張 龍徐文瑤

( 1．2．煙臺(tái)大學(xué) 法學(xué)院，山東 煙臺(tái)264005)

隨著全球范圍內(nèi)新一輪技術(shù)革命來(lái)襲，傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)正在向大數(shù)據(jù)以及人工智能的方向轉(zhuǎn)變。數(shù)據(jù)收集與應(yīng)用的規(guī)模空前龐大，方式亦日趨多樣，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者非法收集個(gè)人信息的現(xiàn)象已十分普遍，個(gè)人信息安全在大數(shù)據(jù)時(shí)代的洪流中面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)。公民的個(gè)人信息被網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者大規(guī)模侵犯會(huì)損害社會(huì)公共利益，個(gè)人信息因此具備了公益屬性。恰值《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法( 草案) 》( 下稱《個(gè)人信息保護(hù)法( 草案) 》) 公布之際，以私益保護(hù)為目的建構(gòu)的訴訟規(guī)范體系短時(shí)間內(nèi)無(wú)法通過(guò)小修小補(bǔ)的方式合理兼顧社會(huì)公共利益，此時(shí)為保護(hù)社會(huì)公共利益而構(gòu)建的公益訴訟制度在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域顯現(xiàn)出其制度優(yōu)勢(shì)。

一、個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域適用消費(fèi)公益訴訟的實(shí)踐嘗試

( 一) 案情簡(jiǎn)介

2017 年，江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)針對(duì)公眾反映的北京百度網(wǎng)訊科技有限公司( 下稱百度公司) 旗下部分APP 侵犯用戶隱私的情況開(kāi)展了調(diào)查，并結(jié)合其調(diào)查情況對(duì)百度公司進(jìn)行了約談。江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，百度公司在用戶安裝“手機(jī)百度”“百度瀏覽器”兩款A(yù)PP 前，需要獲得“讀取聯(lián)系人”等隱私權(quán)限，而這已超出了其所需要獲取的必要權(quán)限的范圍，遂令百度公司提出整改或解決方案。但百度公司最終提交的整改方案卻拒絕對(duì)“手機(jī)百度”“百度瀏覽器”中“監(jiān)聽(tīng)電話”“讀取短彩信”“讀取聯(lián)系人”等涉及用戶個(gè)人信息安全的相關(guān)權(quán)限進(jìn)行整改，也未明確告知用戶其APP 獲取上述權(quán)限的目的、方式與范圍。江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)認(rèn)為，百度公司此舉無(wú)法有效保障消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)。據(jù)此，江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)認(rèn)為百度涉嫌違法獲取消費(fèi)者個(gè)人信息，遂向人民法院提起消費(fèi)公益訴訟。

百度公司堅(jiān)稱，百度旗下的手機(jī)應(yīng)用“沒(méi)有能力，也從來(lái)不會(huì)”監(jiān)聽(tīng)用戶。百度公司還表示，在保護(hù)公民個(gè)人信息方面，百度公司與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)的“立場(chǎng)和根本出發(fā)點(diǎn)是一致的”。后續(xù)幾個(gè)月間，百度公司與江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)就手機(jī)應(yīng)用產(chǎn)品的隱私保護(hù)和用戶權(quán)限管理機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行了多輪溝通，對(duì)江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)提出的疑問(wèn)進(jìn)行了說(shuō)明和澄清。百度公司同時(shí)承諾，將繼續(xù)與江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)積極溝通，一起讓個(gè)人信息安全得到更廣泛的重視，在互聯(lián)網(wǎng)及其他行業(yè)得到更規(guī)范的保護(hù)。此案最終以江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)向南京市中級(jí)人民法院撤訴而結(jié)案(1)江蘇省南京市中級(jí)人民法院( 2018) 蘇01 民初1 號(hào)民事裁定書。。

( 二) 個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域適用消費(fèi)公益訴訟的局限性

1．消費(fèi)公益訴訟適用現(xiàn)狀。在本案中，江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)以百度公司違反《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》為由起訴百度公司。其中，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二十九條規(guī)定:“經(jīng)營(yíng)者收集、使用消費(fèi)者個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要的原則，明示收集和使用信息的目的、方式和范圍，并經(jīng)消費(fèi)者同意?！痹撘?guī)定實(shí)際上是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的個(gè)人信息保護(hù)條款，在我國(guó)尚未出現(xiàn)與個(gè)人信息保護(hù)有關(guān)的公益訴訟活動(dòng)之前，其可暫代個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟發(fā)揮保護(hù)公民個(gè)人信息的作用，但消費(fèi)公益訴訟對(duì)于保護(hù)公民個(gè)人信息來(lái)說(shuō)弊端是顯而易見(jiàn)的(2)消費(fèi)公益訴訟所根據(jù)的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二條規(guī)定:“消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)，其權(quán)益受本法保護(hù)?！奔聪M(fèi)公益訴訟的保護(hù)主體僅限于“消費(fèi)者”。。近些年，個(gè)人信息侵權(quán)的案件在我國(guó)屢見(jiàn)不鮮，但各社會(huì)組織所提起的公益訴訟卻仍以消費(fèi)公益訴訟為主。這說(shuō)明在實(shí)踐中，社會(huì)組織仍將本應(yīng)屬于新類型的公益訴訟案件生搬硬套進(jìn)《民事訴訟法》所規(guī)定的環(huán)境、資源、食藥品、國(guó)有資產(chǎn)等典型公益訴訟案件之中。長(zhǎng)此以往，會(huì)因案件類型的局限而使公益訴訟難以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展需求。對(duì)于公益訴訟的適用范圍，我國(guó)《民事訴訟法》做出了“枚舉法+等”的開(kāi)放式規(guī)定，這使得探索新的公益訴訟案件類型成為可能。

2．公益訴訟原告主體資格的思考。在本案中，江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)提起的公益訴訟最終以百度公司同意整改，江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)撤訴的方式結(jié)案。但在2020 年9 月北京互聯(lián)網(wǎng)法院公開(kāi)審理的一起“百度被判賠償1 元”的案件中，百度公司仍在利用其隱蔽性、專業(yè)性的技術(shù)優(yōu)勢(shì)不當(dāng)?shù)孬@取用戶個(gè)人信息(3)本案中法院認(rèn)為:“被告( 百度) 的搜索行為使得涉案信息可被全網(wǎng)不特定用戶檢索獲取，在客觀上導(dǎo)致該信息在原告授權(quán)范圍之外被公開(kāi)，違反了立法關(guān)于個(gè)人信息使用的相關(guān)規(guī)定，屬于違法使用個(gè)人信息的行為?！痹斠?jiàn)“孫長(zhǎng)寶與北京搜狐互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)有限公司等人格權(quán)糾紛案”，北京互聯(lián)網(wǎng)法院( 2019) 京0491 民初10989 號(hào)民事判決書。。

在司法實(shí)踐中，面對(duì)跨區(qū)域、跨行業(yè)的大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，地方性公益組織對(duì)其提出的整改方案是否真的具有約束力，這值得商榷。公益訴訟制度在不能保證公共利益得到合理保護(hù)的情況下，自然無(wú)法充分發(fā)揮其自身價(jià)值，因此應(yīng)重新思考此類案件的適格原告。對(duì)于社會(huì)影響較大、新類型以及涉及行政機(jī)關(guān)履職不當(dāng)?shù)墓嬖V訟的案件需要檢察機(jī)關(guān)作為原告提起公益訴訟才能有效保障公共利益，如果由地方社會(huì)公益組織提起公益訴訟，很可能會(huì)造成“案結(jié)事不了”的悲觀結(jié)果。

二、個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域適用公益訴訟的必要性

( 一) 個(gè)人信息具有公益屬性

1．APP 對(duì)個(gè)人信息過(guò)度收集。隨著全球范圍內(nèi)新一輪技術(shù)革命來(lái)襲，傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)正在向大數(shù)據(jù)以及人工智能的方向轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)收集與應(yīng)用的規(guī)?？涨褒嫶?，方式亦日趨多樣，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者非法收集個(gè)人信息的現(xiàn)象十分普遍?，F(xiàn)實(shí)生活中幾乎所有的手機(jī)APP 都需要獲取用戶個(gè)人信息，而這些信息中有很多并非是為提供公眾服務(wù)所收集的。有研究指出，2016 年Android 手機(jī)APP 利用《隱私協(xié)議》越權(quán)獲取“通話記錄”［1］。2018 年，上海網(wǎng)信辦對(duì)23 個(gè)最常用APP 的《用戶協(xié)議》授權(quán)內(nèi)容進(jìn)行抽查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)幾乎每個(gè)APP 都存在不同程度的“隱形授權(quán)”條款以及濫用個(gè)人信息的問(wèn)題［2］。2018 年底，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)發(fā)布其對(duì)100 款A(yù)PP 個(gè)人信息收集的評(píng)測(cè)，該評(píng)測(cè)表明幾乎所有APP 都存在過(guò)度收集公民個(gè)人信息的現(xiàn)象。在對(duì)《隱私協(xié)議》的評(píng)測(cè)中，調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)有47 款A(yù)PP 的《隱私協(xié)議》不達(dá)標(biāo)，34 款A(yù)PP 根本沒(méi)有《隱私協(xié)議》［3］。這些足以表明，在大數(shù)據(jù)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者利用立法滯后性非法獲取個(gè)人信息的情況十分嚴(yán)重，已然侵害了公共利益。

2．“大數(shù)據(jù)殺熟”?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)利用用戶的個(gè)人信息并根據(jù)用戶消費(fèi)習(xí)慣、支付能力等對(duì)用戶進(jìn)行分類，使企業(yè)可以掌握每個(gè)用戶對(duì)商品愿意支付的最高價(jià)格，再以此為依據(jù)為每位用戶制定不同的銷售價(jià)格，從而獲取所有的消費(fèi)者剩余，達(dá)到企業(yè)自身商業(yè)利益的最大化［4］。這種利用大數(shù)據(jù)損害用戶合法權(quán)益的行為便是“大數(shù)據(jù)殺熟”，此種行為侵害了消費(fèi)者的知情權(quán)和公平交易權(quán)。如淘寶對(duì)“88VIP”的價(jià)格歧視情況曾在2020 年下半年引起全社會(huì)的熱議［5］。會(huì)員用戶基于會(huì)員權(quán)益所獲取到的商品價(jià)格與非會(huì)員用戶的購(gòu)買價(jià)格是相同的，這無(wú)疑是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不當(dāng)利用用戶個(gè)人信息從而侵害用戶合法權(quán)益的行為。

3．信息濫用導(dǎo)致“悲劇”頻發(fā)。我國(guó)最新發(fā)布的《個(gè)人信息保護(hù)法( 草案) 》中將個(gè)人信息定義為“以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人的各種信息(4)本文對(duì)個(gè)人信息的定義來(lái)自《個(gè)人信息保護(hù)法( 草案) 》第四條第一款:“個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人的各種信息，不包括匿名化處理后的信息?！薄！边@一規(guī)定表明，個(gè)人信息存在兩種類型:一種是可以單獨(dú)識(shí)別特定自然人的信息，這類信息與公民個(gè)人隱私的聯(lián)系往往更為緊密，事關(guān)公民的人格權(quán)益。另一種是可以間接識(shí)別特定自然人的個(gè)人信息，法律給予此種信息合理使用的空間［6］。由于企業(yè)的逐利本性，加之其所收集到的都是用戶的敏感個(gè)人信息，這些信息往往與公民的個(gè)人隱私、個(gè)人安全密切相關(guān)，一旦泄露就會(huì)對(duì)公民人身、財(cái)產(chǎn)安全造成威脅。例如，2016 年發(fā)生的徐玉玉電信詐騙案(5)山東省臨沂市羅莊區(qū)人民法院( 2019) 魯1311 刑初250 號(hào)刑事判決書。和2021 年4 月發(fā)生的特斯拉公布用戶個(gè)人剎車數(shù)據(jù)侵犯公民個(gè)人信息案等［7］。此外，使用個(gè)人信息從事違法犯罪活動(dòng)不僅會(huì)侵害信息主體的個(gè)人信息權(quán)利，帶來(lái)司法上的糾紛甚至是財(cái)產(chǎn)上的損失，還會(huì)給信息主體帶來(lái)個(gè)人征信方面的隱患［8］。

( 二) 個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域私力救濟(jì)存在困境

《個(gè)人信息保護(hù)法( 草案) 》系統(tǒng)規(guī)定了個(gè)人信息處理規(guī)則、個(gè)人信息處理者的義務(wù)以及個(gè)人信息保護(hù)部門的職責(zé)，彌補(bǔ)了個(gè)人信息立法零散的缺陷，規(guī)制了除權(quán)利人外的其他主體使用其個(gè)人信息的行為，個(gè)人信息保護(hù)的法律框架初步形成，但此后具體適用《個(gè)人信息保護(hù)法( 草案) 》時(shí)還需要通過(guò)司法解釋對(duì)其進(jìn)行完善。立法上保護(hù)個(gè)人信息的突破僅僅是第一步。雖然對(duì)處理者的義務(wù)及責(zé)任進(jìn)行了立法建構(gòu)，但該草案并未涉及個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟問(wèn)題，公民個(gè)人信息受到損害后只能采取私力救濟(jì)的方式保護(hù)自己的合法權(quán)益。然而，僅靠私力救濟(jì)并不能實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾個(gè)人信息的有效保護(hù)。公民的個(gè)人信息往往被掌控在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等手中，公民與企業(yè)之間存在認(rèn)知上的不對(duì)等性，公民的認(rèn)知能力與維權(quán)意識(shí)也較為低下，維權(quán)成功率較低，這導(dǎo)致私力救濟(jì)保護(hù)公民個(gè)人信息的能力被嚴(yán)重削弱。

1．雙方當(dāng)事人認(rèn)知不對(duì)等。現(xiàn)如今，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者建立起了“用個(gè)人信息換取其所提供的服務(wù)”的商業(yè)模式，用戶并不介意為了免費(fèi)獲得服務(wù)而喪失對(duì)一部分信息的控制權(quán)，相反，他們更看重的是如果不勾選網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者提供的協(xié)議進(jìn)行注冊(cè)、登錄，他們將享受不到所期待的服務(wù)。起初用戶會(huì)認(rèn)真閱讀該軟件所提供的《用戶協(xié)議》，但相關(guān)協(xié)議的內(nèi)容大多都含糊其辭或晦澀難懂，用“必要時(shí)”“努力確?！钡饶：杂谜Z(yǔ)來(lái)擾亂視聽(tīng)。用戶在授權(quán)獲取服務(wù)一段時(shí)間后發(fā)現(xiàn)這種采集行為并不會(huì)對(duì)自己的利益產(chǎn)生直接的影響，之后也不再對(duì)《協(xié)議》進(jìn)行審查，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者也相應(yīng)地增加了默認(rèn)同意、授權(quán)或隱蔽提示等模式。用戶在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)注冊(cè)時(shí)只能被動(dòng)“勾選”而無(wú)法對(duì)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者單方面給出的協(xié)議進(jìn)行協(xié)商或者選擇，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者將同意《用戶協(xié)議》與提供軟件服務(wù)相綁定的行為實(shí)質(zhì)上侵害了公民對(duì)個(gè)人信息利用的知情權(quán)［9］。由此，在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者與公眾之間產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)上的認(rèn)知不對(duì)等現(xiàn)象。

2．公民的認(rèn)知水平和維權(quán)意識(shí)低。第一，2020 年10 月15 日出臺(tái)的《個(gè)人信息保護(hù)法( 草案) 》確立了以“事前同意規(guī)則”(6)本文所指的事前同意規(guī)則是指?jìng)€(gè)人信息的獲得和利用，要經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)主體的明示或者默示同意。為核心的個(gè)人信息保護(hù)模式，明確行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)所收集的個(gè)人信息由國(guó)家網(wǎng)信部門統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管(7)《個(gè)人信息保護(hù)法( 草案) 》第五十六條:“國(guó)家網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)個(gè)人信息保護(hù)工作和相關(guān)監(jiān)督管理工作，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)個(gè)人信息保護(hù)和監(jiān)督管理工作?！薄＿@表明我國(guó)保護(hù)公民個(gè)人信息的意識(shí)正逐步加強(qiáng)，但《個(gè)人信息保護(hù)法( 草案) 》所確立的知情同意模式不可避免地存在缺陷。就網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者而言，若采用此種模式將極大地?fù)p害其商業(yè)利益，使“通知消費(fèi)者以征求消費(fèi)者同意的成本有時(shí)會(huì)超過(guò)消費(fèi)者個(gè)人信息所含的潛在價(jià)值”［10］。這與《德國(guó)商法典》中“容忍代理”的規(guī)則相吻合，即在商事代理采取概括授權(quán)的模式下，本人指導(dǎo)行為人以其名義實(shí)施代理行為而保持沉默，這一規(guī)則之后演變?yōu)椤氨救顺聊礊橥狻痹瓌t［11］。

第二，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者常常會(huì)故意降低隱私條款或個(gè)人信息使用條款的“存在感”，此類條款往往以格式條款的形式呈現(xiàn)，其在擬定隱私條款時(shí)對(duì)個(gè)人信息使用界限的用語(yǔ)大多較為模糊。例如，“在用戶注冊(cè)及使用本服務(wù)時(shí)，音樂(lè)魔方需要搜集能識(shí)別用戶身份的個(gè)人信息以便為用戶提供更好的使用體驗(yàn)”［12］。用戶處于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者所設(shè)定的“授權(quán)才能享受服務(wù)”的模式下也不會(huì)仔細(xì)閱讀隱私條款，種種現(xiàn)象都表明知情同意模式“名存實(shí)亡”，并不能較好地保護(hù)公民個(gè)人信息［13］。

第三，進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代后，個(gè)人信息保護(hù)的內(nèi)容在保護(hù)個(gè)人對(duì)其信息的控制權(quán)基礎(chǔ)上又增加了財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)?！叭绻麄€(gè)人信息已經(jīng)能夠?yàn)槿藗儎?chuàng)造價(jià)值，那就應(yīng)當(dāng)被定義為一種新型財(cái)產(chǎn)權(quán)”［14］。也有學(xué)者認(rèn)為，將人格權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)完全分開(kāi)是沒(méi)有必要的，完全可以將個(gè)人信息表述為“商品化人格權(quán)”“作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的人格權(quán)”，以反映人格權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的交融［15］。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，個(gè)人信息的經(jīng)濟(jì)價(jià)值日趨明顯，此時(shí)個(gè)人信息即具有了財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。大數(shù)據(jù)巨大的二次利用價(jià)值與無(wú)處不在的數(shù)據(jù)收集技術(shù)和專業(yè)多樣的信息處理技術(shù)使用戶喪失了其對(duì)自己個(gè)人信息利用的知情權(quán)［16］。此外，由于個(gè)人信息的收集和使用手段具有隱蔽性，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者常以商業(yè)秘密和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保密為由拒絕公開(kāi)其個(gè)人信息收集行為，導(dǎo)致除專業(yè)技術(shù)人員以及其他具有網(wǎng)絡(luò)專業(yè)知識(shí)的相關(guān)人員之外，一般公民無(wú)法發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者的信息濫用行為。加之被侵犯的個(gè)人信息往往是公民對(duì)其信息的獨(dú)占使用權(quán)、知情權(quán)，因此，在發(fā)生危害結(jié)果之前普通民眾往往不能正確認(rèn)識(shí)、評(píng)估泄露其個(gè)人信息所可能帶來(lái)的后果。

3．個(gè)人維權(quán)概率低。在《民法典》和《個(gè)人信息保護(hù)法( 草案) 》正式公布之前，由于個(gè)人信息保護(hù)條文的缺乏，學(xué)界對(duì)于個(gè)人信息究竟是法益還是權(quán)利一直存在著爭(zhēng)議，雖然多位學(xué)者都對(duì)此提出了相應(yīng)觀點(diǎn)，如楊立新教授做了關(guān)于個(gè)人信息權(quán)的論證［17］;王利明教授認(rèn)為《民法典》并沒(méi)有使用個(gè)人信息權(quán)這一表述，其僅為自然人的個(gè)人信息保護(hù)提供了法律依據(jù)［18］; 張新寶教授則持近似人格權(quán)說(shuō)，認(rèn)為明確對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，對(duì)保護(hù)公民的人格尊嚴(yán)具有現(xiàn)實(shí)意義［19］。但由于法律并沒(méi)有對(duì)此給出明確界定，法官始終無(wú)法直接依據(jù)相應(yīng)條文做出裁判。

《個(gè)人信息保護(hù)法( 草案) 》涵蓋了大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)的核心內(nèi)容，包括個(gè)人信息的界定、處理原則、信息主體權(quán)利、處理者義務(wù)以及處罰措施，這些規(guī)定將為法官將來(lái)裁判案件提供直接依據(jù)。但關(guān)于個(gè)人信息侵權(quán)案件的救濟(jì)途徑，該草案并沒(méi)有特殊規(guī)定，因此，實(shí)踐中個(gè)人對(duì)信息數(shù)據(jù)的保護(hù)只有提起民事私益訴訟這一種方式。但現(xiàn)實(shí)情況是即使提起訴訟，個(gè)人的權(quán)利也難以維護(hù)。其一，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通常會(huì)將公民個(gè)人信息利益最大化，其不僅會(huì)自己利用，還會(huì)出售給其他企業(yè)，而個(gè)人信息經(jīng)過(guò)多次流轉(zhuǎn)后很難判斷其中的過(guò)錯(cuò)方。其二，在法律無(wú)特殊規(guī)定的情況下，對(duì)個(gè)人信息侵權(quán)事實(shí)的證明只能依照“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的一般原則進(jìn)行舉證責(zé)任的分配，而個(gè)人往往無(wú)法收集到網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者所掌握的證據(jù)，很難證明侵權(quán)行為與損害后果之間存在因果關(guān)系。由于網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者處理數(shù)據(jù)的便利性，被侵權(quán)人即使委托網(wǎng)絡(luò)專業(yè)技術(shù)人員收集到證據(jù)，也很難固定證據(jù)［20］。

三、個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域適用檢察公益訴訟的可行性

( 一) 個(gè)人信息保護(hù)屬于檢察監(jiān)督的范疇

《憲法》第一百二十九條“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的規(guī)定既是檢察院成為公益訴訟適格主體的前提，也是確定其在公益訴訟中所處地位及訴訟權(quán)利義務(wù)的制度起點(diǎn)［21］。檢察機(jī)關(guān)作為適格主體提起公益訴訟，基本符合學(xué)理上的“訴訟管理學(xué)說(shuō)”(8)訴訟管理學(xué)說(shuō)是指公益訴訟中的訴權(quán)主體是否為請(qǐng)求權(quán)主體，并非最為關(guān)鍵的問(wèn)題;特定條件下給特定主體賦權(quán)，是出于公共秩序和執(zhí)法效率的考慮;群體訴訟實(shí)為一種客觀規(guī)則控制手段，旨在公共治理。。一方面，雖然檢察機(jī)關(guān)和法定的行政機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織都是基于法律規(guī)定而被賦予了提起公益訴訟的權(quán)利，但檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)來(lái)自不允許被處分的法律監(jiān)督權(quán)，更好地體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代理人的角色［22］。對(duì)此部分學(xué)者也認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟可使法律監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)相互配合制衡過(guò)于強(qiáng)大的行政權(quán)［23］。另一方面，雖然檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位在學(xué)界仍有爭(zhēng)議，但《民事訴訟法》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟。賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利，實(shí)質(zhì)上是憲法中檢察機(jī)關(guān)“檢察監(jiān)督權(quán)”的具體化，是對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)外延的擴(kuò)大。

侵犯公民個(gè)人信息的行為可以分為兩類: 一類是行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)侵害公民個(gè)人信息權(quán)利的行為;另一類是其他社會(huì)主體以各種形式侵害公民個(gè)人信息權(quán)利的行為。我們可以合理預(yù)見(jiàn)到，以私益保護(hù)為目的建構(gòu)的原有訴訟規(guī)范體系，無(wú)法通過(guò)短時(shí)間內(nèi)小修小補(bǔ)兼容社會(huì)公共利益保護(hù)［24］。檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督職能所衍生出的公益訴訟職能，已使得其成為維護(hù)我國(guó)公共利益的實(shí)質(zhì)主管機(jī)關(guān)。對(duì)于前者，檢察機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行保護(hù)義務(wù)和監(jiān)管職能的職責(zé);對(duì)于后者，檢察機(jī)關(guān)負(fù)有最終進(jìn)行保護(hù)的法定義務(wù)，檢察機(jī)關(guān)是公共利益保護(hù)的最后一道防線。

( 二) 檢察公益訴訟政策法規(guī)具備可擴(kuò)張性

作為整個(gè)國(guó)家法律規(guī)范體系的頂層設(shè)計(jì)，憲法規(guī)范具有最高的法律效力，并具有普遍性和實(shí)效性，通過(guò)建立健全憲法規(guī)范的實(shí)施路徑可以切實(shí)維護(hù)憲法規(guī)范的效力。我們可以從憲法規(guī)范與部門法規(guī)范二元關(guān)系的角度去拓寬《憲法》第一百二十九條的實(shí)施路徑。從《民事訴訟法》的歷史沿革來(lái)看，增設(shè)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的條款，是通過(guò)解釋憲法所賦予的檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能而釋放出的制度。對(duì)《憲法》第一百二十九條的規(guī)范分析不應(yīng)當(dāng)僅局限于條文本身，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注該條款產(chǎn)生的歷史條件、在憲法文本中的結(jié)構(gòu)位置及其規(guī)范屬性，甚至需要考慮其他條款對(duì)該條款的規(guī)范供給來(lái)進(jìn)一步探索該條款的可擴(kuò)張性［25］，以此為強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)提供強(qiáng)有力的支撐。

《民事訴訟法》第五十五條第二款、《行政訴訟法》第二十五條第四款和《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》均規(guī)定了公益訴訟適用范圍。行政公益訴訟適用范圍主要為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓三個(gè)領(lǐng)域，民事公益訴訟的適用范圍主要為環(huán)境污染、食品藥品安全領(lǐng)域?？紤]到法律的滯后性，立法者均將“損害社會(huì)公共利益”作為兜底條款，這種立法模式為司法機(jī)關(guān)在法律實(shí)施過(guò)程中不斷完善公益訴訟制度留有余地［26］。此前在最高人民檢察院新聞發(fā)布會(huì)中，檢察機(jī)關(guān)表示其會(huì)堅(jiān)持作“等”內(nèi)的理解和掌握，對(duì)個(gè)別“等內(nèi)”“等外”理解有分歧，又嚴(yán)重侵害公益、群眾反映強(qiáng)烈、普通訴訟又缺乏適格主體的情況，進(jìn)行積極的適用范圍探索［27］( 例如，在試點(diǎn)中檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)將公益訴訟適用范圍拓展到侵害勞動(dòng)者權(quán)益、行業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等領(lǐng)域) 。因此，有必要對(duì)立法作目的解釋，對(duì)于嚴(yán)重侵害公益的行為，即使法律沒(méi)有規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)亦可以實(shí)踐的方式拓寬檢察公益訴訟適用范圍。

( 三) 檢察公益訴訟具有成熟的實(shí)踐積累

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2017 年7 月檢察公益訴訟開(kāi)始試點(diǎn)到2019 年11 月，檢察公益訴訟在案件數(shù)量、辦案范圍等方面都呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)，具體數(shù)據(jù)見(jiàn)下圖:

圖1 2017 年7 月至2019 年11 月檢察公益訴訟案件數(shù)量

據(jù)查，2017 年檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件10 925件，主要涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等法律明確規(guī)定的領(lǐng)域。法院審結(jié)公益訴訟案件1 112件，其中有985 件為檢察公益訴訟案件，占全年審結(jié)公益訴訟案件的89%［28］。2018 年檢察機(jī)關(guān)共辦理民事公益訴訟4 393件、行政公益訴訟108 767件。其中涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)59 312件、食品藥品安全41 118件、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)10 025件、國(guó)有土地使用權(quán)出讓2 648件、英烈權(quán)益保護(hù)57 件;法院審結(jié)公益訴訟案件2 138件，其中有2 020件是檢察公益訴訟案件，占比94%［29］。2019 年1 月至11 月檢察機(jī)關(guān)共辦理民事公益訴訟7 125件、行政公益訴訟119 787件，與2018 年相比分別上升62．2%和10．1%，同時(shí)辦理其他嚴(yán)重?fù)p害公共利益的案件7 950件;人民法院審結(jié)公益訴訟案件1 105件，其中有842 件檢察公益訴訟案件，占比76%［30］。

根據(jù)上述圖表與相關(guān)數(shù)據(jù)可知，在全面推行檢察公益訴訟制度之后的兩年時(shí)間內(nèi)，檢察公益訴訟案件的數(shù)量和范圍大幅增加，案件審結(jié)率大幅提升。從結(jié)案方式以及裁判結(jié)果來(lái)看，除了常見(jiàn)的判決方式結(jié)案，部分案件采用調(diào)解方式結(jié)案，并且通常能夠在短期內(nèi)履行完畢。數(shù)據(jù)顯示，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟勝訴率極高，不少地方檢察機(jī)關(guān)的勝訴率達(dá)到了100%，這體現(xiàn)出了檢察機(jī)關(guān)豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)［31］。隨著試點(diǎn)的推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟制度不斷進(jìn)行嘗試性探索，并逐漸形成了一套關(guān)于訴前程序、案件來(lái)源、調(diào)查核證和訴訟費(fèi)用等程序的可操作性規(guī)則，推動(dòng)我國(guó)公益訴訟制度不斷完善。結(jié)合當(dāng)前最高人民檢察院制定的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革方案，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的業(yè)務(wù)部門對(duì)應(yīng)四大檢察監(jiān)督的職能配置，基本形成了融合發(fā)展的檢察監(jiān)督科學(xué)分類態(tài)勢(shì)，打破了過(guò)去檢察監(jiān)督部門利益化的壁壘，通過(guò)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的分類協(xié)同設(shè)置，實(shí)現(xiàn)刑事檢察、民事檢察、行政檢察與公益訴訟工作質(zhì)效的最大化［32］。

同時(shí)，對(duì)于侵害公民個(gè)人信息影響公共利益的案件，檢察機(jī)關(guān)也會(huì)主動(dòng)行使權(quán)力。例如，寧波海曙區(qū)檢察院對(duì)該區(qū)內(nèi)發(fā)生的“騷擾電話”嚴(yán)重影響公眾正常生活的現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)查分析后，認(rèn)為該情況是行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不力導(dǎo)致，遂主動(dòng)向該區(qū)行政機(jī)關(guān)通信管理部門發(fā)出檢察建議，最終達(dá)到了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的效果(9)該案名為“浙江省寧波市‘騷擾電話’整治公益訴訟案”。2018 年12 月，該公益訴訟案件也成功入選為最高人民檢察院發(fā)布的檢察公益訴訟十大典型案例之一，詳見(jiàn)https: //www．spp．gov．cn/zdgz/201812/t20181225_403407．shtml，訪問(wèn)日期:2021 年4 月25 日。。

四、個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域適用檢察公益訴訟的困境

( 一) 訴前程序與訴中程序的相關(guān)法律規(guī)范缺失

最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》( 下稱《解釋》) 中，對(duì)民事公益訴訟訴前程序啟動(dòng)條件與時(shí)間未做明確規(guī)定，僅規(guī)定符合法定條件可啟動(dòng)訴前程序。這一立法空白導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中往往會(huì)選擇先行收集大量證據(jù)材料，待其認(rèn)為所收集的證據(jù)足以支撐起訴并贏得訴訟時(shí)，方才啟動(dòng)訴前程序［33］。這種做法不僅要付出巨大的人力物力成本，還會(huì)因起訴不及時(shí)而使公共利益遭受較大損害。

行政公益訴訟訴前程序的具體規(guī)定大都散見(jiàn)于最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋中，缺乏系統(tǒng)性，這導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)無(wú)法可依或權(quán)源不清，實(shí)踐中也的確出現(xiàn)了訴前程序與訴中程序銜接不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。例如，《解釋》第二十一條規(guī)定人民檢察院在發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件后，應(yīng)當(dāng)向案件所指向的不作為或違法作為的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)依法履職并予以書面回復(fù)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)收到的回復(fù)大多僅為已經(jīng)開(kāi)始履職，但對(duì)于行政機(jī)關(guān)履職到何種程度或是否已完全履職的情況，檢察機(jī)關(guān)則無(wú)從得知。在此情形下是否應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)訴訟程序，也缺乏統(tǒng)一、明確的標(biāo)準(zhǔn)。

從訴前程序的立案環(huán)節(jié)到檢察建議的發(fā)出以及最終決定是否提起公益訴訟等制度設(shè)計(jì)，都呈現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)唱獨(dú)角戲的特點(diǎn)［34］。此種模式下，檢察機(jī)關(guān)需要在個(gè)案情境下篩選出何種信息屬于公益訴訟范圍，這直接關(guān)系到公益訴訟能否被提起。而檢察機(jī)關(guān)往往缺少甄別此種案件的專業(yè)素養(yǎng)，我國(guó)法律也缺少對(duì)專業(yè)論證程序的相關(guān)規(guī)定，這使得大部分個(gè)人信息侵權(quán)案件被排除在公益訴訟范圍之外。另外，《解釋》規(guī)定無(wú)其他適格主體提起公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。雖然按照文義解釋，檢察機(jī)關(guān)似乎被賦予了可自由選擇是否提起公益訴訟的權(quán)力，但這容易導(dǎo)致公益訴訟的訴前程序與訴中程序的銜接斷層，無(wú)疑與公益訴訟制度的目的相悖。有學(xué)者認(rèn)為可以通過(guò)修改《檢察院組織法》以及對(duì)《民事訴訟法》第二百一十條進(jìn)行客觀解釋，來(lái)賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟訴前程序以合法性［35］。立法者在2017 年增訂公益訴訟條款時(shí)采納了這一觀點(diǎn)。但如今我國(guó)公益訴訟訴前程序僅僅停留在處理公益訴訟訴權(quán)配置競(jìng)合問(wèn)題上，還應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步修改或解釋法律來(lái)完善公益訴訟訴前程序。

《民事訴訟法》僅對(duì)訴中程序的第一審程序進(jìn)行了明確的規(guī)定。自檢察公益訴訟全面推行以來(lái)，公益訴訟進(jìn)入第二審甚至審判監(jiān)督程序的案件數(shù)量呈現(xiàn)逐年升高的趨勢(shì)，但對(duì)公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)如何啟動(dòng)第二審和公益訴訟中審判監(jiān)督程序的問(wèn)題，法律未明確規(guī)定。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)第二審程序的方式究竟是上訴還是抗訴的爭(zhēng)論，實(shí)質(zhì)上是法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)的界定較為模糊造成的［36］。此外，若適用《民事訴訟法》中關(guān)于審判監(jiān)督程序中當(dāng)事人一方可以提起再審的規(guī)定，又會(huì)引發(fā)檢察院自己作為另一方當(dāng)事人時(shí)，其所擁有的抗訴權(quán)是否可以繼續(xù)行使的問(wèn)題，最終虛化訴訟監(jiān)督程序。

( 二) 檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證受礙

第一，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)難以行使。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)來(lái)源于2015 年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》( 下稱《實(shí)施辦法》) 第三十三條的規(guī)定，即檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)證據(jù)時(shí)行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合。2018 年兩高發(fā)布《檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，其第六條規(guī)定與《實(shí)施辦法》第三十三條內(nèi)容大致相同，但并未為檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查取證權(quán)提供具體可行的制度規(guī)范。2019 年檢察機(jī)關(guān)發(fā)布了《民事公益訴訟案件辦案指南( 試行) 》和《行政公益訴訟案件辦案指南( 試行) 》對(duì)調(diào)查取證權(quán)進(jìn)行細(xì)化，但從其效力位階上看，其是檢察機(jī)關(guān)自行制定的內(nèi)部業(yè)務(wù)指導(dǎo)文件，規(guī)范層級(jí)較低，無(wú)法強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)，更無(wú)法要求行政機(jī)關(guān)為不履行義務(wù)的行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，這使該條文的作用甚微，也制約了公益訴訟制度的推進(jìn)。針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)案件，由于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)、不履行職責(zé)導(dǎo)致個(gè)人信息泄露甚至被濫用的案件類型占大部分，對(duì)于此類案件檢察機(jī)關(guān)若無(wú)強(qiáng)制調(diào)查取證權(quán)，其檢察監(jiān)督職能也就形同虛設(shè)。

第二，檢察機(jī)關(guān)缺少專業(yè)知識(shí)人員和專業(yè)技術(shù)人員。由于公益訴訟案件事實(shí)鑒定以及調(diào)查取證十分復(fù)雜，往往需要專業(yè)人士發(fā)表專業(yè)意見(jiàn)才能認(rèn)定案件事實(shí)。例如，在個(gè)人信息保護(hù)案件中，由于被侵權(quán)信息均在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者支配之下，并且此類收集具有隱蔽性、專業(yè)性和難以固定性等特征，這往往需要專業(yè)人員對(duì)個(gè)人信息的侵權(quán)程度進(jìn)行認(rèn)定。而檢察機(jī)關(guān)往往缺少該行業(yè)的專業(yè)人才，這不僅使檢察機(jī)關(guān)另行調(diào)取證據(jù)需要花費(fèi)高額的費(fèi)用，且若由其自行調(diào)查取證，法院往往會(huì)對(duì)該證據(jù)的證明力產(chǎn)生質(zhì)疑。

( 三) 檢察機(jī)關(guān)的舉證義務(wù)難以履行

舉證責(zé)任分配是關(guān)系到公益訴訟制度作用發(fā)揮的重點(diǎn)問(wèn)題。司法實(shí)踐中，舉證責(zé)任分配不合理也是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)必須面對(duì)的問(wèn)題，由于我國(guó)《民事訴訟法》沒(méi)有對(duì)公益訴訟舉證責(zé)任分配做出特殊規(guī)定，因此檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟基本還是沿襲傳統(tǒng)民事訴訟的“過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”［37］。適用該原則意味著原告需要對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者對(duì)信息的違法收集、使用行為、損害結(jié)果、行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系以及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者主觀存在過(guò)錯(cuò)進(jìn)行舉證，具體法律依據(jù)為《民事訴訟法》第六十四條和《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第一條、第二條。

但需要注意的是，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件與傳統(tǒng)的公益訴訟案件不同，由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的專業(yè)性，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者使用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)個(gè)人信息的收集具有高度的隱秘性，使非專業(yè)人士難以證明個(gè)人信息收集過(guò)程中的違法行為。并且網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者一旦發(fā)現(xiàn)自己所收集的數(shù)據(jù)將要或正在被調(diào)查取證，就很有可能利用其對(duì)信息的支配地位，輕易地將違法信息予以更改或刪除。這使得檢察機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)變得更加困難。同時(shí)，《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用若干問(wèn)題的解釋》并沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟時(shí)提交的用以證明損害社會(huì)公共利益的證明材料需要達(dá)到何種程度才能被認(rèn)為是盡到了證明責(zé)任。并且由于公民個(gè)人信息的損害結(jié)果大多是間接損害結(jié)果，即行為人對(duì)公民個(gè)人信息知情權(quán)、支配權(quán)進(jìn)行侵害，因此檢察機(jī)關(guān)難以證明被告的行為直接損害了社會(huì)公共利益。

( 四) 行政執(zhí)法信息利用成效甚微

1．個(gè)人信息濫用的行政監(jiān)管力度較低。我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管呈現(xiàn)出“條塊化”的監(jiān)管模式，但如今大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展使網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可以橫跨全國(guó)范圍以及各個(gè)領(lǐng)域。對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)地域化、部門化的監(jiān)管方式使得部門與部門、地域與地域之間出臺(tái)的政策存在著相互矛盾的可能。在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者違法利用、收集個(gè)人信息時(shí)，一定地域的行政機(jī)關(guān)制定的條例在適用時(shí)會(huì)因?yàn)榫哂械赜蚓窒扌远菇?jīng)營(yíng)者提出異議，使得行政機(jī)關(guān)難以對(duì)個(gè)人信息的濫用行為進(jìn)行有力監(jiān)管。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)以及新興企業(yè)的發(fā)展持“鼓勵(lì)態(tài)度”，存在“以批代管”的現(xiàn)象?；ヂ?lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展也帶動(dòng)了數(shù)據(jù)收集技術(shù)的專業(yè)化發(fā)展，這使得網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者可以輕而易舉地收集到大量的公民個(gè)人信息。但行政機(jī)關(guān)各部門之間并沒(méi)有對(duì)公民個(gè)人信息使用與收集活動(dòng)的監(jiān)管進(jìn)行職責(zé)劃分，如此導(dǎo)致個(gè)人信息濫用行為處于監(jiān)管空白的狀態(tài)，極大地?fù)p害了公民的利益。

2．部分行政機(jī)關(guān)不當(dāng)利用公民個(gè)人信息。我國(guó)法律雖然賦予行政機(jī)關(guān)收集公民個(gè)人信息的權(quán)力，但由于對(duì)公民個(gè)人信息保護(hù)力度不夠，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的權(quán)力無(wú)法得到有效制約，尋租行為(10)有時(shí)人們會(huì)通過(guò)一些非生產(chǎn)性的行為來(lái)追求利益( 往往是經(jīng)濟(jì)利益) ，這種行為即本文所指的“尋租行為”，如政府部門通過(guò)設(shè)置一些收費(fèi)項(xiàng)目來(lái)為本部門謀求好處等。不斷上演。此外，行政機(jī)關(guān)在收集個(gè)人信息時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)“重復(fù)采集”的現(xiàn)象，公民需要在不同的信息采集部門之間來(lái)回周轉(zhuǎn)。不僅如此，在信息管理過(guò)程中甚至?xí)霈F(xiàn)行政機(jī)關(guān)濫用個(gè)人信息的現(xiàn)象，如為獲得高額利潤(rùn)而濫用其收集到的個(gè)人信息的事件頻頻發(fā)生。例如，2017 年最高人民檢察院發(fā)布的涉及國(guó)家工作人員非法獲取新生嬰兒信息的典型案例中，上海疾控中心的負(fù)責(zé)人就不斷利用工作便利獲取大量公民信息并出售給非法收集信息營(yíng)利的第三方，以賺取高額利潤(rùn)［38］。

3．行政執(zhí)法信息無(wú)法共享。從負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)處調(diào)取的行政執(zhí)法卷宗材料是檢察公益訴訟案件中極為重要的證據(jù)材料。但由于我國(guó)行政系統(tǒng)和檢察系統(tǒng)的相互獨(dú)立性，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)試圖從行政機(jī)關(guān)處調(diào)取證據(jù)時(shí)，往往要經(jīng)歷一道道繁瑣的程序，這實(shí)際上加大了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的難度。

五、個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域適用檢察公益訴訟的可行路徑

( 一) 立法層面拓寬公益訴訟適用范圍

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，公共利益的范圍也越來(lái)越廣泛，此時(shí)若仍將公益訴訟的適用范圍限制在寥寥幾個(gè)方面，將會(huì)嚴(yán)重制約公益訴訟制度在我國(guó)的適用。2019 年黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要拓寬公益訴訟適用范圍。具體舉措可以嘗試從轉(zhuǎn)變立法模式、發(fā)布司法解釋、發(fā)布指導(dǎo)案例等方面探求拓寬公益訴訟適用范圍的合理途徑。

1．轉(zhuǎn)變立法模式。雖然“公共利益”的范圍難以界定，但民事公益訴訟的適用范圍可以做出限定［39］。立法者在公益訴訟適用范圍的法律規(guī)定中采用了“枚舉法+等”的開(kāi)放性表述，這表明該適用范圍有擴(kuò)張的可能性。這一立法模式看似開(kāi)放，但通過(guò)中國(guó)裁判文書網(wǎng)對(duì)公益訴訟案件類型的檢索可以發(fā)現(xiàn)，從2012 年1 月到2020 年3 月，人民法院審結(jié)的公益訴訟案件共計(jì)8 111件。其中生態(tài)環(huán)境保護(hù)類案件3 926件，占比48．4%;消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)類案件2 172件，占比26．78%; 國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)類案件741件，占比9．14%;國(guó)有土地使用權(quán)類案件703 件，占比8．67%;英烈保護(hù)類案件27 件，占比0．33%;其他公益訴訟案件542 件，占比6．68%。司法實(shí)踐中，公益訴訟適用范圍仍局限在立法明確的五大領(lǐng)域，基本沒(méi)有予以拓展。據(jù)此可知，肯定式列舉可訴適用范圍的立法模式并不能完全達(dá)到保護(hù)公共利益的目的，在五大領(lǐng)域外的公共利益仍然亟需保護(hù)［40］。

采取肯定列舉的立法模式是我國(guó)在公益訴訟試點(diǎn)初期所做的選擇，此種立法模式解決了部分突出問(wèn)題，因此具備一定的可行性。但隨著我國(guó)公共利益內(nèi)涵的不斷擴(kuò)大，肯定列舉的立法模式將會(huì)限制公益訴訟制度的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)采取概括肯定加列舉否定式的立法模式，即對(duì)可訴范圍進(jìn)行概括原則性規(guī)定，對(duì)不可訴的范圍采取列舉式規(guī)定。如此既避免了概括立法模式過(guò)于模糊而難以操作的弊端，又避免了純列舉立法模式將案件類型僵化的缺陷，能夠最大限度地拓寬公益訴訟適用范圍，使公共利益得到最大程度的保護(hù)。

《個(gè)人信息保護(hù)法( 草案) 》的公布表明我國(guó)日益重視公民個(gè)人信息保護(hù)，但該法對(duì)個(gè)人信息保護(hù)體現(xiàn)出總綱性、模糊性的特點(diǎn)，這主要是由于立法者考慮到過(guò)于嚴(yán)格的信息保護(hù)制度將會(huì)弱化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，規(guī)模較大的公司將繼續(xù)保持其優(yōu)勢(shì)地位，而中小企業(yè)卻將難以為繼［41］。但在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，個(gè)人信息處理技術(shù)飛速發(fā)展，靜態(tài)地遵循事前同意機(jī)制已經(jīng)不能應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的個(gè)人信息泄露形勢(shì)所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。我們必須轉(zhuǎn)變思維模式，在個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題上積極轉(zhuǎn)變立法模式以拓寬公益訴訟的適用范圍，對(duì)濫用個(gè)人信息數(shù)據(jù)的行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，利用立法引領(lǐng)司法實(shí)踐。繼續(xù)采取“試驗(yàn)性立法”(11)試驗(yàn)性立法是指在特殊條件下采取的臨時(shí)立法措施。如本應(yīng)由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定法律，但因?yàn)闀r(shí)機(jī)或草案尚不成熟，而由國(guó)務(wù)院接受全國(guó)人大或其常委會(huì)的特別授權(quán)，先制定行政法規(guī)，以適應(yīng)社會(huì)實(shí)際需要，同時(shí)也便于總結(jié)實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，為將來(lái)制定法律作準(zhǔn)備的一種立法選擇。的方式，將個(gè)人信息保護(hù)案件納入公益訴訟適用范圍內(nèi)，從而使處于探索階段的個(gè)人信息公益訴訟于法有據(jù)。

2．發(fā)布司法解釋。對(duì)于我國(guó)法律中較為模糊、抽象的條文規(guī)定，只有經(jīng)過(guò)解釋才能具體地加以適用。《民事訴訟法》作為民事訴訟領(lǐng)域的基本法，無(wú)法對(duì)公益訴訟做出詳細(xì)規(guī)定。這意味著如果要切實(shí)發(fā)揮公益訴訟制度的效果，必須要對(duì)法律的內(nèi)容和含義做出說(shuō)明。自《民事訴訟法》頒布以來(lái)，最高人民法院針對(duì)公益訴訟制度出臺(tái)了大量的司法解釋，以順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，保障社會(huì)公共利益［42］。

《個(gè)人信息保護(hù)法( 草案) 》中也使用了諸如“相應(yīng)”“必要”“合理”等模糊性的詞匯，若不加以解釋將會(huì)不當(dāng)擴(kuò)大法官的自由裁量權(quán)，出現(xiàn)“同案不同判”的情況。社會(huì)發(fā)展日新月異，在適用法律法規(guī)的過(guò)程中，最高人民法院只有不斷依據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)做出如何適用法律的具體解釋，才能使靜態(tài)的法律制度在最大程度上適應(yīng)客觀司法實(shí)踐的動(dòng)態(tài)變化。因此，在適用《個(gè)人信息保護(hù)法( 草案) 》時(shí)也可以通過(guò)制定司法解釋的方式將個(gè)人信息保護(hù)案件等公共利益受損的案件納入公益訴訟的范圍內(nèi)。

3．遴選并發(fā)布指導(dǎo)性案例。自我國(guó)2010 年正式確立案例指導(dǎo)制度后，最高人民法院已經(jīng)發(fā)布了上百個(gè)指導(dǎo)案例，這些指導(dǎo)性案例也被稱為“司法法”。并且在司法實(shí)踐中，越來(lái)越多的裁判文書直接援引了指導(dǎo)性案例作為論證與裁判的理由。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要拓展公益訴訟適用范圍，但實(shí)踐中人民法院常常裁定駁回檢察機(jī)關(guān)提起的“五大領(lǐng)域”之外的公益訴訟。通過(guò)指導(dǎo)案例制度切實(shí)有效地將個(gè)人信息保護(hù)案件納入公益訴訟的適用范圍之內(nèi)，在立法尚無(wú)規(guī)定時(shí)，將指導(dǎo)性案例作為補(bǔ)充法源來(lái)擴(kuò)張公益訴訟的適用范圍，這對(duì)積極探索檢察公益訴訟制度的完善舉措具有重要意義。

例如，2018 年5 月義烏市檢察院對(duì)浙江省首例侮辱、詆毀烈士名譽(yù)案啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序，督促義烏市公安機(jī)關(guān)會(huì)同相關(guān)部門采取停止傳輸、消除等處置手段去除侮辱、歪曲信息，并對(duì)相關(guān)言論人員進(jìn)行教育，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的監(jiān)督管理，督促網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者采取切實(shí)手段保護(hù)英雄烈士姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)不受侵害［43］。根據(jù)《英雄烈士保護(hù)法》，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有提起行政公益訴訟的訴權(quán)，不能發(fā)出訴前檢察建議［44］。該案件完全可以作為指導(dǎo)案例，為日后處理此類案件提供依據(jù)。

( 二) 賦予檢察機(jī)關(guān)以調(diào)查取證權(quán)

有學(xué)者認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的構(gòu)建中，職權(quán)配置應(yīng)以調(diào)查取證為重心［45］。調(diào)查取證是檢察機(jī)關(guān)在處理公益訴訟案件時(shí)最基礎(chǔ)的工作，如果不能充分調(diào)取證據(jù)，將在很大程度上限制公益訴訟制度的有效推行。還有學(xué)者認(rèn)為，僅靠檢察機(jī)關(guān)對(duì)大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行檢索、調(diào)查是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的數(shù)據(jù)報(bào)送制度，降低檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證方面的難度［46］。

我國(guó)法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的規(guī)定存在諸多不合理之處。一方面，《行政公益訴訟案件辦案指南( 試行) 》和《民事公益訴訟案件辦案指南( 試行) 》雖然對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)有所規(guī)定，然其效力等級(jí)較低，對(duì)外強(qiáng)制力不足。有必要建立完備的調(diào)查取證制度，加大立法供給，提升立法規(guī)范效力，在法律層面對(duì)調(diào)查取證權(quán)的適用范圍、行使方式、保障手段等給予更具可操作性的規(guī)定。現(xiàn)階段可以通過(guò)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，發(fā)布針對(duì)性、操作性更強(qiáng)的司法解釋等方式為檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。條件具備時(shí)應(yīng)制定專門法律，以健全公益訴訟的調(diào)查取證體系。另一方面，應(yīng)完善相關(guān)配套工作機(jī)制，強(qiáng)化運(yùn)行保障措施。法律雖然規(guī)定被調(diào)查人有配合調(diào)查取證的義務(wù)，但并未規(guī)定被調(diào)查人違反配合義務(wù)后應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，致使該條文沒(méi)有強(qiáng)制力做后盾，處于柔性狀態(tài)。此時(shí)，可以借鑒英美法系中“證據(jù)調(diào)查令”制度，即常規(guī)的調(diào)查取證仍由檢察機(jī)關(guān)自行決定，一旦涉及被調(diào)查對(duì)象拒不配合的情況，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)證據(jù)調(diào)查令，根據(jù)該令對(duì)拒不配合的當(dāng)事人進(jìn)行強(qiáng)制收集證據(jù)以及采取必要的強(qiáng)制措施，以確保檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的有效實(shí)施［47］。此外，為保證調(diào)查取證權(quán)的有效行使，也應(yīng)借助外部力量增強(qiáng)其強(qiáng)制力。如可以爭(zhēng)取黨委、人大和政府的支持，加強(qiáng)與監(jiān)察委員會(huì)、公安機(jī)關(guān)的溝通交流，對(duì)拒不配合調(diào)查的調(diào)查對(duì)象采取懲戒等措施，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的權(quán)威性。

( 三) 過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任原則的適當(dāng)適用

如前文所述，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則已經(jīng)不能適應(yīng)檢察公益訴訟發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)合理分配舉證責(zé)任，使雙方處于平等地位，在最大限度上實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。對(duì)于檢察公益訴訟來(lái)說(shuō)，由于個(gè)人信息侵權(quán)案件的證據(jù)實(shí)際處于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者的支配之下，檢察機(jī)關(guān)取證較為困難。此時(shí)，可以適當(dāng)?shù)剡m用舉證責(zé)任倒置規(guī)則以減輕檢察機(jī)關(guān)的取證壓力。其一，要求檢察機(jī)關(guān)在提起該公益訴訟時(shí)承擔(dān)初步的舉證責(zé)任，即證明網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者存在非法收集、使用個(gè)人信息等行為的線索。其二，法院在審理過(guò)程中應(yīng)適用過(guò)錯(cuò)推定原則，推定網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者存在過(guò)錯(cuò)，并要求其對(duì)自己沒(méi)有違法收集、使用個(gè)人信息的行為進(jìn)行舉證，承擔(dān)舉證不能時(shí)的證明責(zé)任。其三，由于個(gè)人信息數(shù)據(jù)存在易變性與隱秘性的特征，為防止網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者在檢察機(jī)關(guān)取證前對(duì)系統(tǒng)內(nèi)所存儲(chǔ)的違法信息進(jìn)行刪改，應(yīng)當(dāng)規(guī)定在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者查詢、調(diào)取證據(jù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可派專員一同調(diào)取或者允許其進(jìn)入內(nèi)部平臺(tái)而不被阻礙。

( 四) 共享行政執(zhí)法信息

信息的價(jià)值在于共享。《政府信息公開(kāi)條例》是保障政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、信息共享的重要制度支撐，該條例實(shí)施10 余年來(lái)所暴露出的阻礙信息二次利用的問(wèn)題恰恰是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法需要突破的重點(diǎn)領(lǐng)域。此前，該條例旨在“充分保障人民群眾知情權(quán)”，但隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的全面到來(lái)，知情權(quán)的內(nèi)容早已不限于單純的信息公開(kāi)，而更側(cè)重于政府信息公開(kāi)之后的表達(dá)、參與、監(jiān)督和再利用［48］。在我國(guó)現(xiàn)行的信息公開(kāi)制度下，個(gè)人信息被分割存儲(chǔ)在不同的部門，互聯(lián)互通、相互分享與整合利用難以實(shí)現(xiàn)，“信息孤島”的現(xiàn)象依然存在［49］。早期的制度設(shè)計(jì)愈來(lái)愈難以有效地滿足現(xiàn)代社會(huì)需求，這進(jìn)一步加大了跨部門合作的溝通難度和政府與檢察機(jī)關(guān)之間的程序銜接難度。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟的調(diào)查取證活動(dòng)應(yīng)具備及時(shí)性與針對(duì)性的特征，相較于受侵害主體而言，檢察機(jī)關(guān)的取證手段更為豐富也更為專業(yè)，更能有效地對(duì)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者使用個(gè)人信息的行為進(jìn)行監(jiān)督。但個(gè)人信息侵權(quán)案件證據(jù)數(shù)量龐大，將全部證據(jù)線索的發(fā)現(xiàn)都寄希望于檢察機(jī)關(guān)的努力既不符合現(xiàn)實(shí)情況，也會(huì)造成大量證據(jù)的遺漏，最終無(wú)益于公共利益的保護(hù)。此外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟缺乏辦案經(jīng)驗(yàn)，而行政機(jī)關(guān)在信息收集和公開(kāi)過(guò)程中能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，更好地保障公共利益，因此完善檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間案件線索與證據(jù)的共享機(jī)制實(shí)有必要。應(yīng)當(dāng)建立檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)互通互聯(lián)的專門數(shù)據(jù)庫(kù)，在完善個(gè)人信息管理與儲(chǔ)存的基礎(chǔ)上，將該數(shù)據(jù)庫(kù)中的個(gè)人信息與檢察機(jī)關(guān)共享，解決檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證難的問(wèn)題。如此不僅簡(jiǎn)化了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的程序，還可以確保訴前程序有效啟動(dòng)，能夠督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履職，通過(guò)各機(jī)關(guān)各部門之間“零接觸”，形成個(gè)人信息保護(hù)工作的合力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督者與被監(jiān)督者的互動(dòng)雙贏［50］。

六、結(jié)語(yǔ)

個(gè)人信息受侵害程度日益嚴(yán)重，這不僅涉及個(gè)人權(quán)益的保護(hù)，也涉及公共利益保護(hù)。正值《個(gè)人信息保護(hù)法( 草案) 》公布之際，以私益保護(hù)為目的建構(gòu)的原有的訴訟規(guī)范體系短時(shí)間內(nèi)無(wú)法通過(guò)小修小補(bǔ)的方式兼容社會(huì)公共利益保護(hù)，因此檢察公益訴訟勢(shì)在必行。由于法律沒(méi)有明文規(guī)定個(gè)人信息公益訴訟案件類型，司法實(shí)踐中只能以消費(fèi)公益訴訟的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)?，F(xiàn)代社會(huì)公共利益范圍不斷拓寬，侵害公共利益的行為表現(xiàn)形式也日趨多樣，我國(guó)對(duì)公益訴訟制度的試點(diǎn)推行初步確立了檢察公益訴訟制度，但該制度仍不成熟。法律明確列舉的傳統(tǒng)公益訴訟的案件類型在實(shí)踐中反而限制了公益訴訟的適用范圍。未來(lái)可以通過(guò)轉(zhuǎn)變立法模式、發(fā)布司法解釋和遴選、發(fā)布指導(dǎo)性案例三項(xiàng)舉措將公益訴訟適用范圍拓寬至個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域以及其他公共利益易受損害的領(lǐng)域，以此回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，真正發(fā)揮公益訴訟制度的實(shí)效。