王曉嵐

(北京地星偉業(yè)科技股份有限公司，北京 100080)

0 引言

為確保我國(guó)農(nóng)民獲得長(zhǎng)期且有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利，完善土地承包管理工作，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證(以下簡(jiǎn)稱確權(quán)登記頒證)工作提出了明確要求，有關(guān)法律也做出了具體規(guī)定。2013年中央1號(hào)文件提出：“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)。用5年時(shí)間基本完成確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記檔案不健全等問題。”通過開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記，查清發(fā)包方、承包方權(quán)屬信息，查清農(nóng)戶承包地塊面積、空間位置、四至、土地用途等信息，把承包地塊面積、空間位置和經(jīng)營(yíng)權(quán)證書等落實(shí)到戶，賦予農(nóng)民更有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益的重要舉措，對(duì)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義[1-4]。

1 工作原則

1.1 依法依規(guī)

嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》及《承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》等法律、法規(guī)和政策規(guī)定，按農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查規(guī)程、確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范和要素編碼規(guī)則等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，開展確權(quán)登記頒證工作。

1.2 保持穩(wěn)定

確權(quán)登記頒證是對(duì)原承包關(guān)系的完善和規(guī)范，不是重新調(diào)整承包關(guān)系，也不是重新發(fā)包農(nóng)村土地，而是在保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，以二輪延包檔案、二輪延包簽訂的承包合同和頒發(fā)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書為基礎(chǔ)開展清查。通過調(diào)查測(cè)量，進(jìn)一步明確農(nóng)戶承包地面積、空間位置和承包關(guān)系，堅(jiān)持“增人不增地、減人不減地”的原則，保持原土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和延續(xù)。

1.3 尊重歷史

保持農(nóng)戶現(xiàn)有承包面積不減少，測(cè)量后與原合同面積不一致的，多了不收，少了也不補(bǔ)，保持農(nóng)戶對(duì)自己承包地塊享有的惠農(nóng)政策和承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)不變。對(duì)于因土地等級(jí)差別造成實(shí)際面積與合同面積不一致的，經(jīng)與承包戶溝通認(rèn)可后，按實(shí)際耕種面積確權(quán)，同時(shí)注明實(shí)際的折算面積，但集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)新確權(quán)的耕地面積不得超過集體土地所有權(quán)調(diào)查認(rèn)定的耕地總面積。

1.4 實(shí)事求是

二輪延包以來，對(duì)農(nóng)戶間承包地塊轉(zhuǎn)讓、互換等造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生變化的要及時(shí)進(jìn)行變更；對(duì)承包地塊實(shí)際面積與賬證不一致的要結(jié)合實(shí)際情況，依據(jù)有關(guān)法律政策記入賬證，做到“五到戶”和“四統(tǒng)一”。

1.5 民主協(xié)商

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作必須充分依靠農(nóng)民群眾，對(duì)于遇到的重大問題，要有農(nóng)民群眾的參與，廣泛征求農(nóng)民群眾的意見，爭(zhēng)取得到廣大群眾的理解和支持。測(cè)量、調(diào)查、確權(quán)、登記和頒證每個(gè)環(huán)節(jié)都必須進(jìn)行民主協(xié)商，組織本集體經(jīng)濟(jì)組織成員討論決定。

1.6 公平、公開、公正

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證過程中堅(jiān)持“陽(yáng)光作業(yè)”，做到4個(gè)公示，以保證農(nóng)民的知情和參與權(quán)，做到內(nèi)容、程序、方法和結(jié)果4公開，每一地塊做到“權(quán)屬合法、四至界線清楚、面積準(zhǔn)確、無(wú)爭(zhēng)議”。

2 技術(shù)路線

以最新遙感影像數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，按照農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查要求，利用第二次土地調(diào)查和農(nóng)村集體土地確權(quán)登記成果，通過內(nèi)業(yè)坐標(biāo)轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)處理，外業(yè)權(quán)屬調(diào)查和核實(shí)，查清每個(gè)承包地塊的地類、面積、四至和空間位置等情況，掌握農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)狀況，解決承包地塊面積不準(zhǔn)、空間位置不明、四至不清、登記簿信息不完整等問題；按照承包經(jīng)營(yíng)權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范，運(yùn)用GIS、數(shù)據(jù)庫(kù)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)。

3 工作流程

首先，以二次土地調(diào)查、集體土地所有權(quán)調(diào)查和最新遙感影像為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，套合二次土地調(diào)查行政界線和集體土地所有權(quán)調(diào)查確定的地籍區(qū)地籍子區(qū)界線，制作外業(yè)調(diào)查工作底圖提交村組。其次，由村組工作人員和作業(yè)單位調(diào)查人員根據(jù)工作底圖開展入戶權(quán)屬調(diào)查，組織相鄰地塊承包人現(xiàn)場(chǎng)指認(rèn)地塊邊界，測(cè)量承包地塊圖形并標(biāo)注地塊編號(hào)和合同面積。再次，根據(jù)村組和調(diào)查人員反饋的調(diào)查信息及測(cè)量成果，矢量化采集地塊數(shù)據(jù)，形成承包地地籍圖予以公示確認(rèn)。最后，按照“八步工作法”要求完成確權(quán)登記頒證工作。確權(quán)工作流程如圖1所示。

圖1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作流程

3.1 準(zhǔn)備工作

準(zhǔn)備工作包括基礎(chǔ)資料、組織宣傳、表冊(cè)、儀器設(shè)備、人員及技術(shù)準(zhǔn)備等。

3.2 入戶調(diào)查

3.2.1 要素編碼

要素編碼包括承包方、發(fā)包方、承包地塊和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證編碼。

(1)發(fā)包方。發(fā)包方編碼由14位(4段)數(shù)字組成，其編碼組成如圖2所示。

圖2 發(fā)包方編碼組成

(2)承包方。承包方編碼由18位(2段)數(shù)字組成，其編碼組成如圖3所示。

圖3 承包方編碼組成

(3)承包地塊。承包地塊編碼由19位(2段)數(shù)字組成，其編碼組成如圖4所示。

圖4 承包地塊編碼組成

(4)承包合同和經(jīng)營(yíng)權(quán)證。承包合同和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證(登記簿)編碼結(jié)構(gòu)相同，均由19位(2段)數(shù)字(字母)組成，其編碼組成如圖5所示。

圖5 承包合同和經(jīng)營(yíng)權(quán)證編碼組成

3.2.2 調(diào)查摸底

摸清承包地塊土地利用現(xiàn)狀，查清地塊的名稱、坐落位置、面積、權(quán)屬性質(zhì)、四至、經(jīng)營(yíng)方式和土地種類。調(diào)查發(fā)包方情況，逐戶摸清農(nóng)戶家庭承包狀況。

3.2.3 發(fā)包方調(diào)查

發(fā)包方調(diào)查包括發(fā)包方名稱、負(fù)責(zé)人姓名和通訊地址等信息。發(fā)包方調(diào)查以集體土地所有權(quán)調(diào)查成果和其他合法權(quán)屬來源材料為依據(jù)確定。調(diào)查確權(quán)過程中，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效后，集體經(jīng)濟(jì)組織分立或合并的，按分立或合并前的名稱確定；發(fā)包方負(fù)責(zé)人變更的，按變更后的負(fù)責(zé)人姓名確定；發(fā)包方名稱變更的，按變更前的名稱確定。以上3種情況，都需要在發(fā)包方調(diào)查表的調(diào)查記事欄備注說明。

3.2.4 承包方調(diào)查

承包方調(diào)查包括承包方代表姓名、地址及農(nóng)戶家庭成員等情況。權(quán)屬信息調(diào)查包括承包合同或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等信息。承包方調(diào)查以收集到的土地承包方案、臺(tái)賬、承包合同、原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書和其他的合法權(quán)屬來源材料為依據(jù)，農(nóng)戶的家庭成員信息以戶口本、結(jié)(離)婚證等資料為依據(jù)確定。承包合同生效后，農(nóng)戶內(nèi)部家庭成員分家析產(chǎn)或合戶的，按相關(guān)規(guī)定處理，無(wú)異議后再進(jìn)行調(diào)查。

3.2.5 承包地塊調(diào)查

(1)調(diào)查內(nèi)容。承包地塊調(diào)查包括承包地塊的名稱、四至、面積、空間位置、土地用途、界址、利用類型、地力等級(jí)和是否基本農(nóng)田等情況[5]。

(2)調(diào)查步驟。①工作底圖制作：將收集到的二次土地調(diào)查成果、農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查成果等數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，使之與最新影像圖套合，進(jìn)行地塊矢量化采集，以村組為單位制作輸出外業(yè)調(diào)查工作底圖。②調(diào)查指界：調(diào)查員和地塊指界人同時(shí)到現(xiàn)場(chǎng)指界，現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置界標(biāo)、繪制調(diào)查草圖，并對(duì)指界情況進(jìn)行相應(yīng)處理。③地塊測(cè)量成圖：采用GPS接收機(jī)、全站儀等儀器，實(shí)地采集界址點(diǎn)坐標(biāo)，利用南方CASS軟件繪制成圖，也可采用航空攝影測(cè)量方法勾繪成圖[6]。④地塊分布圖制作：調(diào)查地塊經(jīng)村組農(nóng)戶核實(shí)無(wú)誤后，調(diào)查員根據(jù)權(quán)屬調(diào)查的結(jié)果繪制承包地塊分布圖，反映農(nóng)戶承包地塊的空間位置、四至、面積、權(quán)屬和編碼等信息。⑤面積計(jì)算：用界址點(diǎn)坐標(biāo)計(jì)算地塊的水平投影面積。⑥調(diào)查表填寫：按承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查規(guī)程附件要求填寫發(fā)包方、承包方和承包地塊調(diào)查表。

3.3 審核公示

調(diào)查結(jié)果審核公示主要包括地塊調(diào)查信息公示表制作、公示表審核公示、勘誤修正和調(diào)查結(jié)果最終確認(rèn)4個(gè)環(huán)節(jié)。

首先，調(diào)查員和確權(quán)登記頒證工作組根據(jù)承包地塊權(quán)屬調(diào)查結(jié)果，在本村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)按承包方順序逐地塊公示，以地塊測(cè)量和權(quán)屬調(diào)查結(jié)果為依據(jù)形成包含承包方信息、承包合同信息和承包地塊編碼、面積、四至等信息的調(diào)查信息公示表。其次，將調(diào)查信息公示表和地塊分布圖在集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)指定地點(diǎn)公示7d，公示期內(nèi)，調(diào)查員和確權(quán)登記頒證工作組要對(duì)承包方和發(fā)包方提出的問題進(jìn)行核實(shí)、修正并進(jìn)行二次公示。二次公示結(jié)束無(wú)異議后，編制公示歸戶表，由承包方和發(fā)包方現(xiàn)場(chǎng)簽章確認(rèn)。

3.4 建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)

3.4.1 數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)內(nèi)容

數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)內(nèi)容包括基礎(chǔ)地理信息和權(quán)屬調(diào)查數(shù)據(jù)?；A(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)包括基礎(chǔ)地理要素、承包地塊要素和柵格數(shù)據(jù)；權(quán)屬調(diào)查數(shù)據(jù)包括承包方信息、發(fā)包方信息、承包地塊信息、權(quán)屬來源信息、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等。

3.4.2 數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)步驟

(1)數(shù)據(jù)錄入。①承包地塊：包括地塊承包人資料、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證相關(guān)信息。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位錄入承包地塊的屬性信息到地塊屬性模板中。②權(quán)源資料：包括確權(quán)登記過程中權(quán)利人提供的有關(guān)權(quán)屬來源證明材料、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記檔案，以及調(diào)查形成的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查資料，文件格式為.jpg，以戶為單位分文件夾存儲(chǔ)。使用統(tǒng)一方法命名文件，即承包合同編碼+檔案名稱+順序號(hào)的規(guī)則，便于后期與圖形數(shù)據(jù)掛接。如*****(18位)+土地調(diào)查表_001.jpg。

(2)圖形數(shù)據(jù)處理。入庫(kù)前按照外業(yè)調(diào)查工作底圖、調(diào)查草圖、地塊分布圖及實(shí)際調(diào)查情況，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立點(diǎn)、線、面的拓?fù)潢P(guān)系并檢查，確保地塊閉合，無(wú)懸掛節(jié)點(diǎn)、自相交和重疊坐標(biāo)點(diǎn)。

(3)圖屬掛接及檢查。屬性錄入和圖形處理完成后，利用建庫(kù)軟件將地塊圖形和屬性信息進(jìn)行掛接，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立圖形與屬性一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，然后對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，按《數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范》要求完成各工序數(shù)據(jù)檢查。包括數(shù)學(xué)基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)完整性和正確性、圖屬一致性檢查等內(nèi)容。同時(shí)還要以地塊為單位，以地塊編號(hào)為索引，對(duì)照外業(yè)調(diào)查底圖逐地塊進(jìn)行檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)修改。

3.5 建立登記簿

依據(jù)經(jīng)公示確認(rèn)無(wú)誤后的相關(guān)數(shù)據(jù)、圖件，與農(nóng)戶簽訂承包經(jīng)營(yíng)合同，并完善權(quán)屬登記相關(guān)手續(xù)。根據(jù)上報(bào)的登記資料，由縣級(jí)確權(quán)登記頒證領(lǐng)導(dǎo)小組按統(tǒng)一格式建立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿。

3.6 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書完善

依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作規(guī)程》規(guī)定，收回原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，依照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿記載內(nèi)容打印并向農(nóng)戶頒發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一格式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。

3.7 統(tǒng)計(jì)匯總、資料歸檔

(1)統(tǒng)計(jì)匯總。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)匯總以縣為單位進(jìn)行，包括權(quán)屬狀況、地塊基本情況、農(nóng)戶家庭人口基本情況統(tǒng)計(jì)等內(nèi)容。

(2)資料歸檔。確權(quán)登記頒證結(jié)束后，按照《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案管理工作的意見》要求，對(duì)土地調(diào)查、承包、登記的所有資料按照分級(jí)實(shí)施、分類管理、集中保管的原則進(jìn)行整理歸檔[7]。

4 存在的問題及解決方法

4.1 無(wú)法準(zhǔn)確認(rèn)定家庭成員及土地共有人

以1998年二輪承包合同中的人員確定為土地共有人，戶口本現(xiàn)有成員認(rèn)定為家庭成員，其他關(guān)系不能確定為家庭成員或共有人。

4.2 分地時(shí)為一戶，原戶主已去世，確權(quán)時(shí)為多戶

各戶共同填寫分戶協(xié)議且全體家庭成員同意，家庭內(nèi)部分割好地塊并統(tǒng)計(jì)面積，確權(quán)時(shí)可各戶分別確權(quán)[8]。

4.3 承包地塊買賣、置換情況普遍，造成確權(quán)困難

原則上承包地塊不能買賣，但是調(diào)查得知這種情況較為普遍，經(jīng)發(fā)包方同意后，需要雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，然后按土地實(shí)際控制方確權(quán)，否則為爭(zhēng)議，暫停確權(quán)。

4.4 土地被大片承包種植，原地塊邊界變化，無(wú)法確定其邊界位置

確定大地塊范圍，根據(jù)當(dāng)時(shí)每戶分地位置、面積，利用軟件對(duì)大地塊按比例進(jìn)行分割，還原原有地塊邊界進(jìn)行確權(quán)，確保四至清楚、面積準(zhǔn)確。

4.5 部分承包地塊無(wú)法聯(lián)系到權(quán)利人

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委組織召開動(dòng)員大會(huì)，向農(nóng)戶宣傳此項(xiàng)工作的目的，告知應(yīng)如何配合調(diào)查；對(duì)于長(zhǎng)期外出務(wù)工人員，由親戚朋友聯(lián)系告知，同時(shí)公布調(diào)查人員聯(lián)系方式，便于農(nóng)戶前來配合調(diào)查工作。

5 結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作是一項(xiàng)推進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，是深化農(nóng)村改革的重大部署，對(duì)維護(hù)農(nóng)民土地的合法權(quán)益、順利推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義[9]。通過確權(quán)頒證，在二輪延包的基礎(chǔ)上進(jìn)一步穩(wěn)定和完善了土地承包關(guān)系，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用和收益等權(quán)利，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性[10]。探討和分析了確權(quán)登記頒證工作的原則、具體工作流程與方法，并在實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上總結(jié)了調(diào)查確權(quán)登記過程中遇到的問題及解決方法。