俞欣妙 吳國干

提 要：現(xiàn)代政府秉持的是“整體政府”+“數(shù)字化的智慧治理”相結(jié)合的新型管理理念，也是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義?，F(xiàn)階段浙江省政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)入了新階段，我們要按照“整體智治”的理念推進(jìn)“最多跑一次”改革，尤其是如何聚焦審批協(xié)同，把政府各職能部門的部門化服務(wù)統(tǒng)集成為“一站式”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)職能部門之間協(xié)同高效地運(yùn)作成為重要課題。隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的全方位深入展開，“最多跑一次”改革也出現(xiàn)了一些新堵點(diǎn)，浙江各級(jí)地方政府因地制宜，積極探索新舉措。其中，寧?？h的“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制，嘗試將司法模式植入行政審批制度改革，以模擬司法庭審的形式對(duì)行政審批事項(xiàng)和前置條件進(jìn)行全面審查，堅(jiān)持信息化完善跟進(jìn)、標(biāo)準(zhǔn)化流程再造和法治化清理，這一地方法治的創(chuàng)新型舉措具備了首創(chuàng)性、引領(lǐng)性和示范性。同時(shí)，對(duì)寧海縣的“審批法庭”機(jī)制進(jìn)行延展性思考，規(guī)避相關(guān)機(jī)制性欠缺，可以促進(jìn)不同省市和縣域之間對(duì)“最多跑一次”改革地域性、階段性成果的協(xié)作協(xié)同和共享共認(rèn)。

一、問題的緣起

2021 年1 月，中共中央印發(fā)了《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》，當(dāng)中明確提出：“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！?019 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》，地方法治政府建設(shè)提出：“大力培育法治政府建設(shè)先進(jìn)典型，積極培養(yǎng)地方法治政府建設(shè)的樣本?！秉h的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，到2035 年，基本建成法治國家、法治政府與法治社會(huì)。近年來，浙江通過建立在“行政審批服務(wù)中心”“四張清單一張網(wǎng)”基礎(chǔ)之上的“最多跑一次”行政審批制度改革、緣起臺(tái)州的行政訴訟管轄制度改革、義烏首次采取以行政復(fù)議局模式進(jìn)行的行政復(fù)議體制改革、浙江金華率先提出的行政裁量基準(zhǔn)制度改革①行政裁量基準(zhǔn)制度改革這一制度最后在《治安管理處罰法》中得以立法確立。等一系列地方法治政府建設(shè)的樣本實(shí)踐，使得這些貼著“法治浙江”的地方經(jīng)驗(yàn)，有效引領(lǐng)了全國法治建設(shè)領(lǐng)域的先鋒示范作用。法治作為一種治理邏輯，并不單純是建立一套自上而下的國家制度體系，也不僅僅是只能夠通過自上而下的國家行為予以實(shí)施。治理包括“治”和“理”兩個(gè)方面，是國家與社會(huì)之間的互動(dòng)。②參見周尚君：《國家建設(shè)視角下的地方法治試驗(yàn)》，《法商研究》，2013 年第1 期。從法治浙江的這幾個(gè)地方實(shí)踐探索的總結(jié)中，不難發(fā)現(xiàn)浙江法治的發(fā)展邏輯都是遵循“地方試驗(yàn) — 中央認(rèn)可— 全國推廣— 制度成形”的“央地互動(dòng)型”法治發(fā)展邏輯理路。

在深化法治浙江的建設(shè)過程中，主要以加強(qiáng)政府管理能力為依托，得以全面深化。尤其在“法治浙江”的建設(shè)過程中，浙江貫徹“人民至上”為首要理念，充分實(shí)現(xiàn)地方法治政府建設(shè)與服務(wù)人民群眾滿意度相結(jié)合。最為契合“人民至上”理念的改革，便是2016 年浙江省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次提出的“最多跑一次”改革，它是各級(jí)政府對(duì)“一站式”行政審批制度改革較為徹底、較為強(qiáng)烈、較為引人注目的改革，也是現(xiàn)代政府理念實(shí)現(xiàn)“整體智治”，真正將數(shù)字化轉(zhuǎn)型先發(fā)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大治理效能的重大舉措?，F(xiàn)階段浙江省政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)入了新階段，將按照“整體智治”的理念推進(jìn)“最多跑一次”改革，尤其是如何聚焦審批協(xié)同，把政府各職能部門的部門化服務(wù)統(tǒng)集成為“一站式”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)職能部門之間協(xié)同高效地運(yùn)作成為重要課題。寧?？h的“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制，嘗試將司法模式植入行政審批制度改革，以模擬司法庭審的形式對(duì)行政審批事項(xiàng)和前置條件進(jìn)行全面審查，這一地方法治的創(chuàng)新型舉措為“整體智治”理念下行政審批制度改革進(jìn)一步深入推進(jìn)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型背景下“最多跑一次”改革的堵點(diǎn)

2021 年是浙江實(shí)施“最多跑一次”改革的第五年，改革進(jìn)入了延伸覆蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方位的攻堅(jiān)克難階段，正從“點(diǎn)上突破、面上推廣”轉(zhuǎn)向“點(diǎn)面融合、系統(tǒng)推進(jìn)”。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020 年“最多跑一次”改革56 件個(gè)人和企業(yè)全生命周期事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“一件事”全流程辦理、企業(yè)開辦時(shí)間壓縮到1個(gè)工作日、實(shí)現(xiàn)一般企業(yè)投資項(xiàng)目審批最多“80 天”、國際貿(mào)易進(jìn)出口業(yè)務(wù)全部實(shí)行“單一窗口”辦理。但是在實(shí)踐中，這項(xiàng)具有引領(lǐng)撬動(dòng)性的行政效能改革，呈現(xiàn)出改革推動(dòng)力與阻滯力之間的博弈，尤其是受到法律法規(guī)適用沖突和體制機(jī)制不健全等因素的制約，影響著“最多跑一次”改革推向深入。筆者認(rèn)為，影響改革深化的堵點(diǎn)主要集中在利益權(quán)力壁壘、條文適用沖突和監(jiān)管體系缺位三個(gè)方面。

（一）利益和權(quán)力壁壘

一直以來，行政審批權(quán)力與審批利益相掛鉤是深化行政審批制度改革的羈絆，部門之間復(fù)雜的行政權(quán)力壁壘加劇了改革的形式化程度。究其原因，首先，當(dāng)前的行政管理制度的條塊分割、職責(zé)同構(gòu)體制是造成行政審批事項(xiàng)出現(xiàn)“多頭審批、重復(fù)審批”怪象的主要原因。隨著“最多跑一次”改革的深化，部分政府部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有跟上。責(zé)任不清、互相制約、互相推諉的現(xiàn)象依然存在。其次，由于沒有合理劃分各部門的行政權(quán)力來源和公共服務(wù)事項(xiàng)的管轄范圍，導(dǎo)致地方政府與各行政部門都從自身部門利益出發(fā)爭奪相關(guān)行政事務(wù)的立法權(quán)和管轄權(quán)，導(dǎo)致了部門規(guī)章與地方性法規(guī)之間的混亂、重疊，從而破壞了法治的統(tǒng)一。由于部門利益的驅(qū)使，各部門爭相設(shè)置有利于自身的審批前置事項(xiàng)，一些部門通過審批亂收費(fèi)，增進(jìn)部門的不正當(dāng)收益，嚴(yán)重阻礙了行政審批制度改革的進(jìn)程?！白疃嗯芤淮巍备母锏倪M(jìn)一步推進(jìn)必然要“砍掉”一些審批部門的利益，然而行政權(quán)力的“割”與“舍”與部門利益緊密相關(guān)。換言之，“最多跑一次”改革越深入，勢必觸及到相關(guān)行政部門的利益，壁壘和阻力就越明顯。

（二）條文適用沖突

行政審批制度改革順利進(jìn)行的前提和保障，是以完備的法律制度為依據(jù)的。當(dāng)前，浙江省的“最多跑一次”改革欠缺相對(duì)系統(tǒng)性的法律法規(guī)，具體體現(xiàn)在以下幾方面：首先，國家和地方以及不同地方之間設(shè)定行政許可的法規(guī)條文標(biāo)準(zhǔn)不一致。我國的《行政許可法》第十五條規(guī)定：“本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)?！边@項(xiàng)條文設(shè)置的初衷，是讓地方政府根據(jù)所轄區(qū)域的發(fā)展情況，靈活地調(diào)整和設(shè)置適用于地方具體情況的臨時(shí)性行政許可，但也同時(shí)導(dǎo)致了各地改革不同步的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為各地行政審批制度改革法律條文適用標(biāo)準(zhǔn)不一致，申請(qǐng)人跨區(qū)域提交行政審批事項(xiàng)時(shí)出現(xiàn)諸多困擾，影響了“最多跑一次”改革提速增效。其次，沒有清楚界定清理規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)。在“最多跑一次”改革中，行政審批事項(xiàng)的“清”與“廢”通常都有規(guī)范性文件（有的是政策性文件）作支撐，那么就需要不斷清理已經(jīng)失效、臨時(shí)性、不合時(shí)宜的政策性文件，才能使改革后的審批行為不違背法律的規(guī)定。但在具體操作上，政策性文件的清理工作通常不是按照《行政許可法》進(jìn)行的，而是由各行政部門以規(guī)范性文件為依據(jù)或是以本部門出臺(tái)的部門規(guī)章為依據(jù)自行清理的，這就增加了整體清理的難度。①參見王慧軍：《進(jìn)一步深化行政審批制度改革問題探究——以天津市X 區(qū)為例》，《行政與法》，2018 年第12 期。

與此同時(shí)，基層“最多跑一次”改革面臨法律條文適用上的“天花板”難題：一是新出臺(tái)的與“最多跑一次”改革相關(guān)的政策性文件與立法機(jī)關(guān)制定的法律條文內(nèi)容沖突。例如：部分“最多跑一次”改革要求取消行政審批中的“重復(fù)證明”環(huán)節(jié)，但相關(guān)事項(xiàng)的行政審批重復(fù)證明要求已經(jīng)通過上位階的法律條文固化；二是“最多跑一次”改革相關(guān)行政部門制定的政策性文件于法無據(jù)。例如：在政策性文件中規(guī)定取消個(gè)別公共服務(wù)事項(xiàng)的前置審批環(huán)節(jié)，但是相關(guān)立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)并未取消，個(gè)別前置審批環(huán)節(jié)仍然存在，進(jìn)而導(dǎo)致審批后該事項(xiàng)欠缺無事中事后監(jiān)管；三是規(guī)范性文件與“最多跑一次”改革新政不同步，導(dǎo)致作出審批事項(xiàng)決定時(shí)存在選擇法條適用的困惑和疑慮。

（三）監(jiān)管體系缺位

隨著“最多跑一次”改革的深入推進(jìn)，“容缺受理”等行政審批新方案助力“最多跑一次”的全面推行。同時(shí)也要求構(gòu)建透明高效、方式新穎、權(quán)責(zé)明確的新型審批監(jiān)管體制。一方面由于在商事審批中“容缺受理”的實(shí)行，大量前置審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)為后置化，審批準(zhǔn)入關(guān)口的后移和商事市場主體的寬進(jìn)，政府行政審批事中事后監(jiān)管的責(zé)任和難度都大幅度增加；另一方面，在“最多跑一次”改革中，浙江省各地各部門推出了許多創(chuàng)新舉措，如投資項(xiàng)目審批中的并聯(lián)審批、聯(lián)合會(huì)審、企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制等。這些措施在很大程度上推動(dòng)了浙江省的行政審批制度改革向縱深推進(jìn)，但基層地方的個(gè)別創(chuàng)新舉措在一定程度上存在與現(xiàn)行的法律法規(guī)不一致甚至相沖突的情況，容易導(dǎo)致監(jiān)管缺位，造成管理秩序失衡，并存在行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

三、破解堵點(diǎn)：寧海縣“審批法庭”創(chuàng)新實(shí)踐

“最多跑一次”改革用政府權(quán)力的“減法”、監(jiān)管責(zé)任的“加法”換來群眾體驗(yàn)的“乘法效應(yīng)”、市場和社會(huì)資本的“除法效果”。當(dāng)下，行政審批改革的新痛點(diǎn)、新堵點(diǎn)、新難點(diǎn)不斷涌現(xiàn)，如何破解這些難題，實(shí)現(xiàn)以“最多跑一次”改革和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型為牽引的省域治理現(xiàn)代化，浙江各市縣區(qū)因地制宜，積極探索。其中寧?？h的“審批法庭”創(chuàng)新舉措，頗具借鑒和推廣意義。寧海縣專門提升牽頭層級(jí)，成立縣委縣政府深化“最多跑一次”改革專項(xiàng)工作部（簡稱“跑改部”），由縣政府辦公室牽頭，創(chuàng)設(shè)獨(dú)立于相關(guān)部門的“審批法庭”，由寧?？h法制辦主任召集，組織精通法律的工作人員，借鑒司法庭審面對(duì)面充分辯論的模式，將司法模式植入行政審批制度改革的實(shí)踐中，對(duì)行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)的前置條件按照法律法規(guī)進(jìn)行審查，以“一件事”①《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》第二條第三款：本規(guī)定所稱一件事，是指辦事事項(xiàng)或者可以一次性提交申請(qǐng)材料的相關(guān)聯(lián)的多個(gè)辦事事項(xiàng)。改革進(jìn)行通盤考慮，以法律法規(guī)作為清理裁決審批事項(xiàng)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。截至2020 年底，寧?？h“審批法庭”創(chuàng)設(shè)以來已開庭65次，共對(duì)49 個(gè)部門的公共服務(wù)和行政審批事項(xiàng)進(jìn)行“裁決”和清理，取消了317 項(xiàng)事項(xiàng)中的前置條件432 條，清理493 項(xiàng)事項(xiàng)的申請(qǐng)材料2300 份。寧?？h“審批法庭”創(chuàng)新性地采取司法模式即用法庭式裁決機(jī)制植入行政審批制度改革的方案，從制度、理念、作風(fēng)三方面全面撬動(dòng)深層次的減權(quán)、放權(quán)、治權(quán)變革，是法治政府建構(gòu)在地方的有效探索，這一地方法治實(shí)踐引起了央視、新華社、《人民日?qǐng)?bào)》和《浙江日?qǐng)?bào)》等各級(jí)媒體的全面關(guān)注和深度報(bào)道，并榮獲第五屆浙江省公共管理創(chuàng)新案例優(yōu)秀獎(jiǎng)。具體而言，有以下三大亮點(diǎn)。

（一）阻斷改革利益鏈

馬懷德教授曾將行政許可權(quán)界定為“由一系列互相銜接、綜合發(fā)揮作用的權(quán)力構(gòu)成的完整體系”②馬懷德：《行政許可初探》，《中外法學(xué)》，1991 年第3 期。。可見，行政許可權(quán)是由不同的權(quán)能構(gòu)成的。一直以來，我國采用的是行政許可權(quán)力的“絕對(duì)集中”③耿玉基：《關(guān)于相對(duì)集中行政許可權(quán)制度若干問題的研究》，《四川行政學(xué)院報(bào)》，2007 年第6 期。，即行政機(jī)關(guān)往往在行使行政許可權(quán)力的同時(shí)，行使行政許可權(quán)所涵蓋的所有權(quán)能。傳統(tǒng)的縣級(jí)政府在權(quán)力配置結(jié)構(gòu)下，基層政府權(quán)力分散至分管領(lǐng)導(dǎo)和職能部門并被定格固化。因此，需要解除制度環(huán)境的約束，從利益沖突性制度變遷的視角加以審視，打破路徑依賴規(guī)定，破解部門權(quán)力利益壁壘。寧海縣“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制的牽頭單位設(shè)在縣政府辦公室，根據(jù)改革的實(shí)際需要，成立綜合協(xié)調(diào)小組、前置清理小組、一窗受理小組和數(shù)據(jù)共享小組。其中前置清理小組，抽調(diào)全縣法律和審批“專業(yè)型”干部組成，按照改革重點(diǎn)分為企業(yè)投資項(xiàng)目、民生事項(xiàng)和企業(yè)扶持三個(gè)歸口。寧海縣域內(nèi)各職能部門“江山意識(shí)”和“壁壘意識(shí)”比較普遍，通過創(chuàng)設(shè)獨(dú)立于改革各利益相關(guān)部門“審批法庭”前置清理機(jī)制，突破了部門利益固化的弊端，從機(jī)制上徹底斬?cái)嗔俗璧K改革的利益鏈，促使部門化政府向整體性政府轉(zhuǎn)變。

（二）明確“法不授權(quán)便無權(quán)”

一項(xiàng)行政審批決定必須有相應(yīng)的規(guī)范性文件作支撐，取消或者清理審批前置更是需要法律條文的明確規(guī)定。適時(shí)對(duì)失效或者與上位法沖突的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，才能使改革后的審批行為合乎現(xiàn)行法律條文的規(guī)定。由于相關(guān)行政審批事項(xiàng)欠缺設(shè)定條件和審批程序方面的規(guī)定，進(jìn)而加大了權(quán)力機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，容易出現(xiàn)審批結(jié)果的不公正和隨意性。因此，要在全方位梳理現(xiàn)行相關(guān)立法文件的基礎(chǔ)上，及時(shí)清理、修改、完善與“最多跑一次”改革深入推進(jìn)不相適應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。寧?？h“審批法庭”抽調(diào)法律和審批“專業(yè)型”干部、邀約兩代表一委員庭審組成庭審人員，“開庭”前以“法不授權(quán)便無權(quán)”為唯一原則，依據(jù)“憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”的位階，確定應(yīng)當(dāng)適用的法律，避免法規(guī)文件的適用性沖突。具體做法上，清理與“最多跑一次”改革深入推進(jìn)不相適應(yīng)的規(guī)范性文件的主要包括四類：一是與改革相關(guān)的上位法規(guī)文件已經(jīng)修改，下位法規(guī)文件未能及時(shí)完成相應(yīng)修改的；二是與改革相關(guān)的規(guī)定不一致、不協(xié)調(diào)并且在改革實(shí)踐中容易造成執(zhí)行梗阻的法規(guī)文件；三是內(nèi)容本身難以落實(shí)并且缺少與改革相配套的具體操作性規(guī)范的法規(guī)文件；四是因法條時(shí)效性的原因?qū)е铝⒎ㄖ髦甲兓?、行政主體變更和規(guī)范事項(xiàng)內(nèi)容等發(fā)生重大變化的法規(guī)文件。

（三）打造監(jiān)督閉環(huán)效應(yīng)

2016 年5 月，浙江省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化“先照后證”改革加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的實(shí)施意見》，從傳統(tǒng)管理模式“嚴(yán)進(jìn)寬管”向“寬進(jìn)嚴(yán)管”轉(zhuǎn)變。浙江省提出“服務(wù)零距離、監(jiān)管不擾民”，在進(jìn)一步精簡事前審批的同時(shí)，探索智慧監(jiān)管、審慎監(jiān)管，推進(jìn)“最多跑一次”改革向事中事后監(jiān)管延伸。寧海縣“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制在模擬司法庭審模式進(jìn)行行政審批前置清理的基礎(chǔ)上，打造監(jiān)督閉環(huán)效應(yīng)，進(jìn)一步加強(qiáng)審批事中事后監(jiān)督落實(shí)，破解“令行不止”。具體做法如下：一是網(wǎng)上運(yùn)作形成陽光監(jiān)管。創(chuàng)新性將涉及民生和企業(yè)投資項(xiàng)目等改革重點(diǎn)項(xiàng)目的審批，實(shí)名制在釘釘上數(shù)據(jù)運(yùn)行，形成各單位環(huán)環(huán)相扣、處處留痕的工作方式，形成人人既是辦事員又是監(jiān)督員的新工作格局，倒逼各部門工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變，審批速度加快。二是強(qiáng)化監(jiān)管力度。采取常態(tài)化督查、雙隨機(jī)抽查、體驗(yàn)式暗訪等，對(duì)審批部門不自覺清理和廢除無法可依的行政審批事項(xiàng)，不執(zhí)行“審批法庭”裁決決定的，由紀(jì)檢部門督查通報(bào)，甚至按照行政不作為或亂作為追究主要領(lǐng)導(dǎo)和辦事人員的行政法律責(zé)任，同時(shí)將對(duì)“審批法庭”裁決決定的執(zhí)行情況列入全縣目標(biāo)管理考核的扣分項(xiàng)。三是推出人大代表回訪制。實(shí)施人大代表檢測“最多跑一次”改革群眾滿意度測評(píng)制度，實(shí)現(xiàn)每個(gè)部門每月回訪全覆蓋。審批事項(xiàng)由人大代表通過“12345”政務(wù)熱線平臺(tái)開展電話回訪，對(duì)連續(xù)亮紅燈的單位進(jìn)行通報(bào)并問責(zé)，對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的問題，在提交“審批法庭”進(jìn)行回爐再造，醞釀和出臺(tái)下一步改革方案。

四、“整體智治”理念下“審批法庭”創(chuàng)新的思考

2018 年11 月30 日，浙江省人大常委會(huì)審議通過了《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，對(duì)各地“最多跑一次”改革的成果從法律層面進(jìn)行確認(rèn)。①《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》第四十六條：開展“最多跑一次”改革過程中出現(xiàn)失誤，但同時(shí)符合下列條件的，對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人不作負(fù)面評(píng)價(jià)，免除相關(guān)責(zé)任：（一）符合國家和省確定的改革方向；（二）未違反法律、法規(guī)禁止性、義務(wù)性規(guī)定；（三）決策程序符合法律、法規(guī)規(guī)定；（四）勤勉盡責(zé)、未牟取私利；（五）主動(dòng)挽回?fù)p失、消除不良影響或者有效阻止危害結(jié)果發(fā)生。寧?？h委縣政府通過頂層設(shè)計(jì)，全國首創(chuàng)“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制，形成“最多跑一次”改革從設(shè)計(jì)到落實(shí)的聚變效應(yīng)，獲得時(shí)任浙江省委書記車俊同志等省市領(lǐng)導(dǎo)13 次肯定性批示。但是，寧?？h“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制作為“最多跑一次”改革在地方實(shí)踐中的創(chuàng)新性成果，如何對(duì)這一創(chuàng)新舉措適宜地進(jìn)行前瞻性和延展性的思考，顯得尤為重要。尤其是當(dāng)下，我們需要進(jìn)一步發(fā)揮數(shù)字化改革的撬動(dòng)作用，不斷致力于打破部門間數(shù)據(jù)壁壘，更加有效地將數(shù)字化改革的邏輯、思維、方法滲透到政府組織的每一層級(jí)、每一部門和每一單元，努力實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)集成和共享，探索基于數(shù)字技術(shù)促進(jìn)政府各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制經(jīng)驗(yàn)。以政府的數(shù)字化改革，推動(dòng)市場與社會(huì)全領(lǐng)域、全周期的數(shù)字化改革，在基層社會(huì)治理實(shí)踐中形成治理合力，真正實(shí)現(xiàn)多元主體意義上的“整體智治”。

（一）地域擴(kuò)展：基層“審批法庭”+自助服務(wù)終端+網(wǎng)格員服務(wù)

對(duì)行政權(quán)力和公共服務(wù)事項(xiàng)的清理和“裁決”，不應(yīng)當(dāng)只限制在行政服務(wù)中心和窗口，而應(yīng)當(dāng)推動(dòng)裁決人員和行政服務(wù)人員向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務(wù)中心、村（社區(qū)）代辦點(diǎn)延伸，實(shí)現(xiàn)基層群眾對(duì)“大事不出鎮(zhèn)、小事不出村”的期盼，在結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所工作人員執(zhí)行“審批法庭”裁決事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，配強(qiáng)配優(yōu)行政服務(wù)人員隊(duì)伍，推行基層“審批法庭”+自助服務(wù)終端+網(wǎng)格員服務(wù)的便民服務(wù)新模式。這種新型的基層治理模式，讓社區(qū)回歸居民自治，政務(wù)事項(xiàng)的辦理實(shí)現(xiàn)“街道集中辦，社區(qū)就近辦，幫扶網(wǎng)上辦”。同時(shí)探索“審批法庭”網(wǎng)上預(yù)審機(jī)制，寧?？h官方公眾微信號(hào)“審批法庭”與網(wǎng)格化工作對(duì)接聯(lián)通，微信用戶遇到大小問題可通過“隨手拍”上傳到公眾號(hào)，后臺(tái)在第一時(shí)間進(jìn)行接收和篩選，對(duì)爭議審批事項(xiàng)的焦點(diǎn)和法律適用問題進(jìn)行歸類和預(yù)審。

（二）人員構(gòu)成：中介組織+社會(huì)組織+企業(yè)主體

“最多跑一次”改革不能局限于體制內(nèi)的機(jī)關(guān)部門，同樣，“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制庭審人員的構(gòu)成也不應(yīng)僅僅限于法律專業(yè)人員，充分吸納中介組織、社會(huì)組織和企業(yè)主體中相應(yīng)人員的參與，確保人員構(gòu)成上“無縫隙整合”，并且發(fā)揮縣級(jí)人大、政協(xié)、行業(yè)協(xié)會(huì)和科研機(jī)關(guān)等相關(guān)專業(yè)人員的咨詢作用，定期舉辦行政審批項(xiàng)目專家咨詢委員會(huì)咨詢碰頭會(huì)，對(duì)“最多跑一次”改革過程中復(fù)雜性和多元性的清理項(xiàng)目進(jìn)行“審批法庭”庭前商討，對(duì)各部門提出的項(xiàng)目清理處理意見進(jìn)行實(shí)體性和程序性雙重審查，提出具體的審核意見，并說明理由，供有關(guān)部門決策參考，以確保“審批法庭”庭審裁決的合理性和合法性。

（三）保障執(zhí)行：大監(jiān)管+大部制+懲失信

為保障“審批法庭”裁決決定的執(zhí)行，配套的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制必不可少。一是建立跨部門、跨行業(yè)的綜合監(jiān)管和執(zhí)法體系，把寧?？h相關(guān)部門的行政審批監(jiān)管事項(xiàng)和規(guī)則放到統(tǒng)一的監(jiān)管平臺(tái)上，形成“大監(jiān)管”合力。二是通過政府權(quán)力邊界的重新界定，以大部制改革推動(dòng)行政體制再造，有效理順職責(zé)關(guān)系。因地制宜地探索與寧海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)相適應(yīng)的大部門體制，并注意部門內(nèi)部真正理順關(guān)系、精簡行政成本。例如：基于行政審批改革不斷推進(jìn)、審批職能集中、相關(guān)部門職責(zé)相應(yīng)減少，可考慮將承擔(dān)職責(zé)較少的相關(guān)行政審批處（科）室進(jìn)行整合，成立側(cè)重于有關(guān)調(diào)查行政審批后監(jiān)管事項(xiàng)的新處（科）室。三是政府按照事中事后檢查標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)懲失信行為。例如：在寧海縣縣域內(nèi)的特定領(lǐng)域、特定行業(yè)實(shí)施以“政府定標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)作承諾、過程強(qiáng)監(jiān)管、失信有懲戒”為核心的投資項(xiàng)目承諾制改革試點(diǎn)。對(duì)符合條件的企業(yè)投資項(xiàng)目，經(jīng)企業(yè)自主選擇后，按照政府制定的用地條件作出具有法律效力的書面承諾并進(jìn)行公示，企業(yè)作出承諾后依法依規(guī)自主開展設(shè)計(jì)、施工等相關(guān)工作。投資項(xiàng)目承諾制以企業(yè)承諾履約情況為重點(diǎn)，強(qiáng)化政府的事中事后監(jiān)管，建立信用監(jiān)管和聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制。同時(shí)，可以在項(xiàng)目承諾制的基礎(chǔ)上對(duì)部分信用良好的企業(yè)探索區(qū)域評(píng)價(jià)制度。區(qū)域評(píng)價(jià)是指在特定的區(qū)域范圍內(nèi)，由政府統(tǒng)一組織投資項(xiàng)目審批過程中涉及的有關(guān)評(píng)價(jià)工作，編制區(qū)域評(píng)價(jià)報(bào)告，形成整體性、區(qū)域性評(píng)價(jià)結(jié)果，明確評(píng)價(jià)成果適用范圍、條件和效力，根據(jù)區(qū)域評(píng)價(jià)結(jié)果，企業(yè)在區(qū)域內(nèi)申報(bào)具體項(xiàng)目時(shí)，作出具有法律效力的書面承諾，原則上不再單獨(dú)開展相關(guān)評(píng)估評(píng)審工作，企業(yè)主體簡易申報(bào)，審批部門即時(shí)確認(rèn)。針對(duì)嚴(yán)重失信的企業(yè)主體，采取“一票否決”式信用聯(lián)合懲戒。例如寧波市海曙區(qū)人民政府建立“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制”項(xiàng)目全過程信用檔案，將企業(yè)落實(shí)承諾行為信息記錄信用檔案并向社會(huì)公開，作為企業(yè)享受差別化優(yōu)惠政策的重要參考。

結(jié) 語

行政審批制度改革是伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革在上層建筑領(lǐng)域進(jìn)行的一場重大變革，也是現(xiàn)代政府實(shí)現(xiàn)“整體智治”的重要抓手，在“法治浙江”15 周年之際，思考如何全面深化“法治浙江”建設(shè)，尤其是思考和總結(jié)“法治浙江”的地方性探索和努力，可以折射出浙江在全面推進(jìn)“法治中國”進(jìn)程中的擔(dān)當(dāng)之舉。浙江正開啟由“基本建成法治政府”邁向“全面建成法治政府”的新征程，與此同時(shí)，地方法治政府樣本建設(shè)的可復(fù)制性和科學(xué)性，也為“法治浙江”建設(shè)提供了先行經(jīng)驗(yàn)的成功架構(gòu)。作為法治政府建設(shè)中舉足輕重的行政審批制度改革——政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型之“最多跑一次”改革已經(jīng)從試水進(jìn)入了深水區(qū)，浙江各級(jí)地方因地制宜，積極探索新舉措。寧?？h的“審批法庭”創(chuàng)新機(jī)制，將司法模式植入行政審批制度改革，即采取模擬司法庭審的形式對(duì)行政審批事項(xiàng)和前置條件進(jìn)行全面審查，堅(jiān)持信息化完善跟進(jìn)、標(biāo)準(zhǔn)化流程再造和法治化清理，這一地方法治的創(chuàng)新型舉措具備了首創(chuàng)性、引領(lǐng)性和示范性。同時(shí)，對(duì)“審批法庭”機(jī)制進(jìn)行延展性思考，可以有效地推進(jìn)不同省市和縣域之間對(duì)“最多跑一次”改革地域性、階段性成果的協(xié)作協(xié)同和共享共認(rèn)。

浙江一直以來善于在上位法的框架范圍內(nèi)，結(jié)合省情省況探索地方法治創(chuàng)新范式，在事實(shí)上，很多做法、經(jīng)驗(yàn)和制度安排已經(jīng)被其他省市和地區(qū)學(xué)習(xí)、借鑒，并且產(chǎn)生了良好的溢出效果，甚至有的制度安排已經(jīng)上升到國家層面，以成文的形式上升為國家的重大政策和制度設(shè)計(jì)。因此，在后續(xù)“法治浙江”的再深化過程中，浙江將充分展示地方法治尤其是縣域法治建設(shè)實(shí)踐的創(chuàng)新性、前瞻性和科學(xué)性，在推進(jìn)全面依法治國實(shí)踐新道路上勇立潮頭。