李 翔

（上海市自然資源確權(quán)登記事務(wù)中心，上海 200003）

2019年7月11 日，自然資源部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”），正式啟動(dòng)全國(guó)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作；為了更好地指導(dǎo)全國(guó)各級(jí)登記機(jī)構(gòu)做好自然資源確權(quán)登記工作，2020年2月14日，自然資源部辦公廳發(fā)布《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《指南》”），進(jìn)一步明確了自然資源確權(quán)登記的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作要求。截至目前，上海市配合自然資源部開(kāi)展了由中央直接行使所有權(quán)的長(zhǎng)江干流自然資源確權(quán)登記的相關(guān)工作，本市轄區(qū)內(nèi)由中央委托地方政府代理行使所有權(quán)的自然資源確權(quán)登記工作亟待開(kāi)展。從技術(shù)層面看，登記單元預(yù)劃工作是整個(gè)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)流程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，本文擬結(jié)合上海市轄區(qū)內(nèi)自然資源特點(diǎn)，在《辦法》和《指南》中技術(shù)原則基礎(chǔ)上，研究上海地區(qū)各類(lèi)典型自然資源登記單元預(yù)劃方法，并對(duì)其中特殊情況的處理給出建議。

1 自然資源定義和上海地區(qū)典型自然資源類(lèi)型

開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，首先要明確自然資源的定義。我國(guó)《辭?！穼⒆匀毁Y源定義為“指天然存在的自然物（不包括人類(lèi)加工制造的原材料）并有利用價(jià)值的自然物，如土地、礦藏、水利、生物、氣候、海洋等資源，是生產(chǎn)的原料來(lái)源和布局場(chǎng)所”；聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署則將其定義為“在一定的時(shí)間和技術(shù)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值。提高人類(lèi)當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的總稱(chēng)”；《辦法》中則較為明確規(guī)定了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記涉及水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無(wú)居民海島以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源。目前學(xué)術(shù)界對(duì)自然資源定義仍然存在理論和實(shí)踐方面的爭(zhēng)議，如認(rèn)為《憲法》第九條規(guī)定的內(nèi)容存在對(duì)自然資源定義不明確的問(wèn)題[1]。綜合上述觀點(diǎn)，本文認(rèn)為自然資源確權(quán)登記工作更為側(cè)重自然資源的天然性和可利用性，以突出其能夠被管理和確權(quán)的特點(diǎn)。

結(jié)合上海市第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)成果，上海地區(qū)沒(méi)有成規(guī)模的森林、山嶺、草原和探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源；由中央政府直接行使所有權(quán)的海域和無(wú)居民海島的確權(quán)登記由自然資源部進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，不再出現(xiàn)在本市自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記清單中。另外，因目前涉及海域方面的相關(guān)改革工作尚未明確具體意見(jiàn)，由中央委托地方政府代理行使所有權(quán)的海域自然資源也暫不在本文中詳細(xì)討論。因此，本文中上海轄區(qū)內(nèi)主要的自然資源包括水流、荒地、灘涂三類(lèi)。

以《辦法》附件《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》中主要任務(wù)為依據(jù)，從登記單元?jiǎng)澐值慕嵌冗M(jìn)行分類(lèi)，本市轄區(qū)內(nèi)典型自然資源主要指的是自然保護(hù)地、水流、濕地三類(lèi)對(duì)象。

2 自然資源登記單元預(yù)劃基本原則和上海地區(qū)預(yù)劃工作難點(diǎn)

《辦法》中未對(duì)自然資源登記單元做出明確的定義，參考《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》中關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)單元是“指權(quán)屬界線封閉且具有獨(dú)立使用價(jià)值的空間”的定義，結(jié)合《辦法》中第十三條內(nèi)容，可將自然資源登記單元定義為“在自然資源所有權(quán)范圍基礎(chǔ)上，依據(jù)其種類(lèi)和重要程度以及相對(duì)完整的生態(tài)功能、集中連片等因素劃定的獨(dú)立空間”。

《指南》對(duì)登記單元預(yù)劃工作提出了三個(gè)基本原則：“堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定”，強(qiáng)調(diào)了劃定登記單元時(shí)，首先區(qū)分自然資源國(guó)有或集體所有的屬性，其次注意與已登記的不動(dòng)產(chǎn)宗地界線進(jìn)行接邊，不同行使主體的自然資源也應(yīng)分別劃定登記單元；“堅(jiān)持集中連片，保持生態(tài)功能完整性”，充分考慮自然資源在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等方面的影響，盡量保證集中連片的同類(lèi)自然資源劃入同一個(gè)登記單元，對(duì)具備完整生態(tài)功能的復(fù)合型自然資源區(qū)域進(jìn)行整體劃分；“堅(jiān)持應(yīng)劃盡劃、不重不漏”，對(duì)諸如自然保護(hù)地等類(lèi)型的自然資源一般為國(guó)有，如其自然生態(tài)空間內(nèi)涉及集體自然資源，符合登記單元?jiǎng)澏l件的，應(yīng)進(jìn)行單獨(dú)劃定。自然資源登記單元不能重疊，應(yīng)按照優(yōu)先順序進(jìn)行劃定。

從全國(guó)范圍內(nèi)看，自然資源的類(lèi)型、界線及空間范圍難以精準(zhǔn)劃分是自然資源確權(quán)登記工作的主要難點(diǎn)之一[2-3]。本文著重解決上海地區(qū)典型自然資源登記單元預(yù)劃工作中的難點(diǎn)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是不同類(lèi)型自然資源范圍重疊時(shí)，如何明確單元預(yù)劃的順序并確定最終的登記單元界線范圍；二是上海地區(qū)水系豐富，水流資源形態(tài)樣式分布復(fù)雜，其登記單元預(yù)劃時(shí)各類(lèi)相關(guān)管理界線的使用要充分結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行差異性分析。

3 上海市典型自然資源登記單元預(yù)劃的標(biāo)準(zhǔn)和方法

以上述基本原則為基礎(chǔ)，上海市三類(lèi)典型自然資源登記單元預(yù)劃順序應(yīng)該為自然保護(hù)地、水流和濕地，為了簡(jiǎn)化研究模型，下文在登記單元預(yù)劃工作中先排除與不動(dòng)產(chǎn)宗地進(jìn)行接邊的因素，分別對(duì)三類(lèi)典型自然資源登記單元預(yù)劃的標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行具體分析。

3.1 自然保護(hù)地登記單元預(yù)劃

《指南》中明確規(guī)定“依據(jù)自然保護(hù)地管理或保護(hù)審批部門(mén)提供的管理或保護(hù)審批范圍界線劃定自然保護(hù)地登記單元”，本市自然保護(hù)地可按生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)據(jù)等資料劃定登記單元界線，但需要注意以下幾種特殊情況：

（1）同一個(gè)登記單元內(nèi)的國(guó)有自然資源，只能包含一個(gè)所有權(quán)直接行使主體或代理行使主體。多個(gè)獨(dú)立不相連的自然保護(hù)地，即使所有權(quán)直接行使主體或代理行使主體相同，建議分別劃定自然保護(hù)地登記單元，圖1高亮的兩塊圖形是長(zhǎng)江刀鱭國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)核心區(qū)范圍，分別位于崇明西部和中北部，在確權(quán)登記時(shí)，應(yīng)獨(dú)立記載于自然資源登記簿上。

圖1 多個(gè)獨(dú)立不相連的自然保護(hù)地登記單元單獨(dú)劃定Fig.1 Planning of multiple independent natural reserve register units

（2）同一區(qū)域內(nèi)存在管理或保護(hù)審批范圍界線交叉或重疊時(shí)，按照整合優(yōu)化后的自然保護(hù)地審批范圍界線劃定登記單元；無(wú)整合優(yōu)化審批范圍界線的，將其合并后取最大的管理或保護(hù)范圍界線劃定登記單元，但在數(shù)據(jù)庫(kù)中保留原審批的各相關(guān)范圍線。圖2顯示了崇明島國(guó)家地質(zhì)公園東灘核心片區(qū)（黃色）完全包含在崇明東灘鳥(niǎo)類(lèi)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（邊界高亮）范圍內(nèi)，按優(yōu)化整合原則，應(yīng)按崇明東灘鳥(niǎo)類(lèi)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)審批范圍劃定最終的登記單元。

圖2 自然保護(hù)地范圍交叉重疊時(shí)登記單元?jiǎng)澏ㄇ闆rFig.2 Planning of natural reserve register units overlap

（3）本市自然保護(hù)地范圍與中央直接行使所有權(quán)的自然資源范圍重合時(shí)，應(yīng)優(yōu)先保證中央直接行使所有權(quán)的自然資源登記單元的完整性，同時(shí)做好中央直接行使所有權(quán)的自然資源與本市自然資源之間的信息關(guān)聯(lián)。以長(zhǎng)江干流（上海段）為例，通過(guò)水務(wù)部門(mén)提供的崇明、寶山、浦東三區(qū)的一線內(nèi)平臺(tái)線（長(zhǎng)江干流河道管理范圍）和上海市行政界線為基礎(chǔ)，以?xún)蓷l界線重疊的范圍初步構(gòu)建出長(zhǎng)江干流（上海段）部分登記單元范圍，從圖3中可以看出，崇明島西側(cè)長(zhǎng)江刀鱭國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)核心區(qū)（1）完全包含在長(zhǎng)江干流（上海段）登記單元范圍內(nèi)，不再單獨(dú)劃分登記單元；寶山區(qū)北面的寶山區(qū)陳行水庫(kù)一級(jí)水源保護(hù)區(qū)（2）被長(zhǎng)江干流（上海段）登記單元范圍切割，切割后剩余的部分（圖中陰影部分）單獨(dú)劃分自然保護(hù)地登記單元。

圖3 上海自然保護(hù)地范圍與長(zhǎng)江干流交叉重疊情況Fig.3 Planning of natural reserve overlaps with Changjiang River

3.2 水流自然資源登記單元預(yù)劃

《指南》中要求“水流登記單元以河流、湖泊、水庫(kù)等為單位劃定”，在具體劃定時(shí)，依據(jù)全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果和水資源專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查成果，以河流、湖泊管理范圍為基礎(chǔ)，結(jié)合堤防、水域岸線劃定。考慮到本市水流自然資源的分布特點(diǎn)，在剔除城鎮(zhèn)范圍內(nèi)各類(lèi)景觀水體、綠化水體、公園水體以及農(nóng)村范圍內(nèi)坑塘水體等不納入河湖管理體系的情況的基礎(chǔ)上，以2018年全市河湖河口線數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)本市河道登記單元?jiǎng)澏ǖ闹攸c(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行探討。

（1）市管河道登記單元?jiǎng)澏ǖ幕驹瓌t和方法

《上海市河道管理?xiàng)l例》及上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市水務(wù)局《關(guān)于本市市管河道及其管理范圍的規(guī)定》中對(duì)市管河道管理范圍有較為明確的規(guī)定：“含水域和陸域兩部分。水域是指河道兩岸河口線之間的全部區(qū)域；陸域是指沿河口線兩側(cè)各外延不小于6米的區(qū)域，包括堤防、防汛墻、防汛通道、護(hù)堤地（青坎）等”。市管河道無(wú)論有無(wú)提防，登記單元范圍基本上可以按市水務(wù)部門(mén)和市規(guī)劃資源部門(mén)共同劃定的市管河道管理范圍進(jìn)行確認(rèn)。圖4以黃浦江、吳淞江—蘇州河、西泗塘—俞涇浦—虹口港水流交匯處為例，選取此處黃浦江三處較為典型的河道河口線，構(gòu)建相應(yīng)的河道管理范圍，并最終確定登記單元界線。

圖4 三處黃浦江登記單元界線確定情況Fig.4 Three typical examples of planning Huangpu River’s registration unit boundaries

上圖中，將黃浦江河道河口線（藍(lán)線部分）向外擴(kuò)展6米形成初步的河道管理界線（黃線部分），下面探討圖中三個(gè)矩形所處位置的登記單元界線形成的具體情況：

情況1，河道管理范圍界線可直接作為登記單元界線。結(jié)合衛(wèi)星影像，圖5中顯示了河道管理范圍界線與河口線之間的陸域部分包含了堤防、防汛墻、防汛通道和護(hù)堤地（青坎），影像上有一處T形平臺(tái)（紅色圓圈處）完全處于河口線范圍內(nèi)，一并劃入登記單元范圍，登記單元界線在此處可直接沿用河道管理范圍界線。

圖5 河道管理范圍直接作為登記單元界線的情況Fig.5 Example of using river management boundaries as registration unit boundaries

情況2，河道管理范圍界線因水域及陸域銜接處各類(lèi)情況出現(xiàn)“凸點(diǎn)”。圖6中因岸邊存在一處游艇停放場(chǎng)地，造成河口線沿場(chǎng)地邊界劃定，登記單元界線如果按照此處河道管理界線進(jìn)行劃定，會(huì)造成登記單元界線上存在凸點(diǎn)，對(duì)登記單元界線平整性有較大影響，建議對(duì)凸點(diǎn)進(jìn)行裁剪，保證登記單元整體連續(xù)性。

圖6 河道管理范圍界線“凸點(diǎn)”（左）及裁剪情況（右）Fig.6 Example of cutting the bumps of river management boundaries

情況3，“親水平臺(tái)”類(lèi)無(wú)明顯堤防、防汛墻、防汛通道、護(hù)堤地（青坎）的位置，建議也使用河口線外擴(kuò)后形成的河道管理界線作為登記單元界線。圖7中位于浦東新區(qū)陸家嘴富城路濱江公園處的歡樂(lè)廣場(chǎng)是一處較為典型的硬化親水平臺(tái)，對(duì)其上方的綠化“凸點(diǎn)”進(jìn)行裁剪后，以新的河道管理界線作為此處的登記單元界線。

圖7 親水平臺(tái)處原始河道管理界線（左）及修改后形態(tài)（右）Fig.7 Example of modifying river management boundaries nearby the waterborne platform

（2）城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的影響

《指南》中規(guī)定了“水流登記單元界線原則上要避免與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線交叉”。圖8中顯示了河道管理界線（黃色）與上海城市開(kāi)發(fā)邊界（橙色區(qū)域）之間存在重疊交叉，結(jié)合影像進(jìn)行判斷，應(yīng)調(diào)整黃線位置與橙色區(qū)域邊界進(jìn)行接邊形成此處的登記單元界線；圖9中顯示了河道管理界線（黃色）與永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)（綠色區(qū)域）之間存在重疊交叉，同樣應(yīng)對(duì)永久基本農(nóng)田紅線進(jìn)行避讓。

圖8 登記單元界線與城市開(kāi)發(fā)邊界交叉情況（左）及處理結(jié)果（右）Fig.8 Example of modifying registration unit boundaries overlaps with urban development boundaries

圖9 登記單元界線與永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)交叉情況（左）及處理結(jié)果（右）Fig.9 Example of modifying registration unit boundaries overlaps with permanent prime farmland protection area

（3）河流的干流、支流登記單元?jiǎng)澐衷瓌t

《指南》中對(duì)河流的干流、支流登記單元的劃定做了兩方面規(guī)定：一是“可分別劃定登記單元，也可整體劃定登記單元”；二是“干流與支流、支流與支流的交界處，宜以高一級(jí)水系的堤防走向或水流方向，將交界處劃入高一級(jí)水流登記單元”。上海地區(qū)水體呈網(wǎng)格化分布，不同管理級(jí)別河道錯(cuò)綜交錯(cuò)在一起，市管河道支流可能同屬市管河道，也可能是區(qū)管河道甚至更低級(jí)別河道，建議都可分別劃分登記單元。不同管理級(jí)別河道交匯時(shí)，要確保高級(jí)別河道登記單元的完整性（圖10左）；同一管理級(jí)別河道交匯時(shí)，形成“T”形結(jié)構(gòu)時(shí)應(yīng)確保其中具備連通性河道登記單元的完整性（圖10中），形成十字交叉結(jié)構(gòu)時(shí)建議可通過(guò)河道寬度等可量化的因素進(jìn)行判斷，確保更寬河道登記單元的完整性（圖10右）。

圖10 不同管理級(jí)別河道交匯時(shí)出現(xiàn)的三種典型的處理情況（注：藍(lán)色線為市管河道、青色線為區(qū)管河道）Fig.10 Three typical examples of planning river registration unit boundaries with different management levels

（4）本市各級(jí)河道與自然保護(hù)地登記單元之間的關(guān)系

上海市各級(jí)河道分布雖較為密集，但市管河道與自然保護(hù)地范圍基本不存在交叉重疊的情況，區(qū)管河道穿過(guò)自然保護(hù)地的情況在全市范圍內(nèi)僅有一例較為典型的案例：位于奉賢區(qū)海灣鎮(zhèn)的海灣國(guó)家森林公園被東西走向的團(tuán)結(jié)塘河貫穿，按《指南》中“當(dāng)水流穿過(guò)國(guó)家批準(zhǔn)的自然保護(hù)地登記單元時(shí)，應(yīng)保持自然保護(hù)地登記單元的完整性”的規(guī)定，團(tuán)結(jié)塘河應(yīng)被海灣國(guó)家森林公園范圍截?cái)啵▓D11），西側(cè)南北走向的南門(mén)港與海灣國(guó)家森林公園在邊界處也存在交叉重疊的情況，建議直接按公園范圍對(duì)河道范圍進(jìn)行切割（圖12），確保海灣國(guó)家森林公園登記單元完整性。

圖11 區(qū)管河道被自然保護(hù)地范圍截?cái)嗟那闆rFig.11 Example of river management boundaries cutting by the natural reserve area

圖12 自然保護(hù)地范圍切割區(qū)管河道范圍Fig.12 Example of river management boundaries overlaps with the natural reserve area

3.3 濕地自然資源登記單元預(yù)劃

濕地通常是指“常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時(shí)水深不超過(guò)6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生植物的原生地等人工濕地”[4]。上海地區(qū)分布在各類(lèi)自然保護(hù)地、野生動(dòng)物重要棲息地和濕地生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目?jī)?nèi)的濕地按《指南》要求不再單獨(dú)劃分登記單元，崇明、浦東、金山、奉賢四區(qū)的成片獨(dú)立濕地依據(jù)全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果和濕地專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查成果，按照自然資源邊界劃定登記單元。具體操作時(shí)，應(yīng)注意當(dāng)獨(dú)立成片濕地范圍與自然保護(hù)地范圍交叉時(shí)，應(yīng)優(yōu)先保證自然保護(hù)地登記單元完整性。圖13顯示了海灣國(guó)家森林公園與獨(dú)立濕地范圍（綠色區(qū)域）的交叉情況，以被自然保護(hù)地切割后的范圍劃分新的濕地登記單元。

圖13 獨(dú)立濕地被自然保護(hù)地切割后形成新的登記單元Fig.13 Example of independent wetland cutting by the natural reserve area

4 結(jié)束語(yǔ)

目前，自然資源部開(kāi)展的由中央直接行使所有權(quán)的海南熱帶雨林、大熊貓、湖北神農(nóng)架、浙江錢(qián)江源、云南普達(dá)措、湖南南山、福建武夷山等國(guó)家公園和長(zhǎng)江干流、太湖等水流資源的確權(quán)登記工作[5]已進(jìn)入最后的數(shù)據(jù)庫(kù)完善階段，各地也逐步以省級(jí)政府名義印發(fā)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案，以啟動(dòng)本區(qū)域的自然資源確權(quán)登記工作。在上述背景下，本文旨在吸收前期自然資源部直接開(kāi)展的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合上海自身特點(diǎn)，重點(diǎn)研究上海轄區(qū)內(nèi)自然保護(hù)地、水流和濕地等典型自然資源登記單元?jiǎng)澏ǖ脑瓌t、方法和特殊情況的處理，從而為上海市全面開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)由中央委托地方行使所有權(quán)的自然資源確權(quán)登記工作做好前期的技術(shù)探索和儲(chǔ)備。