摘 要：受城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及住房土地供應(yīng)等宏觀經(jīng)濟(jì)因素共同推動(dòng)，我國(guó)城市更新發(fā)展進(jìn)入快車道。定量測(cè)算表明：一是我國(guó)城市更新已初具規(guī)模，“十三五”以來(lái)年均投資超3萬(wàn)億元;二是“十四五”及今后一段時(shí)期，城市更新投資規(guī)模具有較大的潛在增長(zhǎng)空間，城市更新投資年均增速約為11%，預(yù)計(jì)到2030年的投資規(guī)模將達(dá)9.2萬(wàn)億元，約為當(dāng)前規(guī)模的2.8倍?；仡櫸覈?guó)城市更新投融資模式的歷史變遷、國(guó)內(nèi)各地探索創(chuàng)新的實(shí)踐以及對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，未來(lái)宜構(gòu)建以市場(chǎng)為主、政府引導(dǎo)的投融資模式穩(wěn)步推進(jìn)城市更新活動(dòng)。對(duì)此建議：一是轉(zhuǎn)變思想觀念，從以拆除重建為主的金融支持方式重新塑造支持城市有機(jī)更新的投融資模式;二是分類推進(jìn)解決不同類型城市更新項(xiàng)目的投融資問(wèn)題;三是創(chuàng)新多種金融支持方式，引導(dǎo)吸引社會(huì)資本參與。

關(guān)鍵詞：城市更新;投融資模式;城鎮(zhèn)化;財(cái)政金融;社會(huì)資本

文章編號(hào)：2095-5960（2021）04-0055-10;中圖分類號(hào)：F832，F(xiàn)299.2，F(xiàn)124

;文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

城市更新（Urban Regeneration）是新時(shí)期城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路，也是城市自我調(diào)節(jié)與提升的內(nèi)在要求。城市更新的概念最初來(lái)自發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體應(yīng)對(duì)城市發(fā)展問(wèn)題的實(shí)踐探索，是指城市扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和物質(zhì)衰退的過(guò)程。[1]從國(guó)內(nèi)城市發(fā)展實(shí)踐看，城市更新被視為對(duì)城市建成區(qū)的空間形態(tài)和功能進(jìn)行可持續(xù)改善的建設(shè)活動(dòng)，如部分地方將城市更新概括為對(duì)低效存量建設(shè)用地進(jìn)行盤(pán)活利用以及對(duì)危破舊房進(jìn)行整治、改善、重建、活化、提升的活動(dòng)。在城市更新領(lǐng)域，目前的國(guó)內(nèi)研究主要集中在規(guī)劃學(xué)和建筑學(xué)領(lǐng)域，對(duì)城市更新發(fā)展的宏觀背景、投資規(guī)模等重要議題，尤其是投融資模式方面缺少深入研究。不同于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體早在二戰(zhàn)后便開(kāi)始的城市更新浪潮，我國(guó)真正意義上的城市更新始于改革開(kāi)放之后，各地先后經(jīng)歷了大拆大建的舊城改造、地產(chǎn)導(dǎo)向的舊城再開(kāi)發(fā)，現(xiàn)已進(jìn)入城市更新發(fā)展的新階段。[2]

2020年10月29日，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng);2021年3月5日，李克強(qiáng)總理作政府工作報(bào)告時(shí)明確指出要實(shí)施城市更新行動(dòng)，完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量?？梢?jiàn)，城市更新受到各方高度重視，日益成為解決城市發(fā)展問(wèn)題的有效途徑。目前，城市更新面臨最為緊迫的問(wèn)題是原有以政府主導(dǎo)“大包大攬”式的投融資模式遭遇資金日益短缺的瓶頸，亟須提出一套適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求的投融資解決方案，以保證新一輪城市更新活動(dòng)在中長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)資金平衡。為此，本文旨在研究我國(guó)城市更新的投融資模式，首先是從我國(guó)開(kāi)展新一輪城市更新的宏觀背景出發(fā)，深入分析城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、住房土地供應(yīng)等多重宏觀經(jīng)濟(jì)因素的變化對(duì)新時(shí)期城市更新的影響;其次是分別測(cè)算當(dāng)前我國(guó)城市更新的投資規(guī)模、未來(lái)“十四五”及今后一段時(shí)期該領(lǐng)域的投資潛在增長(zhǎng)空間，以反映城市更新對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的重要作用;再次是回顧我國(guó)城市更新投融資模式的歷史變遷，重點(diǎn)剖析“毛地出讓”“土地儲(chǔ)備”“棚戶區(qū)改造”三種投融資模式，論述財(cái)政金融因素在不同時(shí)期對(duì)投融資模式選擇上所起的重要作用;最后是在對(duì)各地探索的新型投融資模式（包括廣州永慶坊模式、北京勁松模式、上海城市更新基金模式）采用典型案例研究分析的基礎(chǔ)上，并結(jié)合美日兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，提出構(gòu)建以市場(chǎng)為主、政府引導(dǎo)的金融支持方式穩(wěn)步推進(jìn)城市更新活動(dòng)的政策建議。

一、我國(guó)開(kāi)展新一輪城市更新的宏觀背景

隨著我國(guó)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，城市更新發(fā)展進(jìn)入快車道，城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、住房土地供應(yīng)等多重宏觀經(jīng)濟(jì)因素的變化加快推動(dòng)城市內(nèi)部“新陳代謝”的過(guò)程。這正是我國(guó)開(kāi)展新一輪城市更新的主要驅(qū)動(dòng)力。

一是多地城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟發(fā)展階段，城市更新的重要性日漸突出。按照城市發(fā)展的S型曲線衡量[3]，我國(guó)城鎮(zhèn)化率在2011年越過(guò)50%的拐點(diǎn)，目前已步入城鎮(zhèn)化進(jìn)程的“下半場(chǎng)”。目前，常住人口城鎮(zhèn)化率以年均超過(guò)1個(gè)百分點(diǎn)的速度提高。截至2019年底，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破60%（為60.6%），且高于全球平均水平（2018年全球的城鎮(zhèn)化率為55.3%），城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到8.48億人（見(jiàn)圖1）。其中，有多達(dá)13個(gè)省份的城鎮(zhèn)化率超過(guò)全國(guó)平均水平，尤其是上海、北京、天津、廣東的城鎮(zhèn)化率在70%以上，進(jìn)入了城鎮(zhèn)化的成熟發(fā)展階段（見(jiàn)圖2）。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)推進(jìn)城市更新改造始于1949年通過(guò)《國(guó)家住宅法案》之后，當(dāng)時(shí)美國(guó)的城市化率為64%;日本是在1969年頒布實(shí)施《都市再開(kāi)發(fā)法》，當(dāng)年日本的城市化率剛過(guò)70%。[4]因此，城市更新將成為我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入新階段下城市建設(shè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要方式。

二是城市加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)城市更新優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)。從全國(guó)整體看，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)也加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐，其中，發(fā)展壯大服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的主要方向。城鎮(zhèn)化過(guò)程中帶來(lái)的人口大量集聚、要素優(yōu)化配置、生活生產(chǎn)方式改變，在很大程度上擴(kuò)大了生活性與生產(chǎn)性服務(wù)需求。近年來(lái)，我國(guó)服務(wù)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重快速提升，從2009年的44%升至2019年的54%，十年間提高了近10個(gè)百分點(diǎn)。從各大城市看，“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷趨勢(shì)愈發(fā)明顯。一方面，為更好適應(yīng)多樣化的居民消費(fèi)需求，亟須提升城市的生活性服務(wù)業(yè)水平，擴(kuò)大服務(wù)供給、提高服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)特大城市和大城市形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。另一方面，為適應(yīng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求，推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)朝專業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化方向發(fā)展，引導(dǎo)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在中心城市、制造業(yè)密集區(qū)域集聚。2017年，地級(jí)以上城市第三產(chǎn)業(yè)增加值所占比重為55.7%，比第二產(chǎn)業(yè)增加值占比高出了近15個(gè)百分點(diǎn)。[5]因此，城市更新成為中心城區(qū)的主要改造方式，重點(diǎn)針對(duì)老工業(yè)區(qū)搬遷改造，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，提高城市空間利用效率，全面改善人居環(huán)境。

三是城市的住房土地供應(yīng)狀況發(fā)生改變，倒逼城市加快更新改造。近年來(lái)，以內(nèi)涵提升為核心的“存量”甚至是“減量”規(guī)劃，已成為我國(guó)空間規(guī)劃的新常態(tài)，而原先推行的城市空間增長(zhǎng)主義正走向終結(jié)。[6，7]目前，各地的房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步進(jìn)入存量?jī)?yōu)化時(shí)代，以攤大餅式地規(guī)劃新區(qū)、依靠增量土地供應(yīng)新房建設(shè)為特征的開(kāi)發(fā)模式正日漸式微。如“十二五”末深圳市城市更新項(xiàng)目所供應(yīng)的商品房已占到全市房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)總量的1/2，城市更新完成投資額也占到全市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資額的41%。[8]與此同時(shí)，伴隨著我國(guó)城市前期快速發(fā)展，目前建成區(qū)內(nèi)已出現(xiàn)大量需要物質(zhì)形態(tài)改造的老舊建筑。可見(jiàn)，按照規(guī)劃減量增長(zhǎng)的要求，城市更新項(xiàng)目必將成為商品房和保障性住房供應(yīng)的重要來(lái)源，特別是在未來(lái)，當(dāng)各地陸續(xù)進(jìn)入存量房交易為主的發(fā)展階段之后，住房土地供應(yīng)將愈發(fā)依賴城市更新方式，以解決新增的居住需求。

二、我國(guó)城市更新的投資規(guī)模與潛在增長(zhǎng)空間

（一）“十三五”以來(lái)城市更新的投資規(guī)模

現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)制度尚未將城市更新納入獨(dú)立行業(yè)的范疇，這里是以房地產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）（以下簡(jiǎn)稱“房地產(chǎn)業(yè)投資”）作為測(cè)算基礎(chǔ)。[9]從測(cè)算方法看，房地產(chǎn)業(yè)投資可按整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目情況分為新建、擴(kuò)建、改建三種不同建設(shè)類型，其中擴(kuò)建和改建類型基本符合國(guó)際上對(duì)城市更新的定義要求。另外在實(shí)務(wù)工作中，擴(kuò)建或改建類型建設(shè)項(xiàng)目的工作量超過(guò)一定規(guī)模（如擴(kuò)建或改建投資規(guī)模超過(guò)原值2～3倍），將被視為新建類型建設(shè)項(xiàng)目。有研究表明，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)投資新建類型中約有20%的投資屬于以上情形。[10]因此，在房地產(chǎn)業(yè)投資中，城市更新的規(guī)模對(duì)應(yīng)于擴(kuò)建和改建投資部分再加上20%的新建投資。從產(chǎn)出核算角度看，為反映在總需求層面的投資貢獻(xiàn)，還需要利用增加值率將對(duì)應(yīng)的房地產(chǎn)業(yè)投資轉(zhuǎn)化為城市更新投資所形成的固定資本形成，進(jìn)而才能衡量其對(duì)固定資本形成總額與GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)。[11]

據(jù)此測(cè)算，“十三五”以來(lái)城市更新年投資規(guī)模均在3萬(wàn)億元以上，每年投資增量為1000～2000億元。其中，在投資需求層面，城市更新投資規(guī)模占固定資本形成總額的比重超過(guò)6%;在總需求層面，城市更新投資規(guī)模不僅占GDP的比重在3%左右，而且其對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)1.9%～3.0%（見(jiàn)表1）。

（二）未來(lái)城市更新投資規(guī)模的潛在增長(zhǎng)空間

為估算未來(lái)十年的城市更新投資規(guī)模，首先需要設(shè)定三個(gè)基本假設(shè)。假設(shè)一是關(guān)于GDP增速，經(jīng)模型預(yù)測(cè)，“十四五”（2021～2025年）與“十五五”（2026～2030年）時(shí)期的GDP年均增速將分別回落至5.1%、4.4%。[12]假設(shè)二是關(guān)于投資率（也稱固定資本形成率），預(yù)計(jì)未來(lái)十年投資率將逐步回落，即從2020年的42%將依次降至十四五末（2025年）的40%、十五五末（2030年）的37%（見(jiàn)表2）。假設(shè)三是關(guān)于房地產(chǎn)業(yè)投資增速，預(yù)計(jì)未來(lái)十年房地產(chǎn)業(yè)投資將呈現(xiàn)低速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，“十四五”與“十五五”時(shí)期的實(shí)際增速分別約為3.25%、2.45%。“十三五”以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步從投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從高速轉(zhuǎn)向中高速，固定資產(chǎn)投資增速也開(kāi)始低于GDP增速?？梢?jiàn)預(yù)見(jiàn)，未來(lái)我國(guó)GDP增速趨緩、投資率下行、房地產(chǎn)業(yè)投資趨勢(shì)性下降將是大概率事件，以上假定符合發(fā)展邏輯。

基于此，可以得到未來(lái)十年我國(guó)經(jīng)濟(jì)及房地產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模的預(yù)測(cè)值（見(jiàn)表2）。一是預(yù)期到2025年，我國(guó)GDP與固定資本形成規(guī)模將分別達(dá)到130萬(wàn)億元（以2020年不變價(jià)計(jì)，以下同）、52萬(wàn)億元，而房地產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模（即房地產(chǎn)業(yè)投資形成的固定資本形成規(guī)模）將達(dá)到14萬(wàn)億元。二是預(yù)期到2030年，我國(guó)GDP與固定資本形成規(guī)模將分別達(dá)到162萬(wàn)億元、60萬(wàn)億元，而房地產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模將達(dá)到16萬(wàn)億元，約為同期GDP規(guī)模的10%以及固定資本形成規(guī)模的27%。

展望未來(lái)，從我國(guó)城市更新投資規(guī)模占比的預(yù)期變化出發(fā)，估算得到2030年的城市更新投資規(guī)模。為確定城市更新投資規(guī)模占比（即城市更新投資規(guī)模占房地產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模的比重）的基準(zhǔn)值，主要參照發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。從收集到已披露城市更新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的加拿大、英國(guó)、香港等經(jīng)濟(jì)體看，自2000年以來(lái)，各經(jīng)濟(jì)體的城市更新投資規(guī)模占比基本都維持在30%～60%的區(qū)間水平，且逐步收斂至40%左右（見(jiàn)圖3）。相比而言，我國(guó)當(dāng)前城市更新投資規(guī)模占比僅為20%。隨著我國(guó)城市由“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量?jī)?yōu)化”的發(fā)展階段，未來(lái)將會(huì)對(duì)擴(kuò)大城市更新投資規(guī)模提出較為迫切的要求。因此，預(yù)計(jì)到2030年城市更新投資規(guī)模占比提升至40%是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。據(jù)此測(cè)算，未來(lái)我國(guó)城市更新投資規(guī)模具有較大的潛在增長(zhǎng)空間。2021～2030年，城市更新投資年均增速約為11%。到2030年，城市更新投資規(guī)模預(yù)計(jì)將達(dá)到9.2萬(wàn)億元，約為當(dāng)前規(guī)模的2.8倍，其所形成的固定資本形成規(guī)模將達(dá)6.4萬(wàn)億元，約占固定資本形成總額與GDP的比重分別為11%、4%。

三、我國(guó)城市更新投融資模式的歷史變遷

政府與市場(chǎng)都是推進(jìn)城市更新的重要力量。不管是政府主導(dǎo)還是以市場(chǎng)為主，最大區(qū)別在于對(duì)城市更新投融資模式上的選擇。這一選擇既受到來(lái)自某一特定時(shí)期財(cái)政金融因素的深刻影響，同時(shí)也在一定程度上決定了某種特殊的財(cái)政金融支持方式?；仡櫄v史，受不同時(shí)期財(cái)政金融因素的影響，我國(guó)城市更新經(jīng)歷了多次政府與市場(chǎng)之間的搖擺，曾先后出現(xiàn)“毛地出讓”“土地儲(chǔ)備”“棚戶區(qū)改造”等多種投融資模式，這為下一階段的城市更新工作提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）從房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)導(dǎo)向的“毛地出讓”模式到政府主導(dǎo)的“土地儲(chǔ)備”模式

在我國(guó)早期的城市更新（原先稱為“舊城改造”）進(jìn)程中，先后出現(xiàn)了兩類主要的改造模式，即房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)導(dǎo)向的“毛地出讓”模式、政府主導(dǎo)的“土地儲(chǔ)備”模式。[13]自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，地方政府主要通過(guò)“毛地批租”的方式將更新改造地塊出讓給開(kāi)發(fā)商進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。在“毛地出讓”模式下，政府與開(kāi)發(fā)商簽署協(xié)議，開(kāi)發(fā)商通過(guò)政府劃撥、出讓等方式獲得建設(shè)項(xiàng)目的土地使用權(quán)，并自籌資金或向銀行貸款來(lái)籌措建設(shè)資金，最后建成樓盤(pán)一部分用于拆遷安置、剩余部分用于市場(chǎng)銷售。該模式解決了當(dāng)時(shí)更新改造的資金問(wèn)題，不僅減輕了政府的財(cái)政壓力，同時(shí)也加快了舊區(qū)改造的速度。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著國(guó)家土地使用制度的不斷完善，以及“毛地出讓”模式持續(xù)引發(fā)了一系列拆遷矛盾、土地閑置等尖銳的社會(huì)問(wèn)題，導(dǎo)致各地轉(zhuǎn)而推行“土地儲(chǔ)備”模式，政府重新主導(dǎo)舊城改造工作。在“土地儲(chǔ)備”模式下，政府專門(mén)設(shè)立土地儲(chǔ)備中心，先是通過(guò)征收、收購(gòu)、回收等方式取得舊改土地，而后對(duì)舊改地塊上的房屋權(quán)利人進(jìn)行動(dòng)遷安置補(bǔ)償，并對(duì)土地進(jìn)行前期整理開(kāi)發(fā)，之后再將凈地通過(guò)市場(chǎng)出讓，以土地出讓收入來(lái)彌補(bǔ)居民的安置補(bǔ)償與前期開(kāi)發(fā)成本。不同于“毛地出讓”模式，“土地儲(chǔ)備”模式的拆遷人從開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋貎?chǔ)備中心，融資方式也由開(kāi)發(fā)商自籌轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋貎?chǔ)備中心通過(guò)銀行貸款等途徑籌措。這一模式不僅規(guī)范了征地、拆遷、安置行為，而且也將舊改土地的級(jí)差收益收歸政府所有，通過(guò)舊改項(xiàng)目的滾動(dòng)循環(huán)以實(shí)現(xiàn)政府在財(cái)政金融上的自我平衡。

在成功應(yīng)對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，我國(guó)愈加重視快速膨脹的地方政府債務(wù)問(wèn)題。受此影響，“土地儲(chǔ)備”模式在融資上逐漸面臨較大約束。一方面，土地儲(chǔ)備中心的相關(guān)債務(wù)被納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，并對(duì)地方政府融資平臺(tái)類貸款開(kāi)展清理整頓工作，進(jìn)一步加大后續(xù)融資難度。另一方面，銀行等主要融資渠道日益受限，前期較為依賴的銀行信貸受到監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備貸款的各種限制，無(wú)法繼續(xù)提供新增貸款支持。另外，因監(jiān)管政策收緊，企業(yè)債券、信托產(chǎn)品等其他融資途徑也日漸收窄，發(fā)行新產(chǎn)品難度加大。因此，財(cái)政金融因素的變化導(dǎo)致城市更新需要探索找尋一種新的投融資模式。

（二）針對(duì)公益性城市更新項(xiàng)目的“棚戶區(qū)改造”模式

棚戶區(qū)改造是中央政府為改善城鎮(zhèn)危舊住房、解決底層家庭住房條件與生活環(huán)境而推出的一項(xiàng)重大民生工程和發(fā)展工程。[14]由于針對(duì)特定范圍內(nèi)的居民住宅進(jìn)行大面積拆改，棚戶區(qū)改造屬于城市更新的重要組成，是典型的由政府主導(dǎo)的公益性城市更新項(xiàng)目。2008年，中央正式提出啟動(dòng)棚戶區(qū)改造，將棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程。2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造的意見(jiàn)》，棚戶區(qū)改造領(lǐng)域正式出臺(tái)法規(guī)，于是乎在全國(guó)各地大規(guī)模推進(jìn)實(shí)施。此后，棚戶區(qū)改造依次經(jīng)歷了積極推進(jìn)貨幣化安置、發(fā)行專項(xiàng)債券代替政府購(gòu)買(mǎi)等政策的變化，并取得了積極成效。2014～2019年，全國(guó)各地累計(jì)實(shí)施棚戶區(qū)改造3228萬(wàn)套，超額完成原有計(jì)劃數(shù)量（見(jiàn)表3）。隨著2019年改造套數(shù)大幅減少，改造工作已接近收尾。

從投融資角度看，政府主導(dǎo)的“棚戶區(qū)改造”模式是由政府提供主要的資金支持。按時(shí)間先后順序，依次采用政府購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)與發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券兩種模式。其中，政府購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)模式的支出納入地方政府預(yù)算，使用方式較為靈活，但政府具有一定償付責(zé)任，易產(chǎn)生加大政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn);發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券是按照總量控制和專款專用的原則進(jìn)行管理，要求償債來(lái)源必須是對(duì)應(yīng)項(xiàng)目所產(chǎn)生的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入，不得使用其他收入進(jìn)行償還。這既保證了項(xiàng)目收益與融資之間實(shí)現(xiàn)自我平衡，也有助于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

值得說(shuō)明的是，在政府購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)模式中，多數(shù)情況是政府委托市場(chǎng)主體實(shí)施改造，財(cái)政直接出資一般用作項(xiàng)目資本金，市場(chǎng)主體可將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的應(yīng)收賬款質(zhì)押給金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款或在金融市場(chǎng)籌措資金。其中，最具代表性的便是政策性銀行貸款。2014年，人民銀行創(chuàng)設(shè)抵押補(bǔ)充貸款（PSL），通過(guò)向國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行提供定向貸款，為發(fā)放棚改專項(xiàng)貸款提供長(zhǎng)期穩(wěn)定、成本較低的資金來(lái)源。在實(shí)際操作中，實(shí)施改造的市場(chǎng)主體可利用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的應(yīng)收賬款質(zhì)押給政策性銀行申請(qǐng)貸款，此類方式是2018年之前棚戶區(qū)改造資金的主要來(lái)源。[15]

四、各地對(duì)城市更新投融資模式的探索

原有政府主導(dǎo)的更新模式越來(lái)越受到財(cái)政金融因素的制約，變得愈發(fā)不可持續(xù)。之前絕大多數(shù)城市更新項(xiàng)目是以拆除、重建、出售或持有的重資產(chǎn)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)為主，參與方追求短期利益最大化，缺少長(zhǎng)期管理運(yùn)營(yíng)的理念。展望未來(lái)，隨著一二線城市不斷減少增量土地供應(yīng)，以存量空間改造為主的內(nèi)涵式增長(zhǎng)日益成為新時(shí)期的城市發(fā)展趨勢(shì)，城市更新也進(jìn)入了精細(xì)化運(yùn)作階段。尤其是在投融資模式的選擇上，其融資安排和支持力度不僅將決定某個(gè)城市更新項(xiàng)目成功與否，而且也將最終影響各地推進(jìn)城市更新活動(dòng)的廣度和深度。目前，廣州、北京、上海等地已對(duì)不同類型的城市更新項(xiàng)目進(jìn)行了初步探索，尤其是在投融資模式上做了諸多創(chuàng)新并取得了積極成效，對(duì)未來(lái)一段時(shí)期在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)城市更新具有重要的指導(dǎo)意義。

（一）針對(duì)歷史文化街區(qū)的“微改造”：廣州永慶坊模式

針對(duì)歷史文化街區(qū)的更新改造，總會(huì)面臨保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾。廣州永慶坊項(xiàng)目提供了一種“微改造”的新模式，通過(guò)踐行“政企合作、居民參與”，既有效調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本參與的積極性，又切實(shí)保障了居民權(quán)益和公共利益。2018年，習(xí)近平總書(shū)記在廣州考察時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)匾浴袄C花”功夫推進(jìn)舊城改造的工作思路予以充分肯定。[16]

永慶坊位于廣州市荔灣區(qū)恩寧路中段，屬于恩寧路舊城改造工程的一部分。恩寧路地塊擁有豐富的歷史文化資源，被《廣州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》列為“歷史保護(hù)街區(qū)”，同時(shí)也因大量歷史建筑年久失修，這里是全市危舊房屋最集中的區(qū)域之一。早在2006年，荔灣區(qū)政府就將該地塊作為更新改造試點(diǎn)，提出“拆舊建新、原地回遷”的改造模式，并啟動(dòng)征收工作。不過(guò)，政府、居民、開(kāi)發(fā)商多方在建設(shè)規(guī)劃、建筑保護(hù)、改造模式等核心內(nèi)容上遲遲達(dá)不成共識(shí)，導(dǎo)致改造項(xiàng)目停滯近十年。

所謂“微改造”，是指在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，通過(guò)建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護(hù)、活化，完善基礎(chǔ)設(shè)施等辦法實(shí)施的更新方式，主要適用于建成區(qū)中對(duì)城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊。2015年，《廣州市城市更新辦法》正式出臺(tái)，首次提出“微改造”的城市更新方式，并明確“屬歷史文化名村、名城范圍的，不適用全面改造”。永慶坊的“微改造”主要針對(duì)危舊建筑進(jìn)行加固和修繕，最大限度保留該街區(qū)的原有風(fēng)貌。

在投融資模式上，當(dāng)?shù)卣捎肂OT模式引入社會(huì)資本①[①BOT模式是“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”模式的英文簡(jiǎn)稱，是指政府與企業(yè)之間就某個(gè)公共項(xiàng)目簽訂協(xié)議，允許企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)該公共項(xiàng)目籌集資金進(jìn)行建設(shè)、管理和經(jīng)營(yíng)，期滿之后重新交回政府的合作模式。]，通過(guò)公開(kāi)招商引入廣州萬(wàn)科房地產(chǎn)公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目，在項(xiàng)目建成完工后的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，其經(jīng)營(yíng)所得作為項(xiàng)目投資收益，運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后公司將項(xiàng)目移交給政府（見(jiàn)圖4）。其中，永慶坊一期和二期的運(yùn)營(yíng)期限分別為15年、20年。在建設(shè)過(guò)程中，一方面是修舊如舊，通過(guò)原地升級(jí)的做法對(duì)舊有建筑進(jìn)行修繕，特別是對(duì)于具有歷史文化價(jià)值的近60棟老建筑逐一制定各自的改造方案;另一方面是因地制宜，新增配套眾創(chuàng)辦公、青年公寓、教育營(yíng)地與特色商業(yè)等多種功能，將商業(yè)因素與歷史文化街區(qū)實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由萬(wàn)科物業(yè)統(tǒng)一管理永慶坊服務(wù)中心，負(fù)責(zé)開(kāi)展宣傳推廣、招商合作、管理入駐企業(yè)、活動(dòng)策劃等業(yè)務(wù)。2016年9月底，永慶坊的“微改造”項(xiàng)目完成修繕改造并正式對(duì)外開(kāi)放。

（二）針對(duì)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的更新改造：北京勁松模式

借助市場(chǎng)力量改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是未來(lái)的主要發(fā)展方向。北京市勁松北社區(qū)改造項(xiàng)目是全國(guó)首次由社會(huì)資本參與并主導(dǎo)的老舊小區(qū)改造運(yùn)營(yíng)的成功實(shí)踐，也是北京首個(gè)通過(guò)正規(guī)“雙過(guò)半”程序②[②所謂“雙過(guò)半”程序，是指按《物權(quán)法》規(guī)定，對(duì)于選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人等重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分（即產(chǎn)權(quán)證記載面積）占建筑物總面積過(guò)半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過(guò)半數(shù)的業(yè)主同意。]引入專業(yè)化物業(yè)管理公司持續(xù)深度運(yùn)營(yíng)的老舊小區(qū)。[17]北京勁松模式充分體現(xiàn)了政府引導(dǎo)、市場(chǎng)為主、居民參與的運(yùn)作特征，在某種程度上提供了一種如何借助市場(chǎng)力量有效改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的解決方案。

針對(duì)居民日常生活中的痛點(diǎn)難點(diǎn)，此次改造旨在對(duì)社區(qū)進(jìn)行有機(jī)更新，更新范圍從對(duì)樓本體單一改造擴(kuò)展至對(duì)整個(gè)社區(qū)的綜合整治。在引入社會(huì)資本后，成立由區(qū)政府、街道、居委會(huì)、業(yè)主和開(kāi)發(fā)企業(yè)多方參與的工作平臺(tái)，協(xié)同推進(jìn)項(xiàng)目改造?；谇捌谒_(kāi)展的入戶調(diào)研、意見(jiàn)征集等深入扎實(shí)的工作，項(xiàng)目改造方案不僅能有效回應(yīng)了居民實(shí)際需求，而且通過(guò)整合現(xiàn)有資源保障了后期運(yùn)營(yíng)管理上的可持續(xù)發(fā)展。

特別在投融資模式上，該項(xiàng)目引入社會(huì)資本參與并由其主導(dǎo)具體改造工作。除了市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政資金負(fù)擔(dān)“基礎(chǔ)類”改造費(fèi)用外，社會(huì)資本方愿景集團(tuán)前期對(duì)“自選類”改造項(xiàng)目一次性投入3000余萬(wàn)元。為在未來(lái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“微利可持續(xù)”運(yùn)營(yíng)，朝陽(yáng)區(qū)房管局、勁松街道授權(quán)社會(huì)資本對(duì)1698平方米的社區(qū)閑置低效空間進(jìn)行改造提升，統(tǒng)籌提供相關(guān)服務(wù)和閑置資源的運(yùn)營(yíng)權(quán)，通過(guò)后續(xù)物業(yè)服務(wù)的使用者付費(fèi)、停車管理收費(fèi)、多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目以及未來(lái)計(jì)劃落地的養(yǎng)老、托幼等業(yè)態(tài)收益，預(yù)計(jì)10年左右收回成本（見(jiàn)圖5）。[18]從事后效果看改造成效得到了廣泛認(rèn)可，社會(huì)示范效應(yīng)顯著，特別是在北京市住建委印發(fā)的《2020年老舊小區(qū)綜合整治工作方案》中明確提出要在全市范圍內(nèi)推廣“勁松模式”。

該模式之所以取得較好效果，得益于資方與政府、居民共同就制度設(shè)計(jì)、改造方案、政策落實(shí)等方面保持密切溝通，通過(guò)適度創(chuàng)新、盤(pán)活存量資源等方式，讓短期投入在中長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)中實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金的平衡，最終在可持續(xù)運(yùn)營(yíng)中確保改造成果的長(zhǎng)期效益最大化。

（三）針對(duì)城市產(chǎn)業(yè)綜合體的更新改造：上海城市更新基金模式

對(duì)于上海等特大型城市而言，創(chuàng)設(shè)更多專注投資于城市更新類項(xiàng)目的城市更新股權(quán)發(fā)展基金，旨在重點(diǎn)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)一批環(huán)舊城中心產(chǎn)業(yè)帶的城市產(chǎn)業(yè)綜合體，以更好支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)與城市功能完善提升。此類投融資模式主要針對(duì)城市產(chǎn)業(yè)綜合體的更新改造，其中，政府角色從完全主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)為引導(dǎo)、放權(quán)開(kāi)發(fā)商自主運(yùn)營(yíng)。

上海積極探索市場(chǎng)化方式為城市更新提供金融支持，尤其是在引入城市更新基金方面走在國(guó)內(nèi)前列。自2016年起，上海在提速城市更新上推出創(chuàng)新園區(qū)行動(dòng)計(jì)劃，通過(guò)促進(jìn)傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型與科創(chuàng)中心建設(shè)來(lái)更新城市功能。同年4月，上海城創(chuàng)投資管理股份有限公司設(shè)立“上海城創(chuàng)城市更新股權(quán)投資基金”（以下簡(jiǎn)稱“上海城市更新基金”），該基金是上海第一支城市更新股權(quán)投資基金，總規(guī)模約30億元，由多家大型國(guó)資背景及有意愿參與城市更新領(lǐng)域的企業(yè)作為主要出資人。目前，上海城市更新基金已成功改造并運(yùn)營(yíng)了“邯鄲路城市產(chǎn)業(yè)綜合體項(xiàng)目”。[19]

相比其他融資方式，城市更新基金在運(yùn)作期限、資金成本等方面具有一定優(yōu)勢(shì)。一方面，利用基金模式不僅可以尋找到更具專業(yè)化的合作伙伴，而且也能有效整合各類資源。另一方面，有別于傳統(tǒng)重資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，基金模式更偏向于中短期資產(chǎn)配置。

五、城市更新投融資模式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的房地產(chǎn)市場(chǎng)比我國(guó)更早進(jìn)入存量市場(chǎng)階段，美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已在城市更新領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，形成了較為成熟的投融資模式。研究這些經(jīng)驗(yàn)和模式對(duì)我國(guó)下一階段推進(jìn)城市更新具有重要的啟示借鑒作用。[20]

（一）美國(guó)經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)開(kāi)展城市更新的時(shí)間較早，先后推出了稅收增量融資、社區(qū)發(fā)展撥款計(jì)劃等投融資模式，充分運(yùn)用房產(chǎn)稅、政府撥款等資源，有效調(diào)動(dòng)起政府與市場(chǎng)兩方力量，在中長(zhǎng)期保證城市更新項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)資金平衡。

1.稅收增量融資。稅收增量融資（簡(jiǎn)稱TIF）是指利用存量土地的增量收益來(lái)為公共項(xiàng)目提供融資支持的模式。稅收增量融資具有三個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)：一是在基本保持原有地方政府稅收體制不變（不創(chuàng)設(shè)新稅種且不提高稅率）的前提下，確保完成投融資活動(dòng)的自我實(shí)現(xiàn)過(guò)程;二是賦予地方政府自主權(quán)和靈活性，尊重各地不同的發(fā)展實(shí)際，不搞“一刀切”，實(shí)現(xiàn)梯度發(fā)展;三是有效完善公私合作機(jī)制，稅收增量融資不僅提高政府的參與度和主動(dòng)性，確保實(shí)現(xiàn)公共利益，而且也降低社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，有助于增加參與開(kāi)發(fā)的吸引力和成功率。目前在美國(guó)，稅收增量融資逐步從主要應(yīng)用于改造城市衰退地區(qū)的政策工具轉(zhuǎn)變?yōu)楦悠毡榈某鞘虚_(kāi)發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資工具，現(xiàn)已成為地方政府使用最為廣泛的財(cái)稅支持手段。

2.社區(qū)發(fā)展撥款計(jì)劃。社區(qū)發(fā)展撥款計(jì)劃（簡(jiǎn)稱CDBG）是一項(xiàng)以直接支持社區(qū)發(fā)展為核心目標(biāo)的聯(lián)邦政府年度撥款項(xiàng)目。社區(qū)發(fā)展撥款計(jì)劃是由美國(guó)國(guó)會(huì)于1974年通過(guò)《住宅與社區(qū)發(fā)展法案》而設(shè)立的，用于支持地方社區(qū)的發(fā)展項(xiàng)目，具體包括為中低收入家庭建設(shè)的保障性住房項(xiàng)目、防止和消除貧困窟問(wèn)題、完善社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等城市更新內(nèi)容。相比于以往聯(lián)邦政府資助城市更新的專項(xiàng)補(bǔ)助基金，社區(qū)發(fā)展撥款計(jì)劃資助的州或地方政府擁有對(duì)資金分配和使用的更大自主權(quán)。同時(shí)，社區(qū)發(fā)展撥款計(jì)劃對(duì)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、保障群體、資助比例等做了較為嚴(yán)格的規(guī)定，從而有效保障了社區(qū)改造和發(fā)展等核心目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前，該計(jì)劃已逐漸成為地方進(jìn)行保障性住房建設(shè)的重要資金來(lái)源，形成了一個(gè)遍及全美的政府資助體系。

（二）日本經(jīng)驗(yàn)

日本結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，通過(guò)多種方式支持城市更新，既有依托于住宅公團(tuán)制度，有效運(yùn)用地方政府提供的專項(xiàng)資金;也有《護(hù)理保險(xiǎn)法》所規(guī)定的“住宅改修”項(xiàng)目對(duì)住宅適老化改造提供資金支持，以作為一項(xiàng)老年福利政策。

1.住宅公團(tuán)制度。

住宅公團(tuán)制度是日本政府針對(duì)解決都市圈工薪階層住房問(wèn)題的制度安排。設(shè)立之初，住宅公團(tuán)制度的側(cè)重點(diǎn)聚焦于住房供應(yīng)，有效緩解了都市圈的住房短缺問(wèn)題。1999年，日本政府重新改組都市基盤(pán)整備公團(tuán)，停止按揭住房建設(shè)業(yè)務(wù)，只允許其從事與都市基礎(chǔ)設(shè)施的修建改造、城市更新、政策性租賃住房供給等業(yè)務(wù)。2004年，將地域振興整備公團(tuán)的地方都市開(kāi)發(fā)整備部門(mén)并入都市基盤(pán)整備公團(tuán)，新成立具有獨(dú)立行政法人資格的都市再生機(jī)構(gòu)。都市再生機(jī)構(gòu)設(shè)立后，其業(yè)務(wù)范圍重點(diǎn)聚焦城市更新。都市再生機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮引導(dǎo)組織作用，通過(guò)與民間企業(yè)、地方公共團(tuán)體合作，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、密集街區(qū)治理整頓項(xiàng)目等多個(gè)領(lǐng)域一同推進(jìn)政策意義較大的城市改造發(fā)展。[21]關(guān)于公團(tuán)住宅制度的建設(shè)資金來(lái)源，除了財(cái)政支持外，主要是以期限較長(zhǎng)的銀行信貸、住宅債券為主，其他方式還包括保險(xiǎn)、信托等。

2.“住宅改修”項(xiàng)目。

“住宅改修”項(xiàng)目是由護(hù)理保險(xiǎn)支持并覆蓋全民的住宅適老化改造項(xiàng)目。日本是全球老齡化程度最為嚴(yán)重的國(guó)家，其老年福利政策以護(hù)理保險(xiǎn)為養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)，特別是以2000年實(shí)施《護(hù)理保險(xiǎn)法》為標(biāo)志。[22，23]實(shí)施《護(hù)理保險(xiǎn)法》前，住宅適老化改造資金大多來(lái)自地方政府。如東京是最早為住宅適老化改造提供資金支持的城市，在20世紀(jì)90年代初，東京都政府與其下轄的各區(qū)政府按照1：1的比例分擔(dān)住宅適老化改造的專項(xiàng)資金補(bǔ)貼。截至90年代末，日本有超過(guò)70%的地方政府都先后推行了不同類型的住宅適老化改造項(xiàng)目。實(shí)施《護(hù)理保險(xiǎn)法》后，所有65歲以上的日本國(guó)民都可以提出申請(qǐng)護(hù)理保險(xiǎn)來(lái)為住宅適老化改造服務(wù)得到資金支持。其中，對(duì)被認(rèn)定為需要護(hù)理的老人，按照每人一次提供20萬(wàn)日元、自己負(fù)擔(dān)10%的標(biāo)準(zhǔn)提供資金支持，且根據(jù)不同健康狀況與日?；顒?dòng)能力給予差異化的服務(wù)與住宅適老化改造補(bǔ)貼項(xiàng)目。目前，對(duì)于通過(guò)護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)施的“住宅改修”項(xiàng)目，大量被保險(xiǎn)的老年人都可以得到改造資金的支持，可申請(qǐng)的人群與實(shí)際得到改造資金支持的人群在逐年增加。

（三）兩點(diǎn)啟示

對(duì)美日兩國(guó)城市更新的投融資模式的研究表明，為解決城市更新的資金需求問(wèn)題，特定的財(cái)稅制度安排、提供政府專項(xiàng)資金補(bǔ)助等均是較為有效的做法，對(duì)我國(guó)未來(lái)發(fā)展有以下兩點(diǎn)啟示。

一是特定的財(cái)稅制度安排促使城市更新項(xiàng)目轉(zhuǎn)變成為具有長(zhǎng)期穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家一般征收房產(chǎn)稅，通過(guò)調(diào)整房產(chǎn)稅收政策，便利政府發(fā)行以稅收增量融資為基礎(chǔ)資產(chǎn)的中長(zhǎng)期債券，為城市更新項(xiàng)目提供融資支持，以未來(lái)超過(guò)核定征稅基準(zhǔn)的稅收來(lái)償付債券本息，最終實(shí)現(xiàn)“政府—社會(huì)—市場(chǎng)”三者的良性有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)。二是政府專項(xiàng)資金補(bǔ)助將有助于吸引社會(huì)資本參與城市更新項(xiàng)目。從經(jīng)濟(jì)效益看，城市更新項(xiàng)目的收益率具有較大不確定性，許多項(xiàng)目還存在未來(lái)收益彌補(bǔ)不了成本投入的情形，并不能很好吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。從社會(huì)效益看，城市更新項(xiàng)目對(duì)未來(lái)創(chuàng)造有活力的城市社區(qū)、幫助中低收入家庭改善居住環(huán)境等大有裨益。對(duì)此，政府通過(guò)一定的政策傾斜，如利用專項(xiàng)資金補(bǔ)助社會(huì)資本，旨在彌補(bǔ)實(shí)際投資收益與預(yù)期平均投資回報(bào)之間的差距，從而吸引社會(huì)資本參與社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)價(jià)值兼具的城市更新項(xiàng)目。

六、政策建議

對(duì)我國(guó)城市更新領(lǐng)域而言，“十四五”及未來(lái)一段時(shí)期，政府與市場(chǎng)將深度合作，充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，遵循多數(shù)更新項(xiàng)目所表現(xiàn)出來(lái)的短期經(jīng)濟(jì)回報(bào)有限但中長(zhǎng)期收益穩(wěn)定的特性，需要在投融資模式上進(jìn)行創(chuàng)新，預(yù)計(jì)未來(lái)將構(gòu)建以市場(chǎng)為主、政府引導(dǎo)的金融支持方式穩(wěn)步推進(jìn)城市更新活動(dòng)。為此，提出以下三點(diǎn)建議。

一是轉(zhuǎn)變思想觀念，從以拆除重建為主的金融支持方式重新塑造未來(lái)支持城市有機(jī)更新的投融資模式。不同于以往地產(chǎn)開(kāi)發(fā)銷售的投融資模式，城市更新項(xiàng)目亟須在“投資—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)”各個(gè)環(huán)節(jié)得到不同類型的金融支持。按照項(xiàng)目由高到低的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)應(yīng)的金融支持類型，建議在“投資—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)”等環(huán)節(jié)可分別引入股權(quán)、債權(quán)、證券化等投融資方式，針對(duì)性地滿足項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的融資需求，提供全生命周期的項(xiàng)目運(yùn)作支持。[24]

二是調(diào)動(dòng)各類資源，分類推進(jìn)解決不同類型城市更新項(xiàng)目的投融資問(wèn)題。按項(xiàng)目類型分，城市更新項(xiàng)目主要有住宅小區(qū)和商業(yè)辦公兩大類。對(duì)于住宅小區(qū)類城市更新項(xiàng)目，按照政府引導(dǎo)、市場(chǎng)為主、居民參與的原則，特別是要引入社會(huì)資本，借助市場(chǎng)力量開(kāi)展更新改造活動(dòng)。在制度設(shè)計(jì)、改造方案、政策落實(shí)等方面，社會(huì)資本方與政府、居民需要保持密切溝通，通過(guò)政策獎(jiǎng)補(bǔ)、規(guī)劃調(diào)整、盤(pán)活存量資源等方式，讓短期投入在中長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)中實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金的平衡，最終實(shí)現(xiàn)更新改造項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，確保改造成果的長(zhǎng)期效益最大化。對(duì)于商業(yè)辦公類城市更新項(xiàng)目，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商自主運(yùn)營(yíng)，政府起引導(dǎo)放權(quán)的作用。尤其是要加快培育從重資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的傳統(tǒng)金融支持模式轉(zhuǎn)向輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)更新項(xiàng)目的支持模式，如長(zhǎng)期租賃型、基金持有型等，并輔以稅收、上市交易等政策配套措施。

三是創(chuàng)新多種金融支持方式，引導(dǎo)并吸引社會(huì)資本參與。在對(duì)現(xiàn)有金融支持方式上，統(tǒng)籌利用好中央預(yù)算內(nèi)投資、各級(jí)財(cái)政資金、地方政府專項(xiàng)債;鼓勵(lì)商業(yè)銀行加大產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新力度，對(duì)參與企業(yè)和項(xiàng)目提供信貸支持;政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)加大發(fā)行金融債券專項(xiàng)用于支持各地城市更新建設(shè)。在對(duì)未來(lái)金融支持方式上，有條件的地方可探索設(shè)立城市更新基金，運(yùn)用公司信用類債券、項(xiàng)目收益票據(jù)等進(jìn)行債券融資，創(chuàng)設(shè)并發(fā)行以經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)為基礎(chǔ)資產(chǎn)的不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金、收益權(quán)資產(chǎn)支持證券等多元化的新型融資方式，創(chuàng)造更多途徑便利社會(huì)資本參與城市更新項(xiàng)目。

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Research on the Investment and Financing Mode of Urban Regeneration in China

XU Wen-ge

（National Development and Reform Commission，Beijing 100038，China）

Abstract：

Driven by macroeconomic factors such as urbanization，industrial structure and housing land supply，china's urban regeneration development has entered the fast lane. Quantitative calculations show that first，Chinas urban renewal has begun to take shape，with annual investment exceeding 3 trillion yuan since the “13th Five-Year Plan”; second，the “14th Five-Year Plan” and a period of time in the future，the scale of urban renewal investment has a large potential growth Space，the average annual growth rate of urban renewal investment is about 11%，and the investment scale is expected to reach 9.2 trillion yuan by 2030，which is about 2.8 times the current scale. Looking back at the historical changes of Chinas urban renewal investment and financing models，the practice of exploring and innovating in various parts of the country，and the summary of foreign experience，we will build a market-oriented and government-led investment and financing model to steadily promote urban renewal activities in the future. In this regard，one is to change our thinking and concepts，and to reshape the investment and financing model that supports the organic renewal of the city from the financial support method mainly based on demolition and reconstruction; the second is to promote and solve the investment and financing problems of different types of urban renewal projects; the third is to innovate many financial support methods to guide and attract the participation of social capital.

Key words：

urban regeneration;investment and financing model;urbanization;finance;private capital

責(zé)任編輯：張建偉

收稿日期：2021-12-25

基金項(xiàng)目：中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2020年度重點(diǎn)課題“我國(guó)城市更新問(wèn)題研究”（A2020031006）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：徐文舸（1988— ），男，浙江余姚人，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院與中國(guó)人民大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士后，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所副研究員，研究方向?yàn)閭鶆?wù)和投融資理論、宏觀經(jīng)濟(jì)政策。