龐玉嬌

（上海市浦東新區(qū)規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)有限公司，上海 200120）

設(shè)施農(nóng)用地是直接用于或者服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活用地，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設(shè)施用地。我國(guó)設(shè)施農(nóng)用地的相關(guān)政策經(jīng)歷了從模糊到清晰并進(jìn)一步完善的過(guò)程。我國(guó)設(shè)施農(nóng)用地管理可追溯到1999年12月，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部出臺(tái)《關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》(國(guó)土資發(fā)[1999]511號(hào)),規(guī)定建造臨時(shí)性畜牧場(chǎng)、飼養(yǎng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)設(shè)施須到縣級(jí)土地行政主管部門進(jìn)行備案。2010年，原國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》明確界定了設(shè)施農(nóng)用地的概念和范圍，并明確了設(shè)施農(nóng)用地用地標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施農(nóng)用地管理流程。2014年，原國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國(guó)土資發(fā)[2014]127號(hào)）中，根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，將設(shè)施農(nóng)用地具體劃分為生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地，改進(jìn)了設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，明確了占用基本農(nóng)田相關(guān)規(guī)定。

目前隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多樣化轉(zhuǎn)型，設(shè)施農(nóng)用地需求逐漸增長(zhǎng)，但隨著越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)企業(yè)申請(qǐng)?jiān)O(shè)施農(nóng)用地，目前設(shè)施農(nóng)用地管理問(wèn)題日漸突出，比如設(shè)施農(nóng)用地選址不規(guī)范、對(duì)耕作層保護(hù)不夠、監(jiān)管不力等。為改進(jìn)設(shè)施農(nóng)用地管理，建立長(zhǎng)效機(jī)制，2019年12月，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（自然資規(guī)[2019]4號(hào)），明確了設(shè)施農(nóng)用地類型、設(shè)施農(nóng)用地占用耕地和永久基本農(nóng)田處理辦法、設(shè)施農(nóng)用地備案和日常管理主體。

為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，規(guī)范鄉(xiāng)村規(guī)劃資源管理工作，2020年7月，上海市規(guī)劃和自然資源局出臺(tái)了《上海市鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃資源審批制度改革實(shí)施細(xì)則（試行）》（滬規(guī)劃資源鄉(xiāng)[2020]206號(hào)），明確鄉(xiāng)村地區(qū)要實(shí)行“郊野單元村莊規(guī)劃+鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可”的國(guó)土空間用途管制模式，并明確新建或改擴(kuò)建設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目參照集體建設(shè)用地使用項(xiàng)目進(jìn)行管理。

為落實(shí)國(guó)家層面關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地新要求，銜接上海市對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的管理制度，解決目前設(shè)施農(nóng)用地管理中存在的問(wèn)題，規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地管理，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，2020年12月，上海市規(guī)劃和自然資源局、上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)、上海市綠化和市容管理局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（滬規(guī)劃資源施[2020]591號(hào)文）（以下簡(jiǎn)稱“591號(hào)文”），該文件對(duì)規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地選址和使用、保護(hù)耕地與永久基本農(nóng)田、合理保障農(nóng)業(yè)設(shè)施用地需求等方面具有重要意義。

為指導(dǎo)新政背景下設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)范備案，解決目前設(shè)施農(nóng)業(yè)用地面臨的問(wèn)題，保障現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套需要，本研究深入解讀了上海市設(shè)施農(nóng)用地管理新要求,以浦東新區(qū)為例剖析目前設(shè)施農(nóng)用地管理中存在的問(wèn)題，并針對(duì)性地切實(shí)提出未來(lái)設(shè)施農(nóng)用地管理的發(fā)展對(duì)策。

1 上海市設(shè)施農(nóng)用地管理新政新要求

1.1 新政關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地破壞耕地層行為有更嚴(yán)格的規(guī)定

591號(hào)文明確了設(shè)施農(nóng)用地需破壞耕作層的，必須采取耕作層土壤剝離，經(jīng)營(yíng)者須編制土地復(fù)墾方案、確定土地復(fù)墾費(fèi)用及其來(lái)源，并納入建設(shè)方案。且明確了各類設(shè)施破壞耕作層面積的上限：作物種植項(xiàng)目（含棚內(nèi)通道）破壞耕作層面積不得超過(guò)項(xiàng)目總面積的15%；畜禽養(yǎng)殖項(xiàng)目硬化面積不得超過(guò)項(xiàng)目總面積的60%；水產(chǎn)養(yǎng)殖項(xiàng)目硬化面積不得超過(guò)項(xiàng)目總面積的20%（工廠化作物栽培（含育種育苗）、中間處理平臺(tái)、工廠化水產(chǎn)養(yǎng)殖、水產(chǎn)苗種場(chǎng)和樓房養(yǎng)豬除外）。以往設(shè)施農(nóng)用地管理政策對(duì)破壞耕作層的表述為：采用耕作層剝離利用等技術(shù)，盡量減少對(duì)耕作層的破壞。沒(méi)有明確一定要采取耕作層剝離，且實(shí)際操作中并無(wú)耕作層表土剝離案例。

1.2 新政關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地占用永久基本農(nóng)田有分類管理規(guī)定

以往設(shè)施農(nóng)用地管理政策對(duì)于占用永久基本農(nóng)田行為，除糧食配套外基本上都命令禁止。而現(xiàn)實(shí)情況是設(shè)施農(nóng)用地需求較大的區(qū)域，也是永久基本農(nóng)田集中連片的區(qū)域，導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)用地選址布局十分困難，尤其是玻璃溫室、育種育苗場(chǎng)等占地空間較大的生產(chǎn)設(shè)施用地。此次新政占用永久基本農(nóng)田規(guī)定為：（1）對(duì)于糧食等作物類設(shè)施農(nóng)用地，不破壞耕作層的，不需補(bǔ)劃；改變耕作層確需占用的必須補(bǔ)劃。（2）對(duì)于畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施規(guī)定為“均視作破壞耕作層，原則上不得使用耕地保護(hù)空間，少量難以避讓的允許占用但必須補(bǔ)劃”?？梢?jiàn)，591號(hào)文更加強(qiáng)調(diào)從保護(hù)耕作層角度保護(hù)永久基本農(nóng)田，不是“一刀切”地禁止占用永久基本農(nóng)田，而是明確了分類管理辦法，對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地選址有更廣闊更靈活空間。

1.3 新政規(guī)定設(shè)施農(nóng)用地參照鄉(xiāng)村建設(shè)用地管理，須辦理“一書(shū)一證”

591號(hào)文關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地手續(xù)辦理流程規(guī)定為五個(gè)階段：建設(shè)方案階段、簽訂協(xié)議階段、辦理規(guī)劃土地意見(jiàn)書(shū)、備案階段、辦理鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證階段、項(xiàng)目建設(shè)與驗(yàn)收階段。591號(hào)文相比以往設(shè)施農(nóng)用地管理流程多了辦理規(guī)劃土地意見(jiàn)書(shū)和鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證階段（“一書(shū)一證”），是新政落實(shí)上海對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)管理的規(guī)定，是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地要參照建設(shè)用地管理，需要辦理規(guī)劃土地意見(jiàn)書(shū)，并補(bǔ)充編制建筑設(shè)計(jì)方案，申辦鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。同時(shí)要求項(xiàng)目建設(shè)完成后，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織現(xiàn)場(chǎng)踏勘，并對(duì)設(shè)施農(nóng)用地和建筑進(jìn)行核驗(yàn)，核驗(yàn)通過(guò)后方可使用。此項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)格了設(shè)施農(nóng)用地的“合規(guī)性”，這一定程度上可以避免設(shè)施農(nóng)用地選址混亂、服務(wù)范圍高度重疊、分布不均等情況，但同時(shí)對(duì)于開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)等目前不符合規(guī)劃但過(guò)渡期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍需要設(shè)施農(nóng)用地支撐的區(qū)域帶來(lái)了問(wèn)題。

1.4 新政將設(shè)施農(nóng)用地備案權(quán)限下放至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)

在以往設(shè)施農(nóng)用地管理中，申請(qǐng)主體在簽訂用地協(xié)議后時(shí)向區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)和區(qū)規(guī)劃土地管理局等主管部門備案，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地申請(qǐng)時(shí)限較長(zhǎng)。591號(hào)文中規(guī)定經(jīng)營(yíng)者或村集體經(jīng)濟(jì)改向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)備案，這一政策規(guī)定也是落實(shí)自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的設(shè)施農(nóng)用地管理新要求，將備案權(quán)限下放至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地基層管理力度，而區(qū)級(jí)相關(guān)部門轉(zhuǎn)為指導(dǎo)和公共監(jiān)管職能，這對(duì)于壓縮申請(qǐng)時(shí)限，提升設(shè)施農(nóng)業(yè)用地服務(wù)效率，有利于提振各類經(jīng)營(yíng)主體積極性，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

2 浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地現(xiàn)狀分析

2.1 設(shè)施農(nóng)用地現(xiàn)狀

2.1.1 備案設(shè)施農(nóng)用地與土地調(diào)查中設(shè)施農(nóng)用地關(guān)系

依據(jù)第三次國(guó)土調(diào)查成果（簡(jiǎn)稱“三調(diào)”），浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地現(xiàn)狀規(guī)模108.03hm2，根據(jù)浦東新區(qū)規(guī)劃資源局提供的現(xiàn)狀已備案數(shù)據(jù)，已備案設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模101.62hm2，基于ArcGIS空間疊加分析，兩者是交叉關(guān)系，三調(diào)設(shè)施農(nóng)用地中已備案90.62hm2，備案率為83.8%（圖1）。

圖1 三調(diào)設(shè)施農(nóng)用地與備案設(shè)施農(nóng)用地關(guān)系圖Fig.1 The relationship between the third land survey and the registered data of facility agricultural land

已備案設(shè)施農(nóng)用地中有11hm2在三調(diào)非設(shè)施農(nóng)用地。這主要是由于三調(diào)依據(jù)現(xiàn)狀認(rèn)定，其認(rèn)定口徑與管理部門用途認(rèn)定口徑存在一定的差異。建議加強(qiáng)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)（三調(diào)）底板與項(xiàng)目備案銜接，將已備案設(shè)施農(nóng)用地通過(guò)年度變更等方式更新至三調(diào)底板中。

三調(diào)設(shè)施農(nóng)用地中有17.41hm2未納入備案管理。目前正在使用中，但處于監(jiān)管盲區(qū)，此部分未備案的原因主要有幾個(gè)原因：（1）設(shè)施建成年代早。設(shè)施農(nóng)用地備案制是2000年左右開(kāi)始，且針對(duì)新增設(shè)施農(nóng)用地實(shí)行備案，而部分設(shè)施農(nóng)用地建成年代較早，未曾納入備案；（2）設(shè)施農(nóng)用地選址與規(guī)劃建設(shè)用地沖突，無(wú)法完成備案流程，建設(shè)單位放棄備案，而執(zhí)法單位未對(duì)其強(qiáng)行拆除；（3）各鎮(zhèn)設(shè)施農(nóng)用地備案意識(shí)較為薄弱，大多被執(zhí)法檢查將設(shè)施列入違法用地后，才會(huì)主動(dòng)補(bǔ)辦手續(xù)，管理缺乏強(qiáng)力約束。

2.1.2 設(shè)施農(nóng)用地空間分布

現(xiàn)狀已備案設(shè)施農(nóng)用地中，主要集中分布在大團(tuán)鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)、祝橋鎮(zhèn)、合慶鎮(zhèn)、老港鎮(zhèn)、萬(wàn)祥鎮(zhèn)，共計(jì)182個(gè)，占全區(qū)設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目數(shù)量的66.67%。項(xiàng)目規(guī)模最大的是老港鎮(zhèn)，其次是祝橋鎮(zhèn)和張江鎮(zhèn)。從空間分布來(lái)看，設(shè)施農(nóng)用地存在空間分布不均現(xiàn)象，在川沙鎮(zhèn)東側(cè)、合慶鎮(zhèn)西側(cè)等局部地區(qū)分布密度較高，服務(wù)范圍部分重疊，而在書(shū)院鎮(zhèn)、航頭和新場(chǎng)鎮(zhèn)等地塊設(shè)施分布密度較低，不滿足規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求（圖2）。

圖2 浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地空間分布圖Fig.2 The spatial distribution of facility agricultural land in Pudong New Area

2.1.3 設(shè)施農(nóng)用地與規(guī)劃銜接情況

（1）部分設(shè)施農(nóng)用地位于城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)

2016~2020年設(shè)施農(nóng)用地中，位于城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)有17個(gè)項(xiàng)目，涉及17.78公頃。其中有15個(gè)項(xiàng)目為作物種植類型，以蔬菜種植和經(jīng)濟(jì)作物種植為主。另外有1處作物種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖綜合設(shè)置于川沙新鎮(zhèn)，2處林地管護(hù)設(shè)施用地均位于高東鎮(zhèn)。

（2）部分設(shè)施農(nóng)用地與規(guī)劃道路紅線、規(guī)劃河道藍(lán)線沖突

2016-2020年設(shè)施農(nóng)用地中，與規(guī)劃道路紅線沖突的有34個(gè)項(xiàng)目，涉及項(xiàng)目規(guī)模約18.93公頃，占現(xiàn)狀設(shè)施農(nóng)用總規(guī)模的18.63%。與規(guī)劃河道藍(lán)線沖突的有42個(gè)項(xiàng)目，涉及項(xiàng)目規(guī)模25.65公頃，占現(xiàn)狀設(shè)施農(nóng)用總規(guī)模的25.24%。

2.2 現(xiàn)狀存在問(wèn)題及原因分析

2.2.1 部分設(shè)施農(nóng)用地與規(guī)劃邊界沖突將難以獲得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證和備案

根據(jù)591號(hào)文，設(shè)施農(nóng)用地辦理要申請(qǐng)鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證，用地面積超過(guò)500平方米的設(shè)施農(nóng)用地應(yīng)辦理規(guī)劃土地意見(jiàn)書(shū)和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

但目前備案設(shè)施農(nóng)用地有17%位于規(guī)劃城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，18%與規(guī)劃道路紅線沖突，25%設(shè)施農(nóng)用地位于規(guī)劃河道藍(lán)線內(nèi)，與相關(guān)規(guī)劃不符，此類設(shè)施農(nóng)用地在續(xù)備時(shí)將難以獲得規(guī)劃許可，無(wú)法獲得備案。但由于規(guī)劃實(shí)施年限較長(zhǎng)，近期規(guī)劃又不實(shí)施區(qū)域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍會(huì)延續(xù)一段時(shí)間，現(xiàn)狀農(nóng)用地還是需要設(shè)施農(nóng)用地服務(wù)，出現(xiàn)了近期建設(shè)需求和長(zhǎng)期規(guī)劃之間的沖突。

2.2.2 普遍存在使用期滿未續(xù)期設(shè)施農(nóng)用地不及時(shí)復(fù)墾現(xiàn)象

根據(jù)管理規(guī)定，對(duì)使用期滿后未續(xù)期的設(shè)施農(nóng)用地，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)按約定自行拆除所建設(shè)施，按時(shí)復(fù)墾。確需占用耕地的，同時(shí)通過(guò)采用耕作層剝離利用、架空或預(yù)制板鋪面隔離等工程技術(shù)措施，盡量減少對(duì)耕作層的破壞。

但實(shí)際管理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，使用期滿未續(xù)期設(shè)施農(nóng)用地存在大量未及時(shí)復(fù)墾，經(jīng)區(qū)規(guī)劃資源局督促后經(jīng)營(yíng)者才進(jìn)行復(fù)墾，存在用地浪費(fèi)和耕地保護(hù)力度不夠的現(xiàn)象。

2.2.3 現(xiàn)行設(shè)施農(nóng)用地管理存在信息化管理水平偏低現(xiàn)象

設(shè)施農(nóng)用地申請(qǐng)、備案、監(jiān)管涉及多個(gè)主體和部門，包括建設(shè)主體、鎮(zhèn)規(guī)土、鎮(zhèn)農(nóng)辦、區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)、區(qū)規(guī)劃資源局等，需要信息管理系統(tǒng)支撐設(shè)施農(nóng)用地管理方能提高管理效率，但目前新區(qū)在使用全市設(shè)施農(nóng)用地管理平臺(tái)中使用率不高，主要原因是：（1）系統(tǒng)設(shè)計(jì)與新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地管理實(shí)際操作需求銜接不暢，不便于使用；（2）實(shí)際建設(shè)申報(bào)過(guò)程中存在項(xiàng)目來(lái)回退件的情況，而系統(tǒng)囤積了較多過(guò)程數(shù)據(jù)，導(dǎo)致系統(tǒng)平臺(tái)上數(shù)據(jù)很混亂，管理效率低。

2.2.4 現(xiàn)行設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃不能有效指引設(shè)施農(nóng)用地布局

依據(jù)《浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃（2016~2020）》，浦東新區(qū)保留設(shè)施農(nóng)用地399公頃，新增設(shè)施農(nóng)用地232公頃。但根據(jù)實(shí)際上2016~2020備案設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模來(lái)看，浦東新區(qū)保留設(shè)施農(nóng)用地63公頃，新增設(shè)施農(nóng)用地38公頃，現(xiàn)狀備案設(shè)施農(nóng)用地與規(guī)劃設(shè)施農(nóng)用地差距巨大，除了規(guī)模差距之外，空間布局上也與現(xiàn)狀備案設(shè)施農(nóng)用地布局差距巨大，也不能有效指導(dǎo)后續(xù)設(shè)施農(nóng)用地的動(dòng)態(tài)備案和新增設(shè)施農(nóng)用地布局。究其原因，主要是近些年來(lái)進(jìn)行了設(shè)施農(nóng)用地大規(guī)模整治，實(shí)施情況與原設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃出入較大，而且隨著農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場(chǎng)的增加，又新增較多設(shè)施農(nóng)用地，這是原規(guī)劃尚未考慮到的，不能有效指導(dǎo)未來(lái)設(shè)施農(nóng)用地布局選址。

2.2.5 新政要求破壞耕作層均須進(jìn)行表土剝離，但目前沒(méi)有建立表土剝離的操作管理機(jī)制

591號(hào)文非常重視耕作層保護(hù)，要求新增設(shè)施農(nóng)用地如涉及破壞耕作層，須進(jìn)行表土剝離，在擬定建設(shè)方案時(shí)，經(jīng)營(yíng)者還須編制土地復(fù)墾方案、確定土地復(fù)墾費(fèi)用及其來(lái)源，并納入建設(shè)方案。

但目前浦東新區(qū)新增設(shè)施農(nóng)用地均未實(shí)施過(guò)表土剝離，雖然目前對(duì)建設(shè)破壞耕作層有技術(shù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)施農(nóng)用地破壞耕作層的表土剝離、運(yùn)輸、存儲(chǔ)和再利用方面可參照《建設(shè)占用耕地表土剝離再利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，但關(guān)于表土剝離的責(zé)任單位、管理單位以及管理審批流程等方面還不明確，誰(shuí)來(lái)認(rèn)定是否需要表土剝離、建設(shè)單位如何擬定表土剝離方案、誰(shuí)來(lái)監(jiān)管剝離取土、堆放和覆土工作等并無(wú)指導(dǎo)意見(jiàn)。

3 浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地未來(lái)發(fā)展對(duì)策建議

3.1 新政對(duì)于現(xiàn)狀設(shè)施農(nóng)用地問(wèn)題解決情況

3.1.1 新政對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地占有永久基本農(nóng)田有分類規(guī)定，為設(shè)施農(nóng)用地選址提供了更多選址空間

過(guò)去設(shè)施農(nóng)用地選址一般不允許占有永久基本農(nóng)田，少量碰到永久基本農(nóng)田均須補(bǔ)劃，但設(shè)施農(nóng)用地需求較大的區(qū)域也是永久基本農(nóng)田集中連片的區(qū)域，導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)用地選址困難。新政關(guān)于占用永久基本農(nóng)田規(guī)定更加靈活和具體，強(qiáng)調(diào)耕作層保護(hù)角度，種植設(shè)施不破壞耕作層的，仍可作為永久基本農(nóng)田，不需補(bǔ)劃；改變?cè)懈鲗拥谋仨氀a(bǔ)劃。畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施、林地管護(hù)設(shè)施原則上不得使用永久基本農(nóng)田。新政允許部分設(shè)施農(nóng)用地與永久基本農(nóng)田的兼容，為新增設(shè)施農(nóng)用地選址提供了更多空間，協(xié)調(diào)解決了建設(shè)與保護(hù)之間矛盾問(wèn)題。

3.1.2 針對(duì)使用期滿未續(xù)期設(shè)施農(nóng)用地不及時(shí)復(fù)墾的細(xì)化了查處辦法

根據(jù)591號(hào)文，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不再使用的，按照“誰(shuí)損毀，誰(shuí)復(fù)墾”的原則，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)按復(fù)墾承諾書(shū)于使用期屆滿后1個(gè)月內(nèi)完成相關(guān)設(shè)施拆除、垃圾清運(yùn)，使用期屆滿后3個(gè)月內(nèi)恢復(fù)原用途或復(fù)墾達(dá)到耕種條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要督促?gòu)?fù)墾并會(huì)同集體經(jīng)濟(jì)組織等聯(lián)合進(jìn)行復(fù)墾驗(yàn)收。經(jīng)營(yíng)者拒不復(fù)墾的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為復(fù)墾，經(jīng)營(yíng)者納入不良征信系統(tǒng)。這一嚴(yán)格規(guī)定對(duì)于解決目前經(jīng)營(yíng)主體復(fù)墾執(zhí)行率低具有強(qiáng)有力作用，可一定程度上減少不及時(shí)復(fù)墾浪費(fèi)耕地資源現(xiàn)象。

3.2 浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地未來(lái)發(fā)展對(duì)策

為推動(dòng)浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興，目前浦東新區(qū)在積極培育和發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng),推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),未來(lái)設(shè)施農(nóng)用地需求還會(huì)繼續(xù)大增，為更好指導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地備案工作，基于新政對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地管理新要求，針對(duì)現(xiàn)狀設(shè)施農(nóng)用地布局和管理中存在的問(wèn)題，本研究提出以下建議：

3.2.1 制定過(guò)渡期的管理規(guī)定，解決設(shè)施與城市開(kāi)發(fā)邊界等規(guī)劃沖突而無(wú)法獲取續(xù)備和鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證問(wèn)題

按照新政，項(xiàng)目備案流程新增鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證階段，用地面積超過(guò)500平方米，應(yīng)辦理規(guī)劃土地意見(jiàn)書(shū)和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

為了保障開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)近期建設(shè)不涉及區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，建議制定過(guò)渡期的管理規(guī)定，并向市局申請(qǐng)獲取許可。針對(duì)此類區(qū)域設(shè)施農(nóng)用地續(xù)備和新增申請(qǐng)，一方面?zhèn)浒覆块T核查設(shè)施農(nóng)用地及周邊3公里范圍內(nèi)近5年是否存在開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，若設(shè)施及周邊3公里范圍內(nèi)近5年不會(huì)有開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的，允許其續(xù)備及新增，準(zhǔn)予核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)許可證，否則不予以備案和核發(fā)規(guī)劃許可證。可根據(jù)發(fā)改委等部門十四五規(guī)劃明確項(xiàng)目及周邊近5年是否存在動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目；另一方面申請(qǐng)單位需在建設(shè)方案和用地協(xié)議中明確，如遇政府批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目涉及占用設(shè)施農(nóng)用地的，申請(qǐng)單位準(zhǔn)予拆除設(shè)施農(nóng)用地，不得予以阻撓。

由于設(shè)施農(nóng)用地備案期僅5年，此項(xiàng)過(guò)渡期管理規(guī)定既不會(huì)對(duì)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目或河道藍(lán)線、道路紅線的實(shí)施產(chǎn)生影響，也不會(huì)影響過(guò)渡期內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。

3.2.2 制定管理實(shí)施細(xì)則指導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地表土剝離工作

新政要求新增設(shè)施農(nóng)用地如涉及破壞耕作層，須進(jìn)行表土剝離，在擬定建設(shè)方案時(shí)，經(jīng)營(yíng)者還須編制土地復(fù)墾方案納入建設(shè)方案。目前新區(qū)尚未設(shè)施農(nóng)用地表土剝離先例，設(shè)施農(nóng)用地表土剝離工作如何開(kāi)展尚不明確，需要制定實(shí)施細(xì)則指導(dǎo)此項(xiàng)工作。

本研究建議：（1）參照《建設(shè)占用耕地表土剝離再利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，由區(qū)統(tǒng)一擬定表土剝離工作方案模板，由建設(shè)單位填制并納入建設(shè)方案，由鎮(zhèn)農(nóng)辦和鎮(zhèn)規(guī)土所備案時(shí)審核表土剝離方案是否合理。（2）在設(shè)施農(nóng)用地獲取規(guī)劃許可證后建設(shè)開(kāi)工前由建設(shè)單位負(fù)責(zé)表土剝離，并由鎮(zhèn)農(nóng)辦和鎮(zhèn)規(guī)土所組織現(xiàn)場(chǎng)踏勘，核驗(yàn)建設(shè)單位是否按相關(guān)管理規(guī)定落實(shí)了表土剝離及堆土規(guī)范情況，并拍照存檔、上傳設(shè)施備案系統(tǒng)。（3）在設(shè)施農(nóng)用地使用期屆滿，由建設(shè)單位實(shí)施復(fù)墾的，需在鎮(zhèn)農(nóng)辦和鎮(zhèn)規(guī)土指導(dǎo)下實(shí)施覆土，確保耕作層的保護(hù)。（4）過(guò)程中，由區(qū)農(nóng)委和區(qū)規(guī)資局隨時(shí)抽查各鎮(zhèn)表土剝離落實(shí)情況，對(duì)各鎮(zhèn)落實(shí)表土剝離工作的情況計(jì)入領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核。

3.2.3 進(jìn)一步加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管與執(zhí)法，將監(jiān)管責(zé)任明確到具體部門

在實(shí)際設(shè)施農(nóng)用地管理運(yùn)行中存在重備案、輕監(jiān)管的現(xiàn)象。存在現(xiàn)狀設(shè)施農(nóng)用地使用屆滿復(fù)墾率不高，設(shè)施農(nóng)用地改做他用等違規(guī)使用情況。在新政要求的監(jiān)管執(zhí)法規(guī)定的基礎(chǔ)上，細(xì)化監(jiān)管責(zé)任，將責(zé)任落實(shí)到具體部門和具體負(fù)責(zé)人。對(duì)改做他用的設(shè)施農(nóng)用地嚴(yán)厲查處。

對(duì)于督查發(fā)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)用地非農(nóng)化發(fā)展民宿、農(nóng)家樂(lè)等情況責(zé)令1個(gè)月內(nèi)完成整改，否則不予設(shè)施農(nóng)用地備案，如需保留非農(nóng)用途的，督促其依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

建議加強(qiáng)違規(guī)行為處置力度，在日常監(jiān)管中，對(duì)備案有效期內(nèi)統(tǒng)一生產(chǎn)主體或使用人被發(fā)現(xiàn)2次及以上的違規(guī)行為，予以撤銷備案，按違法用地處置。

3.2.4 編制新一輪設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃

現(xiàn)行《浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃（2016~2020）》對(duì)未來(lái)新增設(shè)施農(nóng)用地布局無(wú)實(shí)際指導(dǎo)意義，為指導(dǎo)未來(lái)設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展方向和用地布局，為指引設(shè)施農(nóng)用地有序備案，避免設(shè)施農(nóng)用地的扎堆建設(shè)同時(shí)部分地區(qū)設(shè)施缺乏情況，有效銜接各鎮(zhèn)新一輪總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃、林地布局規(guī)劃、十四五建設(shè)計(jì)劃，需啟動(dòng)浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃（2021~2025）編制工作，明確近五年內(nèi)設(shè)施農(nóng)用地保留、新增和拆除復(fù)墾布局，為設(shè)施農(nóng)用地空間布局提供指引，保障浦東新區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。

3.2.5 構(gòu)建區(qū)級(jí)設(shè)施農(nóng)用地管理數(shù)據(jù)庫(kù)

根據(jù)現(xiàn)狀分析，設(shè)施農(nóng)用地存在空間分布不均的問(wèn)題，部分區(qū)域設(shè)施密度較高，部分區(qū)域設(shè)施密度不足，為高效利用設(shè)施農(nóng)用地，高效為農(nóng)服務(wù)，建議搭建設(shè)施農(nóng)用地管理數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)空間位置查閱設(shè)施分布及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分布匹配情況，有效避免同一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域重復(fù)申請(qǐng)?jiān)O(shè)施農(nóng)用地或相鄰兩個(gè)項(xiàng)目存在服務(wù)區(qū)域重疊等情況。而且目前設(shè)施農(nóng)用地的臺(tái)賬式審批管理方式，已經(jīng)不能適應(yīng)精細(xì)化管理要求，需區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委和區(qū)規(guī)劃資源局牽頭組織建立一套設(shè)施農(nóng)用地管理數(shù)據(jù)庫(kù)。數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)是由區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、區(qū)規(guī)劃資源局、各鎮(zhèn)都可輸入和輸出的，數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)是OA和GIS圖形管理系統(tǒng)的有機(jī)集成，一方面滿足業(yè)務(wù)經(jīng)辦人出具備案意見(jiàn)，圖文一體化管理的辦公要求，另一方面，應(yīng)滿足利用GIS進(jìn)行圖形數(shù)據(jù)管理功能，具備項(xiàng)目用地范圍圖件的入庫(kù)、查詢、圖屬關(guān)聯(lián)定位、輸出，以及基于圖形的基本統(tǒng)計(jì)分析功能，諸如可以實(shí)現(xiàn)用地范圍圖（定界電子圖）和規(guī)劃劃定的永久基本農(nóng)田圖斑和耕地圖斑進(jìn)行疊加分析，確定是否占用永久基本農(nóng)田和耕地情況，提高設(shè)施農(nóng)用地的用地效率和管理部門的工作效率。

3.2.6 加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地政策宣傳，增強(qiáng)各鎮(zhèn)及經(jīng)營(yíng)者備案意識(shí)，督促歷史設(shè)施農(nóng)用地備案

歷史上存量設(shè)施項(xiàng)目，確需保留利用的，應(yīng)補(bǔ)辦備案手續(xù)，各鎮(zhèn)和區(qū)相關(guān)部門在設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)察過(guò)程中發(fā)現(xiàn)未備案情況應(yīng)及時(shí)與各鎮(zhèn)相關(guān)部門、經(jīng)營(yíng)者溝通，督促盡快備案，經(jīng)督促未落實(shí)的，視作違法設(shè)施農(nóng)用地處理。

區(qū)相關(guān)部門和各鎮(zhèn)應(yīng)加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地政策宣傳，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者備案意識(shí)。