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        黃河流域高質(zhì)量發(fā)展立法協(xié)作創(chuàng)新研究

        2021-07-22 20:25:30陳偉
        北方經(jīng)濟(jì) 2021年6期
        關(guān)鍵詞:黃河流域城市群協(xié)作

        陳偉

        推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展,是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記指出,要加強(qiáng)對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮我國社會(huì)主義制度集中力量干大事的優(yōu)越性,牢固樹立“一盤棋”思想,尊重規(guī)律,注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,抓緊開展頂層設(shè)計(jì),加強(qiáng)重大問題研究,著力創(chuàng)新體制機(jī)制,推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展邁出新的更大步伐。黃河流域范圍廣闊,流域內(nèi)面臨著水缺、地窮、災(zāi)多等現(xiàn)實(shí)問題,需要以法律筑起黃河保護(hù)的屏障,促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展,確保黃河歲歲安瀾,惠澤人民。鑒于此,本文將從法律視角分析黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的立法協(xié)作問題,把黃河流域高質(zhì)量發(fā)展納入法制化軌道。

        一、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展面臨的立法協(xié)作問題

        (一)立法滯后、空白

        就黃河流域高質(zhì)量發(fā)展而言, 目前存在兩大方面立法空白、滯后。第一,國家區(qū)域立法本身不健全。這里所指的“法”是嚴(yán)格意義上正式的法律淵源。首先,《憲法》第十五條“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法,完善宏觀調(diào)控”為黃河高質(zhì)量發(fā)展提供了憲法依據(jù)。但在全國人大及常委會(huì)制定的法律層面,目前僅有《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》一部法律與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相關(guān),涉及城市體系規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃,雖然區(qū)域發(fā)展理念已經(jīng)蘊(yùn)含其中,但規(guī)劃角度仍然與國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略存在較大差異,對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展問題的指導(dǎo)難以起到較大作用,而作為國家首部規(guī)范區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的《國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃管理辦法》,雖然填補(bǔ)了區(qū)域發(fā)展的立法空白,但更多是在程序上對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展提供幫助,至于權(quán)力配置、實(shí)質(zhì)內(nèi)容規(guī)范等方面則缺乏有效幫助。第二,適應(yīng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的法律嚴(yán)重不足。在國家法制建設(shè)大背景下,我國目前已經(jīng)出臺(tái)了《稅法》《反壟斷法》等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律,這為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法制建設(shè)提供了保障,但是適應(yīng)于全國的法律未必就能適應(yīng)黃河流域。黃河流域協(xié)調(diào)立法,既要適應(yīng)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)聚集等現(xiàn)狀,又要解決西部地區(qū)開發(fā)、脫貧攻堅(jiān)等問題,這需要沿黃省份在遵守國家統(tǒng)一法律的基礎(chǔ)上,打破存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的枷鎖,出臺(tái)適應(yīng)于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政、稅收、產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃、競爭政策。

        ( 二) 跨區(qū)域協(xié)作能力不足,行政區(qū)域各自為政

        沿黃各省基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡而引起的利益差別導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行,成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的嚴(yán)重障礙,也就出現(xiàn)了第一層面的跨區(qū)域協(xié)調(diào)能力不足問題。具體來說,因經(jīng)濟(jì)區(qū)域和行政區(qū)域重疊度較高,使得黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式主要由各?。▍^(qū))自主發(fā)展為主,各省(區(qū))根據(jù)自身情況出臺(tái)了大量促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性法律法規(guī)政策性文件。此時(shí)面臨的協(xié)調(diào)能力不足僅指沿黃各省(區(qū))只顧自身利益發(fā)展,設(shè)置貿(mào)易壁壘形成地方保護(hù)主義。第二層面的跨區(qū)域協(xié)調(diào)能力不足指新的互相攀比、重復(fù)建設(shè)、不當(dāng)競爭問題出現(xiàn)。當(dāng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略確定為新的國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略后,沿黃各省發(fā)展積極性提高,紛紛向中央爭取戴帽子、掛摘牌、設(shè)施點(diǎn),雖然形成了比學(xué)趕幫、競相發(fā)展的良好態(tài)勢,但新的互相攀比、重復(fù)建設(shè)、不當(dāng)競爭問題開始出現(xiàn)。如黃河流域已經(jīng)存在鄭州、西安兩個(gè)國家級(jí)中心城市,濟(jì)南、青島還在積極爭取成為新的國家中心城市。這些問題本應(yīng)從全流域甚至國家全局角度出發(fā),統(tǒng)籌考慮,不能因地方政府積極謀發(fā)展而隨意設(shè)置。

        (三)地方保護(hù)盛行,缺少競爭規(guī)制

        黃河流域高質(zhì)量發(fā)展需要建立一個(gè)公平公正的競爭環(huán)境。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中遇到的最大的問題,莫過于地方保護(hù)。從近期沿黃省份陸續(xù)公布的公平競爭審查數(shù)據(jù)可以看出,沿黃各省確實(shí)存在一批限制競爭,阻礙市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性文件。這些文件打著“區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控”的幌子剝奪市場主體公平競爭的機(jī)會(huì),限制市場經(jīng)濟(jì)主體的“機(jī)會(huì)公平”,最終破壞市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的公平營商環(huán)境。雖然各省通過公平競爭審查機(jī)制已對(duì)有違公平競爭的文件進(jìn)行清理,但是隨著區(qū)域一體化程度提高,各種生產(chǎn)要素流動(dòng)越來越頻繁,沿黃省份在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度融通、文化交流方面的聯(lián)系會(huì)日益緊密,跨區(qū)域競爭和反競爭行為也將隨之增多,競爭執(zhí)法理論與實(shí)踐亟待補(bǔ)強(qiáng)和優(yōu)化。

        二、我國現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法制模式與經(jīng)驗(yàn)啟示

        (一)我國現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)踐考察

        1.東北三省模式

        在《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》簽署前,曾經(jīng)有過一些立法協(xié)調(diào)工作,但缺乏常規(guī)立法協(xié)調(diào)機(jī)制。自2006年簽署《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》后,東北三省開創(chuàng)了中國區(qū)域立法協(xié)作的先河,采取緊密型協(xié)作、半緊密型協(xié)作、分散性協(xié)作三種方式,實(shí)現(xiàn)對(duì)國家機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政執(zhí)法監(jiān)督等五大領(lǐng)域區(qū)域立法協(xié)作,最終形成共同參與、共同立法、成果共享的區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制發(fā)展新模式。

        2.長三角模式

        長三角的區(qū)域協(xié)作自1992年15個(gè)城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會(huì)議制度成立開始。2007年江蘇、浙江、上海人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)簽署《蘇、浙、滬法制協(xié)作座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》首次明確長三角立法協(xié)同探索。2020年9月25日,蘇滬浙人大常委會(huì)在上海聯(lián)合召開新聞發(fā)布會(huì),介紹兩省一市剛剛通過的《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》。這種就同一問題共同做出法規(guī)性決定使我國區(qū)域協(xié)同立法于法有據(jù),使得協(xié)同立法從一個(gè)理論構(gòu)想變成立法現(xiàn)實(shí),創(chuàng)造了區(qū)域協(xié)同立法的新模式,是對(duì)我國立法制度的一次有效有益的探索。

        3.長江模式

        對(duì)于長江的立法協(xié)作,國家通過頒布《長江保護(hù)法》為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供法律保障,建立起國家和流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,確立了長江流域管理體制的基本框架。同時(shí)長江11?。ㄊ校┖炇稹堕L江經(jīng)濟(jì)帶省際協(xié)商合作機(jī)制總體方案》之后,長江上游四?。ㄊ校⒅杏稳?、下游四?。ㄊ校┫群缶徒?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策、政府監(jiān)管與社會(huì)公共服務(wù)、環(huán)境資源利用與生態(tài)保護(hù)三類公共事務(wù)展開協(xié)作,簽署省際協(xié)商合作方案,最終建立了覆蓋全流域的長江經(jīng)濟(jì)帶省際協(xié)商合作機(jī)制,使長江經(jīng)濟(jì)帶形成多層次協(xié)商合作機(jī)制架構(gòu)。

        (二)我國現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)驗(yàn)啟示

        1.區(qū)域協(xié)作立法

        法制是區(qū)域發(fā)展的根本保障。上述三個(gè)區(qū)域發(fā)展實(shí)踐證明,政策對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展固然重要,但如果過分倚重政策調(diào)整,黃河流域高質(zhì)量發(fā)展就會(huì)缺乏國家意志和國家強(qiáng)制力體現(xiàn),不利于未來政策落實(shí)和依法治理。因此,為實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展,就必須重視立法通過整合各方力量,使生產(chǎn)要素在流域內(nèi)自由流動(dòng),帶動(dòng)全流域協(xié)作和城市群協(xié)作,實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

        2.軟硬法共治

        我國區(qū)域法制模式已經(jīng)開始向軟法和硬法結(jié)合轉(zhuǎn)變。在這種模式下,軟法雖然沒有國家強(qiáng)制力為保障,卻能發(fā)揮硬法難以發(fā)揮的作用。軟法雖軟,但是“法律作為一種社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器,應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同社會(huì)關(guān)系秩序化的難易程度來選擇不同剛性程度的法進(jìn)行規(guī)范調(diào)整,否則會(huì)造成法治資源的浪費(fèi)?!避浄ǖ娜秉c(diǎn)在于難以形成引領(lǐng)和推動(dòng)作用,但如果將軟法和硬法同時(shí)使用,不僅可以發(fā)揮軟法填補(bǔ)區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法空白、彌補(bǔ)立法不足、豐富立法細(xì)節(jié)的作用,還可以發(fā)揮立法的強(qiáng)制力引領(lǐng)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此這種軟法與硬法共治模式是解決黃河流域高質(zhì)量發(fā)展立法協(xié)作路徑的必然選擇。

        三、實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展立法協(xié)作創(chuàng)新研究

        黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的立法協(xié)作模式并非是完全不同于我國其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的全新模式,而是以現(xiàn)有的流域立法協(xié)作模式為基礎(chǔ),做出新時(shí)代適應(yīng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的理論制度的具體回應(yīng)。也就是說,在我國現(xiàn)行行政體制框架下形成以國家統(tǒng)一立法為基礎(chǔ)同時(shí)依靠黃河流域、沿黃城市群等形成多層面的“一體、三段、七群落、多點(diǎn)”多元立法協(xié)作路徑。

        “一體”指將黃河流域視為整體。依照是否需要中央立法機(jī)關(guān)參與分為需要中央?yún)⑴c的國家層面黃河流域立法以及不需要中央?yún)⑴c的流域共同協(xié)商立法兩種。之所以需要中央?yún)⑴c立法,是因?yàn)橐恍┦虑榱⒎ㄊ马?xiàng)難度大或地方立法權(quán)限不足等原因?qū)е?。具體可分為以下兩類:第一類,提請(qǐng)中央立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一立法或修改現(xiàn)有法律。如關(guān)于制定《黃河保護(hù)法》或是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中涉及招商引資、自貿(mào)區(qū)建設(shè)等國家基本法律制定修改的問題必須提請(qǐng)中央立法機(jī)關(guān)制定或修改。第二類,協(xié)助中央有關(guān)部門制定黃河流域某一具體要素的跨流域法律文件。如關(guān)于黃河水量調(diào)度、自然資源開發(fā)等問題,沿黃省份就需要協(xié)助黃河水利委員會(huì)、自然資源部等部門制定黃河流域具體法律文件。對(duì)于不需要中央?yún)⑴c的沿黃省份共同協(xié)商立法,主要是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中需要單項(xiàng)突破的內(nèi)容。沿黃各省立法機(jī)關(guān)可以建立流域立法資料、信息全面通報(bào)反饋制度、對(duì)重要的共性草案進(jìn)行研究討論,同時(shí)制定立法協(xié)作框架,確定具體立法領(lǐng)域事項(xiàng),采取緊密型協(xié)作、半緊密型協(xié)作、分散性協(xié)作方式對(duì)具體領(lǐng)域展開立法。

        “三段”指根據(jù)黃河上中下游分界點(diǎn)形成的黃河各河段省際協(xié)商合作機(jī)制?!叭巍焙献骺蚣艿拇罱ㄖ荚诮鉀Q上中下游各自面臨的發(fā)展共性問題以及上中下游之間的利益協(xié)調(diào)問題。首先,解決上中下游各自面臨的發(fā)展問題,如黃河上游面臨的涵養(yǎng)水源、水電開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。其次,針對(duì)上中下游省份利益協(xié)調(diào)問題。這種利益協(xié)調(diào)主要可分為“顯性利益協(xié)調(diào)”和“隱性利益協(xié)調(diào)”兩類。“顯性利益協(xié)調(diào)”指我國現(xiàn)在已經(jīng)開始從注重資源的自然屬性向資產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)變,明確區(qū)域可以作為資源的“產(chǎn)權(quán)主體”,有必要通過資源產(chǎn)權(quán)交易制度和交易平臺(tái)的搭建協(xié)調(diào)區(qū)域利益。如通過水權(quán)交易制度將黃河水權(quán)分配給不同需求者,允許水權(quán)所有者之間自由交易?!半[性利益協(xié)調(diào)”指獲得的利益不再僅限于經(jīng)濟(jì)方面,更多體現(xiàn)在生態(tài)、社會(huì)方面。如黃河中上游地區(qū)在涵養(yǎng)水源、水土保持方面不僅需要投入大量資金,還不能亂砍濫伐,這就造成中上游地區(qū)雙重利益流域,相較于中上游投入,下游地區(qū)必然享受環(huán)境保護(hù)帶來的生態(tài)利益。對(duì)于這種利益的補(bǔ)償,應(yīng)該在傳統(tǒng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等縱向調(diào)控扶持的基礎(chǔ)上,更加重視互有損益關(guān)系的區(qū)域間橫向利益補(bǔ)償機(jī)制以及對(duì)環(huán)境保護(hù)具有正外部性行為的激勵(lì)制度建立。

        “七群落”指黃河流域的七大城市群。城市群的形成是以城市為中心,將自然條件、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有同質(zhì)性、發(fā)展方向大體一致的行政區(qū)組合通過國家確認(rèn)的地區(qū),主要任務(wù)是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)因地制宜發(fā)展,以獲得最佳經(jīng)濟(jì)效果。因此,黃河流域七大城市群將會(huì)在黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中承擔(dān)具體經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)。具體方式如下:第一,建立城市群發(fā)展管理機(jī)構(gòu)。通過將行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域適度分離方式,在不改變現(xiàn)有行政區(qū)劃基礎(chǔ)上,將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理權(quán)進(jìn)行適度集中形成城市群發(fā)展管理機(jī)構(gòu),使其對(duì)城市群發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,同時(shí)也可以通過城市管理權(quán)制定相關(guān)行政條例和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),規(guī)制城市群內(nèi)各市場主體的市場行為。第二,建立管理權(quán)與所有權(quán)適度分離模式。城市群與行政區(qū)產(chǎn)生原因不同以及我國政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)地位,使兩者邊界不清,最終形成“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”和“城市群經(jīng)濟(jì)”之間的矛盾。沿黃省份可以在保留對(duì)城市群建設(shè)中城市群整體規(guī)劃、重點(diǎn)發(fā)展方向、制度保障等必要權(quán)力后,將經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力讓渡到城市群發(fā)展管理機(jī)構(gòu),使其具有相對(duì)獨(dú)立地位進(jìn)行自主決策。第三,明確城市群具體合作內(nèi)容。以關(guān)中平原城市群為例,通過舉辦城市群市長聯(lián)席會(huì)議模式,推動(dòng)城市群各市區(qū)建立常態(tài)化合作推進(jìn)機(jī)制。具體來說,就是通過聯(lián)席會(huì)議,對(duì)城市群內(nèi)各城市分類,明確不同城市群發(fā)展方向。如明確西安作為關(guān)中平原城市群中心城市地位以及國家中心城市地位,使其成為西部地區(qū)重要經(jīng)濟(jì)中心,天水、寶雞、運(yùn)城作為關(guān)中平原副中心城市帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展作用以及楊凌等一批具有特色的城市發(fā)展;以地鐵、公積金等互通為基礎(chǔ),推進(jìn)西安、咸陽兩市同城化建設(shè),形成更具競爭力的都市圈經(jīng)濟(jì);放開、放寬城市群落戶限制,實(shí)施除西安以外,城市群戶籍通遷、居住證互認(rèn)制度,加快農(nóng)村人口、高校畢業(yè)生等人口轉(zhuǎn)移,提高城市化水平;通過財(cái)政、稅收、土地、計(jì)劃等經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整,吸引企業(yè)落戶城市群建設(shè),實(shí)現(xiàn)城市群規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。

        “多點(diǎn)”指發(fā)揮城市群以外的區(qū)域性中心城市帶動(dòng)作用。除黃河流域七大城市群,仍有1.6億人口無法享受城市群發(fā)展帶來的福利,這些地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展需要區(qū)域性中心城市帶動(dòng)方可實(shí)現(xiàn)。因此“多點(diǎn)”的提出旨在解決那些無法享受城市群福利,只能就近城市化人口的高質(zhì)量發(fā)展問題。借《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》等國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,加快中小城市新型城鎮(zhèn)化建設(shè),吸收勞動(dòng)力就地城鎮(zhèn)化;通過《立法法》賦予設(shè)區(qū)市的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理立法權(quán)以及向國務(wù)院申請(qǐng)部分縣撤縣設(shè)市獲得城市規(guī)劃權(quán)制定促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域性城鄉(xiāng)建設(shè)與管理法規(guī)促進(jìn)區(qū)域性中心城市發(fā)展。通過實(shí)施整村搬遷、建檔立卡等惠農(nóng)政策,將地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、交通不便、沒有發(fā)展前景的村落居民集中在一起,進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域性中心城市高質(zhì)量發(fā)展。

        責(zé)任編輯:康偉

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        建筑科技(2018年1期)2018-02-16 04:05:36
        協(xié)作
        讀者(2017年14期)2017-06-27 12:27:06
        把省會(huì)城市群打造成強(qiáng)增長極
        三十六計(jì)之順手牽羊
        協(xié)作
        讀寫算(下)(2016年9期)2016-02-27 08:46:31
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