路京京 楊思瑩 馬 超

一、引言

2019年國務院印發(fā)《科技領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，明確了央地間財政科技支出權責關系，同時也開啟了科技創(chuàng)新領域的央地間分權治理模式?？萍碱I域的央地間分權治理要求與之相匹配的經濟分權治理模式。1994年的分稅制改革標志著我國財政領域分權制度改革的重啟，但并未從根本上改變財政收支責任失衡的問題；并且財政分權強化了地方政府預算約束，迫使地方政府加強對金融資源的管控，逐漸形成了金融領域的央地間分權模式(何德旭、苗文龍，2016)。央地間經濟權力結構的合理化能夠有效發(fā)揮中央政府宏觀戰(zhàn)略優(yōu)勢和地方政府信息與本地專業(yè)化優(yōu)勢，促進財政支出效率提升(Xu，2011)，會對創(chuàng)新驅動發(fā)展背景下地方政府職能發(fā)揮與地方創(chuàng)新水平提升產生顯著的促進作用；而經濟權力的結構性失衡則會抑制地方政府創(chuàng)新偏好(李政、楊思瑩，2018a)，導致區(qū)域創(chuàng)新效率損失。因此，本文將從“財政—金融關聯”的視角出發(fā)(陳寶東、鄧曉蘭，2017)，考察我國中央與地方政府間經濟分權制度改革對城市創(chuàng)新水平的影響。

現有研究關注到了中國分權制度改革對于地方創(chuàng)新型經濟發(fā)展的影響，并且部分文獻肯定了創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略背景下的中國分權制度改革成就。例如，從財政分權的創(chuàng)新效應來看，臺航等(2018)研究發(fā)現，財政分權提高了地方政府的公共服務能力，會強化企業(yè)創(chuàng)新激勵，促進企業(yè)創(chuàng)新水平提升。趙文哲(2008)通過省級面板數據研究發(fā)現，財政分權促進了省份前沿技術進步。李政、楊思瑩(2018a)認為，財政分權有利于發(fā)揮地方政府信息優(yōu)勢，保障財政科技支出的靈活性和地區(qū)適宜性，能夠提升財政科技支出效率，促進區(qū)域科技創(chuàng)新。當然，也有研究發(fā)現，財政分權并不利于區(qū)域創(chuàng)新水平提升，這主要是由于分權制度改革使得央地間形成了一種委托代理關系，中央政府難以有效約束地方政府的經濟規(guī)模偏好。例如，Yang et al.(2020)研究發(fā)現，財政分權抑制了地方政府科技投入激勵，不利于政府創(chuàng)新職能的發(fā)揮，并且中央政府難以有效約束地方政府參與創(chuàng)新活動的行為，導致政府科技支出的低效率。從微觀角度來看，謝喬昕、宋良榮(2019)指出，財政分權在賦予地方政府財政支出自主權的同時，也使得地方政府扭曲企業(yè)投資激勵，減少企業(yè)、尤其是經濟影響力較大企業(yè)的創(chuàng)新投入，不利于地方科技創(chuàng)新水平提升。

金融分權是經濟分權的另一個重要形式，由于對金融分權概念界定不清等原因，現有研究對金融分權的量化分析相對有限(洪正等，2020)，更少有研究探討金融分權的創(chuàng)新效應。在少數相關文獻中，何美玲等(2019)從微觀層面考察了金融分權對企業(yè)技術進步率的影響，發(fā)現金融分權提升了企業(yè)技術進步率，并且這種作用效果存在著顯著的“倒U型”特征。就其作用機制而言，金融分權會緩解企業(yè)融資約束，提高企業(yè)創(chuàng)新激勵；并且金融分權還會優(yōu)化資源配置，提升企業(yè)全要素生產率。與上述研究結論相反，李屹然、謝家智(2020)基于省級面板數據研究發(fā)現，金融分權體制下成本轉嫁形成的外溢效應不利于地方創(chuàng)新水平提升，顯性金融分權和隱性金融分權對地方創(chuàng)新均具有顯著的抑制作用。

綜上分析可見，現有對于經濟分權創(chuàng)新效應的研究仍存在較大分歧，其原因包括諸多方面。例如，現有研究多將財政分權與金融分權割裂開來進行研究，單獨考察財政分權對科技創(chuàng)新的影響或金融分權對科技創(chuàng)新的影響，忽視了兩者之間的內在關聯與互動機制。再如，研究視角差異也會導致上述分歧，例如前述省級層面的研究仍相對宏觀，經濟分權政策難以真正影響到微觀企業(yè)；而微觀企業(yè)層面的研究容易忽略分權制度改革的宏觀效應，因此，不同層面的研究會得出相反的結論。此外，基于不同實證分析方法所得出的結論也可能會存在一定的差異。

本文將在已有研究基礎上做如下改進，以試圖澄清現有分歧。第一，將財政分權與金融分權置于同一分析框架下，考察中國式經濟分權制度改革的創(chuàng)新效應，并考察財政分權與金融分權的交互作用對城市科技創(chuàng)新的作用效果，以分析我國金融與財政領域分權制度改革的協同性特征。第二，不同于以往基于省級層面或微觀企業(yè)層面的研究，本文基于城市面板數據，從中觀角度入手進行研究。如前所述，創(chuàng)新活動具有外部性特征，基于企業(yè)層面的分析容易忽視創(chuàng)新活動的溢出效應，導致估計結果出現偏差；而相對于省級層面，城市層面的改革實踐往往更具針對性和可操作性(李政、楊思瑩，2018b)。因此，本文基于中觀城市層面數據展開系統(tǒng)研究。第三，本文不僅基于雙向固定效應模型考察中國分權制度改革對城市創(chuàng)新水平的影響，還運用多種方法進行穩(wěn)健性檢驗，并基于分位數回歸模型考察分權制度改革對城市創(chuàng)新水平影響的動態(tài)軌跡，多種現代計量分析方法的應用使得本文結論更加穩(wěn)健。

二、理論基礎與研究假說

經濟分權是一把雙刃劍，現有研究對于分權的經濟效應與社會效應進行了較為廣泛的研究，并運用相關經濟理論闡釋了分權的重要意義與負面影響。首先，從分權對經濟發(fā)展的促進效應來看，經濟分權體制下的地方政府競爭被認為是區(qū)域經濟高速增長的重要制度保障(Li and Zhou，2005)。一方面，經濟分權提高了地方政府支出權限和努力程度，有利于發(fā)揮地方政府本地信息優(yōu)勢，提高了政府支出效率和公共物品供給質量(Tiebout，1956；Grisorio and Prota，2015)；另一方面，政治集權背景下的經濟分權使得地方政府獲得了推動地方經濟規(guī)模擴張的政績激勵，為了積累晉升資本，地方政府往往將更多的財政支出配置到短期內拉動經濟增長的領域(傅勇、張晏，2007)。因此，政治集權與經濟分權的央地間關系導致地方政府之間形成了“為增長而競爭”的地區(qū)間競爭格局，這在一定程度上促進了地方經濟增長。但是，規(guī)模導向的競爭規(guī)則并不符合中國可持續(xù)發(fā)展的現實需求，無序的地區(qū)間競爭加劇了市場分割和要素市場扭曲，導致資源錯配、粗放型增長和無質量增長(李政、楊思瑩，2018b)。一方面，分權使得央地間形成了一種委托代理關系，中央政府難以有效約束既有晉升機制下地方政府“重經濟規(guī)模、輕發(fā)展質量”的投資偏好(吳延兵，2017)。地方政府傾向于將可控的資源盡可能多地投入到能夠短期帶動經濟迅速增長的領域中，忽視了這一領域投資的民生、創(chuàng)新、生態(tài)等社會成本；另一方面，經濟分權的一個必然結果是誘發(fā)地方政府官員腐敗(Guo and Zheng，2012)。地方官員具有“經濟人”與“政治人”雙重屬性，當經濟分權賦予地方政府更大的財政支出自主權時，難以避免會出現地方政府以權尋租行為。由此，分權非但難以發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，反而會因腐敗的扭曲機制而抑制政府財政支出效率(Bardhan，1997)。由此可見，經濟分權是一把雙刃劍，對于區(qū)域經濟增長具有一定的促進作用，但卻難以有效帶動經濟發(fā)展質量的提升。

從財政分權的創(chuàng)新效應來看，科技創(chuàng)新的強外部性特征及其對政府力量的依賴是財政分權影響地區(qū)創(chuàng)新水平的重要理論前提(Guan and Chen，2012)，而財政分權會在很大程度上決定政府科技支出規(guī)模、結構與效率(李政、楊思瑩，2018b)，這是財政分權影響科技創(chuàng)新的充分條件。首先，科技創(chuàng)新具有強外部性特征，尤其是基礎研究領域的科技創(chuàng)新，具有投入大、風險高和不確定性強等特征，市場機制難以有效引導社會資源向基礎科研領域集聚。因此，政府需要以補貼等方式引導社會資源參與基礎領域科技創(chuàng)新，并通過專利保護等方式強化對創(chuàng)新主體的權益保障。分權體制下中央政府向地方政府讓渡部分財政支出權限和能力的同時，也賦予了地方政府財政支出責任。尤其在創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，地方政府在技術開發(fā)和轉化應用等方面承擔了更多的職能(1)2019 年國務院印發(fā)《科技領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，明確了央地間財政科技支出權責關系：中央財政重點支持全局性、基礎性、長遠性以及面向科技前沿、國家重大需求和國民經濟主戰(zhàn)場的重大科技任務，地方財政則側重技術開發(fā)與轉化應用。。由此可見，地方政府具有創(chuàng)新職能，是引領和推動地區(qū)科技創(chuàng)新水平提升的重要力量。正如Lee(2011)所指出的，財政支出是發(fā)揮政府創(chuàng)新職能的前提和基礎，而財政分權保障了地方政府的科技支出能力，強化政府創(chuàng)新職能，有利于促進地區(qū)創(chuàng)新水平提升(周彬、鄔娟，2015)。例如，周克清等(2011)以及白俊紅、戴瑋(2017)等研究均發(fā)現，科技創(chuàng)新具有生產性公共物品屬性，央地間分權體制下地方政府具有提高科技創(chuàng)新支出的內在激勵，財政分權能夠有效提升地方政府科技支出能力，保障政府創(chuàng)新職能的有效發(fā)揮。其次，財政分權能夠提升政府科技支出能力和效率，促進地方科技創(chuàng)新。一方面，財政分權具有一定的激勵作用，在擴大地方政府財政支出權限的同時，提高其財政努力程度和支出的責任感，方便地方政府對財政科技支出進行跟蹤監(jiān)督與評價，從而提高地方政府參與創(chuàng)新活動效率(Qian and Weingast，1997)；另一方面，從央地間信息不對稱角度來看，地方政府對本地區(qū)經濟與科技更具專業(yè)化了解，財政分權與創(chuàng)新分權使得地方政府有能力直接參與到地區(qū)創(chuàng)新活動中，發(fā)揮地方政府在區(qū)域創(chuàng)新中的自主性，有效利用本地信息和專業(yè)化優(yōu)勢，因地制宜制定創(chuàng)新政策，提高地方創(chuàng)新戰(zhàn)略的科學性和財政科技支出的有效性(李政、楊思瑩，2018b)。

當然，財政分權帶來的一系列問題也可能會弱化地方政府創(chuàng)新職能，影響財政科技支出效果。首先，從政府科技創(chuàng)新偏好來看，由于央地間的委托代理關系，財政分權使得中央政府難以有效遏制地方政府“重規(guī)模、輕創(chuàng)新”的投資偏好(吳延兵，2017)，當科技創(chuàng)新尚未成為中央政府考核地方官員治理績效的剛性指標時，規(guī)模導向的晉升錦標賽機制使得地方政府缺乏創(chuàng)新激勵。這是由于科技創(chuàng)新具有投資規(guī)模大、風險高、易被模仿和侵權等特征，某一地區(qū)科技創(chuàng)新產出可能會在短時間內推動其他地區(qū)經濟社會發(fā)展。這種“為他人做嫁衣”的行為不符合地方政府支出偏好(李政、楊思瑩，2018b)。因此，財政分權導致地方縮減政府科技支出，直接影響政府職能發(fā)揮，不利于城市創(chuàng)新水平提升(Borge et al.，2014)。其次，由于分權制度與央地間財政監(jiān)管制度缺乏有效協同，財政分權極易導致地方官員腐敗，抑制政府科技支出效果。一方面，官員腐敗具有“攫取之手”的特征(Ugur，2014)，而科技創(chuàng)新領域的財政支出效果難以精準量化和評價，導致創(chuàng)新領域的腐敗行為多發(fā)，甚至擠出企業(yè)等創(chuàng)新主體研發(fā)支出，不利于地方創(chuàng)新水平提升；另一方面，科技管理部門的官員腐敗會扭曲政府科技支出，導致創(chuàng)新資源錯配，不利于地方科技創(chuàng)新水平提升(Mungiu-Pippidi，2015)。綜合上述分析，本文提出一組相對立的假說：

H1a：財政分權會促進地區(qū)創(chuàng)新水平提升。

H1b：財政分權會抑制地區(qū)創(chuàng)新水平提升。

現有文獻對于經濟分權問題的研究大多僅關注了財政分權，對于金融分權的相關探討相對有限(洪正、胡勇鋒，2017)。金融分權是金融資源支配、監(jiān)管等權責關系在不同主體間的劃分，一方面體現為央地間金融資源配置的權責關系，即中央政府向地方政府讓渡部分金融資源配置權限，也就是所謂的金融分權I，這也是金融分權的狹義概念；另一方面表現為政府與市場兩種金融資源配置機制的邊界特征，即金融分權II，例如政府對市場機制配置金融資源的過度干預、金融機構民營化、市場化等。本文所探討的金融分權主要是指金融分權I，即央地間金融權力結構。

金融發(fā)展水平與城市科技創(chuàng)新密切相關，良好的金融服務是地區(qū)創(chuàng)新水平提升的重要保障(趙增耀等，2016)。一方面，從緩解地方政府預算約束的角度來看，金融分權使得地方政府能夠支配更多的生產和創(chuàng)新要素，有利于強化地方政府創(chuàng)新職能，彌補市場機制在配置創(chuàng)新資源過程中的失靈問題，提升地方科技創(chuàng)新水平?，F有研究表明，政府科技支出具有生產性公共物品屬性(周克清等，2011)，因此，規(guī)模導向的晉升激勵機制下地方政府具有擴大科技支出的投資偏好。當政府面臨著財政預算約束時，金融分權為地方政府加大科技創(chuàng)新投入提供了可能性，能夠滿足地方政府創(chuàng)新投資的資金缺口，強化政府創(chuàng)新職能。例如，地方性金融機構(諸如地方投融資平臺、城市商業(yè)銀行、城市銀行、農村商業(yè)銀行等)的建立緩解了地方政府預算約束，能夠滿足地方政府投資需求(傅勇、李良松，2017)。具有創(chuàng)新偏好的地方政府能夠通過地方性金融機構進行融資，扶持創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展，以提高城市創(chuàng)新水平(何美玲等，2019)。此外，從企業(yè)角度來看，金融分權體制下政府參與和引導金融資源配置，能夠有效提升企業(yè)外部融資效率，緩解企業(yè)研發(fā)面臨的融資缺口，為地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展奠定微觀基礎。何美玲等(2019)研究發(fā)現，金融分權水平較高的地區(qū)企業(yè)融資效率也較高；另一方面，從提高金融資源配置效率的角度來看，金融分權使得地方金融監(jiān)管部門獲得了更大的金融資源配置權限，有利于充分發(fā)揮地方金融機構的信息優(yōu)勢，提高金融資源配置效率和金融服務實體經濟創(chuàng)新發(fā)展的能力。從信息經濟學理論來看，中央與地方之間存在著信息摩擦，地方政府對本地經濟與科技發(fā)展具有更加清晰的了解。因此，賦予地方政府一定的金融資源配置與監(jiān)管權限能夠更加有效地推動地方創(chuàng)新水平提升(Tiebout，1956)。

然而，金融分權的本質是地方政府對金融資源配置與監(jiān)管權力的競爭，其結果是地方政府對金融資源配置的直接干預，并導致金融資源錯配(靳來群等，2015)，影響城市創(chuàng)新水平提升。一方面，金融分權體制下地方政府會過度干預信貸市場，產生權力尋租，導致政府主導下信貸資源向國有企業(yè)或具有較強政商關聯的民營企業(yè)集聚(靳來群等，2015)。但現有研究多指出，國有企業(yè)外部融資門檻相對較低，并且往往具有較低的創(chuàng)新效率(吳延兵，2012)，而政商關聯會在很大程度上抑制和降低民營企業(yè)創(chuàng)新激勵和創(chuàng)新績效(Kleer，2010；管考磊，2019)。因此，金融分權導致地方信貸資源配置不再以效率為核心，而是以滿足地方政府資金使用需求和市場效率為雙重目標，并且政府在信貸資源配置中具有較強的主動權，極易導致信貸資源錯配，并抑制城市創(chuàng)新水平提升。另一方面，從官員的“政治人”屬性分析，類似于財政分權體制下政府偏好于能夠在短時間內帶動經濟迅速增長的生產性領域投資(李政、楊思瑩，2018a)，金融分權背景下地方政府同樣偏好于規(guī)模導向的投資行為，忽視創(chuàng)新等外部性較強、投資回報周期較長的科技領域投資。地方政府會通過公共債務等方式直接融資，并投向能夠短期帶動經濟規(guī)模擴張的生產性領域，從而擠出創(chuàng)新領域的公共投資，不利于城市科技創(chuàng)新。同時，政府投資具有一定的示范效應，會帶動民間投資向生產性領域集聚，導致社會創(chuàng)新投入難以達到合意規(guī)模，抑制城市科技創(chuàng)新。在上述分析基礎上，本文提出如下一組對立假說：

H2a：金融分權會促進地區(qū)創(chuàng)新水平提升。

H2b：金融分權會抑制地區(qū)創(chuàng)新水平提升。

作為具有互補性特征的兩類分權制度安排，財政分權與金融分權有著內在的必然聯系(熊虎、沈坤榮，2019)。合理的財政與金融分權制度組合是最大化地方政府發(fā)展職能的重要保障(Qian and Roland，1998)。但現有研究普遍發(fā)現，中國分權制度改革尚處在探索優(yōu)化階段，各領域分權制度改革缺乏協同性、完整性和系統(tǒng)性，難以有效促進我國創(chuàng)新型經濟發(fā)展(李政、楊思瑩，2018b)。并且現有研究也普遍證實，財政與金融分權制度改革的匹配程度較差，兩者交互作用會對地方經濟發(fā)展產生負面影響。例如，熊虎、沈坤榮(2019)研究發(fā)現，財政分權與金融分權共同內生于中國經濟改革與發(fā)展的實踐中，但在中國特色的央地間財政金融關系構建中，兩類分權制度建設進程卻存在較大差異：現行的央地間財政支出權責邊界關系較為清晰，但金融領域的央地間權責關系構建尚缺乏有效的制度安排。在既定的財政分權制度體系下，面臨預算約束的地方政府將強化對金融資源配置的干預，由此扭曲金融資源配置，降低企業(yè)創(chuàng)新偏好與研發(fā)績效。呂勇斌等(2020)研究表明，當前中國財政金融分權尚未形成良性互動，相對穩(wěn)定的央地間財政權力結構與浮動的央地間金融權力結構并不能有效匹配，難以適應經濟發(fā)展的需要。余世勇、朱咸永(2019)研究也發(fā)現，我國金融分權缺乏合理的制度安排，抑制了財政分權對經濟增長的促進作用?？梢?，從“財政—金融關聯”角度來看，當前我國分權制度改革過程中，財政分權制度與金融分權制度缺乏有效協同，這必然會影響到創(chuàng)新型經濟發(fā)展背景下的政府職能發(fā)揮，財政分權與金融分權交互作用會抑制城市科技創(chuàng)新。

但是從理論上講，在其他因素不變的條件下，財政分權與金融分權之間存在著一種此消彼長的穩(wěn)定關聯(洪正、胡勇鋒，2017)，中央政府在提高財政分權程度時，往往會下放部分金融支配權限，以保障地方政府收支。因此，如果金融分權能夠有效促進城市科技創(chuàng)新(如果H2a成立)，那么財政分權與金融分權兩者交互影響確實會對科技創(chuàng)新產生抑制作用；而如果金融分權會導致地方金融資源配置扭曲、進而抑制城市科技創(chuàng)新(如果H2b成立)，那么財政分權與金融分權兩者交互影響則會對城市創(chuàng)新產生促進作用。綜上分析，本文提出第三組對立假說：

H3a：我國金融分權制度與財政分權制度缺乏有效協同，當金融分權促進城市創(chuàng)新時，財政分權與金融分權兩者交互影響會抑制城市創(chuàng)新。

H3b：我國金融分權制度與財政分權制度缺乏有效協同，當金融分權抑制城市創(chuàng)新時，財政分權與金融分權兩者交互影響會促進城市創(chuàng)新。

三、實證方法

(一)模型構建

為了考察中國分權制度改革對城市創(chuàng)新的影響，即考察假說1和假說2中兩組對立假說何者成立，本文將構建如式(1)所示面板固定效應模型：

innoit=α0+α1fisdecit+α2findecit+∑αjXjit+μi+νt+εit

(1)

其中，i表示城市編號，t表示年份，inno表示i城市t年的科技創(chuàng)新水平，是本文的被解釋變量。本文將我國分權制度改革分為財政分權(fisdec)和金融分權(findec)兩類，α1和α2分別表示兩類分權制度改革對城市創(chuàng)新的影響效果。X表示影響城市創(chuàng)新的其他變量集合，包括地方經濟規(guī)模、人力資本水平、產業(yè)結構特征等變量。μi表示城市虛擬變量，vt表示時間虛擬變量，εit為隨機誤差項。

對于不同創(chuàng)新水平的城市，其科技創(chuàng)新活動的開展對政府創(chuàng)新政策的依賴程度不同，導致分權制度改革對于政府創(chuàng)新職能、乃至于對城市創(chuàng)新水平產生差異化影響。為此，本文設置分位數回歸模型考察分權制度改革對城市創(chuàng)新影響的動態(tài)軌跡，即隨著城市創(chuàng)新水平提升，分權制度改革的創(chuàng)新效應呈現出怎樣的動態(tài)變化特征。模型設定如式(2)所示：

innoq,it=αq,0+αq,1fisdecq,it+αq,2findecq,it+∑αq,jXq,jit+μq,i+νq,t+εq,it

(2)

其中，q表示分位點，innoq,it表示q分位點對應的城市創(chuàng)新水平。αq,1和αq,2分別表示q分位點下財政分權和金融分權對城市創(chuàng)新水平的影響效果。

此外，為了考察財政分權與金融分權的交互作用對城市創(chuàng)新水平的影響，本文進一步設定財政分權與金融分權的交互項，并構建如式(3)所示回歸模型。其中，α3反映出財政分權與金融分權的交互作用對城市創(chuàng)新的影響效果，能夠驗證假說3成立與否。

innoit=α0+α1fisdecit+α2findecit+α3fisdecit×findecit+∑αjXjit+μi+νt+εit

(3)

(二)變量與數據

城市層面創(chuàng)新水平的測度方法相對有限，但多以專利為基礎構建相應的指標。三種類型的專利中，發(fā)明專利被認為是最具創(chuàng)新價值和市場價值的創(chuàng)新產出類型，因此本文借鑒現有多數研究做法，使用城市人均發(fā)明專利申請量作為創(chuàng)新水平的測度指標，并且使用城市人均三種專利總量作為替代變量進行穩(wěn)健性檢驗。上述指標中，城市人口數量來源于EPS數據平臺，專利相關數據來源于中國研究數據服務平臺。

財政分權和金融分權是本文的核心解釋變量。對于財政分權的測度，現有研究多借鑒傅勇、張晏(2007)的做法，從財政支出分權的角度加以測算，即采用地方人均財政預算內支出占中央、省級與城市人均預算內支出之和的比重近似測度財政分權水平。對金融分權的測度，本文借鑒何德旭、苗文龍(2016)的做法，用城市銀行存貸款余額占全國銀行存貸款余額的比值加以測度。分權制度改革所涉及的變量數據來源于EPS數據服務平臺。

此外，本文還對影響城市創(chuàng)新水平的其他各類因素加以控制：地方科技創(chuàng)新水平離不開開放的創(chuàng)新環(huán)境，離不開國外的技術與知識交流。外商直接投資(fdi)是知識交流與傳播的重要載體，本文用城市實際利用外商直接投資金額占地區(qū)生產總值比重測度對外開放水平。創(chuàng)新同樣離不開人力資本，尤其是高素質人才。高校在校生人數能夠較好地反映出城市人力資本集聚水平(hum)，本文用高等學校在校生人數占總人口比重作為城市人力資本集聚水平的測度指標。金融發(fā)展水平(fincial)決定了企業(yè)等主體開展創(chuàng)新活動時所面臨的融資約束程度，較高的金融發(fā)展水平有利于彌補創(chuàng)新活動的融資缺口，促進創(chuàng)新活動開展，因此本文用銀行存貸款余額占地區(qū)生產總值的比重測度城市金融發(fā)展水平。經濟規(guī)模擴張為科技創(chuàng)新奠定了要素基礎，本文用地區(qū)生產總值的對數值測度城市經濟規(guī)模(lnGDP)。創(chuàng)新活動的高效開展需要與之相匹配的產業(yè)基礎條件，產業(yè)結構升級有助于創(chuàng)新效率和水平的提升。本文用非農產業(yè)增加值占地區(qū)生產總值的比重測度城市產業(yè)結構水平(industry)。創(chuàng)新離不開政府支持，政府科技支出對于彌補市場機制不足、優(yōu)化創(chuàng)新資源配置具有一定的促進作用；但過大的政府規(guī)模和政府支出會擠出企業(yè)創(chuàng)新投入，干擾市場機制的正常運行。本文用政府財政科技支出占一般預算支出比重測度政府對科技創(chuàng)新的支持力度(g_tec)，用財政支出占地區(qū)生產總值比重測度政府規(guī)模(g_scale)。上述數據皆來源于EPS數據平臺。

本文將基于我國285個城市2003年至2016年面板數據展開實證分析，所涉及指標的統(tǒng)計特征如表1所示。為了初步分析不同變量與城市創(chuàng)新水平間的關系，表1最后一列給出了城市創(chuàng)新水平與各變量的相關系數，其中財政分權與金融分權程度與城市創(chuàng)新水平均存在顯著的正相關關系，這可能是由于我國分權制度改革促進了城市創(chuàng)新水平提升。當然，這一結論仍需進一步實證驗證。

表1 變量的描述性統(tǒng)計

四、實證結果與分析

(一)基準回歸

分權制度改革直接影響地方政府在區(qū)域創(chuàng)新活動中的作用發(fā)揮，會對城市創(chuàng)新水平產生顯著影響。本文基于城市面板數據對式(1)所示回歸模型進行估計，以考察分權制度改革對城市創(chuàng)新的作用效果，結果如表2所示?；貧w(1)和回歸(2)分別給出了財政分權和金融分權對城市創(chuàng)新水平的估計結果。從中可以看出，財政分權和金融分權對城市創(chuàng)新水平的系數分別在5%和1%的水平下顯著為正，這一結果表明，無論是財政分權還是金融分權，均能有效促進城市創(chuàng)新。此外，將財政分權與金融分權同時帶入式(1)進行估計，結果如回歸(3)所示。與前兩組回歸相似，財政分權與金融分權的估計系數均顯著為正。綜合上述結果可見，我國經濟領域的分權制度改革顯著促進了城市科技創(chuàng)新，證實了假說1a和假說2a。這可能是由于分權制度改革有利于發(fā)揮地方政府本地信息優(yōu)勢和專業(yè)化優(yōu)勢，同時分權也提高了地方官員的財政努力程度和支出效率，強化地方政府在區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展中的職能，能夠有效促進城市創(chuàng)新。此外，創(chuàng)新是經濟社會發(fā)展的重要驅動力，因此本文中城市創(chuàng)新水平與諸多控制變量間可能存在著反向因果關系，并由此導致內生性問題和估計偏誤。為了解決這一問題，本文進一步將所有控制變量做滯后一期處理，以克服反向因果關系對實證分析造成的影響，估計結果如回歸(4)至回歸(6)所示。三組回歸中財政分權與金融分權的系數均在1%的顯著性水平下為正，同樣說明中國分權制度改革促進了城市創(chuàng)新。

表2 基準回歸

(二)穩(wěn)健性檢驗

本文首先采用替換被解釋變量的方式進行穩(wěn)健性檢驗。不同于基準回歸中使用人均發(fā)明專利申請量衡量城市創(chuàng)新，此處本文將使用城市人均三種專利申請總量作為被解釋變量代入式(1)進行估計，結果如表3中回歸(1)和回歸(2)所示。其中，回歸(1)和回歸(2)分別考察了財政分權和金融分權對城市創(chuàng)新的影響?？梢钥闯?，財政分權和金融分權對城市創(chuàng)新的估計系數均顯著為正，說明分權制度改革有利于促進城市創(chuàng)新，與前述結論一致。

其次，考慮到省會城市、計劃單列市與直轄市等城市在某一省份、甚至全國范圍內的特殊地位，國家或省級政府通常這類城市作為區(qū)域創(chuàng)新中心，予以特殊的創(chuàng)新扶持政策。此外，相對于一般城市，省會城市、計劃單列市和直轄市往往能夠憑借自身經濟、交通、文化等軟硬件基礎設施優(yōu)勢集聚大量、優(yōu)質的創(chuàng)新資源，創(chuàng)新型經濟發(fā)展走在地區(qū)或全國前列，遠高于一般地級市水平。因此，本文進一步剔除省會城市、計劃單列市和直轄市樣本，基于調整后的樣本對式(1)進行估計，結果如表3中回歸(3)和回歸(4)所示。從中可以看出，財政分權的估計系數在5%的水平下顯著為正，而金融分權的估計系數在1%的水平下顯著為正，均與前述結論一致。

最后，除了前述控制變量的逆向因果關系會導致內生性問題外，式(1)所示回歸模型還會在一定程度上面臨著遺漏變量的問題，例如文化、制度、知識傳播等變量都是影響城市創(chuàng)新的重要因素，但由于難以量化等原因，上述因素都未能得到有效控制。此外，城市創(chuàng)新可能也會反向影響我國分權制度改革(李政、楊思瑩，2018a)，并由此導致內生性問題。為此，本文借鑒甘行瓊等(2020)的做法，使用滯后一期的財政分權和滯后一期的金融分權分別作為財政分權和金融分權的工具變量，并基于兩階段最小二乘方法進行估計，結果如表3中回歸(5)和回歸(6)所示。其中，財政分權和金融分權的估計結果均顯著為正，說明中國分權制度改革促進了城市創(chuàng)新，同樣證實了前述結論的穩(wěn)健性。

表3 穩(wěn)健性檢驗

(三)分位數回歸

為了考察中國分權制度改革對城市創(chuàng)新影響的動態(tài)軌跡，本文選擇0.1、0.25、0.5、0.75和0.9五個分位點，對式(2)所示回歸模型進行估計，結果如表4所示。不同分位點對應不同的城市創(chuàng)新水平，分位點越低表示城市創(chuàng)新水平越低。從表4可以看出，不同分位點上財政分權對城市創(chuàng)新水平的估計結果存在較大差異：當分位點低于0.5時，財政分權對城市創(chuàng)新水平的回歸系數均至少通過了5%的顯著性水平檢驗且為正，并且隨著分位點的提高，財政分權的估計系數逐漸增大。這一結果表明，當城市創(chuàng)新處于相對較低的水平時，財政分權會顯著促進城市創(chuàng)新，并且隨著城市創(chuàng)新水平的提升，財政分權的創(chuàng)新效應會逐漸增強。而當分位點處于0.75處和0.9處時，財政分權對城市創(chuàng)新水平的回歸系數雖然為正，但并不顯著；并且財政分權的估計系數值逐漸變小。由此可以看出，隨著城市創(chuàng)新水平的提升，財政分權的創(chuàng)新效應呈現出先增強、后減弱的動態(tài)變化特征。這可能是由于創(chuàng)新水平較低的城市一般也是市場化發(fā)展相對滯后的城市，城市創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)尚未完全建立起來，科技創(chuàng)新在很大程度上由政府主導或引導，創(chuàng)新活動對政府力量具有較強的依賴性。此時，財政分權制度改革會強化地方政府創(chuàng)新職能，促進城市創(chuàng)新水平提升。而當城市創(chuàng)新達到相對較高水平時，以企業(yè)為主體的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)也逐漸完善，市場機制配置創(chuàng)新資源效率較高，創(chuàng)新活動對政府力量的依賴逐漸減弱。此時，財政分權制度改革雖然能夠強化地方政府職能，但對城市創(chuàng)新的影響相對較弱。

表4 分位數回歸

從金融分權對城市創(chuàng)新水平的分位數回歸結果來看，在各分位點上金融分權對城市創(chuàng)新的估計系數均顯著為正，說明金融分權制度改革能夠強化地方政府創(chuàng)新職能，促進城市創(chuàng)新。從不同分位點上的估計系數值來看，當城市創(chuàng)新水平位于0.1分位點時，金融分權對城市創(chuàng)新的估計系數最高，可見當城市創(chuàng)新水平非常低時，金融分權的創(chuàng)新效應最強；此后隨著城市創(chuàng)新水平提升，金融分權的創(chuàng)新效應絕對值并不存在較大差異?？梢?，金融分權能夠顯著促進城市創(chuàng)新，并且當城市創(chuàng)新水平較低時，金融分權的創(chuàng)新效應最強。

此外，為了更為清晰地刻畫中國分權制度改革對城市創(chuàng)新的影響，圖1進一步給出了所有分位點上金融分權與財政分權對城市創(chuàng)新水平的估計系數。從中可以看出，隨著分位點的提高，財政分權對城市創(chuàng)新水平的估計系數整體呈現出先增大、后減小的非對稱“倒U型”演變特征，其中大致在0.35分位點所對應的城市創(chuàng)新水平時，財政分權對城市創(chuàng)新的促進作用最強。就金融分權對城市創(chuàng)新水平的估計系數而言，整體來看，隨著分位點的提高，金融分權對城市創(chuàng)新水平的估計系數呈現出一種波動下降的趨勢，城市創(chuàng)新處于低水平時，金融分權對科技創(chuàng)新的促進作用最強，而當城市創(chuàng)新處于相對較高的水平時，金融分權的創(chuàng)新效應相對較弱。

圖1 分權制度改革的創(chuàng)新效應動態(tài)特征

(四)時空異質性分析

科技創(chuàng)新依賴于良好的創(chuàng)新環(huán)境，包括區(qū)位環(huán)境、經濟環(huán)境、科教環(huán)境等，不同地區(qū)經濟社會發(fā)展、人文環(huán)境等差異會導致分權制度改革對城市創(chuàng)新產生差異化影響。例如，相對于中西部地區(qū)，我國東部地區(qū)發(fā)展外向型經濟條件相對優(yōu)越，并且憑借早期國家政策扶持和引導，市場經濟發(fā)展起步較早，開放型創(chuàng)新格局基本形成；而對于中西部地區(qū)，由于區(qū)位劣勢等因素，外向型經濟發(fā)展相對滯后，科技創(chuàng)新的對外交流與合作面臨著時間空間等多維因素的制約。因此，本文首先考察了中國分權制度改革對中西部地區(qū)城市創(chuàng)新影響的異質性特征。將總樣本細分為東部地區(qū)和中西部地區(qū)兩組子樣本，并分別基于式(1)所示回歸模型進行估計，結果如表5中回歸(1)和回歸(2)所示。從中可以看出，在東部地區(qū)，財政分權對城市創(chuàng)新的估計系數顯著為正，而在中西部地區(qū)，財政分權系數為負，且不顯著。由此可以看出，財政分權對城市創(chuàng)新的影響存在區(qū)域異質性特征，在東部地區(qū)，財政分權能夠顯著促進城市創(chuàng)新，而在中西部地區(qū)，財政分權的創(chuàng)新效應并不顯著。這可能是由于東部地區(qū)經濟發(fā)展水平相對較高，創(chuàng)新成為經濟增長的重要驅動力，地方政府為了推動經濟規(guī)模擴張往往傾向于加大創(chuàng)新投入，財政分權能夠提高政府科技支出能力，促進城市創(chuàng)新；而對于中西部地區(qū)，經濟發(fā)展水平相對滯后，并且仍舊過于依賴投資，創(chuàng)新對經濟增長的驅動力較弱，導致分權體制改革下地方政府產生“重生產、輕創(chuàng)新”支出傾向，非但沒能有效促進創(chuàng)新，反而可能會對創(chuàng)新產生顯著的抑制作用。從金融分權對城市創(chuàng)新的估計結果來看，兩組樣本系數并不存在顯著差異，金融分權對東部地區(qū)和中西部地區(qū)科技創(chuàng)新均存在顯著的促進作用。

科教資源對于高質量創(chuàng)新活動而言至關重要，不同城市科教資源質量存在顯著差異，并且這些差異可能會進一步影響分權制度改革的創(chuàng)新效應。例如，具有良好科教資源的城市在政府積極參與下更有可能形成高效的“政產學研”協同創(chuàng)新體系，分權制度改革有利于發(fā)揮地方政府信息優(yōu)勢和協調職能，提高協同創(chuàng)新體系運行效率；而在科教資源短缺的城市，即便分權制度改革能夠強化地方政府創(chuàng)新職能，但巧婦難為無米之炊，科教資源短缺可能會在一定程度上限制地方政府創(chuàng)新職能。為了檢驗上述機制是否存在，本文借鑒李政、楊思瑩(2018b)等相關研究做法，依據城市是否具有211工程高校將樣本細分為科教資源質量較高的城市和科教資源質量較低的城市：若某一城市內設有211工程高校，則認為該城市具有優(yōu)質科教資源，能在很大程度上支撐城市創(chuàng)新型經濟發(fā)展；否則，認為該城市創(chuàng)新型經濟發(fā)展缺乏科教資源基礎?；趦山M樣本分別對式(1)所示回歸模型進行估計，結果如表5中回歸(3)和回歸(4)所示。從中可以看出，在設有211高校的城市樣本中，財政分權對城市創(chuàng)新水平的估計系數在5%的顯著性水平下為正，而未設有211高校的城市樣本中，財政分權對城市創(chuàng)新水平的回歸系數并不顯著。由此可見，在科教資源質量較高的城市，財政分權制度改革能夠優(yōu)化城市“政產學研”協同創(chuàng)新體系，促進城市創(chuàng)新水平提升；而在科教資源質量較低的城市，由于缺乏科教資源支撐，財政分權的創(chuàng)新效應并不顯著。從金融分權的創(chuàng)新效應來看，無論是否設有211工程高校，金融分權制度改革均能有效促進城市創(chuàng)新。可能是由于金融分權對城市創(chuàng)新的影響更多體現在對企業(yè)科技創(chuàng)新的扶持方面，不受科教資源質量的影響。

表5 時空異質性特征

從時間角度來看，2007年底黨的十七大報告提出，要讓市場在資源配置中起基礎性作用，這是黨和國家在深刻把握社會主義市場經濟發(fā)展規(guī)律的基礎上做出的重要理論判斷；2013年黨的十八屆三中全會又進一步提出，要讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這是新形勢下國家為了處理好政府與市場關系而給出的新的理論觀點和實踐指南。由此可見，2007年以來國家對市場配置資源模式和處理好政府與市場間關系進行了一系列實踐探索，這些探索可能會在一定程度上影響政府創(chuàng)新職能以及分權體制改革的創(chuàng)新效應。此外，2008年發(fā)生的經濟危機也對我國政府職能和行為產生一定的影響，并可能會反映到創(chuàng)新領域。為此，本文將研究樣本分為2007年及其之前年份和2007年之后兩個子樣本，并分別基于式(1)進行估計，結果如表5中回歸(5)和回歸(6)所示。從中可以看出，金融分權的估計系數在兩組樣本中仍舊均顯著為正，說明金融分權對城市創(chuàng)新的影響并不存在顯著的時間異質性特征。而從財政分權的估計系數來看，2007年以前，財政分權對城市創(chuàng)新的估計系數雖然為正，但并不顯著；而2007年以后，財政分權對城市創(chuàng)新的系數在5%的顯著性水平下為正。這一結果表明，2007年以后的新一輪市場化改革對于處理好創(chuàng)新型經濟建設中的政府與市場關系具有顯著的促進作用，此時分權制度改革能夠強化地方政府創(chuàng)新職能，促進創(chuàng)新型經濟發(fā)展。

(五)分權制度的協同效應檢驗

前述回歸結果表明，財政分權與金融分權均能有效促進城市創(chuàng)新水平提升，但是作為我國分權制度改革的重要組成部分，財政分權與金融分權缺乏有效協同會直接抑制我國分權制度改革的創(chuàng)新效應。為了考察財政分權與金融分權兩類分權制度改革的協調性，本文進一步對式(3)所示回歸模型進行估計，結果如表6所示。從中可以看出，財政分權與金融分權的估計系數均在1%的顯著性水平下為正，而兩者交乘項顯著為負，這一結果與呂勇斌等(2020)一些研究結論相似，表明我國財政分權制度改革與金融分權制度改革缺乏有效協同，兩者交互作用會抑制分權制度改革對城市創(chuàng)新的促進作用，假說3a得以證實。由此可見，央地間分權制度改革是一項系統(tǒng)工程，財政分權與金融分權內生于經濟社會發(fā)展過程中，在推動創(chuàng)新型經濟發(fā)展過程中兩者應當統(tǒng)籌規(guī)劃，協同推進；不同領域分權改革的不協調、不匹配會抑制政府經濟職能，使得不同領域分權制度改革缺乏整體的聯動效應，難以最大化分權制度改革對地方創(chuàng)新型經濟發(fā)展的促進作用。

表6 交叉項回歸結果

五、結論與啟示

科技創(chuàng)新離不開政府支持，協調好中央政府與地方政府在創(chuàng)新活動中的權責關系對于強化政府創(chuàng)新職能、促進創(chuàng)新型經濟發(fā)展具有重要意義。央地間分權制度改革是我國調整中央與地方政府間權責關系的一項重要的制度探索，能夠充分發(fā)揮地方政府本地信息優(yōu)勢和專業(yè)化優(yōu)勢，促進城市創(chuàng)新水平提升。本文基于我國城市面板數據考察了分權制度改革對城市創(chuàng)新的影響，主要得出如下結論：首先，財政分權和金融分權均能有效促進城市創(chuàng)新，并且兩類分權制度改革對城市創(chuàng)新的影響會隨著城市創(chuàng)新水平的變化而呈現出不同的動態(tài)軌跡：隨著城市創(chuàng)新水平提升，財政分權對城市創(chuàng)新水平的估計系數整體呈“先增大、后減小”的非對稱“倒U型”演變特征；而就金融分權創(chuàng)新效應的動態(tài)軌跡而言，當城市創(chuàng)新處于低水平時，金融分權對科技創(chuàng)新的促進作用最強，當城市創(chuàng)新處于相對較高的水平時，金融分權的創(chuàng)新效應相對較弱。其次，財政分權對城市創(chuàng)新的影響存在顯著的時空異質性特征，在東部地區(qū)和科教資源質量較高的地區(qū)，財政分權才能有效促進城市創(chuàng)新水平提升，而在中西部地區(qū)和科教資源質量相對較低的地區(qū)，財政分權的創(chuàng)新效應并不顯著；從時間異質性角度來看，2008年以來，財政分權對城市創(chuàng)新具有顯著的促進作用，而在此之前財政分權的創(chuàng)新效應并不顯著。而金融分權的創(chuàng)新效應并不存在顯著的時空異質性特征。最后，雖然財政分權和金融分權對城市創(chuàng)新均具有顯著的促進作用，但兩者交互作用對城市創(chuàng)新存在顯著的負面影響，這說明我國財政分權制度改革與金融分權制度改革的匹配性較差，兩類分權制度改革缺乏有效協同。

基于上述結論，本文認為，發(fā)揮政府在創(chuàng)新型經濟發(fā)展中的重要作用，應當通過分權制度改革改善央地間權責關系，在發(fā)揮中央政府戰(zhàn)略優(yōu)勢和協調職能的同時，最大限度激發(fā)地方政府在區(qū)域創(chuàng)新中的積極性和主動性。首先，要有序推進中國特色的央地間分權制度改革，重視地方政府在科技創(chuàng)新中的重要作用，給予地方政府更大的財政支出自主權和金融資源配置權限，有效發(fā)揮地方政府本地信息優(yōu)勢和協調職能，構建高效的“政產學研”協同創(chuàng)新體系。其次，要因時制宜、因地制宜推動我國分權制度改革，對于中西部地區(qū)和科教資源質量較差的地區(qū)，在推進分權制度改革的同時，要制定地方財政支出與金融資源配置的效率跟蹤與評價機制，提高分權制度改革效率，強化地方政府創(chuàng)新職能。最后，要統(tǒng)籌協調不同領域的分權制度改革，尤其是要提高財政與金融兩項分權制度的匹配性，將財政分權與金融分權置于我國央地間體制機制改革的同一框架下，最大化分權制度改革對創(chuàng)新型經濟發(fā)展的重要作用。