中國開啟改革開放至今，依靠投資拉動(dòng)和要素投入，中國經(jīng)濟(jì)保持了四十多年高速增長，而城投公司伴隨20世紀(jì)末政府投融資體制改革和分稅制改革的出現(xiàn)，受2008年4萬億元投資拉動(dòng)催化大規(guī)模興起，20多年的發(fā)展，可謂：“城投起、城市興”。從初期體制改革的必然產(chǎn)物到發(fā)展中期飽受爭議的基建先鋒，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，國企改革的進(jìn)程不斷加快，城投公司作為歷史特殊時(shí)期的產(chǎn)物，在完成使命的當(dāng)下，也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需求，重新定位，充分利用與政府存在天然聯(lián)系的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)投融資平臺向市場化企業(yè)轉(zhuǎn)型。

一、城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性分析

政策倒逼與企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求，使得轉(zhuǎn)型成為城投公司的必然選擇。一是政策剛性約束。2014年以后，國家相繼出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》即“43號文”，2018年出臺的《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》，2019年出臺的《政策投資條例》，2020年出臺的《土地法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》等政策法規(guī)，其主旨是規(guī)范政府投資行為，嚴(yán)控地方政府負(fù)債?！半p重監(jiān)管”（政府部門監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管）、“穿透原則”使得監(jiān)管更加嚴(yán)厲，而“雙重追責(zé)”（對地方政府和平臺企業(yè)）、“終身追責(zé)”使得政策的約束力加大。二是城投企業(yè)現(xiàn)有主業(yè)（投資和建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施）模式完全改變，只有地方政府預(yù)算和政府專項(xiàng)債，才能成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合法來源。三是城投企業(yè)原有的以土地開發(fā)權(quán)為信用支撐的基礎(chǔ)被打破，土地開發(fā)為主業(yè)的原片區(qū)模式不復(fù)存在。四是企業(yè)歷史負(fù)債沉重，靠借新?lián)Q舊的負(fù)債模式很難走得太遠(yuǎn)。

二、城投行業(yè)未來發(fā)展趨勢研判

1.面臨的“三大趨勢”。一是政企新型關(guān)系逐步構(gòu)建。隨著國家監(jiān)管的日趨嚴(yán)格，地方政府和城投公司之間的關(guān)系將進(jìn)一步趨于明朗，職權(quán)關(guān)系更加清晰，與政府之間的“共生關(guān)系”將轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献麝P(guān)系”，政府將進(jìn)一步推進(jìn)城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，城投公司也將以新的使命更好地服務(wù)于地方政府，成為地方城市資源的開發(fā)者和利用者、國有資產(chǎn)的經(jīng)營者和管理者、國有資本的運(yùn)營者。二是核心功能將持續(xù)發(fā)揮。目前，地方政府已經(jīng)從城市經(jīng)營、國有資產(chǎn)盤活等角度，高位統(tǒng)籌和推動(dòng)實(shí)施地方國有企業(yè)改革和城投公司轉(zhuǎn)型工作，無論是在“兩新一重”的背景下，還是在“穩(wěn)增長”“補(bǔ)短板”的壓力下，城投公司在控制地方債務(wù)的基礎(chǔ)上，核心功能將持續(xù)發(fā)揮，必將迎來新一輪的轉(zhuǎn)型發(fā)展機(jī)遇。三是三業(yè)并存時(shí)代逐步來臨。當(dāng)前，高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)融入到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)層面。未來的城投公司將更加注重項(xiàng)目和資產(chǎn)的質(zhì)量，秉承“增量做優(yōu)、存量做活”的理念，將從傳統(tǒng)的基建投資者，逐步發(fā)展為基建保障、資產(chǎn)運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)升級三業(yè)并存的新時(shí)代。傳統(tǒng)的基建性投資不再是風(fēng)口，城投公司未來發(fā)展方向和發(fā)展模式將迎來新的變化。城投企業(yè)利用其國有資本的資源融合能力，將在地方支柱產(chǎn)業(yè)的投資領(lǐng)域發(fā)揮巨大作用。

2.面對的“兩個(gè)時(shí)期”。一是轉(zhuǎn)型淘汰期。未來幾年，城投公司轉(zhuǎn)型是地方政府和企業(yè)需要共同面對的一次大考，決不是簡單的市場化改造，而是體制、機(jī)制、能力全方位的升級，因此不是所有城投公司都能幸運(yùn)過關(guān)，在轉(zhuǎn)型過程中，有相當(dāng)部分城投公司被淘汰和消亡。城投公司如果在觀念上不改變、在業(yè)務(wù)上不轉(zhuǎn)型、在機(jī)制上不變革，仍然按照以前的老觀念、老思想，守著以前的老業(yè)務(wù)、老模式，沿用以前的老體制、老機(jī)制，那必將被市場淘汰出局。只有按照市場化要求轉(zhuǎn)型，樹立市場化理念，將資產(chǎn)資源做活、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)做優(yōu)、經(jīng)營收入做大、盈利能力做強(qiáng)，才能在市場競爭中勝出。二是轉(zhuǎn)型窗口期。隨著國家政策監(jiān)管的日趨嚴(yán)格，【2014】43號文出臺、新《預(yù)算法》、《政府投資條例》等文件的相繼出臺，加快城投公司剝離政府融資職能，在高壓整頓下，政企關(guān)系逐漸清晰，城投信仰開始動(dòng)搖，以至于會(huì)逐漸被打破，如果城投公司轉(zhuǎn)型不成功，就會(huì)被資本市場拋棄。從信仰維持——?jiǎng)訐u——打破，是城投公司轉(zhuǎn)型的重要窗口期，城投公司要抓住這個(gè)窗口期。在政府性項(xiàng)目受到剛性約束下，發(fā)揮國有資本的強(qiáng)大資源整合能力，積極策劃包裝投資產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，改善資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增加經(jīng)營性現(xiàn)金流，開展資本運(yùn)營，并成功實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。

三、城投公司轉(zhuǎn)型困境的破解

1.轉(zhuǎn)型內(nèi)涵。轉(zhuǎn)型是一場重大變革。十九屆五中全會(huì)和習(xí)總書記系列重要講話精神、國務(wù)院《國企改革三年行動(dòng)方案》，為城投公司未來的轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，要實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的重構(gòu)與提升。一是經(jīng)營理念要重構(gòu)。轉(zhuǎn)型后每個(gè)子公司都是“利潤中心”，要打破“大鍋飯”和“任務(wù)型”的思想，要樹立市場化的理念，要致力于降本增效，致力于提升市場競爭能力，致力于市場研究和開發(fā)，致力于為公司創(chuàng)造現(xiàn)金流和利潤。二是商業(yè)模式要重構(gòu)。每個(gè)版塊每個(gè)子公司要建立自己的商業(yè)模式，特別是重城投企業(yè)核心板塊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和片區(qū)開發(fā)，由于政策的重大調(diào)整，必須調(diào)整經(jīng)營思路，找到公司長期生存發(fā)展的新模式。同時(shí)，整個(gè)集團(tuán)和各子公司的財(cái)務(wù)核算模式也要重構(gòu)，核算模式要朝著市場化現(xiàn)代企業(yè)方向轉(zhuǎn)變。三是體制機(jī)制要重構(gòu)。進(jìn)一步健全法人治理結(jié)構(gòu)，深化勞動(dòng)人事分配三項(xiàng)制度改革，以契約化管理、全員考核為抓手推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。同時(shí)，通過對外兼并、混改等實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化整合和體制機(jī)制的重構(gòu)。

2.轉(zhuǎn)型路徑。城投企業(yè)轉(zhuǎn)型成功的標(biāo)準(zhǔn)是什么？轉(zhuǎn)型的方向是什么？此兩點(diǎn)盡管沒有統(tǒng)一的答案，但從學(xué)界到業(yè)界，還是達(dá)成了一些共識，即轉(zhuǎn)型成“有持續(xù)經(jīng)營能力”的市場化公司，其主要指標(biāo)是資本市場認(rèn)可的信用提升。城投公司轉(zhuǎn)型的主要方向有兩個(gè)方面：一是從“建設(shè)城市的投融資平臺”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)營城市的綜合運(yùn)營平臺”。二是從“投資建設(shè)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴顿Y產(chǎn)業(yè)為主”。

四、城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展策略建議

1.轉(zhuǎn)變經(jīng)營角色和經(jīng)營模式。①經(jīng)營角色轉(zhuǎn)變。合理平衡政府代建項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的資源投入關(guān)系，切實(shí)在組織功能上從融資平臺轉(zhuǎn)向投資平臺發(fā)展，培育和壯大產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模。公司的立身之本是落實(shí)城市建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃，是城市建設(shè)意圖的有力推進(jìn)者與實(shí)施者，這是公司發(fā)展必不可少的功能性一元。同時(shí)，公司的發(fā)展更要強(qiáng)化市場化一元，這是當(dāng)前市場化轉(zhuǎn)型的主要方向。②經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變。以產(chǎn)城融合為導(dǎo)向，通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目投資的商業(yè)模式創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展方式由“建設(shè)導(dǎo)向的規(guī)模擴(kuò)展”向“產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的能力提升”轉(zhuǎn)變。加大產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展，以投資為手段，通過區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的扶持、培育及資本運(yùn)作，獲取直接資本回報(bào)。以“資源整合”為基礎(chǔ)，以“做大經(jīng)營性資產(chǎn)及經(jīng)營性收入規(guī)?！睘楹诵模鸩浇ⅰ百Y源整合→項(xiàng)目策劃→產(chǎn)業(yè)投資”的資源驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

2.調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。①業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整。圍繞產(chǎn)融結(jié)合一體化轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，尋找新的增長點(diǎn)，延伸拉長業(yè)務(wù)板塊，不斷提升企業(yè)市場化運(yùn)作水平。一方面以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)定為轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ);另一方面，城投公司應(yīng)在承擔(dān)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的同時(shí)，依托政府渠道和自身的資源配置優(yōu)勢，發(fā)展資本投資和運(yùn)營功能。②投資結(jié)構(gòu)調(diào)整。依據(jù)政府城市規(guī)劃建設(shè)的要求，合理安排政府代建項(xiàng)目，加大經(jīng)營性項(xiàng)目投入占比，扭轉(zhuǎn)投資結(jié)構(gòu)不平衡局面，以經(jīng)營性項(xiàng)目為載體推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型。以“大項(xiàng)目”為抓手，加大片區(qū)新城及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局，通過積極謀劃投資布局一批創(chuàng)新能力強(qiáng)、搶占未來產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，通過創(chuàng)新資本招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商等多種形式，與國內(nèi)頂尖機(jī)構(gòu)展開密切合作，通過搭建平臺、并購等方式整合區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源。③資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。公司以提高集團(tuán)經(jīng)營性現(xiàn)金流、收益并控制資產(chǎn)負(fù)債水平為目的，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理等方式推進(jìn)資產(chǎn)重組，做好加減法，“加”出新希望，“減”出新空間。

3.強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)資源及社會(huì)資本的整合、內(nèi)部人力資源的激活、流程體系。①強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)資源及社會(huì)資本的整合。以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，通過產(chǎn)業(yè)基金強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)資源及社會(huì)資本的整合。以“項(xiàng)目”為基礎(chǔ)、以“基金”為核心，整合社會(huì)資源，構(gòu)筑“資金池及項(xiàng)目庫”，設(shè)計(jì)針對性投資方法，推進(jìn)產(chǎn)融結(jié)合一體化發(fā)展。②強(qiáng)化內(nèi)部人力資源的激活：以《國企改革三年行動(dòng)方案》為契機(jī)，以目標(biāo)為導(dǎo)向，強(qiáng)化內(nèi)部人力資源的激活。通過轉(zhuǎn)變?nèi)肆Y源部門定位、轉(zhuǎn)變?nèi)瞬殴芾砝砟?、?yōu)化人才結(jié)構(gòu)、推行職業(yè)經(jīng)理人制度、完善薪酬體系、落實(shí)績效管理制度等方面系統(tǒng)推進(jìn)人力資源管理改進(jìn)工作，為公司真正建立起科學(xué)合理的人才管理機(jī)制。③強(qiáng)化流程體系：逐步完善企業(yè)法人治理機(jī)制及集團(tuán)管控機(jī)制，建立以投資為主線、以效益為核心的流程體系。一是打造戰(zhàn)略型集團(tuán)公司。重在集團(tuán)三會(huì)一層、集團(tuán)職能部門的梳理、集團(tuán)核心權(quán)限的優(yōu)化等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)，將業(yè)務(wù)型職能下沉到二級子公司，重點(diǎn)突出集團(tuán)戰(zhàn)略規(guī)劃、財(cái)務(wù)管控、投融資、審計(jì)監(jiān)察及人才規(guī)劃等核心職能，推進(jìn)集團(tuán)精細(xì)化管理改革。二是明確集團(tuán)及母公司分權(quán)體系。通過設(shè)置大邊界、小邊界和微邊界，逐步分解、理清各子公司、各部門、各崗位的權(quán)責(zé)邊界，并將企業(yè)各關(guān)鍵事項(xiàng)在各環(huán)節(jié)、崗位的權(quán)限予以明確，最終形成企業(yè)組織管理流程體系，形成完善的企業(yè)權(quán)責(zé)體系。

（作者單位：株洲市城市建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司）