徐愛國

新冠肺炎疫情暴露出立法方面的問題。2020年《關(guān)于強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關(guān)情況和工作計劃報告》強調(diào)，公共衛(wèi)生立法修法工作要立足中國國情，把行之有效的經(jīng)驗做法提煉上升為法律制度，建立依法防控長效機制，全面提高依法防控治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，在法律體系建設(shè)方面，增強法律規(guī)范系統(tǒng)性，保證行政法規(guī)、地方性法規(guī)、應(yīng)急決定命令、防控工作規(guī)范的協(xié)同配合。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的立法背景

所謂“突發(fā)事件”，通常是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。其中，“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他公眾健康的事件。

我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法，最早源自2003年的全國抗擊非典型肺炎。那一年，國務(wù)院出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，把突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理納入法制化管理軌道。

2003年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布轉(zhuǎn)發(fā)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系建設(shè)規(guī)劃》的通知。這個通知對現(xiàn)狀描述是：中華人民共和國建國50多年來，公共衛(wèi)生事業(yè)取得長足發(fā)展，常見傳染病得到了較好控制，總體上處于低發(fā)水平。全國26種甲、乙兩類法定報告?zhèn)魅静“l(fā)病率由20世紀六七十年代的6000/10萬—7000/10萬下降到2002年的180.4/10萬，消滅了天花、脊髓灰質(zhì)炎，有效控制了絲蟲病、瘧疾等，傳染病的病死率和死亡率不斷下降，傳染病控制達到發(fā)展中國家的先進水平。

國際層面上，國務(wù)院辦公廳于2013年轉(zhuǎn)發(fā)履行《國際衛(wèi)生條例（2005）》的通知，加快推進公共衛(wèi)生應(yīng)急核心能力。通知的評估是，我國面臨的公共衛(wèi)生形勢日趨復(fù)雜，各種傳染病跨境傳播的風險進一步加大，食品藥品安全、化學性事件及核與輻射事件的挑戰(zhàn)日益嚴峻。通知要求各級人民政府要建立各類突發(fā)急性傳染病檢測試劑的有效供給保障機制，提高疾病預(yù)防控制機構(gòu)及有條件的醫(yī)療機構(gòu)的實驗室檢測、疾病診斷和確診能力。

2020年，新冠病毒肺炎疫情暴發(fā)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的立法呼聲再起。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法，連同更廣義的《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》，以及2019年通過的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》，成為我國衛(wèi)生立法和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法的熱門話題。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的法律體系

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法，是公共衛(wèi)生法與突發(fā)公共事件應(yīng)對法的交叉地帶。兩個領(lǐng)域的法律，我國都有了系統(tǒng)性的法律規(guī)定。全國人大常委會的立法、國務(wù)院的行政立法及各部委行政規(guī)章，構(gòu)成了較為完整的法律體系。

首先，我國已初步建立起公共衛(wèi)生法律保障框架，共計涉及30余部法律，其中包括《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《動物防疫法》《進出境動植物檢疫法》等。另外，還有10余部與公共衛(wèi)生相關(guān)的專門法律，如《藥品管理法》《疫苗管理法》《職業(yè)病防治法》《獻血法》《漁業(yè)法》和《食品安全法》等。每一部法律，都會發(fā)生突發(fā)事件導(dǎo)致的應(yīng)急法律應(yīng)對。

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》是公共衛(wèi)生法的基本法。法律規(guī)定，國家和各級政府都有義務(wù)提供公共衛(wèi)生服務(wù)，建立健全突發(fā)衛(wèi)生應(yīng)急體系。此法于2019年12月通過。2020年4月，全國人大常委會法制工作委員會將公共衛(wèi)生法在新冠肺炎疫情背景下與傳染病防治聯(lián)系了起來，強調(diào)要“強化公共衛(wèi)生法治保障，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”。

其次，同樣，我國也有了層次分明、較為系統(tǒng)的突發(fā)公共事件及突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律體系。自2003年5月起，我國就著手突發(fā)事件應(yīng)對法的研究起草工作。2007年8月30日，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過和公布了《突發(fā)事件應(yīng)對法》?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定了一系列的法律應(yīng)對制度，其中包括“突發(fā)事件預(yù)案制度”“突發(fā)事件調(diào)查與監(jiān)控制度”“突發(fā)事件監(jiān)測與預(yù)警制度”“應(yīng)急處置與救援制度”。

在行政條例層面，國務(wù)院于2003年制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》。與之相匹配，國務(wù)院于2006年頒布了《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》。在國際層面上，國務(wù)院辦公廳于2013年轉(zhuǎn)發(fā)履行《國際衛(wèi)生條例（2005）》的通知，加快推進公共衛(wèi)生應(yīng)急核心能力。

在部委層面，各自權(quán)限內(nèi)都有相關(guān)的規(guī)章落實傳染病公共衛(wèi)生的法律法規(guī)。2003年國家質(zhì)檢局發(fā)布、2018年海關(guān)總署修改《國境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢驗檢疫應(yīng)急處理規(guī)定》，2003年原衛(wèi)生部發(fā)布、2006年修改《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》，2003年原衛(wèi)生部和交通部發(fā)布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急措施

構(gòu)成突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)當具備三個特征：一是突發(fā)性事件，突如其來，不易預(yù)測;二是公共衛(wèi)生屬性;三是對公眾健康造成嚴重損害。重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件，都是典型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

依照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定，公共衛(wèi)生事件暴發(fā)后，對應(yīng)的“應(yīng)急處理”措施包括如下的內(nèi)容：

首先，預(yù)測預(yù)警。突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置。突發(fā)公共事件的預(yù)警級別，依據(jù)可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展勢態(tài)，一般劃分為四級：特別嚴重、嚴重、較重和一般，依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。特別重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要是指，肺鼠疫、肺炭疽、傳染性非典型肺炎、高致病性禽流感、群體性不明原因疾病、新傳染病以及烈性病菌株、毒株、致病因子等丟失事件等。

其次，應(yīng)急預(yù)案。按照地域管轄的原則，各級衛(wèi)生行政主管部門在本轄區(qū)內(nèi)啟動突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并向國務(wù)院報告。

再次，行政強制。應(yīng)急處理指揮部有權(quán)緊急調(diào)集人員、儲備的物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。對人員進行疏散或者隔離，并可以依法對傳染病疫區(qū)實行封鎖，可以對食物和水源采取控制措施。對易受感染的人群和其他易受損害的人群，采取應(yīng)急接種、預(yù)防性投藥、群體防護等措施。

第四，設(shè)定標準。對新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病、不明原因的群體性疾病、重大食物和職業(yè)中毒事件，國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門制定相關(guān)的技術(shù)標準、規(guī)范和控制措施。

第五，醫(yī)療救援。醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)提供醫(yī)療救護和現(xiàn)場救援，接診治療，書寫病歷，轉(zhuǎn)送病人，防止交叉感染和污染。

第六，物質(zhì)保障。各級人民政府應(yīng)當提供必要資金，保障因突發(fā)事件致病、致殘的人員得到及時、有效的救治。各有關(guān)部門做好應(yīng)對突發(fā)公共事件的人力、物力、財力、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生及通信保障工作。

四、突發(fā)公共事件中的醫(yī)療救援

2006年02月26日，國務(wù)院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》。預(yù)案編制的目的，是保障自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全事件等突發(fā)公共事件發(fā)生后，各項醫(yī)療衛(wèi)生救援工作迅速、高效、有序地進行，提高衛(wèi)生部門應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的應(yīng)急反應(yīng)能力和醫(yī)療衛(wèi)生救援水平，最大限度地減少人員傷亡和健康危害。

醫(yī)療衛(wèi)生救援組織機構(gòu)包括各級衛(wèi)生行政部門成立的醫(yī)療衛(wèi)生救援領(lǐng)導(dǎo)小組、專家組、醫(yī)療衛(wèi)生救援機構(gòu)、現(xiàn)場醫(yī)療衛(wèi)生救援指揮部。衛(wèi)生救援機構(gòu)指各級各類醫(yī)療機構(gòu)，包括醫(yī)療急救中心和急救站、綜合醫(yī)院、?？漆t(yī)院、化學中毒和核輻射事故應(yīng)急醫(yī)療救治專業(yè)機構(gòu)、疾病預(yù)防控制機構(gòu)和衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)。

到達現(xiàn)場的醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急隊伍，迅速將傷員轉(zhuǎn)送出危險區(qū)，本著“先救命后治傷、先救重后救輕”的原則開展工作，按照國際統(tǒng)一的標準對傷病員進行檢傷分類，分別用藍、黃、紅、黑四種顏色，對輕、重、危重傷病員和死亡人員作出標志，扣系在傷病員或死亡人員的手腕或腳踝部位，以便后續(xù)救治辨認或采取相應(yīng)的措施。

當現(xiàn)場環(huán)境處于危險或在傷病員情況允許時，要盡快將傷病員轉(zhuǎn)送。轉(zhuǎn)運中，對已經(jīng)檢傷分類待送的傷病員進行復(fù)檢。對有活動性大出血或轉(zhuǎn)運途中有生命危險的急危重癥者，應(yīng)就地先予搶救、治療，做必要的處理后再進行監(jiān)護下轉(zhuǎn)運。認真填寫轉(zhuǎn)運卡，提交接納的醫(yī)療機構(gòu)。在轉(zhuǎn)運中，醫(yī)護人員必須在醫(yī)療倉內(nèi)密切觀察傷病員病情變化，并確保治療持續(xù)進行。轉(zhuǎn)運過程中要科學搬運，避免造成二次損傷。合理分流傷病員或按現(xiàn)場醫(yī)療衛(wèi)生救援指揮部指定的地點轉(zhuǎn)送，任何醫(yī)療機構(gòu)不得以任何理由拒診、拒收傷病員。

五、突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案

2006年2月27日，國務(wù)院制定了《國家突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案》。將動物疫情防疫納入到了突發(fā)公共事件應(yīng)急法律體系之中。預(yù)案規(guī)定了突發(fā)疫情中的工作原則，那就是：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，屬地管理，快速反應(yīng)，高效運轉(zhuǎn)，預(yù)防為主和群防群控。

農(nóng)業(yè)部負責組織、協(xié)調(diào)全國突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急處理工作。各級地方人民政府獸醫(yī)行政管理部門負責組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急處理工作。需要的時候，組建指揮部。全國突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急指揮部內(nèi)，國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)擔任應(yīng)急指揮部總指揮，國務(wù)院辦公廳負責人、農(nóng)業(yè)部部長擔任副總指揮。省級疫情應(yīng)急指揮部內(nèi)，省級人民政府主管領(lǐng)導(dǎo)擔任總指揮。

農(nóng)業(yè)部負責全國突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急處理的日常管理工作。省級人民政府獸醫(yī)行政管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急的協(xié)調(diào)、管理工作。市（地）級、縣級人民政府獸醫(yī)行政管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急處置的日常管理工作。另外，根據(jù)需要，還可以組建突發(fā)重大動物疫情專家委員會。

應(yīng)急處理機構(gòu)，包括動物防疫監(jiān)督機構(gòu)和出入境檢驗檢疫機構(gòu)。前者負責突發(fā)重大動物疫情報告，現(xiàn)場流行病學調(diào)查，現(xiàn)場臨床診斷和實驗室檢測，疫病監(jiān)測，指導(dǎo)、落實和監(jiān)督封鎖、隔離、緊急免疫、撲殺、無害化處理、消毒等措施。后者負責加強對出入境動物及動物產(chǎn)品的檢驗檢疫、疫情報告、消毒處理、流行病學調(diào)查和宣傳教育等。

動物防疫監(jiān)督人員機構(gòu)，可以是各動物疫病實驗室，相關(guān)科研院校，出入境檢驗檢疫機構(gòu)，獸醫(yī)行政管理部門，地方人民政府，動物飼養(yǎng)、經(jīng)營和動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營的單位，各類動物診療機構(gòu)。突發(fā)重大動物疫情預(yù)警，依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示特別嚴重、嚴重、較重和一般四個預(yù)警級別。

發(fā)現(xiàn)可疑動物疫情時，必須在法定時間內(nèi)逐級向上報告。報告內(nèi)容包括疫情發(fā)生的時間、地點、發(fā)病的動物種類和品種、動物來源、臨床癥狀、發(fā)病數(shù)量、死亡數(shù)量、是否有人員感染、已采取的控制措施等。

根據(jù)疫情的嚴重程度，應(yīng)急響應(yīng)因此分為四個等級。特別重大突發(fā)動物疫情暴發(fā)時，啟動一級應(yīng)急響應(yīng)。政府及獸醫(yī)行政管理部門組織調(diào)集人員、物資、交通工具和相關(guān)設(shè)施、設(shè)備，發(fā)布封鎖令，對疫區(qū)實施封鎖，限制或者停止動物及動物產(chǎn)品交易、撲殺染疫或相關(guān)動物，臨時征用房屋、場所、交通工具，封閉被動物疫病病原體污染的公共飲用水源等緊急措施，對進出疫區(qū)、出入境的交通工具進行檢查和消毒，以及信息發(fā)布和組織群防群控。

獸醫(yī)行政管理部門則要組織調(diào)查與處理，劃定疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)，提出啟動突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急響應(yīng)的級別，緊急免疫和預(yù)防用藥。動物防疫監(jiān)督機構(gòu)要負責信息收集、報告與分析工作，組織疫病診斷和流行病學調(diào)查，采集病料送實驗室。出入境檢驗檢疫機構(gòu)要停止從疫區(qū)國家或地區(qū)輸入相關(guān)動物及其產(chǎn)品，加強檢疫和防疫消毒，加強出口貨物的查驗，停止相關(guān)動物及其產(chǎn)品的出口，暫停使用臨時隔離檢疫場。

特別重大疫情之下，分別為“重大突發(fā)動物疫情”、“較大突發(fā)動物疫情”和“一般突發(fā)動物疫情”，分別啟動二到四級應(yīng)急響應(yīng)。從省級到市、縣級人民政府領(lǐng)導(dǎo)和指揮應(yīng)急處理工作，同級獸醫(yī)行政管理部門負責具體應(yīng)急處理工作。

六、突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律的展望

新冠肺炎疫情的暴發(fā)，引發(fā)了公共衛(wèi)生法律的熱點。自2003年非典到2020年的新冠肺炎疫情，我國公共衛(wèi)生及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律應(yīng)對逐步形成體系。歡慶成就的同時，我們也要看到不足之處和改進空間。

2020年4月，全國人大常委會編制了《強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計劃》。該計劃擬在2020—2021年制定修改的法律17件，涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律有《固體廢物污染環(huán)境防治法》《生物安全法》《動物防疫法》《野生動物保護法》《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《進出境動植物檢疫法》《畜牧法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《職業(yè)醫(yī)師法》和《刑法修正案（十一）》等。

同時，全國人大常委會法制工作委員會在《關(guān)于強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關(guān)情況和工作計劃的報告》（簡稱《報告》）中，決定落實“健康中國”的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》重大決策?！秷蟾妗诽岢鲆皬娀残l(wèi)生法治保障，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”。

《報告》指出，新冠肺炎疫情暴露出立法方面的主要問題。法律上有空白、弱項、短板，缺乏全覆蓋和硬約束、硬條款，有些法律規(guī)定相互銜接不夠，甚至出現(xiàn)矛盾。比如對新發(fā)、突發(fā)傳染病處置的職責劃分和防控措施存在欠缺，比如突發(fā)事件應(yīng)對法和傳染病防治法對疫情信息發(fā)布的主體規(guī)定不完全一致。

《報告》稱，公共衛(wèi)生立法修法工作要立足中國國情、體現(xiàn)中國特色，把實踐證明行之有效的經(jīng)驗做法提煉上升為法律制度，建立依法防控長效機制，全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，有效維護國家安全和社會穩(wěn)定。在法律體系建設(shè)方面，要增強法律規(guī)范系統(tǒng)性，保證行政法規(guī)、地方性法規(guī)、應(yīng)急決定命令、防控工作規(guī)范的協(xié)同配合。在目前境外疫情擴散蔓延，外防輸入形勢日趨嚴峻形勢下，要修訂國境衛(wèi)生檢疫法，對接《國際衛(wèi)生條例》。

（作者為北京大學法學院教授）

責任編輯：尚國敏

“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他公眾健康的事件。

2019年通過的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》是公共衛(wèi)生法的基本法，它規(guī)定國家和各級政府都有義務(wù)提供公共衛(wèi)生服務(wù)，建立健全突發(fā)衛(wèi)生應(yīng)急體系。

2006年國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》，目的是保障公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害等突發(fā)公共事件發(fā)生后，各項醫(yī)療衛(wèi)生救援工作迅速、高效、有序地進行，提高衛(wèi)生部門應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的應(yīng)急反應(yīng)能力和醫(yī)療衛(wèi)生救援水平。

自2003年非典到2020年的新冠肺炎疫情，我國公共衛(wèi)生及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律應(yīng)對逐步形成體系。