張 雅

引言

在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上,“看不見(jiàn)的手”指引著利己的消費(fèi)者和生產(chǎn)者的行為,達(dá)到提高總體經(jīng)濟(jì)福利的均衡,而在壟斷市場(chǎng)上,由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的約束,市場(chǎng)結(jié)果往往背離最佳社會(huì)利益?！?〕[美] 曼昆:《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理:微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分冊(cè)》(第七版),梁小民、梁礫譯,北京大學(xué)出版社2015 年版,第320 頁(yè)。為了保護(hù)公平、自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,各國(guó)紛紛制定反壟斷法,并奉為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性法律——“經(jīng)濟(jì)憲法”。罰款作為反壟斷法中最重要、最常見(jiàn)的執(zhí)法手段,在預(yù)防、制止和懲治違法壟斷行為方面發(fā)揮著不可替代的重要作用,其制度設(shè)計(jì)通常以威懾為主要目標(biāo)?！?〕王健、張靖:《威懾理論與我國(guó)反壟斷罰款制度的完善——法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究進(jìn)路》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2016 年第4 期,第124 頁(yè)。在威懾理論的指導(dǎo)下,近年來(lái),各國(guó)普遍對(duì)反壟斷罰款制度進(jìn)行改革,不斷加強(qiáng)執(zhí)法力度,國(guó)際范圍內(nèi)的反壟斷案件數(shù)量不斷攀升,反壟斷罰款金額也屢創(chuàng)新高,引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。在此之中,罰款的嚴(yán)厲性、確定性、靈活性三者之間的平衡更是各國(guó)一直著力解決的問(wèn)題。日本反壟斷罰款制度的最新改革,堪稱回應(yīng)這一問(wèn)題的成功典范,它為日本國(guó)內(nèi)的反壟斷執(zhí)法提供了更為細(xì)致、靈活的規(guī)范指引。日本反壟斷法,即《禁止私人壟斷及確保公正交易法》(「私的獨(dú)占の禁止及ひ゛公正取引の確保に関する法律」),作為第二次世界大戰(zhàn)“戰(zhàn)后改革”的一環(huán),于1947 年制定以來(lái)已有73 年歷史。進(jìn)入21 世紀(jì),隨著歐美國(guó)家普遍加強(qiáng)反壟斷法的實(shí)施,日本政府也開(kāi)始通過(guò)多次修法逐步加大對(duì)違法壟斷行為的懲罰力度,并引入了針對(duì)卡特爾成員自首行為的寬大制度?！?〕[日] 根岸哲、舟田正之:《禁止壟斷法概說(shuō)》,有斐閣2002 年版,第309 頁(yè)。為了進(jìn)一步抑制不正當(dāng)交易等行為,通過(guò)公正自由的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)激活國(guó)民經(jīng)濟(jì),增進(jìn)消費(fèi)者福利,2019 年3 月12 日,日本公正交易委員會(huì)〔4〕日本公正交易委員會(huì)是日本的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān),此外,它還從事經(jīng)濟(jì)實(shí)況以及事業(yè)活動(dòng)的調(diào)查,受理有關(guān)不公正交易的訴訟,并進(jìn)行有關(guān)的調(diào)查和裁決等。(Japan Fair Trade Commission,JFTC) 向國(guó)會(huì)提出了《禁止私人壟斷及確保公正交易法》的部分修正案,并于6 月19 日在參議院全體會(huì)議上通過(guò)并頒布。該修正案又稱“罰款制度等的重新評(píng)估”(課徴金〔5〕“課徴金”一詞最早于1947 年日本國(guó)會(huì)《日本財(cái)政法》中出現(xiàn),意為“國(guó)家依法征收的除租稅之外的稅費(fèi)”,1977 年《安定國(guó)民生活緊急措施法》修訂中,其作為一種法律責(zé)任在反壟斷法中正式被確立,學(xué)界多譯為“罰款”。制度等の見(jiàn)直し),總體圍繞反壟斷罰款制度進(jìn)行體系化重構(gòu)。鑒于日本反壟斷罰款制度的相對(duì)完備性,本文將對(duì)其最新改革狀況進(jìn)行具體考察,深入分析其改革原理,在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討對(duì)我國(guó)相關(guān)制度的啟示意義。

一、日本反壟斷罰款制度改革背景梳理

(一) 改革前制度實(shí)施狀況與問(wèn)題

日本反壟斷法明確禁止私人壟斷〔1〕私人壟斷,是指經(jīng)營(yíng)者采取單獨(dú)、與其他經(jīng)營(yíng)者結(jié)合、共謀或其他任何方式,排除或支配其他經(jīng)營(yíng)者的事業(yè)活動(dòng),違反公共利益,實(shí)質(zhì)性地限制一定交易領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)的行為。、不正當(dāng)?shù)慕灰紫拗啤?〕不正當(dāng)?shù)慕灰紫拗?是指經(jīng)營(yíng)者無(wú)論以合同、協(xié)議或其他何種名義,與其他經(jīng)營(yíng)者共同決定、維持或上調(diào)價(jià)格,或?qū)?shù)量、技術(shù)、產(chǎn)品、設(shè)備、交易對(duì)方加以限制等,約束對(duì)方事業(yè)活動(dòng),違反公共利益,實(shí)質(zhì)性地限制一定交易領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)的行為。和不公正的交易方法〔3〕不公正的交易方法,主要是指共同拒絕交易、差別對(duì)待、不正當(dāng)?shù)蛢r(jià)銷(xiāo)售、濫用優(yōu)勢(shì)地位、限制轉(zhuǎn)售價(jià)格五種行為。,通過(guò)排除結(jié)合、協(xié)定等對(duì)生產(chǎn)、銷(xiāo)售、價(jià)格、技術(shù)或其他一切業(yè)務(wù)活動(dòng)的不正當(dāng)限制,防止經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)支配力過(guò)度集中。公正交易委員會(huì)對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者靈活采取行政處罰、刑事處罰和民事?lián)p害賠償三種懲罰方式,以促進(jìn)市場(chǎng)公平、自由的競(jìng)爭(zhēng),推動(dòng)經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)新,增強(qiáng)市場(chǎng)活力,促進(jìn)就業(yè),提高居民收入水平,保障一般消費(fèi)者的利益,促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的民主健康發(fā)展。

在日本,反壟斷行政罰款又稱為“課證金”(課徴金),其作為反壟斷執(zhí)法的重要手段之一于1977 年修法時(shí)引入。在四十多年的實(shí)施過(guò)程中,反壟斷罰款制度愈發(fā)完善,呈現(xiàn)出嚴(yán)厲化、精細(xì)化的趨向:在罰款對(duì)象方面,最初,行政罰款的適用對(duì)象僅限于不正當(dāng)?shù)慕灰紫拗菩袨?后經(jīng)過(guò)2005 年和2009年兩次修法才逐步擴(kuò)大至包括私人壟斷〔4〕這里受處罰的私人壟斷行為包括支配型私人壟斷和排除型私人壟斷。和不公正的交易方法;在罰款征收比率方面,隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平的提高和反壟斷打擊力度的加大,罰款征收比率也逐漸提高,以規(guī)模較大經(jīng)營(yíng)者的不正當(dāng)交易限制行為為例,1977 年的罰款征收比率為1.5%,1993 年增加為6%,〔5〕王玉輝:《日本〈禁止壟斷法〉 罰款及其減免制度研究——兼談對(duì)我國(guó)〈反壟斷法〉 相關(guān)制度的借鑒》,載《河北法學(xué)》2010 年第3 期,第79 頁(yè)。2009 年進(jìn)一步提升至10%;在執(zhí)法自由裁量度方面,2019 年改革前,反壟斷法直接為不同行業(yè)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的各種違法壟斷行為設(shè)置固定的罰款征收比率,而不是罰款比率幅度,直接剝奪了執(zhí)法機(jī)關(guān)在個(gè)案處理中自由裁量權(quán)。

兼具嚴(yán)厲性與確定性的日本反壟斷罰款制度確實(shí)在一定時(shí)期內(nèi)保證了執(zhí)法的統(tǒng)一性和高效性,嚴(yán)厲打擊了違法壟斷行為,但也遭受到了不少非議?！耙宦傻?、劃一的”罰款計(jì)算征收辦法,在罰款計(jì)算中,無(wú)法考慮到違法行為的實(shí)際情況,征收適當(dāng)?shù)牧P款;在罰款減免中,也不論經(jīng)營(yíng)者協(xié)助公正交易委員會(huì)調(diào)查的程度,只能適用統(tǒng)一的減免比率。過(guò)于嚴(yán)格、確定化的規(guī)定導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中常常出現(xiàn)“過(guò)”與“罰”不相適應(yīng)的狀況,不禁引起人們對(duì)罰款制度的反思,迫使其進(jìn)行新一輪改革。

(二) 改革前反壟斷罰款理念及轉(zhuǎn)變

在日本,公正交易委員會(huì)具有多重身份,它不僅僅是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān),還一直致力于從競(jìng)爭(zhēng)政策的角度對(duì)政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為進(jìn)行調(diào)查和研究,通過(guò)公開(kāi)征詢規(guī)制改善建議,積極推動(dòng)規(guī)制改革。自反壟斷罰款規(guī)則實(shí)施以來(lái),日本一直秉持嚴(yán)厲化、確定化的立法指導(dǎo)理念,致使行政罰款制度越來(lái)越僵化,無(wú)法適應(yīng)反壟斷執(zhí)法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求。

而由于國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期處于低迷狀態(tài),強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力開(kāi)始成為日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求,為此,“日本經(jīng)濟(jì)復(fù)興總部”于2013 年舉辦了“產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)議”,并出臺(tái)《日本復(fù)興戰(zhàn)略》。為推動(dòng)實(shí)施這一戰(zhàn)略,2014 年1 月24日,日本內(nèi)閣會(huì)議決定并通過(guò)了《關(guān)于強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的執(zhí)行計(jì)劃》,2018年2 月6 日,通過(guò)了《關(guān)于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化的執(zhí)行計(jì)劃(2018 年版)》,旨在明確近年來(lái)要“實(shí)施以加強(qiáng)監(jiān)管和制度改革為中心的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化政策”?！?〕薛亮:《加強(qiáng)制度創(chuàng)新和改革 以產(chǎn)業(yè)政策提升競(jìng)爭(zhēng)力——日本〈關(guān)于強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的執(zhí)行計(jì)劃〉 解讀》,載《華東科技》2015 年第9 期,第68 頁(yè)。

為貫徹執(zhí)行計(jì)劃,增強(qiáng)反壟斷法執(zhí)行的實(shí)效性,抑制違法行為,公正交易委員會(huì)從進(jìn)一步發(fā)揮罰款制度功能的目的出發(fā),從2016 年2 月到2017 年3月共舉辦了15 次有學(xué)者、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、消費(fèi)者團(tuán)體、律師團(tuán)體等參加的關(guān)于修改課征金制度的討論會(huì)議,〔2〕參見(jiàn)日本公正交易委員會(huì)網(wǎng)站:「獨(dú)占禁止法の一部改正法(概要) ——課徴金制度等の見(jiàn)直し」,載https://www.jftc.go.jp/dk/kaisei/r1kaisei/index_files/r1gaiyou.pdf,最后訪問(wèn)日期:2020 年4 月18 日。最終明確了本次改革應(yīng)當(dāng)遵循的基本指導(dǎo)理念——增強(qiáng)規(guī)則靈活性,并重新定義了經(jīng)營(yíng)者與執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系:經(jīng)營(yíng)者與公正交易委員會(huì)并非對(duì)立關(guān)系,而可以是朝著同一方向協(xié)力排除違法壟斷行為的關(guān)系。具體而言,就是要擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)者與公正交易委員會(huì)實(shí)施有效合作(高效率、實(shí)際情況解析、事件處理) 的領(lǐng)域,給予執(zhí)法機(jī)關(guān)適度的自由裁量權(quán),提高制度規(guī)制的靈活性,適應(yīng)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境,進(jìn)行適當(dāng)?shù)牧P款征收,有效提高對(duì)違法壟斷行為的抑制力,更好地發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用。

可以說(shuō),這一改革理念大大突破了日本一直以來(lái)嚴(yán)厲化、確定化的立法理念,為后續(xù)改革方案的制定和實(shí)施奠定了基調(diào)。

二、日本反壟斷罰款制度改革框架解讀

罰款制度通過(guò)剝奪違法經(jīng)營(yíng)者的不當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益,對(duì)壟斷行為起到一定的威懾和抑制作用。〔1〕[日] 丹宗昭信、岸井大太郎:《獨(dú)占禁止手続法》,有斐閣2002 年版,第119 頁(yè)。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的不斷變化,應(yīng)對(duì)企業(yè)形態(tài)的全球化、多樣化、復(fù)雜化,保障迅速發(fā)展的經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)活動(dòng),為經(jīng)營(yíng)者提供反壟斷調(diào)查合作激勵(lì),2019 年修法根據(jù)法定的客觀核算和征收方式,重新評(píng)估了“一律的、劃一的”硬性征收制度,賦予反壟斷罰款征收制度一定的靈活性。相比私人壟斷和不公正交易方法兩類(lèi)行為,不正當(dāng)交易限制因其危害嚴(yán)重、交易隱蔽、執(zhí)法困難等特殊性,罰款征收與計(jì)算的規(guī)定更為復(fù)雜、全面,其中多項(xiàng)規(guī)則成為其他行為罰款之準(zhǔn)用,因此,本次修法的重心在于不正當(dāng)交易限制罰款規(guī)則的調(diào)整。根據(jù)日本反壟斷法規(guī)定:罰款應(yīng)征金額=計(jì)算基礎(chǔ)×罰款比率-減免額?！?〕只有不正當(dāng)交易限制行為的罰款涉及減免額,這里列出最完整情況下的罰款計(jì)算公式?！?〕[日] 舟田正之:《公共調(diào)達(dá)と獨(dú)禁法·入札契約制度等》,載《日本経済法學(xué)會(huì).談合と禁止壟斷法》2004 年第35 期,第76 頁(yè)。本次改革主要圍繞計(jì)算基礎(chǔ)、罰款比率、減免額、保障制度進(jìn)行。

(一) 罰款計(jì)算基礎(chǔ)

在日本,罰款數(shù)額的計(jì)算基礎(chǔ)為經(jīng)營(yíng)者違法行為存續(xù)期間商品或服務(wù)的銷(xiāo)售額。具體來(lái)說(shuō),針對(duì)罰款基礎(chǔ)的修改體現(xiàn)在三個(gè)方面。

1.延長(zhǎng)計(jì)算期間

追訴時(shí)效方面,根據(jù)《禁止私人壟斷及確保公正交易法》原法第七條之二的規(guī)定,存續(xù)期間的確定是從該違法行為實(shí)施之日起到結(jié)束之日的期間,若該期間超過(guò)三年,則為從該違法行為結(jié)束之日起向前追溯三年的期間,修訂案中則將三年延長(zhǎng)為十年;除斥期間方面,根據(jù)原法規(guī)定,從行為存續(xù)期間結(jié)束之日起經(jīng)過(guò)五年的,公正交易委員會(huì)不能再責(zé)令違法經(jīng)營(yíng)者繳納違反該行為所涉及的罰款,而本次修訂案中將五年延長(zhǎng)為七年。兩個(gè)罰款計(jì)算期間的調(diào)整,直接將原本違法行為追責(zé)期限從八年延長(zhǎng)至十七年,明顯加大了對(duì)反壟斷違法行為的懲治力度。

2.添加計(jì)算基礎(chǔ)

修正案中追加了下列由于違法行為產(chǎn)生的不正當(dāng)利潤(rùn):①作為不提供對(duì)象商品或勞務(wù)的回報(bào)而收到的經(jīng)濟(jì)性收益(談合金等);②與對(duì)象商品或勞務(wù)密切相關(guān)的業(yè)務(wù)(承包訂單等) 產(chǎn)生的銷(xiāo)售額;③接受了違法經(jīng)營(yíng)者的指示和信息的一定集團(tuán)企業(yè)(完全子公司〔1〕若法人持有該公司的全部表決權(quán),則該公司視為該法人的完全子公司。等) 的銷(xiāo)售額。除此之外,還增加了部分情況下計(jì)算基礎(chǔ)的推定規(guī)則:當(dāng)由于調(diào)查人員的失職等原因,執(zhí)法機(jī)關(guān)無(wú)法掌握與罰款計(jì)算基礎(chǔ)有關(guān)的報(bào)告或資料時(shí),使用從該經(jīng)營(yíng)者實(shí)施違法交易行為的子公司處,或者從該違法行為對(duì)象商品或勞務(wù)的供/需經(jīng)營(yíng)者處得到的資料,通過(guò)公正交易委員會(huì)規(guī)定的合理方法推算出罰款計(jì)算基礎(chǔ)。

3.調(diào)整應(yīng)罰子公司范圍

根據(jù)原法規(guī)定,對(duì)在違法行為調(diào)查開(kāi)始日之前便承繼了企業(yè)違法事業(yè)的子公司要征收罰款,但此次修改將應(yīng)罰“繼承日”后調(diào),即企業(yè)在調(diào)查開(kāi)始日之后將與違法行為相關(guān)的事業(yè)全部轉(zhuǎn)讓給其子公司,或者該企業(yè)在違法行為調(diào)查開(kāi)始日之后通過(guò)分立使其子公司繼承該違法行為相關(guān)的全部事業(yè)時(shí),該企業(yè)實(shí)施的違法行為及其接受的罰款命令等,視為通過(guò)受讓或分立繼承了部分或全部違法事業(yè)的子公司實(shí)施的行為及接受的罰款命令。修正案通過(guò)對(duì)應(yīng)罰子公司范圍的調(diào)整,明確了因惡意規(guī)避處罰而設(shè)立的子公司的責(zé)任,更加符合市場(chǎng)操作狀況。

(二) 罰款比率

罰款比率作為罰款計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn),往往體現(xiàn)反壟斷法對(duì)不同違法行為或?qū)ο蟮囊?guī)制態(tài)度。針對(duì)罰款比率的改革主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

1.取消按行業(yè)類(lèi)別的固定比率

一直以來(lái),日本的反壟斷罰款都是根據(jù)對(duì)不同行業(yè)和經(jīng)營(yíng)者規(guī)模設(shè)定的固定比率來(lái)計(jì)算。當(dāng)出現(xiàn)違法行為時(shí),公正交易委員會(huì)只能刻板地依照固定比率征收罰款,并無(wú)任何自由裁量的權(quán)限。根據(jù)原法規(guī)定,以不正當(dāng)交易限制行為罰款為例,對(duì)從事制造業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)等規(guī)模大、利潤(rùn)高行業(yè)的企業(yè)征收違法銷(xiāo)售額10%的罰款,零售業(yè)為3%,批發(fā)業(yè)為2%。同時(shí),針對(duì)中小企業(yè)降低了罰款比率,從事制造業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)等行業(yè)(資本額3億日元以下或職工數(shù)300 人以內(nèi)的) 的為4%,從事零售業(yè)(資本額5000 萬(wàn)日元以下或職工數(shù)50 人以內(nèi)的) 的為1.2%,從事批發(fā)業(yè)(資本額1 億日元以下或職工數(shù)100 人以內(nèi)) 的為1% (具體如表1 所示)。公式化的制度設(shè)計(jì)使日本反壟斷罰款制度缺乏必要的靈活性,難以適應(yīng)復(fù)雜多變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,因此,修訂案中明確廢除了按行業(yè)類(lèi)別所確定的固定比率,對(duì)于適用行政罰款的不正當(dāng)交易限制、私人壟斷和不公正的交易方法行為,全部按照原法各行業(yè)中的最高比率(即表1 中制造業(yè)等行業(yè)的罰款比率) 來(lái)施行,且仍保留了對(duì)中小企業(yè)的傾斜照顧,加大了違法行為的處罰力度,確保了反壟斷法的執(zhí)行效率。

表1 罰款制度改革前不同行業(yè)不同規(guī)模經(jīng)營(yíng)者罰款比率

2.明確遞增比例(加罰) 的適用

本次改革明確,根據(jù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納罰款的經(jīng)營(yíng)者,若符合下列任一情況時(shí),應(yīng)征罰款總額為“合計(jì)額乘1.5 所得的金額”:①自調(diào)查開(kāi)始之日起向前追溯10 年以內(nèi),曾接受過(guò)罰款繳納命令又做出該違法行為的;②自調(diào)查開(kāi)始之日起向前追溯10 年以內(nèi),其完全子公司曾接受過(guò)罰款繳納命令,其又做出該違法行為的;③自調(diào)查開(kāi)始之日起向前追溯10 年以內(nèi),該企業(yè)曾全部或者部分轉(zhuǎn)讓受理,或者分割繼承受處罰違法事業(yè)活動(dòng)的全部或部分,又做出該違法行為的;④單獨(dú)或共同企圖進(jìn)行違法行為并不停止對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者作出該違法行為,或者通過(guò)請(qǐng)求、委托或唆使,使之不停止違法行為者;⑤單獨(dú)或共同根據(jù)其他經(jīng)營(yíng)者的要求,連續(xù)向其指定與違法行為有關(guān)的商品或者勞務(wù)的價(jià)格、供給量、購(gòu)買(mǎi)量、市場(chǎng)占有率或者交易對(duì)手;⑥公正交易委員會(huì)對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行調(diào)查時(shí),隱瞞或要求他人不提供該違法行為事實(shí),請(qǐng)求、委托、暗示偽裝或者提交有關(guān)該事實(shí)的虛假事實(shí)的報(bào)告或者資料。除此之外還規(guī)定了,對(duì)同時(shí)違反前三項(xiàng)之一和后三項(xiàng)之一的企業(yè),應(yīng)征罰款總額為“合計(jì)額乘2 所得的金額”。罰款遞增比例的體系化引入,對(duì)特定情形下性質(zhì)惡劣的違法行為具有強(qiáng)有力的打擊力度。

(三) 罰款減免

罰款減免是針對(duì)不正當(dāng)交易限制行為特設(shè)的制度,是日本在借鑒美國(guó)、歐盟制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上探索發(fā)展出的具有本土特色的反壟斷寬免制度?！?〕日本的反壟斷寬免制度既包括罰款減免,也包括刑事責(zé)任減免,具有鮮明的本國(guó)特色。參見(jiàn)吳漢洪、權(quán)金亮:《日韓對(duì)達(dá)成壟斷協(xié)議行為的處罰規(guī)定及其對(duì)中國(guó)的啟示》,載《中國(guó)物價(jià)》2015 年第3 期,第3～6 頁(yè)。[日] 村上政博:《日本禁止壟斷法》,姜姍譯,法律出版社 2008 年版,第 155 頁(yè)。不正當(dāng)交易限制行為即壟斷協(xié)議行為,作為一種經(jīng)營(yíng)者聯(lián)合實(shí)施的行為,通常具有危害范圍廣泛、行為實(shí)施隱蔽的特點(diǎn),使得反壟斷執(zhí)法困難重重。因此,內(nèi)部人員的檢舉揭發(fā)往往是該類(lèi)違法行為得到查處的關(guān)鍵。罰款減免制度通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)壟斷協(xié)議的“叛徒”,既破壞了現(xiàn)存的違法行為,防止協(xié)議的再度達(dá)成,又能便利執(zhí)法機(jī)關(guān)的證據(jù)收集,有效破獲壟斷協(xié)議案件,突破執(zhí)法困境。〔2〕參見(jiàn)日本公正交易委員會(huì)網(wǎng)站:「獨(dú)占禁止法改正案の概要及び獨(dú)占禁止法改正案の考え方に対して寄せられた意見(jiàn)について」,載http://www.jftc.go.jp/ pressrelease/04.august/040804.pdf,最后訪問(wèn)日期:2020 年2 月19 日。

本次罰款制度改革也給予了罰款減免充分的關(guān)注,通過(guò)提高協(xié)助調(diào)查的獎(jiǎng)勵(lì)幅度,降低獎(jiǎng)勵(lì)門(mén)檻,擴(kuò)大了經(jīng)營(yíng)者與公正交易委員會(huì)的有效合作。

1.增加罰款減免比率靈活性

罰款減免的比率是根據(jù)申請(qǐng)順序和申請(qǐng)時(shí)間確定的。原法規(guī)定,不正當(dāng)交易限制行為中,在調(diào)查日開(kāi)始前,前五位實(shí)施該違法行為的經(jīng)營(yíng)者根據(jù)其就違法行為之事實(shí)向公正交易委員會(huì)提交報(bào)告及資料的順序,可以獲得不同程度的罰款減免,在調(diào)查日開(kāi)始后,最多前三位經(jīng)營(yíng)者可以申請(qǐng)獲得減免(具體減免比率見(jiàn)表2)。這里的減免率為固定值,公正交易委員會(huì)無(wú)自由裁量權(quán),也無(wú)從考量申報(bào)者的實(shí)際合作程度。

表2 罰款制度改革前減免率的確定

2019 年罰款制度改革后,針對(duì)不正當(dāng)交易限制行為,取消了申請(qǐng)人數(shù)的上限,調(diào)查日開(kāi)始前能夠獲得減免的經(jīng)營(yíng)者數(shù)量從前五位增加至六位以上,調(diào)查日開(kāi)始后可以申請(qǐng)獲得減免的經(jīng)營(yíng)者數(shù)量也由最多三位增加至三位以上(具體減免比率見(jiàn)表3),保證所有調(diào)查對(duì)象經(jīng)營(yíng)者都有機(jī)會(huì)進(jìn)行自主的調(diào)查合作。而本次修改中最為重大的亮點(diǎn)則是引入了“調(diào)查合作減免制度”,同時(shí)廢除了申請(qǐng)減免經(jīng)營(yíng)者的數(shù)量上限,也即只要提出申請(qǐng)并配合調(diào)查,無(wú)論順序都有機(jī)會(huì)獲得一定程度的罰款減免。當(dāng)然,根據(jù)申請(qǐng)順序,在減免率的基礎(chǔ)上增加了與經(jīng)營(yíng)者實(shí)際合作程度(經(jīng)營(yíng)者自主提出的證據(jù)價(jià)值) 相應(yīng)的減算率,通過(guò)對(duì)證據(jù)中不正當(dāng)交易限制行為的對(duì)象商品/勞務(wù)、訂單調(diào)整的方法、參加的經(jīng)營(yíng)者、實(shí)施期間、實(shí)施狀況等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),賦予公正交易委員會(huì)更大的自由裁量權(quán),保障反壟斷寬免制度實(shí)施的便捷性和科學(xué)性。

表3 罰款制度改革后減免率的確定

續(xù)表

2.優(yōu)化罰款減免程序

罰款減免程序方面,主要是指經(jīng)營(yíng)者與公正交易委員會(huì)的協(xié)商流程,修正案中明確:首先由經(jīng)營(yíng)者向公正交易委員會(huì)提出申請(qǐng),雙方開(kāi)始協(xié)商,在協(xié)商過(guò)程中,公正交易委員會(huì)須向申請(qǐng)者提示合作內(nèi)容和減算率的確定規(guī)則。根據(jù)最終結(jié)果:如果協(xié)商以失敗告終,即使協(xié)商過(guò)程中記錄了經(jīng)營(yíng)者的說(shuō)明內(nèi)容,其本身也不會(huì)成為證據(jù);如果雙方就合作內(nèi)容和罰款減算率達(dá)成合意,則雙方達(dá)成協(xié)議,經(jīng)營(yíng)者在協(xié)議中實(shí)施提示的合作行為時(shí),公正交易委員會(huì)適用相應(yīng)的減算率,協(xié)議中申請(qǐng)者承諾向公正交易委員會(huì)報(bào)告或提交的事實(shí)或資料,應(yīng)在達(dá)成協(xié)議后立即報(bào)告或提交,公正交易委員會(huì)按照減算前的罰款金額對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行區(qū)分,確定“上限比例”(調(diào)查日開(kāi)始前40%,調(diào)查日開(kāi)始后20%),在該范圍內(nèi),用協(xié)議中規(guī)定的特定比例乘以減算前罰款的金額并減去該金額,最后發(fā)布適用減算率的罰款繳納命令。

(四) 保障措施

本次罰款制度改革中,為了增強(qiáng)違法經(jīng)營(yíng)者對(duì)公正交易委員會(huì)調(diào)查的合作激勵(lì),根據(jù)經(jīng)營(yíng)者自主調(diào)查合作的程度,在基本減免比率的基礎(chǔ)上增加了減算率,實(shí)踐中經(jīng)營(yíng)者多會(huì)同律師商議相關(guān)事項(xiàng)以獲取最佳責(zé)任方案,律師自有律師法約束其保密行為,但商議文件在提交后是否能夠獲得保密處理,使其不因此遭受處罰,才是申請(qǐng)者最為擔(dān)憂的。

為滿足在此過(guò)程中經(jīng)營(yíng)者與律師商談的需求,從實(shí)質(zhì)上保護(hù)與該商談?dòng)嘘P(guān)的法律意見(jiàn)等秘密信息,日本同時(shí)制定了《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者與律師之間秘密進(jìn)行的通信的處理》(「事業(yè)者と弁護(hù)士との間てづ秘密に行われた通信の取扱いについて」〔1〕參見(jiàn)日本公正交易委員會(huì)網(wǎng)站:「事業(yè)者と弁護(hù)士との間で秘密に行われた通信の取扱いについて」,載https://www.jftc.go.jp/dk/kaisei/r1kaisei/index_files/toriatsukai.pdf,最后訪問(wèn)日期:2020 年3 月2 日。) 這一指南,設(shè)置“判別程序”,旨在更好地保障罰款減免制度的實(shí)施。該指南明確,關(guān)于不正當(dāng)?shù)慕灰紫拗菩袨榈南嚓P(guān)法律意見(jiàn),記載了經(jīng)營(yíng)者與律師之間秘密進(jìn)行的通信內(nèi)容的,根據(jù)規(guī)定的程序被判別確認(rèn)滿足一定條件時(shí),調(diào)查人員不得訪問(wèn)該文件,應(yīng)迅速退還經(jīng)營(yíng)者,包括經(jīng)營(yíng)者給律師的咨詢文件、律師給經(jīng)營(yíng)者的回復(fù)文件、根據(jù)律師進(jìn)行的公司內(nèi)部調(diào)查記載了法律意見(jiàn)的報(bào)告書(shū)、在律師出席的公司內(nèi)部會(huì)議上記載了與該律師間進(jìn)行的關(guān)于法律意見(jiàn)交換的公司內(nèi)部會(huì)議筆記等。該指南作為維護(hù)申請(qǐng)罰款減免經(jīng)營(yíng)者利益的規(guī)定,其適用依賴于經(jīng)營(yíng)者的申請(qǐng),當(dāng)經(jīng)營(yíng)者要求對(duì)符合條件的法律意見(jiàn)實(shí)施通信秘密保護(hù)時(shí),公正交易委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)文件名稱、保管場(chǎng)所等妥善安排。該舉措大大減輕了經(jīng)營(yíng)者的后顧之憂,更能激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)進(jìn)行違法事實(shí)披露,幫助執(zhí)法機(jī)關(guān)破獲案件。

三、日本反壟斷罰款制度改革對(duì)我國(guó)的啟示

(一) 日本反壟斷罰款制度改革評(píng)析

1.加大對(duì)違法行為的追責(zé)力度

本次日本反壟斷罰款制度的改革秉承了其一貫嚴(yán)厲化的規(guī)制態(tài)度,進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)違法壟斷行為的打擊力度。無(wú)論是在罰款計(jì)算基礎(chǔ)方面,延長(zhǎng)違法行為的追訴時(shí)效和除斥期間、追加多項(xiàng)違法行為產(chǎn)生的不正當(dāng)利潤(rùn)為計(jì)算基礎(chǔ)、確定計(jì)算基數(shù)推定規(guī)則、調(diào)整應(yīng)罰子公司范圍;還是在罰款比率方面取消按行業(yè)類(lèi)別的固定比率,各行業(yè)統(tǒng)一實(shí)施原來(lái)最高的計(jì)算比率,明確1.5倍/2 倍加罰規(guī)則的適用,較于改革之前,對(duì)違法壟斷行為的處罰都更為嚴(yán)重,而這也正是日本產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展折射的現(xiàn)實(shí)需求所導(dǎo)致的。低迷的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)迫切需要充滿活力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)打破,嚴(yán)厲打擊壟斷行為,加大對(duì)違法行為的追責(zé)力度,為國(guó)內(nèi)企業(yè)創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境,這是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)更新?lián)Q代和科技創(chuàng)新的必要保證。

2.平衡罰款的嚴(yán)厲性、確定性和靈活性

相比之前的罰款征收制度,本次改革最大的亮點(diǎn)在于增加了罰款規(guī)則的靈活性,中和了以往的嚴(yán)苛性,有效平衡了罰款的嚴(yán)厲性、確定性、靈活性三者之間的關(guān)系。修正案中廢除了實(shí)施多年的按行業(yè)類(lèi)別的罰款固定比率,全部實(shí)施原法中制造業(yè)等行業(yè)的最高計(jì)算比率,但仍保留對(duì)中小企業(yè)的傾斜照顧,明確細(xì)化了特殊情況下的加罰制度和減免制度,尤其是在罰款減免比率的確定方面,前所未有地賦予了執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán),公正交易委員會(huì)能夠根據(jù)違法經(jīng)營(yíng)者對(duì)調(diào)查的合作程度給予最高40%的裁量性減免,這樣的靈活幅度不可謂不大。取消固定比率,賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)適度的自由裁量權(quán),能夠在保障罰款確定性、執(zhí)法統(tǒng)一性的前提下大大提高規(guī)制實(shí)施的靈活程度,兼顧反壟斷執(zhí)法的效率和質(zhì)量。

3.重視與違法經(jīng)營(yíng)者的調(diào)查合作

本次改革是一次對(duì)經(jīng)營(yíng)者與執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)立關(guān)系理念的強(qiáng)烈沖擊,在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下重新塑造了二者之間微妙的關(guān)系,即認(rèn)為違法經(jīng)營(yíng)者和執(zhí)法機(jī)關(guān)在特殊情形下能夠共同努力排除違法壟斷行為。基于這一關(guān)系的指引,本次改革在反壟斷寬免制度中不僅廢除了可得減免的申請(qǐng)者數(shù)量上限,還在此基礎(chǔ)上賦予了執(zhí)法機(jī)關(guān)罰款減免的自由裁量權(quán),根據(jù)經(jīng)營(yíng)者協(xié)助查明事件真相的程度來(lái)決定征收金額的減法率,以進(jìn)一步獎(jiǎng)勵(lì)協(xié)助調(diào)查申請(qǐng)者(“調(diào)查合作減免制度”),激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者與公正交易委員會(huì)實(shí)施有效合作。除此之外,為了保障雙方合作的順利進(jìn)行,在公正交易委員會(huì)的行政調(diào)查程序中引入了“判別程序”。這些舉措都充分彰顯了本次改革對(duì)于違法經(jīng)營(yíng)者調(diào)查合作的重視,通過(guò)對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者協(xié)助的激勵(lì)機(jī)制,能夠更迅速、更及時(shí)地發(fā)現(xiàn)并處理較為隱蔽的壟斷行為,遏制擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的違法現(xiàn)象。

(二) 我國(guó)反壟斷罰款制度現(xiàn)狀透視

不同于日本的制度設(shè)計(jì),我國(guó)反壟斷罰款制度具有特殊的適用對(duì)象和計(jì)算規(guī)則。在我國(guó),反壟斷行政罰款適用于壟斷協(xié)議行為、濫用市場(chǎng)支配地位行為和經(jīng)營(yíng)者集中行為,具體金額計(jì)算公式為:反壟斷罰款額=上一年度銷(xiāo)售額×不固定比率-減免金額。而反壟斷法實(shí)施12 年以來(lái),該制度規(guī)則也逐漸暴露出其不當(dāng)性和局限性。

1.罰款計(jì)算基礎(chǔ)模糊

罰款計(jì)算基礎(chǔ)方面,達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議行為和濫用市場(chǎng)支配地位行為經(jīng)營(yíng)者的罰款額是其上一年度銷(xiāo)售額的1%～10%,對(duì)尚未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者處五十萬(wàn)元以下罰款;對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為的罰款也直接規(guī)定為50 萬(wàn)元以下,但在2020 年1 月公布的《〈反壟斷法〉 修訂草案(公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》第55 條中,經(jīng)營(yíng)者集中行為的處罰修改為處上一年度銷(xiāo)售額10%以下的罰款,與壟斷協(xié)議行為、濫用市場(chǎng)支配地位行為的罰款計(jì)算規(guī)則基本保持一致。由此來(lái)看,“經(jīng)營(yíng)者上一年度銷(xiāo)售額”是我國(guó)反壟斷罰款的計(jì)算基礎(chǔ)。

然而,這樣的規(guī)定看似簡(jiǎn)潔清晰,實(shí)際上缺乏一定的可操作性:一方面,無(wú)論是《反壟斷法》還是2019 年6 月國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布的《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》,都沒(méi)有明確“銷(xiāo)售額”的具體范圍,唯一帶有罰款指引性的《關(guān)于認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者壟斷行為違法所得和確定罰款的指南》(征求意見(jiàn)稿) 自2016 年6 月發(fā)布公開(kāi)征求意見(jiàn)以來(lái),已經(jīng)過(guò)去四年有余,卻不知何故遲遲無(wú)法出臺(tái)。立法的缺失直接導(dǎo)致了執(zhí)法的混亂,“銷(xiāo)售額”究竟是與違法行為相關(guān)的商品或服務(wù)的銷(xiāo)售額,還是全部商品或服務(wù)的銷(xiāo)售額?是否包括其全資子公司的銷(xiāo)售額?“銷(xiāo)售額”這一罰款計(jì)算基礎(chǔ)的模糊性直接導(dǎo)致了反壟斷執(zhí)法人員適用標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一,增加了罰款計(jì)算的不確定性,大大折損了反壟斷罰款的懲罰性和威懾力。

2.罰款比率浮動(dòng)范圍過(guò)大

在反壟斷罰款征收比率的確定方面,我國(guó)針對(duì)達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議行為和濫用市場(chǎng)支配地位行為采取1%～10%的罰款比率,對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為可能采取小于等于10%的征收比率,〔1〕這里用“可能”的表述,是因?yàn)樵摿P款計(jì)算規(guī)則尚存在于《〈反壟斷法〉 修訂草案(公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》中。同時(shí)規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)綜合考慮違法行為的性質(zhì)、程度和持續(xù)的時(shí)間等因素確定具體罰款數(shù)額。如此粗線條的罰款標(biāo)準(zhǔn),看似賦予了執(zhí)法機(jī)關(guān)充分的自由裁量權(quán),能夠結(jié)合個(gè)案違法實(shí)際進(jìn)行公正處罰,但現(xiàn)實(shí)中的效果與理想化的設(shè)計(jì)恰恰相反,由于罰款比率浮動(dòng)范圍過(guò)大、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)模糊以及執(zhí)法水平的差異,執(zhí)法機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)個(gè)案進(jìn)行合適的度量處罰,也無(wú)法保證“同案同罰”,過(guò)度靈活的規(guī)則忽略了罰款的確定性,〔2〕王健:《追尋反壟斷罰款的確定性——基于我國(guó)反壟斷典型罰款案例的分析》,載《法學(xué)》2016 年第12 期,第66 頁(yè)。反而加劇了反壟斷執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致違法程度與處罰力度不相適應(yīng)。

3.罰款減免規(guī)則缺乏可預(yù)測(cè)性

在罰款減免方面,同日本和歐美大多數(shù)國(guó)家一樣,我國(guó)反壟斷罰款減免作為寬免制度的核心,是發(fā)現(xiàn)并查處壟斷協(xié)議行為的特殊激勵(lì)性手段。根據(jù)《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》,執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)報(bào)告的時(shí)間順序、提供證據(jù)的重要程度以及達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議的有關(guān)情況,決定是否減輕或者免除處罰(具體減免比率見(jiàn)表4)。雖然法律規(guī)定了確定減免率時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素,但各個(gè)因素究竟能夠在多大程度上產(chǎn)生影響并沒(méi)有統(tǒng)一的參照,大大降低了減免率的確定性和可預(yù)測(cè)性,而且我國(guó)僅對(duì)前三位申請(qǐng)減免的經(jīng)營(yíng)者給予罰款減免。事實(shí)上,對(duì)于主動(dòng)進(jìn)行違法行為披露的經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō),罰款減免是最主要的自首誘因,當(dāng)這一減免幅度不可預(yù)測(cè),能夠獲得減免的機(jī)會(huì)也非常有限時(shí),經(jīng)營(yíng)者的自首期待便會(huì)下降,反壟斷寬免制度的實(shí)施效果就會(huì)大打折扣。

表4 我國(guó)反壟斷罰款減免率的確定

4.配套保障制度不到位

保障措施方面,我國(guó)反壟斷法中更多地規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)和責(zé)任,對(duì)其權(quán)益保護(hù)的專門(mén)條款和配套規(guī)定仍然欠缺,僅在《反壟斷法》第41 條中提到,“反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)執(zhí)法過(guò)程中知悉的商業(yè)秘密負(fù)有保密義務(wù)”,最新公布的《〈反壟斷法〉 修訂草案(公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》第46 條中,也只是在保密范圍上增加了“個(gè)人隱私”,但該“保密義務(wù)”的對(duì)象范圍、操作標(biāo)準(zhǔn)、違反責(zé)任等具體細(xì)節(jié)卻空空如也。這使得反壟斷法中的保密條款僅僅作為一個(gè)原則性規(guī)定,毫無(wú)執(zhí)行力,根本無(wú)法確保涉案經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益,更是會(huì)大大抑制壟斷協(xié)議案件中經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)提供違法案件線索的積極性,進(jìn)而對(duì)反壟斷執(zhí)法效率產(chǎn)生負(fù)面影響。

(三) 我國(guó)反壟斷罰款制度體系的重構(gòu)

從上述分析來(lái)看,目前我國(guó)反壟斷罰款制度雖看似賦予了執(zhí)法機(jī)關(guān)充分的自由裁量權(quán),但無(wú)論是計(jì)算基礎(chǔ)、罰款比率,還是減免率、配套保障制度都過(guò)于粗糙模糊,靈活性有余而操作性不足,不利于執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的合理發(fā)揮,對(duì)反壟斷執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性造成沖擊。鑒于此,有必要結(jié)合日本反壟斷罰款制度的改革經(jīng)驗(yàn),在我國(guó)目前的罰款框架范式內(nèi),進(jìn)一步細(xì)化計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。

第一,在罰款計(jì)算基礎(chǔ)方面,明確“經(jīng)營(yíng)者上一年度銷(xiāo)售額”的具體范圍。計(jì)算基礎(chǔ)是罰款征收的重要因數(shù),只有明確其內(nèi)涵和外延,確定囊括的具體內(nèi)容,才能進(jìn)行合理合法的行政處罰。針對(duì)我國(guó)目前罰款計(jì)算基礎(chǔ)模糊的問(wèn)題,可以借鑒日本針對(duì)該部分的立法技巧,采取“概括+列舉”的方式:規(guī)定以上一財(cái)政年度在相關(guān)地域市場(chǎng)中與該反壟斷違法行為有關(guān)的商品或勞務(wù)所產(chǎn)生的銷(xiāo)售額為計(jì)算基礎(chǔ),包括但不限于與違法行為有關(guān)的商品或勞務(wù)密切相關(guān)的業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的銷(xiāo)售額、接受母公司關(guān)于該違法行為指示的子公司的有關(guān)商品或勞務(wù)的銷(xiāo)售額等。通過(guò)對(duì)“銷(xiāo)售額”的含義進(jìn)行準(zhǔn)確界定,以有效指引反壟斷執(zhí)法實(shí)踐。

第二,在罰款比率方面,可以借鑒日本對(duì)罰款嚴(yán)厲性、確定性與靈活性的平衡策略:首先,縮小罰款比率的浮動(dòng)范圍,可以根據(jù)違法行為的性質(zhì)、程度和持續(xù)的時(shí)間,分段明確小范圍的浮動(dòng)比率,這樣既可以保證罰款計(jì)算的靈活性,又可以增強(qiáng)其可預(yù)測(cè)性,有效平衡罰款的確定性與靈活性;其次,為中小企業(yè)設(shè)置專門(mén)的罰款比率上限,適當(dāng)增加對(duì)中小企業(yè)的傾斜照顧,中小企業(yè)作為市場(chǎng)中相對(duì)弱勢(shì)的群體,其實(shí)施壟斷行為的可能性和所造成的危害性也相對(duì)較小,且中小企業(yè)多處于上升發(fā)展期,對(duì)其征收罰款時(shí)給予適當(dāng)?shù)偷牧P款比率,更能夠幫助其適應(yīng)復(fù)雜多變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境,快速發(fā)展;再次,取消罰款比率下限,我國(guó)反壟斷處罰中沒(méi)收違法所得和罰款二者是并科的關(guān)系,即無(wú)論經(jīng)營(yíng)者的違法程度有多輕微,都必須在沒(méi)收違法所得的基礎(chǔ)上,至少并處其上一年度銷(xiāo)售額1%的罰款,為了保障罰款的適當(dāng)性,可以考慮取消目前1%的罰款比率下限;最后,設(shè)置倍乘加罰規(guī)則,可以借鑒日本的制度經(jīng)驗(yàn),對(duì)部分嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者權(quán)益、屢次實(shí)施違法壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者,適用更為嚴(yán)厲的倍乘加罰規(guī)則,如處以正常計(jì)算處罰金額的2 倍或3 倍罰款等,充分反映經(jīng)營(yíng)者違法的嚴(yán)重程度。如此的制度設(shè)計(jì)可以更好兼顧罰款的嚴(yán)厲性、確定性和靈活性,對(duì)執(zhí)法實(shí)踐施以更為科學(xué)、高效的指導(dǎo)。

第三,在罰款減免方面,細(xì)化各考量因素的減免幅度。日本在罰款制度改革后對(duì)申請(qǐng)時(shí)間、申請(qǐng)順序、合作程度不同情況下的申請(qǐng)者規(guī)定適用不同的減免比率,廢除了申請(qǐng)減免經(jīng)營(yíng)者的數(shù)量上限,并通過(guò)確定比率與浮動(dòng)比率相結(jié)合的模式,兼顧罰款的確定性與靈活性,值得我國(guó)借鑒參考。我國(guó)可以在目前根據(jù)申請(qǐng)順序確定的減免比率基礎(chǔ)上,進(jìn)一步細(xì)化規(guī)則:①區(qū)分壟斷協(xié)議達(dá)成、實(shí)施等不同情況下的減免比率標(biāo)準(zhǔn);②增加考慮經(jīng)營(yíng)者調(diào)查配合度(如提供證據(jù)的重要程度等) 的減免比率標(biāo)準(zhǔn);③區(qū)分申請(qǐng)時(shí)間在調(diào)查開(kāi)始日之前或之后的減免比率標(biāo)準(zhǔn);④取消申請(qǐng)減免經(jīng)營(yíng)者的順序位數(shù)限制。如此,便可以有效提高壟斷協(xié)議參與者對(duì)罰款減免率的可預(yù)測(cè)性,且任何愿意主動(dòng)提供違法線索的經(jīng)營(yíng)者無(wú)論申請(qǐng)順序在前在后都可獲得不同程度的罰款減免,這樣的制度安排能夠極大地調(diào)動(dòng)違法經(jīng)營(yíng)者檢舉揭發(fā)的積極性,幫助執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并查處擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的壟斷協(xié)議行為。

第四,在配套保障措施方面,摒棄口號(hào)式規(guī)定,制定具體的、可操作性強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)者信息保密制度及違法行為證據(jù)保密制度。一方面,明確反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在調(diào)查中對(duì)涉及商業(yè)秘密、經(jīng)營(yíng)者隱私信息的保管方式、保管對(duì)象范圍以及執(zhí)法人員違反保密義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等;另一方面,對(duì)于在反壟斷寬免過(guò)程中由經(jīng)營(yíng)者提交的違法行為證據(jù),反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)同樣應(yīng)當(dāng)負(fù)保密義務(wù),不得提供用于該有關(guān)違法行為的私人訴訟。只有對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者的商業(yè)秘密、隱私信息和違法證據(jù)等采取合理的保密措施,才能免除其后顧之憂,真正保障反壟斷執(zhí)法的效率和質(zhì)量。