張雙悅

（天津商業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津300134）

“十三五” 時(shí)期（2016—2020），中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)在 “總體發(fā)展戰(zhàn)略” “新發(fā)展理念” 和 “高質(zhì)量發(fā)展” 等理念的 “指引” 和 “引領(lǐng)” 下，其理論內(nèi)涵更加豐富、實(shí)踐特征更加鮮明。從根本上說(shuō)，充分彰顯了我們黨治國(guó)理政所取得的巨大成就。本文在回顧 “十三五” 時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的基礎(chǔ)上展望 “十四五” 時(shí)期的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

一、 “十三五” 時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征

“十三五” 時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展逐步從 “重要戰(zhàn)略機(jī)遇期” 進(jìn)入到 “重要戰(zhàn)略機(jī)遇期” 與 “高質(zhì)量發(fā)展” 的疊加階段，主要目標(biāo)從 “全面建成小康社會(huì)” 開(kāi)始向 “全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)” 轉(zhuǎn)變。因此，更加強(qiáng)調(diào)以 “新發(fā)展理念” 建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、 “推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體” 等事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大問(wèn)題。與此同時(shí)，面臨的問(wèn)題也從 “不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)” 逐步演變?yōu)?“不平衡、不充分” 。與此相伴隨，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈現(xiàn)出一系列新特征。

（一） “新發(fā)展理念” 成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本指引

繼中共十八屆五中全會(huì)（2015）首次提出 “新發(fā)展理念” 之后，中共十九大報(bào)告（2017）進(jìn)一步提出要堅(jiān)持 “高質(zhì)量發(fā)展” 這一具有劃時(shí)代意義的科學(xué)論斷。因此， “十三五” 時(shí)期的總體任務(wù)，就是要在 “新發(fā)展理念” 和 “高質(zhì)量發(fā)展” 的 “指引” 和 “引領(lǐng)” 下推動(dòng)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

以中共十九大（2017）召開(kāi)為界，在此之前，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的研究?jī)?nèi)容主要涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展［1］、區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系［2］、區(qū)域經(jīng)濟(jì)應(yīng)用工具（包括區(qū)域戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策等工具）三個(gè)方面［3］，在理論上重點(diǎn)關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)位理論、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論、區(qū)際關(guān)系理論，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理理論等［4］。十九大（2017）之后，陸續(xù)有學(xué)者將 “新發(fā)展理念” 納入到區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究當(dāng)中，分別從區(qū)域創(chuàng)新理論、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念［5］、綠色發(fā)展理念、區(qū)域?qū)ν忾_(kāi)放、區(qū)域共享發(fā)展理念五個(gè)方面展開(kāi)研究，具體內(nèi)容涉及城市群、都市圈、經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)（協(xié)同、一體化）發(fā)展［6］－［10］、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興［11］［12］、區(qū)域綠色發(fā)展的路徑選擇［13］、公共服務(wù)均等化［14］和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展［15］［16］等方面。

綜上所述，現(xiàn)有研究已經(jīng)開(kāi)始從定性及定量方面對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的 “新發(fā)展理念” 和 “高質(zhì)量發(fā)展” 進(jìn)行研究，但鮮有文獻(xiàn)從綜合、立體的視角對(duì)東中西和東北地區(qū)如何貫徹 “新發(fā)展理念” 和 “高質(zhì)量發(fā)展” 加以系統(tǒng)的研究，即便有，也僅是以一個(gè)城市群或經(jīng)濟(jì)區(qū)為例進(jìn)行的分析。

（二）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略成為主旋律

“十三五” 中期召開(kāi)的中共十九大（2017）首次提出 “區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略” 。其核心要義包括：加大力度支持老、少、邊、窮地區(qū)發(fā)展；分類指導(dǎo)東中西和東北地區(qū)發(fā)展；以城市群為主要載體，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；以 “非首都功能疏解” 為 “牛鼻子” ，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展， “高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)” ；推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展；促進(jìn)資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型；加快邊疆地區(qū)發(fā)展； “堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)” 等。

與中共十八大（2012）提出的 “區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略” 相比，兩者有相同之處，但也有不同之處。相同之處在于，都強(qiáng)調(diào) “發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)” ；無(wú)論是總體戰(zhàn)略，還是協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，都是 “綱” ，其他子戰(zhàn)略都是 “目” 。不同之處在于：其一，關(guān)鍵詞不同。 “總體戰(zhàn)略” 注重的是四大區(qū)域的總體發(fā)展， “協(xié)調(diào)戰(zhàn)略” 不僅強(qiáng)調(diào)四大區(qū)域的總體發(fā)展，而且更加強(qiáng)調(diào)四大區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，即通過(guò) “體制機(jī)制的建立” ，逐步縮小東中西部、南北之間和城鄉(xiāng)的差距等。其二，背景不同。十八大強(qiáng)調(diào)的主要是 “富起來(lái)” ，十九大不僅僅強(qiáng)調(diào)要 “富起來(lái)” ，還要 “強(qiáng)起來(lái)” 。其三，對(duì)于四大區(qū)域的發(fā)展要求不同。十八大對(duì)于西部、東北、中部、東部地區(qū)的發(fā)展要求分別是 “優(yōu)先推進(jìn)” “全面振興” “大力促進(jìn)” “積極支持” ；十九大的要求則是 “強(qiáng)化舉措” “深化改革” “發(fā)揮優(yōu)勢(shì)” “創(chuàng)新引領(lǐng)” ，并強(qiáng)調(diào)要建立更加有效的協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。

1.加大力度扶持 “老” “少” “邊” “窮” 地區(qū)發(fā)展

加大力度扶持這些特殊類型地區(qū)發(fā)展，既是底線思維和保障人民群眾基本生活需求的必然選擇，同時(shí)也是中國(guó)共產(chǎn)黨貫徹落實(shí)第一個(gè)百年目標(biāo)、滿足人民群眾對(duì)美好生活需求的重要一環(huán)。

（1）革命老區(qū)與民族地區(qū)

解決好這兩種特殊類型地區(qū)的貧困問(wèn)題，不僅有助于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，而且有助于全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此， “十三五” 時(shí)期，這兩個(gè)地區(qū)的重點(diǎn)任務(wù)主要是分類推進(jìn)特殊貧困地區(qū)發(fā)展，優(yōu)先保障和改善民生，全力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。2016—2018年，中央累計(jì)安排民族八省區(qū)資金1 133.10億元，年均增幅達(dá)到32.4%；2017—2019年，中央對(duì)地方革命老區(qū)累計(jì)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)到298.47億元，有效地推動(dòng)了革命老區(qū)與民族地區(qū)的發(fā)展。①財(cái)政部《2018年中央財(cái)政支持革命老區(qū)、邊境地區(qū)情況》。②財(cái)政部《關(guān)于提前下達(dá)2019年革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付的通知》。

（2）邊疆地區(qū)

此類地區(qū)不僅要注重 “發(fā)展” “鞏固” 和 “安全” 問(wèn)題，更要做優(yōu)做強(qiáng)口岸經(jīng)濟(jì)，③國(guó)務(wù)院《優(yōu)化口岸營(yíng)商環(huán)境促進(jìn)跨境貿(mào)易便利化工作方案的通知》。培育開(kāi)放發(fā)展新動(dòng)能，④商務(wù)部辦公廳、中國(guó)進(jìn)出口銀行辦公室《關(guān)于應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情支持邊境（跨境）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)促進(jìn)邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展有關(guān)工作的通知》。加快邊境城市發(fā)展， “實(shí)現(xiàn)多邊合作、多方共贏” ，⑤《習(xí)近平在東北三省考察并主持召開(kāi)深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)：解放思想銳意進(jìn)取深化改革破解矛盾，以新氣象新?lián)?dāng)新作為推進(jìn)東北振興》。http：／／www.gov.cn／xinwen／2018－09／28／content_5326563.htm.形成與 “一帶一路” 有機(jī)銜接的重要門(mén)戶。⑥國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)6個(gè)新設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》。2017—2020年，中央累計(jì)安排轉(zhuǎn)移支付規(guī)模預(yù)計(jì)達(dá)到557.61億元，⑦財(cái)政部《關(guān)于提前下達(dá)2020年邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的通知》。有效地促進(jìn)了邊疆地區(qū)的發(fā)展和邊境民生的改善。

（3）貧困地區(qū)

此類地區(qū)最主要的任務(wù)就是要從根本上解決絕對(duì)貧困問(wèn)題。2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記在湖南花垣縣十八洞村考察時(shí)首次提出 “精準(zhǔn)扶貧” 。2015年， “扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)” 正式打響。為進(jìn)一步保障貧困地區(qū)從根本上 “脫貧” ，2019年，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組正式出臺(tái)《關(guān)于解決 “兩不愁三保障” 突出問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》為 “十三五” 末期全面完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)、鞏固脫貧成果作出具體的規(guī)劃?；仡檮倓傔^(guò)去的五年，扶貧工作取得了巨大成效。有資料顯示，如果是按照2010年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)⑧以2010年不變價(jià)計(jì)算，每人每年2300元。計(jì)算，中國(guó)的農(nóng)村貧困人口已經(jīng)從1978年的77 039萬(wàn)人下降到2019年末的551萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從2015年的5.7%下降到2019年的0.6%。這樣的成績(jī)，在世界上是絕無(wú)僅有的。值得注意的是，目前民族八省的貧困發(fā)生率仍然高于全國(guó)水平，因此， “十四五” 時(shí)期仍應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)的支持和扶持，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。

2.分類指導(dǎo)四大區(qū)域發(fā)展

“十三五” 時(shí)期，四大區(qū)域發(fā)展步伐明顯加快，特征更加突出。具體表現(xiàn)在：第一，機(jī)制建設(shè)更加健全。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》，其最大的特點(diǎn)就是在中共十八大（2012）提出的推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的 “市場(chǎng)一體化發(fā)展機(jī)制” “區(qū)域合作機(jī)制” “區(qū)域互助機(jī)制” “區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制” 的基礎(chǔ)上，新增了 “區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌” “基本公共服務(wù)均等化” “區(qū)域政策調(diào)控” 和 “區(qū)域發(fā)展保障” 四個(gè) “機(jī)制” ，更加強(qiáng)調(diào)以國(guó)家重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，以四大區(qū)域?yàn)檩d體和基礎(chǔ)，推動(dòng) “兩個(gè)統(tǒng)籌”①統(tǒng)籌發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)，推動(dòng)陸海統(tǒng)籌。，促進(jìn) “三個(gè)一體化”②城鄉(xiāng)區(qū)域間要素自由流動(dòng)，區(qū)域市場(chǎng)一體化建設(shè)，區(qū)域交易平臺(tái)和制度。，優(yōu)化 “四個(gè)合作”③區(qū)域合作互動(dòng)，流域上下游合作，省級(jí)交界地區(qū)合作，國(guó)際區(qū)域合作。，強(qiáng)化 “三個(gè)協(xié)作”④東西部扶貧協(xié)作，對(duì)口支援，對(duì)口協(xié)作（合作）。，健全 “三個(gè)補(bǔ)償”⑤橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間利益補(bǔ)償機(jī)制，資源輸出地與輸入地之間利益補(bǔ)償機(jī)制。等。

第二，發(fā)展方向更加明確，協(xié)調(diào)進(jìn)程明顯加快。 “十三五” 時(shí)期，國(guó)家分別出臺(tái)相關(guān)地區(qū)規(guī)劃，明確各自的發(fā)展方向和重點(diǎn)?？偟亩裕瑬|部地區(qū)由于自改革開(kāi)放以來(lái)一直處于領(lǐng)先地位，所以其主要任務(wù)是在 “率先發(fā)展” 的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升 “輻射帶動(dòng)能力” 。東北地區(qū)面臨的首要任務(wù)是 “深化改革” ，其次，是通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，提高產(chǎn)業(yè)聚集度，加快推進(jìn)資源型經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)型，拓展區(qū)域發(fā)展新空間等，來(lái)推動(dòng)全面振興發(fā)展新機(jī)制的形成。中部地區(qū)的首要任務(wù)是 “發(fā)揮優(yōu)勢(shì)” “提質(zhì)增效” ，通過(guò)建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建縱橫交錯(cuò)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等來(lái)實(shí)現(xiàn) “崛起” 。西部地區(qū)的首要任務(wù)則是 “強(qiáng)化舉措” ，通過(guò)構(gòu)建發(fā)展新格局、增加公共服務(wù)供給等來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的大發(fā)展。

第三，戰(zhàn)略定位更加精準(zhǔn)。首先，自1999年中央首次提出 “西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略” 以來(lái)，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得重大進(jìn)展。但就現(xiàn)實(shí)而言，生態(tài)環(huán)境仍然是該地區(qū)的薄弱環(huán)節(jié)。因此， “十三五” 時(shí)期，西部地區(qū)的定位主要為 “筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障” ，建設(shè) “西部陸海新通道” ，拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展新空間，在保障國(guó)家生態(tài)安全的基礎(chǔ)上，發(fā)揮好連接 “一帶一路” 的紐帶作用， “推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展” 。

其次，東北地區(qū)自2003年中共中央、國(guó)務(wù)院首次提出 “振興戰(zhàn)略” 開(kāi)始，這一地區(qū)面臨的主要任務(wù)先后由 “調(diào)整” “改造” “調(diào)整改造” 逐步演化為 “全面振興” ，體現(xiàn)出國(guó)家根據(jù)不同時(shí)期東北地區(qū)面臨的形勢(shì)，作出了積極的調(diào)整。 “十三五” 時(shí)期，東北地區(qū)大部分國(guó)有資本進(jìn)一步向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，全國(guó)糧食生產(chǎn)基地的地位進(jìn)一步凸顯，對(duì)外開(kāi)放優(yōu)勢(shì)不斷凸顯。

最后，2016年之前，中部地區(qū)的定位一直都是 “三基地、一樞紐”⑥全國(guó)重要糧食生產(chǎn)基地、能源原材料基地、現(xiàn)代裝備制造及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地和綜合交通運(yùn)輸樞紐。。這一戰(zhàn)略定位，既促進(jìn)了中部地區(qū)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，又鞏固了中部地區(qū)重要糧食生產(chǎn)基地、全國(guó)能源原材料供應(yīng)重點(diǎn)地區(qū)的地位。2016年出臺(tái)的《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃（2016—2025年）》將其定位變更為 “一中心、四區(qū)”⑦全國(guó)重要先進(jìn)制造業(yè)中心、全國(guó)新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)區(qū)、全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展核心區(qū)、全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、全方位開(kāi)放重要支撐區(qū)。，這不僅繼承了上一階段的戰(zhàn)略定位，同時(shí)也體現(xiàn)出新時(shí)代中部地區(qū)面臨的新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)，即在上一階段產(chǎn)業(yè)與能源基地、交通樞紐建設(shè)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以生態(tài)文明建設(shè)為頂層設(shè)計(jì)，形成全方位對(duì)外開(kāi)放的新發(fā)展格局。

3.加快城市群建設(shè)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

“十一五” 規(guī)劃綱要（2006）首次提出 “要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)” 。 “十二五” 時(shí)期（2011—2015），這一提法逐漸演化為 “形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展” 。此時(shí)，各級(jí)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展的總格局基本形成。 “十三五” 時(shí)期，中共中央、國(guó)務(wù)院和國(guó)家發(fā)展改革委以 “協(xié)調(diào)發(fā)展” 為主旋律，在提出 “優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群” “培育中西部地區(qū)城市群” 總要求的基礎(chǔ)上，先后批復(fù)了長(zhǎng)三角（2016）、哈長(zhǎng)（2016）、中原（2016）、成渝（2016）、北部灣（2017）、蘭州—西寧（2018）、關(guān)中平原（2018）、呼包鄂榆（2018）八個(gè)城市群規(guī)劃。統(tǒng)計(jì)顯示，2018年，中國(guó)主要城市群面積、人口及GRP占全國(guó)的比重分別達(dá)到17.61%、58.45%、67.57%，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐和集聚帶動(dòng)作用進(jìn)一步凸顯（見(jiàn)表1）。

表1 2018年中國(guó)部分城市群面積、總?cè)丝?、GRP

4.京津冀協(xié)同發(fā)展與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略

2015年4月30日，中共中央政治局審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。 “十三五” 時(shí)期，相關(guān)部門(mén)和地區(qū)以此綱要為根本遵循，相繼出臺(tái)了《 “十三五” 時(shí)期京津冀國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》（2016）、《關(guān)于北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承載地有關(guān)情況的匯報(bào)》（2016）、《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》（2017）、《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃（2020）》等規(guī)劃和文件，一步步將 “京津冀協(xié)同發(fā)展” 提升為國(guó)家戰(zhàn)略，從而為進(jìn)一步推進(jìn)北京非首都功能疏解、加快雄安新區(qū)建設(shè)和建設(shè)京津冀世界級(jí)城市群提供了政策支持。2016年3月25日，中共中央政治局審議通過(guò)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，確立了橫跨東中西部的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶為 “一軸、兩翼、三極、多點(diǎn)” 的發(fā)展新格局，從而將中國(guó)東中西部地區(qū)緊密地連接在一起。至此， “十三五” 時(shí)期的兩個(gè)國(guó)家重大戰(zhàn)略已經(jīng)浮出水面，并為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展賦予了全新的內(nèi)涵，即 “協(xié)調(diào)發(fā)展” 不再僅僅是四大區(qū)域之間的協(xié)調(diào)，也不再僅僅是大城市和中小城市、小城鎮(zhèn)之間的協(xié)調(diào)，還應(yīng)當(dāng)是發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市群、流域上中下游之間、經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展，以至于與 “一帶一路” 的對(duì)接，形成網(wǎng)絡(luò)化的高質(zhì)量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

5.資源型地區(qū)／城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐加快

資源型地區(qū)和資源型城市，兩者均以自然資源開(kāi)發(fā)、加工為主，其內(nèi)涵并無(wú)本質(zhì)的區(qū)別，只是前者的范圍比后者要大而已。根據(jù)《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》，中國(guó)共有262個(gè)資源型城市，分為成長(zhǎng)型、成熟型、衰退型、再生型四類。 “十三五” 時(shí)期的重點(diǎn)主要是采取分類指導(dǎo)的原則，有序推進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型。此間，中共中央、國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展改革委先后出臺(tái)了一系列有關(guān)資源型地區(qū)／城市轉(zhuǎn)型的文件，①出臺(tái)文件有：《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕7號(hào)），《關(guān)于加強(qiáng)分類引導(dǎo)培育資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動(dòng)能的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改振興〔2017〕52號(hào)），《關(guān)于支持首批老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)的通知》（發(fā)改振興〔2017〕671號(hào)），《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)的通知》（發(fā)改振興〔2019〕1405號(hào)）。從而為資源型地區(qū)／城市轉(zhuǎn)型，構(gòu)建完善的體制機(jī)制、發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)體系、加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換提供了制度保障。同時(shí)，對(duì)于發(fā)展較好的資源型城市，批復(fù)建立了 “產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)” ，對(duì)其他地區(qū)提供了可復(fù)制可操作可推廣的經(jīng)驗(yàn)。統(tǒng)計(jì)顯示，2011—2018年間，盡管資源型地區(qū)的GRP不斷增加，但占全國(guó)的比重卻從26.49%下降到20.51%。因此， “十四五” 時(shí)期，必須大力培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，著力推動(dòng)資源型地區(qū)／城市轉(zhuǎn)型，盡快實(shí)現(xiàn)東北振興取得 “新突破” 。

6.堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)

早在中共十七屆五中全會(huì)（2010）和 “十二五” 規(guī)劃綱要（2011）中就作出了要 “堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌” “推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展” 的戰(zhàn)略部署。為此， “十三五” 規(guī)劃綱要（2016）進(jìn)一步提出要建設(shè) “海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)” 。與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委等部委在《關(guān)于促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出 “十三五” 時(shí)期擬在全國(guó)設(shè)立10～20個(gè)示范區(qū)。2018年11月，國(guó)家發(fā)展改革委等部委在《關(guān)于建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)的通知》中正式批復(fù)10個(gè)設(shè)立在市的示范區(qū)，4個(gè)設(shè)立在園區(qū)的示范區(qū)，并分別明確其各自的主要任務(wù)。為進(jìn)一步推動(dòng)陸海統(tǒng)籌，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)了《西部陸海新通道總體規(guī)劃》（2019），首次明確了 “西部陸海新通道” 是 “北接絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，南連21世紀(jì)海上絲綢之路，協(xié)同銜接長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶” 的重要地區(qū)，從而為中國(guó)建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)、對(duì)接 “一帶一路” 倡議打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但不可否認(rèn)的是，中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然落后于陸地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此， “十四五” 時(shí)期，必須進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制，統(tǒng)籌推動(dòng)陸海對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放，加快海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)呈極點(diǎn)式增長(zhǎng)

“十三五” 時(shí)期，在空間上，國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)精細(xì)化、精準(zhǔn)化管理，即尋求多極點(diǎn)式的引領(lǐng)增長(zhǎng)［17］。也正因?yàn)榇?，所以?016年以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展改革委先后批復(fù)八個(gè)城市群規(guī)劃，一個(gè) “全面深化改革開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)”①中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》。，兩個(gè) “生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶” 規(guī)劃②國(guó)務(wù)院《關(guān)于淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)》。③國(guó)務(wù)院《關(guān)于漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)》。，一個(gè) “大灣區(qū)” 規(guī)劃，發(fā)布若干關(guān)于都市圈、經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和對(duì)外開(kāi)放方面的指導(dǎo)意見(jiàn)。整體而言，有五個(gè)特點(diǎn)：一是明確了 “城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)” ，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了都市圈是 “城市群內(nèi)部……以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”④國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》。。二是《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（2019）的出臺(tái)，豐富了 “一國(guó)兩制” 的內(nèi)涵，為進(jìn)一步提升其 “在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放中的支撐引領(lǐng)作用” 提供了政策支持。三是流域發(fā)展被提上議事日程。 “長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展” 上升為國(guó)家戰(zhàn)略之后，2019年9月18日，習(xí)近平總書(shū)記在鄭州進(jìn)一步提出 “黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展一樣，是重大國(guó)家戰(zhàn)略” 。2020年1月3日，該戰(zhàn)略被進(jìn)一步細(xì)化為 “城市群＋都市圈＋中心城市” 的發(fā)展模式，更加強(qiáng)調(diào)流域上中下游的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。四是 “成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”⑤2020年1月3日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)召開(kāi)第六次會(huì)議，首次提出 “要推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)” 。的提出，為推動(dòng)西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，并加快內(nèi)陸開(kāi)放提供了政策支持。五是繼中共十九大（2017）首次提出 “推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局” 之后，高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量的自由貿(mào)易示范區(qū)、自由貿(mào)易港和國(guó)家物流樞紐建設(shè)，以及海南全面深化改革開(kāi)放的步伐明顯加快，從而為構(gòu)建 “雙循環(huán)” 新發(fā)展格局提供了戰(zhàn)略支點(diǎn)。

（四）新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興并舉，城鄉(xiāng)融合步伐加快

繼中共十九大報(bào)告（2017）首次提出 “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略” 之后，中共中央、國(guó)務(wù)院先后于2018年、2019年出臺(tái)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》和《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，以及配套的文件，從而為 “鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)” “分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興” 等提供了政策依據(jù)，為 “十四五” 期間貫徹 “創(chuàng)新發(fā)展” “協(xié)調(diào)發(fā)展” 和 “共享發(fā)展” 理念，形成 “工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮” 的新格局提供了新思路和新舉措。與 “十二五” 時(shí)期（2011—2015）相比， “十三五” 時(shí)期，東部、中部、西部、東北地區(qū)內(nèi)部的城鄉(xiāng)收入之比分別從2.300、2.462、2.910、2.311下降到2.287、2.411、2.821、2.232，均在不斷縮小，但各區(qū)域之間的差距明顯。因此， “十四五” 時(shí)期，應(yīng)突出創(chuàng)新思維，圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，系統(tǒng)研究并提出新的思路、新的方法和新的舉措，切實(shí)縮小城鄉(xiāng)差距。

（五）東西差距開(kāi)始縮小，南北差距開(kāi)始擴(kuò)大

“十三五” 時(shí)期，西部地區(qū)GRP名義價(jià)格（現(xiàn)價(jià)）年均增長(zhǎng)速度為8.3%，東部地區(qū)為8.8%，二者的增長(zhǎng)速度基本持平，且東部與西部地區(qū)的GRP之比從2.616下降到2.611；同時(shí)，2016—2018年，東部與西部地區(qū)人均GRP比值由1.848下降到1.843。由此可見(jiàn)，西部地區(qū)與東部地區(qū)的相對(duì)差距在不斷縮小。但不可否認(rèn)的事實(shí)則是，中國(guó)的地區(qū)差異從東—西差距逐步演變?yōu)槟稀辈罹唷?/p>

采用標(biāo)準(zhǔn)差橢圓方法進(jìn)行測(cè)算后可見(jiàn)，如圖1所示，2011—2019年，中國(guó)GRP的中心由周口市向西南方向移動(dòng)到信陽(yáng)市境內(nèi)；方位角由18.4882°增加到20.4394°，呈現(xiàn)出順時(shí)針變化趨勢(shì)，即中國(guó)東南或西北地區(qū)的GRP增長(zhǎng)速度較快；長(zhǎng)短軸之比則由0.7435增加到0.8722，即空間分布呈圓化趨勢(shì)明顯。由此證明，2011—2019年，中國(guó)GRP的差距在東—西方向（長(zhǎng)軸）上呈縮小趨勢(shì)，在南—北方向（短軸）上呈擴(kuò)張趨勢(shì)。同時(shí)，如圖2所示，2011—2019年，中國(guó)人均GRP的中心由鄭州市向西南方向移動(dòng)到南陽(yáng)市境內(nèi)；長(zhǎng)短軸之比則由0.9128增加到0.9261。由此亦可見(jiàn)，全國(guó)人均GRP的差距仍然表現(xiàn)出在東—西方向（長(zhǎng)軸）上呈縮小趨勢(shì)，在南—北方向（短軸）上呈擴(kuò)張趨勢(shì)。

圖1 2011—2019年中國(guó)GRP空間分布中心

圖2 2011—2019年中國(guó)人均GRP空間分布中心

二、 “十四五” 時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)展望

“十四五” 時(shí)期，應(yīng)在保持已有制度和政策相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)新時(shí)代的新戰(zhàn)略、新要求和國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化，加快構(gòu)建 “4＋6＋1” 的高質(zhì)量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，推動(dòng)形成 “多縱多橫” 的生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，穩(wěn)步推進(jìn)都市圈和城市群發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持實(shí)施 “主體功能區(qū)戰(zhàn)略” 。

（一）加快構(gòu)建 “4＋6＋1” 的高質(zhì)量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局

“十四五” 時(shí)期，應(yīng)著力加快構(gòu)建 “4＋6＋1” 的高質(zhì)量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。這里的 “4” 是指要繼續(xù)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。這是構(gòu)建 “國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)” 的基礎(chǔ)和依托。 “6” 是指京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等戰(zhàn)略。這是構(gòu)建 “雙循環(huán)” 新發(fā)展格局的紐帶和關(guān)鍵。因此，這六大戰(zhàn)略在未來(lái)應(yīng)發(fā)揮 “領(lǐng)頭雁” 作用，促進(jìn)東中西部和南北地區(qū)之間區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的 “大保護(hù)” 。 “1” 是指 “一帶一路” 。這是構(gòu)建 “國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)” 的前沿陣地和重要依托。因此，四大板塊和六大戰(zhàn)略應(yīng)積極融入到 “一帶一路” 中， “高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)高水平共建‘一帶一路’” ，以夯實(shí) “雙循環(huán)” 為根本遵循，實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、雙向共濟(jì)，盡快形成全范圍對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放新格局。在此尤其值得一提的是，東北地區(qū)作為資源型城市聚集區(qū)和老工業(yè)基地，在 “十四五” 時(shí)期，應(yīng)重點(diǎn)通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、釋放市場(chǎng)活力、體制機(jī)制改革、沿邊經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、強(qiáng)化與 “京津冀協(xié)同發(fā)展” “長(zhǎng)三角一體化” “粵港澳大灣區(qū)建設(shè)” 等戰(zhàn)略的全面合作，建設(shè)縱向的生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶等舉措，實(shí)現(xiàn)南北區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展，形成倒U字型的對(duì)內(nèi)對(duì)外新格局。此外，為確保 “4＋6＋1” 的高質(zhì)量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局落地生根，建議相關(guān)部門(mén)盡快出臺(tái)《全國(guó)綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃綱要（2021—2035）》，重點(diǎn)是打通 “斷頭路” ，拓展 “瓶頸路” ，積極發(fā)展 “新基建” ，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極、縱橫交錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶之間的互聯(lián)互通和高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）推動(dòng)形成 “多橫多縱” 的生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶

“十四五” 時(shí)期，建議以 “一帶一路” 和綠色發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)和 “牛鼻子” ，以綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)為紐帶，橫向而言，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶等第一代生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，并加快以黃河流域和北方沿邊經(jīng)濟(jì)帶為核心的第二代生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。同時(shí)，建議以長(zhǎng)江、珠江—西江和黃河等江河支流為軸心，發(fā)展若干次級(jí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，形成大、中、小生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶聯(lián)動(dòng)發(fā)展的新格局?？v向而言，進(jìn)一步推動(dòng)沿海經(jīng)濟(jì)帶、京哈—京廣經(jīng)濟(jì)帶為重點(diǎn)的第一代生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，并加快包昆經(jīng)濟(jì)帶、西部沿邊經(jīng)濟(jì)帶、烏魯木齊到廣州或者上海等第二代生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，最終形成縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)狀生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）穩(wěn)步推進(jìn)都市圈和城市群建設(shè)

一般而言，Ⅰ型大城市以上才可以稱為 “都市” 。這也就是說(shuō)，首先要有一個(gè)城市和周邊地區(qū)的互動(dòng)，之后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成都市—都市圈，并且范圍越來(lái)越大，最后與鄰近的都市圈形成 “城市群”［18］。因此， “十四五” 時(shí)期，應(yīng)以都市圈為核心，加快城市群建設(shè)，從而為加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程和生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提供載體和網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)。

1.加快不同層次的都市圈建設(shè)

都市圈作為城市群之內(nèi)核，其建設(shè)和發(fā)展的水平直接決定著城市群建設(shè)的層次。因此， “十四五” 時(shí)期應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際加快三個(gè)層次的都市圈建設(shè)。一是穩(wěn)步提升國(guó)家層次乃至世界級(jí)的都市圈發(fā)展水平，如上海、北京、廣州、深圳、南京、杭州等都市圈，應(yīng)當(dāng)以空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)均等四個(gè) “一體化” 為切入點(diǎn)，打造集對(duì)外開(kāi)放、宜居宜業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)、智慧綠色于一體的高質(zhì)量都市圈；二是加快以省會(huì)（首府）城市為中心的都市圈建設(shè)，穩(wěn)步提升省會(huì)（首府）城市的輻射帶動(dòng)能力；三是加快如青島、蘇州、寧波、東莞、廈門(mén)、大連等條件優(yōu)越的地級(jí)城市為核心的都市圈建設(shè)，為新城市群的形成和發(fā)展創(chuàng)造條件。

2.打造梯隊(duì)式的城市群

城市群作為區(qū)域發(fā)展和生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的節(jié)點(diǎn)或增長(zhǎng)極，其建設(shè)和發(fā)展的水平，直接決定著區(qū)域發(fā)展和生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的質(zhì)量和檔次。因此， “十四五” 時(shí)期，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化三個(gè)層次的城市群建設(shè)。一是對(duì)于京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等第一梯隊(duì)的城市群，以建設(shè)世界級(jí)的城市群為目標(biāo)，注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，繼續(xù)優(yōu)化核心城市的輻射帶動(dòng)作用，強(qiáng)化都市圈內(nèi)中小城市的功能提升，形成高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的共進(jìn)局面；二是對(duì)于如成渝、關(guān)中平原、中原、長(zhǎng)江中游、山東半島、蘭州—西寧、哈長(zhǎng)、北部灣、呼包鄂榆等第二梯隊(duì)的城市群，在持續(xù)推動(dòng)其規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步打破城市群內(nèi)各地區(qū)間的孤立發(fā)展模式，注重優(yōu)化完善城鎮(zhèn)體系，有效整合不同規(guī)模城市功能，切實(shí)推動(dòng)正向空間溢出效應(yīng)的發(fā)揮和城市產(chǎn)業(yè)間的合理分工，帶動(dòng)中西部和東北地區(qū)全面發(fā)展；三是加快出臺(tái)如海峽西岸、遼中南、滇中、黔中、山西中部、天山北坡、寧夏沿黃等第三梯隊(duì)的城市群規(guī)劃，形成支撐生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

（四）著力提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

城鎮(zhèn)化既是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的手段，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)代化的必由之路，因此， “十四五” 時(shí)期必須以都市圈、城市群和鄉(xiāng)村振興為載體，從下述七個(gè)方面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快鄉(xiāng)村振興步伐，促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。一是 “以人為核心” ，堅(jiān)持 “新發(fā)展理念” 和包容性發(fā)展，實(shí)現(xiàn) “四化同步” 。二是建議各省區(qū)市認(rèn)真落實(shí)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出的城區(qū)常住人口在300萬(wàn)以下的城市 “全面取消落戶限制” 和城區(qū)常住人口在300萬(wàn)以上的城市 “基本取消重點(diǎn)人群落戶限制” 等政策，逐步 “提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量” 。三是穩(wěn)步推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域改革，實(shí)現(xiàn)城市基本公共服務(wù)如公共教育資源、醫(yī)保、公租房、職業(yè)技能培訓(xùn)和社區(qū)管理等向常住人口全覆蓋，并通過(guò)完善城市救助制度、低保制度、失業(yè)救濟(jì)制度等，消除城市貧困。四是依托于都市圈和城市群建設(shè)，加快大中小城市和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，借助于 “大數(shù)據(jù)＋” 對(duì)大中小城市實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、智能化和精細(xì)化管理；支持產(chǎn)業(yè)和人口聚集能力強(qiáng)的特大鎮(zhèn)設(shè)市，實(shí)現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化；支持特色小鎮(zhèn)有序發(fā)展，有序推動(dòng)邊境地區(qū)走新型城鎮(zhèn)化道路；加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、勞動(dòng)力市場(chǎng)、規(guī)劃和社會(huì)保險(xiǎn)制度等一體化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共建共享共榮，和諧發(fā)展。五是以資源環(huán)境承載力、宜居宜業(yè)、特色鮮明和歷史文化傳承保護(hù)為切入點(diǎn)，促進(jìn)特大城市和大城市向產(chǎn)業(yè)高端化方向發(fā)展，中小城市做大做強(qiáng)制造業(yè)，實(shí)現(xiàn) “產(chǎn)城人” 融合發(fā)展。六是以綠色發(fā)展為核心，建設(shè)生態(tài)城市，持續(xù)推動(dòng)城市更新。七是統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)融合發(fā)展，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。（1）對(duì)于城市近郊區(qū)以及縣城關(guān)鎮(zhèn)所在地的村莊，在保留原有鄉(xiāng)村風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，提升治理能力，以體現(xiàn) “城市水平” ；（2）對(duì)于規(guī)模較大的中心村，進(jìn)一步提升集聚功能，改善生產(chǎn)生活條件，加快發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、采摘農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)等；（3）對(duì)于歷史文化名鎮(zhèn)名村等，逐步形成 “特色資源保護(hù)與村莊發(fā)展的良性互促機(jī)制” ；（4）對(duì)于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱等地區(qū)的村莊，逐步實(shí)行搬遷撤并，或者在資源環(huán)境承載力范圍之內(nèi)，走生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路；（5）對(duì)于剛剛脫貧但還處于相對(duì)貧困地區(qū)的農(nóng)村而言，主要采取脫貧不脫 “扶” 的辦法，持續(xù)發(fā)力，促使 “扶志扶智扶技＋企業(yè)家人才＋特色產(chǎn)業(yè)” 良性互動(dòng)，或者走 “企業(yè)＋” 及 “工商資本下鄉(xiāng)” 的模式，實(shí)現(xiàn) “產(chǎn)業(yè)扶貧” 和 “產(chǎn)業(yè)興旺” 的有效對(duì)接。

（五）堅(jiān)持實(shí)施 “主體功能區(qū)戰(zhàn)略”

堅(jiān)持實(shí)施 “主體功能區(qū)戰(zhàn)略，不僅是實(shí)現(xiàn) “可持續(xù)發(fā)展” 的必然選擇，而且更是實(shí)現(xiàn) “形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局” 的內(nèi)在要求。因此， “十四五” 時(shí)期，一是應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界①2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》中首次提出這三條控制線。三條最基本的控制線，并根據(jù)區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，設(shè)定環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線及環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，提高空間治理能力。二是對(duì)于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)——主要是城市化地區(qū)，重點(diǎn)是在綠色發(fā)展的基礎(chǔ)上提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或發(fā)展的質(zhì)量和效益，提升全球經(jīng)濟(jì)的參與度和競(jìng)爭(zhēng)力，以及對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的輻射力和帶動(dòng)力；對(duì)于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)——主要是指自然、區(qū)位和交通基礎(chǔ)設(shè)施較好的地區(qū)，重點(diǎn)是在踐行 “綠水青山就是金山銀山” 理念的基礎(chǔ)上，主動(dòng)承接發(fā)達(dá)地區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)和人口，形成若干帶動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極；對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)及禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，重點(diǎn)是對(duì)基本農(nóng)田和生態(tài)空間給予法律保護(hù)，提高農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，提供生態(tài)產(chǎn)品。三是依據(jù)各地區(qū)主體功能差異，通過(guò)制定差異化的調(diào)控政策和考核指標(biāo)體系，達(dá)到精準(zhǔn)施策，確保國(guó)土空間安全的目標(biāo)。