高瑛 儲新元

摘 ?要：糧食儲備是保障經濟平穩(wěn)運行和人民富足生活的決定性因素。文章以文獻綜述的方式，從我國糧食儲備建立初期開始對儲備體系進行梳理和階段劃分，并對現階段我國糧食儲備體系中的政府儲備、企業(yè)儲備和民間儲備的研究現狀進行系統綜述，并且就存在的問題展開理論分析，最后提出我國糧食儲備體系有待研究的三個方面，以期為后續(xù)研究提供參考。

關鍵詞：糧食儲備體系;中儲糧;農戶儲糧

中圖分類號：F322 ? ?文獻標識碼：A

Absrtact： Grain reserves are the decisive factors to ensure the smooth operation of the economy and the rich life of the people. In this paper， from the beginning of the establishment of China's grain reserve， the author systematically summarizes the current research status of government reserve， enterprise reserve and private reserve in China's grain reserve system， and carries out theoretical analysis on the existing problems. Finally， three aspects of China's grain reserve system are put forward in order to provide reference for further research.

Key words： grain reserve system; grain storage in china; grain storage in farmers

0 ?引 ?言

我國建立糧食儲備的歷史由來已久，《禮記·王制》就提出“國無九年之蓄曰‘不足，無六年之蓄曰‘急，無三年之蓄曰‘國非其國也”（龔浩，2019）。新中國成立后糧食儲備體系也經歷幾番改革，從初期的計劃經濟體制的糧食儲備制度發(fā)展到國家專項糧食儲備制度，涉及范圍廣范，從中央儲備、地方儲備再到農民儲備，所含問題繁多，存在著儲備目標錯位、儲備布局不均衡、儲備結構不合理、吞吐機制不靈活等問題（張青，2009;賈晉，2012）。

糧食儲備是農業(yè)的基礎，而農業(yè)是國民經濟的基礎，在農業(yè)理論發(fā)展史中，英國古典政治經濟學家威廉.佩蒂在其著作《政治算數》（1672）就提出，農業(yè)是制造業(yè)的基礎;法國古典政治經濟學家布艾吉爾貝爾在《谷物論》（1697～1707）中更為具體的研究了農業(yè)的基礎作用，對農業(yè)具有的國民經濟基礎作用進行了解釋。受前人研究影響，魁奈從重商主義中開辟出重農主義，并在《賦稅論》（1757）中寫到“法國農業(yè)是整個國家經濟的基礎”①，他認為農業(yè)不僅滿足人民生存與發(fā)展需求，更為商業(yè)和工業(yè)提供活力。馬克思主義經濟學中，進一步將農業(yè)勞動表述為一切剩余勞動的基礎，更是資本主義發(fā)展的基礎，資本的發(fā)展是建立在農業(yè)勞動生產率之上。不論是古典政治經濟學還是馬克思主義經濟學，都展示了糧食安全對國民經濟發(fā)展的重要性。

從2004年以來，我國雖然取得了糧食生產的十五連豐，糧食安全看似無虞，但2020年全球新冠疫情的沖擊，部分國家限制糧食出口，為全球糧食安全敲響了警鐘。同時，入夏以來國內多省市洪災泛濫，草地貪夜蛾也呈重發(fā)態(tài)勢，糧食產量勢必遭受威脅，我國糧食儲備體系對糧食安全保障作用愈加凸顯。因此，深入考察我國糧食儲備體系中存在的問題，對完善我國糧食儲備體系和保障糧食安全具有重要意義，也是我國糧食安全國家戰(zhàn)略中的一個重要問題。本文通過分析我國糧食儲備體系發(fā)展歷史流變，對我國近年來有關糧食儲備體系研究的理論和文獻進行梳理，從糧食的宏觀調控、委托代理和公共產品等理論角度，對我國糧食儲備體系存在的問題進行分析，為完善糧食儲備體系的研究提供借鑒。

1 ?我國糧食儲備體系的歷史演進

1.1 ?中國古代糧食儲備制度（1840年以前）。據考證，中國的糧食儲備歷史從石器時代就已開始，其古代時期主要指1840年以前。夏、周時代糧食儲備已發(fā)展成為一項財政制度，中央、地方都已初步建倉，《周禮》中提出“荒政委積”是最早的糧食備荒儲備（湯標中，2001）。漢代（公元前200年）倉儲制度逐漸豐滿，中央設立太倉、常平倉，郡、縣兩級另有常設之倉，其中常平倉對于平抑糧價，調控市場具有歷史意義（王靜峰，2015）。至此中央與地方兩元儲備制度基本建立。到隋朝時期，長孫平在二元儲備基礎上增設義倉，義倉是委托社司管理屬自治，由百姓自發(fā)捐糧，為典型的民間儲備。但唐朝加強了對義倉的干預，由自愿納糧變?yōu)榘磻舻日魇?，管理也從社司轉變?yōu)橹菘h。到公元780年推行兩稅法時，義倉與常平倉的性質基本趨同，演變?yōu)榈胤絻涞囊徊糠郑ㄈ~煒，2019）。兩宋時期吸取義倉“不得為義”的教訓，南宋朱熹建立具有互助性質、民間力量主導的社倉，并被后代所繼承，正式開啟了中央、地方、民間的三元儲備制度。明清時期人口數量開始膨脹，糧食儲備體系發(fā)展更為健全，于都城設京倉、通州倉，漕運線上設水次倉，由中央政府直接管理;地方各州縣設常平倉，由地方各級官員主導;于鄉(xiāng)村設社倉，市鎮(zhèn)設義倉，均由民間管理。

整體而言，中央政府能通過三元儲備制度控制絕大多數的糧食儲備，中央集權政治有充足的物質保障，糧食儲備也能發(fā)揮其平抑糧價、調控市場、賑災備荒、安定民心、促進生產的作用（盧波，2006）。但各朝代糧食儲備都出現了相同的弊?。菏紫仁莻}吏腐敗，虧空嚴重。表現為管理者以次充好，監(jiān)守自盜，相互勾結，通同作弊，虛報數目以取悅上司;其次是儲備不足，而使災荒時調控乏力;而窮鄉(xiāng)僻壤則難以受惠。

1.2 ?中國近現代糧食儲備制度（1840～1949）。近現代糧食儲備制度主要是1840年到1949年之間，再根據五四運動等事件將時間節(jié)點劃分為舊民主主義革命時期（1840～1919）糧食儲備制度與新民主主義革命時期（1919～1949）糧食儲備制度。

1.2.1 ?舊民主主義革命時期（1840～1919）糧食儲備制度。舊民主主義時期的糧食儲備制度主要有三種形式，分別是官倉、民倉、官民共辦倉。官倉包括有常平倉，設于直省縣州用以平抑糧價、賑災恤民;京通倉用于官奉軍需，另有平糶、賑濟之用;漕糧轉運倉則用于各省運京漕糧轉運;營倉為邊防官軍提供糧食供應（任新平，2006）。

晚清時期天災人禍橫行，糧食儲備制度漸生弊端，積重難返逐步廢弛。清朝官修的《清實錄》記載，1839年人均存米谷數量為0.59斗，1858年為0.27斗，到1908年僅為0.09斗。鴉片戰(zhàn)爭使晚清政府經濟不振，糧食儲備量一落千丈，糧食管理官員不及時采買，甚至挪用侵盜倉谷。各地出現積錢代谷現象，監(jiān)督體制有名無實（王哲，2017）。社倉與義倉制度也因積谷備荒受益不均難以為繼。

1.2.2 ?新民主主義革命時期（1919～1949）糧食儲備制度。新民主主義時期的糧食儲備制度經歷了軍閥割據和南京政府兩個階段。1919年到1928年間軍閥四起，在糧食儲備管理上多沿用舊制，但此時因天災人禍倉庫早已損失殆盡，1930年賑務委員會調查：“各地倉舍幸完儲谷未散者，百不獲一”（柳武，2004）。

南京國民政府成立后逐步加強對糧食儲備制度的建設，內政部1928年頒布《義倉管理規(guī)則》，1930年制定了《各地方倉儲管理規(guī)則》，1933年又在規(guī)則上進行補充與修改，將倉庫種類劃分為國立儲備倉、省立儲備倉、地方儲備倉，至此基本建立了現代三級糧食儲備倉制度雛形。到戰(zhàn)爭爆發(fā)前，糧食儲備制度績效良好，各省建倉和儲備規(guī)模與上時期相比大幅度提高，1935年積谷數達8 225 451石，倉庫數52 367所（王同燦，2015）。

1.3 ?中國當代糧食儲備制度（1949至今）。新中國成立后糧食儲備制度經歷了數個發(fā)展階段，業(yè)內學者對其階段劃分主要分為兩類，首先是賈晉（2012）、蔣薇（2012）按照市場化角度劃分為自由購銷、統購統銷、流通體制轉軌、流通體制市場化四個階段;費佐蘭（2015）、王曉潺（2010）、白美清（2011）等按階段類型劃分為初創(chuàng)、形成、完善三個階段。本文根據重要事件時間節(jié)點劃分為準備時期（1949～1990）、探索和發(fā)展時期（1990～2000）、改革和完善時期（2000至今）三個階段。

1.3.1 ?準備階段（1949～1990）糧食儲備制度。準備階段又被稱為計劃經濟體制階段，其糧食儲備包括三個部分：國家儲備、農村集體儲備和周轉儲備。新中國成立初期百廢待興，糧價波動嚴重，城市供糧困難，“儲備糧”設想被提出，通過建立周轉庫存，進行平抑糧價。1953年國內部分地區(qū)發(fā)生災荒導致糧食減產，政府為應對災荒設立國家糧食儲備（甲字糧），明確規(guī)定糧權屬中央。1962年為應對臺灣海峽危機加強國防建設，設立“506糧”②，其糧權屬中央軍委，這兩部分糧食儲備基本組成了我國準備階段的國家儲備糧。自1962年又開始建立農村集體儲備糧，糧權屬于集體所有但收儲動用需要按照政府有關規(guī)定進行。

1.3.2 ?探索與發(fā)展階段（1990～2000）糧食儲備制度。新中國糧食儲備制度的探索與發(fā)展階段實際上也是糧食流通體制逐步發(fā)展的一個階段。1990年家庭聯產承包責任制的推行不但使得“統銷”制度瓦解還使得糧食獲得大豐收，百姓出現了賣糧難問題，而此時國家沒有專項儲備體系來收購農民增產糧食，挫傷了農民種糧積極性。因此國家開始建立糧食后備儲備體系，包括兩個部分：中央儲備，即國家糧食儲備局，其目的在于調節(jié)市場、平抑糧價、滿足供應;地方儲備則要求各省依據自身情況建立地方儲備倉，用于調節(jié)省內豐歉余缺。1995年中央出臺“米袋子省長責任制”，地方儲備進一步制度化。至此，我國已由國有糧食企業(yè)“單軌制”向國家糧食儲備局和國有糧食企業(yè)“雙軌制”模式轉變，且儲備目標也開始多元化（賈晉，2012）。

國家專項儲備糧制度在探索與發(fā)展的過程中必然會出現挫折，1990年到1998年間國家儲備糧市場出現數次糧價大幅度波動現象，其根本原因是地方糧食部門沒有厘清政策性糧食業(yè)務和經營性糧食業(yè)務。

1.3.3 ?改革與完善階段（2000至今）糧食儲備制度。糧食儲備制度的改革與完善階段是從中央儲備到地方儲備不斷深化的一個過程。2000年1月國務院組建中國儲備糧管理總公司，目的是解決國家專項儲備中與地方糧食部門的委托代理問題。其后，2014年又出臺《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，在于明確地方儲備職責，2018年為構建統一的國家物資儲備體系組建國家糧食和物資儲備局，地方則依據具體情況成立省級糧食和物資儲備局（亢霞，2019）。隨著糧食儲備機構職責的逐步明確和體制的改革，地方儲備也在不斷的完善，最終形成國家儲備與地方儲備協同發(fā)展新格局。

2 ?我國糧食儲備體系的現狀與問題分析

國際公認的糧食儲備概念由FAO提出，具體表述為：糧食儲備=周轉儲備+后備儲備+戰(zhàn)略儲備。周轉儲備是保障產地—加工廠—消費者供應鏈中糧食供應的周轉庫存，一般表現為商業(yè)庫存以及在售、在途糧食。戰(zhàn)略儲備是因國家戰(zhàn)略需求而存在的糧食儲備，以戰(zhàn)略為主目標。后備儲備即國家糧食儲備剩余部分，一般為政府儲備。我國使用的糧食儲備概念由備戰(zhàn)儲備和備荒儲備演化而成，現概括為戰(zhàn)略儲備和后備儲備，周轉儲備未囊括在概念內。我國戰(zhàn)略儲備、后備儲備主要由中儲糧總公司和地方糧食部門承擔，周轉儲備主要由企業(yè)、農民和市場承擔，具體關系見圖1。業(yè)內學者對于我國糧食儲備體系研究方向主要有國有儲備（包含中儲糧和地方儲糧）、企業(yè)儲備和農戶儲備，本文從這三個方面來對我國現有糧食儲備體系的研究現狀與問題進行闡述與理論分析。

2.1 ?國有糧食儲備研究現狀與問題分析。國有糧食儲備包括地方政府糧食儲備和以中儲糧為主導的國有糧食企業(yè)儲備，本文以中儲糧總公司、中儲糧直屬企業(yè)、地方政府糧食儲備為研究主體，對現有研究現狀進行總結并分析。

中儲糧已成立二十年，國內相關研究頗多，主要聚焦于以下幾點：（1）中儲糧發(fā)展過程中的企業(yè)管理與儲備問題。武平（2009）認為中儲糧企業(yè)面臨的最大問題是內外部經營風險，必須要選擇好的控制手段;劉鵬、丁樂（2013）則以2013年中儲糧大火事件為例，分析得出中儲糧表面問題是壟斷托市收購和基層儲備庫過于追求利益，其根本問題是政策執(zhí)行主體單一化。周賢模、王樹（2012），秦中春（2010）將問題總結為儲糧規(guī)模過大但投入過輕，重視規(guī)范但輕視補貼，儲備結構與布局不合理，庫存輪換風險過大等。（2）中儲糧發(fā)展方向研究。在中儲糧管理改革上，楊羽宇（2015）認為中儲糧的政策性儲糧和經營性儲糧混亂是導致經營腐敗的根本原因，需要進行業(yè)務剝離，并期于用多任務委托代理模型來解決中儲糧儲備業(yè)務剝離問題。在中儲糧市場化發(fā)展上，張曉山（2017）認為中儲糧市場化發(fā)展道路上最大的矛盾是其國有性質與市場化價格機制間的不協調，所以改革方向是將中儲糧的銷售、收購職能從中剝離，使之回歸單純的企業(yè)。黃歡梅（2012）認為中儲糧的發(fā)展必須要向糧食產業(yè)鏈上下兩端延伸，構建多元購銷模式參與市場競爭。這與中儲糧第三任總經理包克辛不謀而合，其曾在《人民日報》上發(fā)文指出，儲備要向生產、加工領域延伸，要構建成品糧油保障體系。

中儲糧直屬企業(yè)是中儲糧垂直體系中最為基礎的一個環(huán)節(jié)，不同于中儲糧總公司的管理、決策職能，直屬企業(yè)職能更多體現在收儲等實際操作任務，因此對于中儲糧直屬企業(yè)的農業(yè)經濟相關研究主要集中在直屬庫財務管理研究，管理職能研究缺乏。

地方糧食儲備研究普遍聚焦于地方糧庫存在的問題。婁源功（2001）于專項糧食儲備制度建立之初就提出地方糧庫與中央糧庫比例失衡，儲備結構與布局不合理的問題，曾麗瑛（2009），朱玉東、梁杰等（2015）也提出地方儲備的儲備布局、規(guī)模、定位的不合理和儲備成本過高。安彥青（2010）從地方儲備的政策性補貼角度，發(fā)現補貼資金不及時下撥、違規(guī)使用、無監(jiān)管機制等問題。

2.2 ?企業(yè)儲備研究現狀與問題分析。我國企業(yè)儲備包括兩類，一類是承接中儲糧儲糧任務的代儲企業(yè)，另一類是糧食加工類企業(yè)。代儲企業(yè)的相關研究分為外部矛盾研究和內部問題研究。（1）外部矛盾研究：吳娟、王雅鵬（2011）指出代儲企業(yè)的利益最大化目標與國家糧食儲備目標相悖，導致代儲企業(yè)獲取儲糧補貼卻背離國家調控，需加強代儲企業(yè)管理和信息監(jiān)控。李章曉（2007）則認為代儲企業(yè)和中儲糧及直屬庫的委托代理關系不規(guī)范，儲備信息不對稱在一定程度上也對儲備糧的調控產生影響。（2）內部問題研究：楊基漢、孫肖冬（2003），王國立、孫玉華（2008）等人認為代儲企業(yè)處于中儲糧垂直體系的底端，承擔70%的儲備任務，卻在管理的邊緣，存在分布散、規(guī)模小、設備技術落后、人員結構臃腫、整體素質不高等問題。糧食加工類企業(yè)因其儲備類型屬于周轉儲備，故糧食儲備類研究較少，相關研究多集中于企業(yè)管理方面，由于不涉及儲備制度因此不加以列舉。在糧食加工類糧食收儲影響研究中，主要代表為：武舜臣、徐雪高（2017）指出最低收購價政策與補貼政策對糧食加工企業(yè)的扭曲影響，并以稻米業(yè)為例得出優(yōu)先補貼中型加工企業(yè)有利于整體資本配置效率提升的結論。李曉璐、王天慧（2017）從博弈論角度分析糧農與糧食加工企業(yè)決策演化過程，認為糧食加工企業(yè)唯有擴大規(guī)模，增加可信任度，增加與糧農合作才能確立其在糧食流通領域中的核心地位。

2.3 ?農戶儲備研究現狀與問題分析。農戶糧食儲備屬于熱點話題，相關文獻頗多，本文從儲備現狀、儲備動機、儲備影響因素和有關農戶儲備的實證模型方法研究四個方面來進行綜述。

我國農戶糧食儲備情況可概括為“存量減，售量增”，具體有以下表現：陜西省2008～2009年農戶存糧專項調查結果顯示農戶人均存糧2009年同期比2008年減少39.10kg，減幅5.21%，戶均售糧同期增加47.22kg，增幅1.93%（張穎，2009）。長三角地區(qū)（江蘇、浙江、上海）1995～2005年糧食存儲數據表明農戶存糧數量呈先增后降趨勢，1995年戶均223.113kg，到1998年增至戶均269.143kg，但2005年降至最低點，戶均僅146.148kg（史清華、徐翠萍，2009）。河南省農民存糧與售糧專題調查中2009年戶均存糧610.11kg，較上年減少5.7%（曾廣偉，黃巖巖，2010）。由以上數據可見，農戶儲糧數量遠低于我國人均一年糧食消耗400kg標準，農戶儲糧意識的逐漸消減也意味著農戶將糧食安全由家庭轉移至社會，自我防范轉變?yōu)樯鐣婪叮ㄊ非迦A、徐翠萍，2009）。

關于農戶糧食儲備動機的文獻較多，柯炳生（1997）、聞海燕（2004）、鄒彩芬（2006）、武翔宇（2007）等大部分學者認為農戶儲糧的主要目的是糧食安全，這也是因為農民的糧食生產活動與生活消費具有不可分割性，且我國歷史傳統中農民就依靠自我糧食儲備來保障糧食安全。

農戶糧食儲備影響因素較為復雜，可歸結為三類：主體因素（農戶）、客體因素與環(huán)境因素。主體因素包括個人意識、收入、家庭等，客體因素包括土地、糧食產量質量、作業(yè)工具等，環(huán)境因素較為復雜，有宏觀環(huán)境和微觀環(huán)境，微觀即為糧食交易、儲存環(huán)境等，宏觀可以是政府政策、糧食市場，也可是市場化程度和經濟環(huán)境。業(yè)內學者所歸納的影響因素基本包含其中，如：柯炳生（1997）總結了影響因素有農民收入、非農就業(yè)機會、耕作制度和運輸條件，孫劍非（1999）在其基礎上增加了糧食產量、農戶常住人口和復種指數等影響因素。但影響農戶儲糧最為關鍵的還是糧食產量和價格變動，從宏觀角度而言就是通貨膨脹和真實利率（孫希芳、牟春勝，2004），萬廣華、張藕香（2007）從儲備動機考量影響農民儲糧的因素有農民抗風險能力、畜牧業(yè)生產規(guī)模。農戶儲糧影響因素也會因為地區(qū)不同而產生差異，如主產區(qū)和主銷區(qū)存在較大的糧食產量差異和經濟消費差異，使主銷區(qū)對價格因素的影響比主產區(qū)小?？偠灾r戶是否儲糧是受三類因素共同作用的結果。

3 ?評述與研究展望

從研究角度來看，我國古代以及近現代糧食儲備體系基本圍繞儲備發(fā)展史展開，少數學者從經濟學角度對近現代糧食儲備進行分析，試圖為建立科學的儲備體系提供參考。從研究整體而言，國內糧食儲備的理論研究已較為完善，但應用實踐研究較少，這也許是和我國的糧食儲備數據較難以獲得有關，僅少數學者憑借一到兩年的地方數據做統計分析，尤其是近十年的政府以及企業(yè)的糧食儲備數據統計研究近乎為零，學者只能從管理角度以案例分析的方式對政府糧食儲備進行挖掘。

然而，國內研究在取得巨大進步的同時也存在遺漏，主要有以下幾個方面：（1）地方政府糧食儲備出路何在？2004年糧食購銷市場化，地方糧食儲備由地方財政支持，致使地方政府儲糧態(tài)度消極;2014年國務院出臺糧食安全省長責任制，以此來促進地方政府進行糧食儲備。但地方政府不同于中儲糧可開拓糧食供應鏈來保障自我運營，地方政府糧食儲備的資金來源、庫存輪換、各地政府儲備結構與數量等都需要進行研究。（2）糧食加工企業(yè)存儲研究缺少。糧食加工企業(yè)的糧食儲備屬于周轉儲備，儲備表層目的是調節(jié)需求和應對價格變化，深層目的仍是糧食安全。國內對于其研究多停留于糧食加工企業(yè)發(fā)展問題，對保障其安全的糧食存儲問題研究較少，目前因疫情等原因造成的國內飼料加工業(yè)原材料缺乏已經使大眾開始關注其原材料存儲的重要性，但最佳庫存規(guī)模、庫存設施規(guī)劃等問題還需研究。（3）農戶糧食存儲到底怎么改進？國內關于農戶儲糧現狀以及儲糧影響因素研究頗多，學者們都認為農戶儲糧對我國糧食安全意義巨大，并提出一系列影響其儲糧的因素，但如何促進農戶儲糧？具體措施是什么？不乏學者提出的推廣科學儲糧，探索儲糧新模式等建議，但對于實際操作過于空泛，因此需要針對農戶儲糧問題提出可操作性更強的改進措施。

總之，我國糧食儲備體系是政府主導型，在市場化過程中面臨的最主要問題仍是政府過度干預。如何提高政府執(zhí)行力，用市場進行內生調節(jié)，緩解財政壓力，提高我國農業(yè)國際競爭力需要更多的學者進行研究，為完善糧食儲備體系提供建議。

注：①《魁奈經濟著作選集》，商務印書館1979年215。

② 1962年中央軍委和糧食部共同建立的以備戰(zhàn)為目的的軍用“506”糧，這部分儲備糧各地區(qū)名稱不統一，江蘇稱為“203”糧，但性質一樣。

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收稿日期：2020-12-23

基金項目：國家社會科學基金一般項目“我國糧食主產區(qū)利益補償機制研究”（13BJY102）

作者簡介：高 ?瑛（1962-），男，陜西漢中人，江南大學商學院，副教授，博士，研究方向：國際農業(yè)政策與農產品貿易;儲新元（1995-），女，安徽安慶人，江南大學商學院物流工程碩士研究生，研究方向：糧食儲備管理。