沈滿洪 陳真亮 楊永亮等

提 要：杭州市之所以被譽(yù)為“生態(tài)文明之都”源于生態(tài)文明制度建設(shè)走在全國前列。其基本經(jīng)驗(yàn)有：始終堅(jiān)持以生態(tài)空間管制制度保障城市與自然相互融合的組團(tuán)式的城市規(guī)劃理念，始終堅(jiān)持在繼承中創(chuàng)新生態(tài)文明制度及生態(tài)文明制度體系，始終堅(jiān)持在協(xié)調(diào)中推進(jìn)生態(tài)文明制度的相互補(bǔ)充和配合，始終堅(jiān)持在上下級(jí)和上下游的銜接中進(jìn)行生態(tài)文明制度整合，始終堅(jiān)持以研究為基礎(chǔ)推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)，始終堅(jiān)持以生態(tài)文明制度保障生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)。但是，杭州市生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)中依然缺乏績效引領(lǐng)，有些制度存在彼此沖突，往往存在制度擁擠，有時(shí)還存在制度缺位等問題。因此，要基于制度的替代性加強(qiáng)生態(tài)文明制度選擇，基于制度的互補(bǔ)性加強(qiáng)生態(tài)文明制度耦合，基于制度的沖突性加強(qiáng)生態(tài)文明制度協(xié)同，基于制度的空缺性進(jìn)行生態(tài)文明制度的查漏補(bǔ)缺，基于評(píng)價(jià)的定性化健全生態(tài)文明制度績效定量評(píng)價(jià)制度。

黨的十八大召開后不久，習(xí)近平總書記就對(duì)杭州市提出了殷切期望“更加扎實(shí)地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力使杭州成為美麗中國建設(shè)的樣本”①沈滿洪、謝慧明、余冬筠等：《生態(tài)文明建設(shè)：從概念到行動(dòng)》，北京：中國環(huán)境出版社，2014 年版，第231 頁。。習(xí)近平總書記在20 國集團(tuán)工商峰會(huì)開幕式上的主旨演講中指出：“杭州也是生態(tài)文明之都，山明水秀，晴好雨奇，浸透著江南韻味，凝結(jié)著世代匠心?！雹诹?xí)近平：《中國發(fā)展新起點(diǎn) 全球增長新藍(lán)圖——在二十國集團(tuán)工商峰會(huì)開幕式上的主旨演講》，新華網(wǎng)，2016 年9 月3 日。杭州市生態(tài)文明建設(shè)走在全國前列，其重要原因在于建立了系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。主要包括一是講究制度集成的秩序性，形成了從源頭制度、過程制度到終端制度的制度鏈條；二是明確制度集成的方向性，形成了約束性制度與激勵(lì)性制度耦合的制度組合；三是突顯制度集成的匹配性，形成了正式制度、非正式制度及實(shí)施機(jī)制組成的制度結(jié)構(gòu)，從而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境治理奠定了重要的制度基礎(chǔ)。當(dāng)然，從努力成為新時(shí)代全面展示生態(tài)文明制度建設(shè)成果的“重要窗口”的角度看，杭州市生態(tài)文明制度建設(shè)仍有進(jìn)一步優(yōu)化的潛力。

一、杭州市生態(tài)文明制度建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)

（一）從“人地關(guān)系”看，妥善處理好城市與自然的關(guān)系，始終堅(jiān)持以生態(tài)空間管制制度保障城市與自然相互融合的、組團(tuán)式的城市規(guī)劃理念

城市規(guī)劃是有規(guī)律可循的。要做到“城市，讓生活更美好”，就必須把城市安放在自然之中。隨著杭州市城市從“西湖時(shí)代”逐步走向西湖、錢塘江、京杭運(yùn)河“三水共導(dǎo)時(shí)代”，杭州市在城市總體規(guī)劃及美麗城市建設(shè)規(guī)劃中均越來越強(qiáng)調(diào)“把城市融入自然，把自然融入城市”的理念。城市的生態(tài)隔離帶和生態(tài)隔離區(qū)成為神圣不可侵犯的“生態(tài)紅線”范圍，城市發(fā)展避免了“攤大餅式”的盲目擴(kuò)張，而是“組團(tuán)式”發(fā)展的能級(jí)提升，形成了人與自然和諧共生的美麗畫卷，造就了詩意盎然的“生態(tài)文明之都”。如今，杭州市已經(jīng)成為千萬人口規(guī)模的超大城市，但其沒有按照?qǐng)A形的環(huán)狀對(duì)外擴(kuò)展，也沒有按照矩形的“回”字形對(duì)外擴(kuò)展，而是形成了“城中有水、水中有城，城中有山、山中有城”的生態(tài)城市格局。隨著撤市建區(qū)工作的不斷推進(jìn)，城市組團(tuán)式發(fā)展、城市功能分區(qū)、云城規(guī)劃理念等越來越展現(xiàn)出生態(tài)城市之美。

（二）從“前后關(guān)系”看，妥善處理前任與后任的關(guān)系，始終堅(jiān)持在繼承中創(chuàng)新生態(tài)文明制度及生態(tài)文明制度體系

生態(tài)文明制度建設(shè)是一個(gè)不斷在繼承中創(chuàng)新的過程，是一個(gè)有機(jī)迭代、不斷升級(jí)的過程。杭州市十分注重生態(tài)文明建設(shè)中的制度傳承，同時(shí)，杭州市又十分重視生態(tài)文明建設(shè)中的制度創(chuàng)新。從環(huán)保模范城市的創(chuàng)建到生態(tài)市的建設(shè)，從生態(tài)市的建設(shè)到生態(tài)文明建設(shè)示范市的建設(shè)，從生態(tài)文明建設(shè)示范市建設(shè)再到美麗杭州的建設(shè)，從美麗杭州建設(shè)再到新時(shí)代美麗杭州建設(shè)，杭州市一方面始終緊扣綠色主線，堅(jiān)持“一張藍(lán)圖繪到底”“功成不必在我” “一任接著一任干”的“接力棒”精神；另一方面不斷拓展生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵，從狹義的環(huán)境保護(hù)拓展到廣義的環(huán)境保護(hù)，從生態(tài)環(huán)境拓展到生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文化、生態(tài)人居等，從滿足生態(tài)環(huán)境安全需要提升到滿足生態(tài)環(huán)境審美需要、生態(tài)環(huán)境多元共治需要等。在具體的生態(tài)文明制度建設(shè)中也充分體現(xiàn)了傳承中創(chuàng)新。例如：杭州市是全國第一個(gè)出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償制度的省會(huì)城市，自2005 年創(chuàng)設(shè)這一制度以來，生態(tài)補(bǔ)償資金的分配先后經(jīng)歷了“按環(huán)境項(xiàng)目分配→按生態(tài)要素分配→按生態(tài)考核結(jié)果進(jìn)行有獎(jiǎng)有懲的分配”三個(gè)階段，努力做到讓每一分資金都用在刀刃上，讓每一分資金都產(chǎn)生最高的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。

（三）從“條條關(guān)系”看，妥善處理部門與部門之間的關(guān)系，始終堅(jiān)持在協(xié)調(diào)中推進(jìn)生態(tài)文明制度的相互補(bǔ)充和配合

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“山水林田湖是一個(gè)生命共同體?！雹佟读?xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017 年版，第55 頁。這就要求，對(duì)自然的保護(hù)要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，同時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作也要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。杭州市嫻熟運(yùn)用了系統(tǒng)思維和系統(tǒng)方法。杭州市在響應(yīng)浙江省委號(hào)召大力推進(jìn)治污水、防洪水、排澇水、抓節(jié)水、保供水“五水共治”的同時(shí)，還創(chuàng)造性地推進(jìn)燃煤煙氣、工業(yè)廢氣、車船尾氣、揚(yáng)塵灰氣、餐飲排氣“五氣共治”，以及生活固廢、污泥固廢、建筑固廢、有害固廢、再生固廢“五廢共治”。正是各個(gè)部門齊抓共管，杭州市重現(xiàn)了“天藍(lán)地凈水碧”的天堂人間。在生態(tài)文明制度建設(shè)中，總體上做到了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、人大政協(xié)參與的協(xié)同機(jī)制。在生態(tài)文明地方法治建設(shè)中，人大的科學(xué)立法、政府的嚴(yán)格執(zhí)法、法檢的公正司法、全民的普遍守法，以及法治政府、法治社會(huì)和法治鄉(xiāng)村一體建設(shè)已經(jīng)得到全面推進(jìn)。比如：在杭州市“五水共治”過程中，成立了以市委書記為領(lǐng)導(dǎo)小組組長的“五水共治”領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立各個(gè)部門抽調(diào)產(chǎn)生的“五水共治”辦公室，從而保障各項(xiàng)治水規(guī)劃、治水工程、治水制度等均能夠抓總和協(xié)調(diào)，順利推進(jìn)了“五水共治”工作。以“千萬工程”為開局、以“五水共治”收官的治水工作終于取得顯著成效，讓廣大群眾充滿獲得感和幸福感。在邁向生態(tài)文明新時(shí)代的今天，杭州市城市建設(shè)被賦予了“三生”共贏的新內(nèi)涵，即建設(shè)生產(chǎn)美、生活美、生態(tài)美的美麗中國示范區(qū)。

（四）從“上下關(guān)系”看，妥善處理上級(jí)和下級(jí)、上游和下游的關(guān)系，始終堅(jiān)持在上下級(jí)和上下游的銜接中進(jìn)行生態(tài)文明制度整合

法治強(qiáng)調(diào)位階秩序。下位法服從上位法、下位法不得超越上位法、“下級(jí)服從上級(jí)”等，都是法治位階秩序的外在表現(xiàn)和中國特色的制度安排。①參見周葉中：《“中國之治”的制度密碼》，《光明日?qǐng)?bào)》2019 年11 月22 日。杭州市生態(tài)文明制度建設(shè)不僅十分注重與上位法律制度的對(duì)接，而且往往以更高的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我加壓。例如：在浙江省號(hào)召“忠實(shí)踐行‘八八戰(zhàn)略’，奮力打造‘重要窗口’”的進(jìn)程中，杭州市致力于成為展示“重要窗口”的“頭雁風(fēng)采”排頭兵。在浙江全省域“大花園”建設(shè)中，杭州市拉高標(biāo)桿，努力成為“大花園”的核心區(qū)。在依法推進(jìn)美麗浙江建設(shè)進(jìn)程中，杭州市以最嚴(yán)格的制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。針對(duì)上下游和左右岸之間的環(huán)境矛盾和沖突，杭州市不僅致力于市域范圍內(nèi)的上下游協(xié)調(diào)，而且積極推進(jìn)本市與其他地區(qū)之間的上下游協(xié)調(diào)。以水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)為例，無論是杭州市境內(nèi)，還是杭州市與黃山市之間，均建立了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與環(huán)境損害賠償耦合的制度。2018 年，千島湖開始向杭州市配供水，而千島湖的集雨面積50%以上在黃山市。為了保障千島湖水安全，杭州市主動(dòng)與黃山市對(duì)接，提出了新安江流域杭黃合作機(jī)制及千島湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制等方案。

（五）從“道器關(guān)系”看，妥善處理理論研究與制度建設(shè)的關(guān)系，始終堅(jiān)持以研究為基礎(chǔ)推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)

無論是地方性法規(guī)還是行政性規(guī)章，每一項(xiàng)制度的出臺(tái)必須有學(xué)理、法理支撐，否則可能會(huì)出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果。理論研究是生態(tài)文明制度建設(shè)的基礎(chǔ)，否則基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。杭州市在推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)中，始終做到“以研究帶動(dòng)立規(guī)”“以研究帶動(dòng)立法”。無論是《杭州市河道管理?xiàng)l例》《杭州市城市綠化管理?xiàng)l例》等代表一個(gè)類的地方立法，還是《杭州西湖水域保護(hù)管理?xiàng)l例》《杭州西溪國家濕地公園保護(hù)管理?xiàng)l例》代表一個(gè)點(diǎn)的地方立法，均是經(jīng)歷了學(xué)者理論研究——政府制度研究——人大立法研究三個(gè)環(huán)節(jié)。學(xué)者理論研究，需要根據(jù)問題導(dǎo)向，梳理清楚問題的屬性及本質(zhì)并將現(xiàn)實(shí)問題轉(zhuǎn)化為科學(xué)問題，進(jìn)而針對(duì)科學(xué)問題提出解決的思路和方向。政府制度研究需要在理論研究基礎(chǔ)上結(jié)合上下左右的法律、法規(guī)和政策基礎(chǔ)以及制度建設(shè)的目標(biāo)，提出具有可操作性的制度框架，并在人大立法、政府規(guī)章和政府政策之間做出選擇。人大立法研究則是按照法律制度的規(guī)范要求回答“為何立法”“立什么法”“怎么立法”，重點(diǎn)在于“立什么法”“怎么立法”。例如：關(guān)于千島湖配水工程實(shí)施后如何推進(jìn)淳安縣的“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”問題，就是經(jīng)歷了學(xué)者執(zhí)筆的《關(guān)于建立千島湖特別生態(tài)功能區(qū)的對(duì)策建議》、黨政主導(dǎo)的《關(guān)于建立淳安特別生態(tài)功能區(qū)的意見》、人大牽頭的《杭州市淳安特別生態(tài)功能區(qū)條例》三個(gè)階段?？梢哉f，杭州市已經(jīng)走上了科學(xué)研究、科學(xué)決策、科學(xué)立法、民主立法的生態(tài)文明制度建設(shè)軌道，體現(xiàn)了地方生態(tài)文明建設(shè)的高質(zhì)量立法、惠民立法、環(huán)保立法、弘德立法、協(xié)同立法“五個(gè)立法”新理念與新要求。

（六）從“魚水關(guān)系”看，妥善處理政府與公眾的關(guān)系，始終堅(jiān)持以生態(tài)文明制度保障生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不是依靠政府單打獨(dú)斗，而是需要以政府為主體的政府機(jī)制、以企業(yè)為主體的市場機(jī)制和以居民與非政府組織為主體的社會(huì)機(jī)制的三足鼎立、相互制衡、彼此配合。杭州市在推進(jìn)美麗杭州的建設(shè)進(jìn)程中，十分注重政府引領(lǐng)、企業(yè)主體、公眾參與的治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)。在強(qiáng)調(diào)既要做有為政府和有效政府的同時(shí)，杭州市十分尊重企業(yè)和公眾的知情權(quán)、選擇權(quán)和參與權(quán)。無論在西湖周邊的環(huán)境整治、京杭運(yùn)河沿線的環(huán)境改造、良渚文化村的生態(tài)再造等世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)方面，還是在西溪國家濕地公園的建設(shè)、湘湖整體環(huán)境整治、新西湖生態(tài)環(huán)境重構(gòu)等重大民生工程建設(shè)方面，始終堅(jiān)持專家咨詢、公眾票決、政府決策“三位一體”的決策程序，使得重大民生工程建設(shè)基本實(shí)現(xiàn)“高分答卷”。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，杭州市將美麗杭州建設(shè)納入“城市大腦”體系，強(qiáng)化數(shù)字賦能城市治理，積極推進(jìn)數(shù)字環(huán)保第一城建設(shè)，建立健全“環(huán)境醫(yī)院”等生態(tài)環(huán)境咨詢服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，建立健全企業(yè)環(huán)境健康碼管理制度。

二、杭州市生態(tài)文明制度建設(shè)存在的問題

（一）生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)中缺乏績效引領(lǐng)

生態(tài)文明制度是為了謀求環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化的制度安排，不能搞“不惜一切代價(jià)”，而要對(duì)包括經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會(huì)效益在內(nèi)的成本— 收益作比較，因此，設(shè)計(jì)中始終要堅(jiān)持績效引領(lǐng)的原則。在實(shí)踐中，杭州市生態(tài)文明制度建設(shè)仍存在下列問題：一是缺乏生態(tài)文明制度績效比較。對(duì)于一些替代性制度本應(yīng)通過績效比較進(jìn)行優(yōu)化選擇，但是相關(guān)政府部門往往簡單基于自身偏好作出取舍，導(dǎo)致更好的制度無法脫穎而出。例如：環(huán)境稅制度“一試就靈”而排污權(quán)制度“光試不推”，其實(shí)在排污權(quán)制度實(shí)施中政府往往喜歡“多管閑事”——因同時(shí)實(shí)施“數(shù)量管制”和“價(jià)格管制”，導(dǎo)致排污權(quán)市場“有場無市”。二是缺乏生態(tài)文明制度耦合強(qiáng)化。對(duì)于具有互補(bǔ)性的制度，通過制度耦合和地方環(huán)境資源立法的綜合化、體系化可以實(shí)現(xiàn)“1+1 ＞2”的績效，但實(shí)踐中往往滿足于單個(gè)制度的“單打獨(dú)斗”，如排污總量控制與排污權(quán)交易、用能總量控制與用能權(quán)交易、用水總量控制與水權(quán)交易、碳排放總量控制與碳權(quán)交易等配合起來，均可產(chǎn)生極佳的制度績效。但是，“總量控制”這一前提性制度的忽視，導(dǎo)致“產(chǎn)權(quán)交易”這一結(jié)果性制度難以發(fā)揮作用。三是缺乏生態(tài)文明制度演化分析。單個(gè)制度會(huì)發(fā)生演化，制度系統(tǒng)也會(huì)發(fā)生演化。①參見張旭昆：《制度演化分析導(dǎo)論》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2007 年版，第215-372 頁。生態(tài)文明制度會(huì)隨著生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)而發(fā)生演化和更替。在生態(tài)環(huán)境問題比較突出的情況下，官員問責(zé)制度、刑事追責(zé)制度、企業(yè)關(guān)停制度等“強(qiáng)制性制度”占據(jù)主導(dǎo)地位，但這些制度往往是環(huán)境效益好而經(jīng)濟(jì)效益低。因此，在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的情況下，要及時(shí)將以往主打的生態(tài)文明制度轉(zhuǎn)向“選擇性制度”，讓綠色財(cái)稅制度和綠色產(chǎn)權(quán)制度充分發(fā)揮作用，兼顧環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益。四是缺乏生態(tài)文明制度事后評(píng)估。生態(tài)文明制度實(shí)施效果如何與效果大小，均需要通過制度事后評(píng)估或立法后評(píng)估來加以完善。事后評(píng)估的缺乏，可能導(dǎo)致“為制度創(chuàng)新而創(chuàng)新”的現(xiàn)象。杭州市在生態(tài)文明建設(shè)過程中，各部門先后出臺(tái)了許多規(guī)章制度，部分文件試行多年仍在“試行”。由于缺乏對(duì)試行效果的科學(xué)評(píng)估，導(dǎo)致該“轉(zhuǎn)正”的制度沒有依法“轉(zhuǎn)正”，該“修補(bǔ)”的制度沒有適時(shí)“修補(bǔ)”，該“廢除”的制度沒有及時(shí)“廢除”。

（二）生態(tài)文明制度矩陣中存在彼此沖突

不同的生態(tài)文明制度針對(duì)不同的微觀主體可以形成制度矩陣。制度矩陣內(nèi)的生態(tài)文明制度本應(yīng)是相互匹配、相互耦合、相互協(xié)作的，實(shí)際上卻存在彼此沖突的現(xiàn)象。一是“上位法”存在彼此沖突，導(dǎo)致地方政府無所適從。有時(shí)出現(xiàn)由不同部門起草的同類制度存在相互沖突的問題，有時(shí)出現(xiàn)由不同部門起草的解決同類問題的制度尺度不一致的問題，由此導(dǎo)致制度“執(zhí)行難”的問題。二是“下位法”存在彼此沖突，導(dǎo)致“多張藍(lán)圖不銜接”現(xiàn)象。無論是杭州市全市層面還是縣市區(qū)層面均存在城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的不一致，導(dǎo)致農(nóng)保用地、生態(tài)用地等均不能做到彼此重合。一些制度細(xì)節(jié)也存在相互沖突，如：規(guī)定對(duì)某些特別生態(tài)功能區(qū)不考核GDP，但是仍然考核招商引資指標(biāo)，實(shí)質(zhì)上還是在考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。還有，個(gè)別部門出臺(tái)的政策設(shè)置了過多的前提條件，一部分前提條件根本與政策自身無關(guān)、一部分要求過于嚴(yán)格，導(dǎo)致制度實(shí)施效果大打折扣，而且容易造成懶政、執(zhí)法怠惰等現(xiàn)象。三是“下位法”與“上位法”不一致，何時(shí)應(yīng)高于國家標(biāo)準(zhǔn)缺乏原則。如：關(guān)于千島湖水源保護(hù)區(qū)的劃定曾經(jīng)出現(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，而節(jié)能減排等應(yīng)該領(lǐng)先于全國的標(biāo)準(zhǔn)則基本停留于“達(dá)到國家要求”的水平。在生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)中，有時(shí)存在對(duì)上級(jí)政策理解不準(zhǔn)確的現(xiàn)象。如：“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”并非“只要保護(hù)，不要發(fā)展”，而是謀求生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”的綠色發(fā)展。過度嚴(yán)格或者不講條件，甚至是“一刀切”執(zhí)行生態(tài)保護(hù)制度，反而會(huì)影響正常生活原生態(tài)秩序，反而影響制度的可持續(xù)性。

（三）生態(tài)文明制度體系中存在制度擁擠

我國生態(tài)文明制度體系已經(jīng)基本形成，相對(duì)而言，杭州市的生態(tài)文明制度更加豐富。國外探索過的制度杭州都嘗試了，如排污權(quán)交易制度；國外沒有的制度杭州也探索了，如“河長制”“湖長制”等?？傮w上看，杭州市的生態(tài)文明制度是“多了”。一是生態(tài)文明制度太多，而主導(dǎo)性制度不清晰，存在諸多制度“渾水摸魚”和“搭便車”現(xiàn)象。有些生態(tài)文明制度形同虛設(shè)，沒有真正發(fā)揮應(yīng)有作用。在節(jié)水制度的實(shí)施中，存在“節(jié)約用水，人人有責(zé)”變成“節(jié)約用水，無人負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象。例如：杭州市水資源管理涉及部門眾多，每個(gè)部門都根據(jù)各自的職責(zé)出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)章制度，亟需加快提升水利部門的抓總和牽頭作用。二是制度服務(wù)于部門。有時(shí)出現(xiàn)生態(tài)文明制度不是服務(wù)于杭州生態(tài)文明建設(shè)，而是服務(wù)于部門利益或服務(wù)于部門“省事”。三是制度實(shí)施中，針對(duì)同一個(gè)問題，出現(xiàn)多個(gè)層面多種類型的制度。例如：在生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度實(shí)施過程中，出現(xiàn)不同層級(jí)的黨委督察、人大督察、政府督察及部門督察并存的現(xiàn)象，導(dǎo)致基層黨委政府對(duì)付生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察應(yīng)接不暇，無心無力謀求區(qū)域綠色發(fā)展。

（四）生態(tài)文明制度創(chuàng)新中存在制度缺位

生態(tài)文明制度創(chuàng)新和變遷要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)。杭州市在市場化改革進(jìn)程中始終走在全國前列，在生態(tài)文明制度創(chuàng)新中也可走在前列。但是，在制度的創(chuàng)設(shè)進(jìn)程中，存在過于保守的傾向。一是生態(tài)文明制度體系不完整。推進(jìn)綠色發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，與此對(duì)應(yīng)制度創(chuàng)新是制度體系的創(chuàng)新而不是某一個(gè)具體制度的創(chuàng)新。例如：農(nóng)村面源污染管控制度缺失。農(nóng)業(yè)面源污染具有分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、不易監(jiān)測、難以量化等特點(diǎn)，同時(shí)又與農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密結(jié)合，致使農(nóng)村的面源污染問題長期持續(xù)、未能得到有效管控。再如：綠色生活方式轉(zhuǎn)變?nèi)狈χ贫纫龑?dǎo)。二是生態(tài)文明制度創(chuàng)新力度不足。關(guān)于碳減排制度、碳交易制度已經(jīng)呼吁了很多年，但是，相關(guān)制度的建設(shè)和實(shí)施還處于“空喊”的階段。三是生態(tài)文明制度實(shí)施機(jī)制不完善。著名新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為，制度是由正式制度、非正式制度和實(shí)施機(jī)制構(gòu)成的制度結(jié)構(gòu)，實(shí)施機(jī)制在制度實(shí)施中發(fā)揮重要的作用。①參見 [美]道德拉斯·C.諾斯著：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，劉守英譯，上海：上海三聯(lián)書店，1994 年版，第50-84 頁。但是，在生態(tài)文明制度建設(shè)中往往忽視實(shí)施機(jī)制的構(gòu)建。例如：在招商引資過程中，因?yàn)槿狈ν暾呢?fù)面清單和正面清單，執(zhí)行過程中政策較為模糊，導(dǎo)致部分綠色項(xiàng)目應(yīng)該落地而沒有落地，部分非綠色項(xiàng)目不該落地而落了地。再如：“兩江一湖”是“美麗杭州”建設(shè)的“靈魂”和最美風(fēng)景線，但缺乏合適的管理機(jī)構(gòu)，暫由行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)代為管理，導(dǎo)致管理者和被管理者合一，出現(xiàn)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的“治理風(fēng)險(xiǎn)”。

三、杭州市生態(tài)文明制度建設(shè)的優(yōu)化思路

（一）基于制度的替代性加強(qiáng)生態(tài)文明制度選擇

當(dāng)兩種不同的制度可以實(shí)現(xiàn)相同或者近似的政策效果的時(shí)候，就稱這兩種制度相互之間具有替代性。②參見沈滿洪、郅玉玲、彭熠等：《生態(tài)文明制度建設(shè)研究》，北京：中國環(huán)境出版社，2017 年版，第98-101頁。此時(shí)，要準(zhǔn)確把握每一種制度的比較優(yōu)勢，選擇更具競爭力的制度。在生態(tài)文明制度選擇中，要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)向”：一是由局限于政府補(bǔ)償轉(zhuǎn)向政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償相結(jié)合甚至以市場補(bǔ)償為主。在資源產(chǎn)權(quán)不清晰、受益主體難以鎖定的情況下，生態(tài)補(bǔ)償原則上只能采取政府補(bǔ)償模式，但其面臨著運(yùn)行成本高、財(cái)政壓力大以及靈活性差等諸多問題。與之相對(duì)，市場補(bǔ)償具有制度運(yùn)行成本低、資金來源廣和效率高等特點(diǎn)，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)清晰、補(bǔ)償方與受償方廣泛參與的情況下，可以更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度的效能。隨著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的不斷完善，杭州市生態(tài)補(bǔ)償制度的完善方向應(yīng)從主要依靠政府補(bǔ)償過渡到主要通過市場補(bǔ)償。二是由主要依靠環(huán)境稅制度轉(zhuǎn)向主要利用排污權(quán)交易制度。環(huán)境稅制度存在執(zhí)行成本高、尋租風(fēng)險(xiǎn)大、政府偏好強(qiáng)等問題。在市場化機(jī)制最完善地區(qū)之一的杭州市完全可以試試排污權(quán)交易制度。杭州灣入海污染物的減排需要實(shí)施更加強(qiáng)有力的總量控制制度。排污權(quán)交易制度有場無市的癥結(jié)不在于制度本身，而是政府做了不需要做的事情——總量管制和價(jià)格管制并舉。而排污權(quán)交易制度的精髓在于只需要總量控制。因此，杭州市要改革排污權(quán)制度的管理方式，放棄排污權(quán)價(jià)格管制，嚴(yán)格控制排污權(quán)使用數(shù)量，全面推進(jìn)排污權(quán)交易。

（二）基于制度的互補(bǔ)性加強(qiáng)生態(tài)文明制度耦合

制度互補(bǔ)性是指將兩種以上制度組合起來實(shí)施，所帶來的制度績效要大于這些制度獨(dú)立實(shí)施時(shí)的單個(gè)制度績效的加總。①參見沈滿洪、郅玉玲、彭熠等：《生態(tài)文明制度建設(shè)研究》，北京：中國環(huán)境出版社，2017 年版，第101-102 頁。因此，就要考慮互補(bǔ)性制度的配合使用，而不宜單打獨(dú)斗。杭州市可以探索“兩個(gè)耦合”：一是加強(qiáng)總量控制制度與自然資源產(chǎn)權(quán)交易制度的耦合。自然資源產(chǎn)權(quán)交易制度必然要與總量控制制度相配合，沒有總量控制就不可能有用水權(quán)、用能權(quán)、排污權(quán)以及碳排放權(quán)等交易發(fā)生。因?yàn)橹挥性诳偭肯∪钡那闆r下，資源環(huán)境使用主體才需要去購買相應(yīng)的權(quán)利。因此，必須加強(qiáng)用水總量控制制度與水權(quán)交易制度、用能總量控制制度與用能權(quán)交易制度、碳排放總量控制制度與碳排放權(quán)交易制度的耦合。此外，根據(jù)生態(tài)需求遞增理論，隨著人均收入水平的上升，居民對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境及優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求是遞增的，這就要求污染物排放總量持續(xù)下降。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化總量遞減前提下的污染總量控制制度，通過不斷提升排污權(quán)的稀缺性進(jìn)而促進(jìn)其價(jià)格穩(wěn)定上升，最終激勵(lì)相關(guān)主體不斷提高污染排放效率，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)成本最小化的減排。二是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度和環(huán)境損害賠償制度的耦合。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者發(fā)展機(jī)會(huì)受限的補(bǔ)償，其只具備正向激勵(lì)作用而無負(fù)向約束力。環(huán)境損害賠償制度則是用法律手段向生態(tài)環(huán)境破壞者索賠，其具有負(fù)向約束力但無正向激勵(lì)作用。只有將兩者加以耦合，才能確保對(duì)生態(tài)環(huán)境實(shí)施有效保護(hù)是各經(jīng)濟(jì)主體的唯一理性選擇，從而充分保障美麗杭州建設(shè)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。針對(duì)實(shí)踐中環(huán)境損害事件多發(fā)、突發(fā)但起訴難的困境，應(yīng)依據(jù)“誰破壞，誰賠償”的環(huán)境責(zé)任原則，進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等，加快完善環(huán)境損害鑒定評(píng)估管理、投入保障和運(yùn)行機(jī)制，建立健全清晰嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償制度。

（三）基于制度的沖突性加強(qiáng)生態(tài)文明制度協(xié)同

由于部門分割導(dǎo)致的部門利益固化和“信息孤島”效應(yīng)，由此導(dǎo)致制度之間相互沖突。因此，對(duì)于以綠色發(fā)展為指向的相關(guān)部門，應(yīng)系統(tǒng)梳理優(yōu)化各自負(fù)責(zé)實(shí)施的制度或“三張清單一張網(wǎng)”，彼此協(xié)調(diào)對(duì)接，直至形成指向一致的制度合力。杭州市應(yīng)該加強(qiáng)“兩個(gè)統(tǒng)籌”：一是統(tǒng)籌多部門生態(tài)文明制度綜合決策機(jī)制。生態(tài)文明制度的制定和實(shí)施屬于公共選擇問題，其難免受到不同政府部門自身偏好的影響，因此建立科學(xué)合理的決策機(jī)制尤為重要。在進(jìn)行生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)和選擇的時(shí)候，必須要考慮選擇者的自身偏好問題，否則會(huì)出現(xiàn)適得其反的效果。例如：實(shí)施排污權(quán)制度就意味著原先由相應(yīng)政府部門擁有的行政權(quán)力要被市場機(jī)制所取代，從而部門利益會(huì)被削弱。在體制障礙尚未被打破之前，會(huì)出現(xiàn)部門權(quán)力不愿意讓位于市場機(jī)制的現(xiàn)象，因此需要統(tǒng)籌決策。要充分發(fā)揮杭州市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)的牽頭抓總作用，建立生態(tài)文明制度體系的定期分析制度，與重大決策公眾聽證和專家咨詢論證制度有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化生態(tài)文明制度綜合統(tǒng)籌決策機(jī)制。二是統(tǒng)籌推進(jìn)多部門聯(lián)合監(jiān)管和多主體聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制。切實(shí)轉(zhuǎn)變長期以來不同部門各自為戰(zhàn)的碎片化監(jiān)管理念，推行多部門聯(lián)合監(jiān)管和協(xié)同執(zhí)法機(jī)制。實(shí)行抽查事項(xiàng)清單管理，避免多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查，提高監(jiān)管效能，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門、公安部門、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送和行刑銜接制度，加大生態(tài)環(huán)境與自然資源違法犯罪行為的懲處力度。搭建好“政府—社會(huì)—民眾”多方聯(lián)動(dòng)的全民行動(dòng)機(jī)制。要進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境狀況報(bào)告制度，各級(jí)政府向本級(jí)人大或其常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)）報(bào)告生態(tài)環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，推進(jìn)形成政府自覺履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、主動(dòng)接受人大監(jiān)督的長效機(jī)制。在充分發(fā)揮各級(jí)黨委、人大、政府、政協(xié)力量的同時(shí)，通過完善政府及企業(yè)環(huán)保信息公開公告制度和有獎(jiǎng)舉報(bào)等機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)各界和公眾廣泛參與美麗杭州建設(shè)。

（四）基于制度的空缺性進(jìn)行生態(tài)文明制度的查漏補(bǔ)缺

制度的“立改廢釋”往往滯后于杭州市生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐的需要，因此必須對(duì)已有制度可能存在的短板進(jìn)行篩查，建立常態(tài)化的生態(tài)文明制度查漏補(bǔ)缺機(jī)制，確保生態(tài)文明制度體系運(yùn)轉(zhuǎn)流暢有效。杭州市要建立健全“兩個(gè)+”的機(jī)制：一是建立健全“大數(shù)據(jù)+”第三方治理制度。生態(tài)環(huán)境治理數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型意味著傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理必須實(shí)現(xiàn)價(jià)值、技術(shù)、模式和能力等多維度的重構(gòu)。首先，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，通過完善環(huán)境污染第三方治理制度來加快提升全市環(huán)保治理水平。例如：可采用環(huán)保管家模式實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理服務(wù)的外包，聘請(qǐng)具有資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)污水治理、垃圾收運(yùn)、環(huán)保宣傳等生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù)，更好推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的有效落實(shí)，提高基層環(huán)保治理水平。其次，結(jié)合第三方治理，運(yùn)用大數(shù)據(jù)賦能生態(tài)環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)從智能監(jiān)測、智慧管理到科學(xué)治理、精準(zhǔn)治理、協(xié)同治理和依法治理的閉環(huán)聯(lián)動(dòng)，打造全生命周期的環(huán)境資源大數(shù)據(jù)平臺(tái)?；诖髷?shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)從發(fā)現(xiàn)問題、分析問題到解決問題的智能化監(jiān)管決策，提高環(huán)境治理效率。二是建立健全綠色導(dǎo)向的“生態(tài)+”財(cái)政金融制度?！吧鷳B(tài)+”就是要?jiǎng)?chuàng)新性地加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境與自然資源的非消耗性利用，意味著提供符合市場需求的系列“生態(tài)產(chǎn)品”及其良性運(yùn)行模式。因此，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政和金融在生態(tài)文明制度體系建設(shè)中的基礎(chǔ)性和重要的支柱作用，圍繞美麗杭州建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，進(jìn)一步整合市、區(qū)縣（市）兩級(jí)財(cái)政資金和金融市場，基于生態(tài)環(huán)境治理績效合理配置各項(xiàng)政府資源和金融資源，以增量分配優(yōu)化帶動(dòng)存量結(jié)構(gòu)調(diào)整，持續(xù)強(qiáng)化財(cái)政金融手段的綠色導(dǎo)向。應(yīng)加快推廣與生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)值相掛鉤的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，將生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付資金分配與“綠色指數(shù)”相掛鉤。又如：建立健全科學(xué)、有效的生態(tài)文明預(yù)算績效考核和評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算績效管理在生態(tài)文明建設(shè)上的剛性約束，將預(yù)算管理貫穿生態(tài)文明建設(shè)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和應(yīng)用的全過程。

（五）基于評(píng)價(jià)的定性化健全生態(tài)文明制度績效定量評(píng)價(jià)制度

“好”制度可以事半功倍，“壞”制度可以事倍功半。生態(tài)文明制度的好壞與實(shí)施效果要通過制度績效評(píng)價(jià)才能知曉。生態(tài)文明制度的績效評(píng)價(jià)要做到全程評(píng)價(jià)。首先，生態(tài)文明制度決策前的評(píng)價(jià)。生態(tài)文明制度正式付諸實(shí)施之前，不僅要做定性的評(píng)判，還要做定量化的仿真模擬，通過仿真模擬鑒別生態(tài)文明制度的預(yù)期效果。其次，生態(tài)文明制度實(shí)施中的評(píng)價(jià)。生態(tài)文明制度實(shí)施一個(gè)階段后，制度實(shí)施是否存在障礙，制度實(shí)施是否偏離軌道，要及時(shí)作出研判，及時(shí)矯正“制度偏差”。最后，生態(tài)文明制度實(shí)施后的評(píng)價(jià)。生態(tài)文明制度實(shí)施一個(gè)周期或若干時(shí)期，需要對(duì)制度績效作出總體的評(píng)價(jià)。保留績效好的制度，淘汰績效差的制度，修正存在瑕疵的制度，將生態(tài)文明制度績效評(píng)價(jià)制度有機(jī)地納入高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系和市縣評(píng)議、社會(huì)評(píng)價(jià)等滿意度評(píng)價(jià)體系。為此，需要選擇生態(tài)文明制度績效定量評(píng)價(jià)的模型，需要獲取定量評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)，需要利用好定量評(píng)價(jià)的結(jié)果。