主體的共同參與，提升決策民主性和科學(xué)性。

5.3 科學(xué)評估：健全體育強省（市、區(qū)）創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)及評審機制

能否達(dá)到體育強國核心指標(biāo)是體育強國建設(shè)的關(guān)鍵所在。應(yīng)該看到，從體育強國到體育強省，都是一個相對的概念，需要一個基本的衡量維度，與其他地區(qū)比較中做出判斷，是對一個地區(qū)體育發(fā)展水平的量化評價。從地方落實《綱要》的情況看，各省市政策文本與中央要求、相關(guān)利益者期盼尚有一定差距，最為顯著的幾點不足有：（1）多數(shù)省份缺失地方體育強?。ㄊ小^(qū)）創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn);（2）用質(zhì)化指標(biāo)“達(dá)標(biāo)”的方式來進(jìn)行綜合評定;（3）建設(shè)目標(biāo)多以“進(jìn)一步增強、取得新進(jìn)展、作出更大貢獻(xiàn)”等描述，指向籠統(tǒng)不明確;（4）對政策實施效果評審缺乏反饋機制。這已然闡明實際工作中地方出臺具體方案，完成其中量化指標(biāo)仍是各地政府和體育局體育改革工作的重點和難點之一。為此，建立科學(xué)合理的政策評估機制是常態(tài)化推進(jìn)體育強?。ㄊ?、區(qū)）實施計劃的前提條件。在這之中，根據(jù)一套在地方實踐運用中切實可行的綜合評價體系，對地方體育強省（市、區(qū)）建設(shè)工作進(jìn)行定期考核、抽查判定、成果評估等，均是深化體育強國建設(shè)進(jìn)程中必不可少的環(huán)節(jié)。

5.4 常態(tài)推進(jìn)：形成統(tǒng)籌細(xì)化的體育強?。ㄊ?、區(qū)）實施路徑

當(dāng)前一些省份出臺的體育強省實施方案只是單一的政策舉措，或稱之為一時一地的行動選擇，存在未配備相關(guān)建設(shè)工程、專項資金、扶持政策以及配套法規(guī)文件等非連續(xù)性、碎片化和非整體性局限。要改變這一戰(zhàn)略推進(jìn)現(xiàn)狀，相關(guān)政策制定者需及時統(tǒng)籌完善體育強省的政策體系，進(jìn)一步壓實具體建設(shè)任務(wù)，融合“運動式”與“常態(tài)化”協(xié)同共進(jìn)的政策實施方式。一方面，要及時響應(yīng)中央，做到短時間內(nèi)可以迅速集中政策力量，增強政策推行力和執(zhí)行力，一以貫之地落實相關(guān)工作。另一方面，要將人們對體育多元化的需求作為政策實施出發(fā)點和落腳點的行為邏輯，全面回應(yīng)地方社會的體育訴求，以此來聚焦進(jìn)一步要推進(jìn)的相關(guān)事項，細(xì)化政策規(guī)定，提升政策能力。此外，將體育強?。ㄊ小^(qū)）實施成效納入地方政府績效考核中，督促政策落實，通過明確有效以及更為細(xì)化的方案、機制和路徑，鼓勵和促進(jìn)更多行政層級甚至鎮(zhèn)、鄉(xiāng)一級行政單位積極參與其中，確保體育強國戰(zhàn)略能夠形成長效化的推進(jìn)機制。需要看到的是，當(dāng)前全國范圍內(nèi)已有諸多縣鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村層面開展體育強縣（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）創(chuàng)建，一些發(fā)達(dá)地區(qū)如浙江在“體育強縣、強鎮(zhèn)”項目創(chuàng)評中，經(jīng)中央批準(zhǔn)，已有大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)成功創(chuàng)建“省級體育現(xiàn)代化縣（市、區(qū)）”[48]，值得借鑒。

6 結(jié)語與局限

研究發(fā)現(xiàn)，從時間趨勢上看，省級政府推進(jìn)體育強國建設(shè)初具政策擴散“S”型曲線規(guī)律，短期內(nèi)會有更多地方政府深化推進(jìn)體育強國建設(shè);從擴散路徑及模式上看， 在中央沒有進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和政治指令前，地方政府在推進(jìn)體育強省實施中便已經(jīng)開啟自主政策創(chuàng)新和地方間政策學(xué)習(xí)，具有“政策試驗”的特質(zhì);從擴散機制上看，省級政府推進(jìn)體育強國建設(shè)無不經(jīng)受行政壓力、效仿現(xiàn)行、臨近效應(yīng)以及自身需求驅(qū)動邏輯等的多重因素刺激。實際上，體育強國戰(zhàn)略的地方擴散不僅是一種政府組織與決策行為，更是一項復(fù)雜的體育政策改革模式與制度變遷過程，因此對地方政府推進(jìn)體育強國的政策擴散及其相關(guān)領(lǐng)域的持續(xù)研究尤為值得關(guān)注。當(dāng)然，此文研究是初步性的、探索性的。事實上，一項制度變遷的軌跡和方向取決于參與其中的多重制度邏輯及其相互作用，需要在占據(jù)不同利益的相互關(guān)系中去認(rèn)識它們的各自角色[49]。從這個意義上說，體育強國戰(zhàn)略的政策擴散過程還隱含更多的制度邏輯和行動策略，本研究尚未能展現(xiàn)出這些邏輯及其行為表現(xiàn)的豐富內(nèi)容，期待更多學(xué)者去探索、討論與思考。

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