馮寒亮,夏良斌,王娟,崔剛強(qiáng),趙芮,劉彥升

(西北核技術(shù)研究所，陜西 西安 710024)

0 引言

電磁脈沖(electromagnetic pulse,EMP)是由自然產(chǎn)生或人為引起的強(qiáng)電磁輻射，能夠產(chǎn)生破壞性電流和浪涌電壓，對(duì)各類電力/電子系統(tǒng)、武器平臺(tái)及裝備等造成嚴(yán)重影響甚至損傷。特別是由高空核爆炸產(chǎn)生的高空電磁脈沖(high altitude electromagnetic pulse,HEMP)，能破壞廣大地理范圍內(nèi)的國(guó)家電網(wǎng)及設(shè)備，造成大面積區(qū)域性停電，甚至人員傷亡，給國(guó)家經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大損失，使社會(huì)陷入混亂，甚至產(chǎn)生災(zāi)難性后果。

隨著電子技術(shù)與信息化器件與裝備的廣泛應(yīng)用，以及電磁環(huán)境日益復(fù)雜化，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，越來(lái)越多的美國(guó)專家認(rèn)為，美國(guó)軍用民用等各類設(shè)施面臨EMP威脅的生存能力日趨堪憂。為此，從2000年開始至2018年，美國(guó)國(guó)會(huì)先后成立了4屆“電磁脈沖攻擊對(duì)美國(guó)的威脅評(píng)估委員會(huì)”(其中，2001,2006,2016財(cái)年委員會(huì)名稱為“電磁脈沖攻擊對(duì)美國(guó)的威脅評(píng)估委員會(huì)”，2018財(cái)年委員會(huì)名稱為“電磁脈沖攻擊及類似事件對(duì)美國(guó)的威脅評(píng)估委員會(huì)”，以下均簡(jiǎn)稱“電磁脈沖委員會(huì)”)，以評(píng)估美國(guó)社會(huì)面臨的EMP威脅，并針對(duì)美國(guó)國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施遭受敵國(guó)EMP攻擊提出防御建議，監(jiān)督指導(dǎo)政府部門和軍方開展EMP防御工作[1]。

在“電磁脈沖委員會(huì)”長(zhǎng)達(dá)十幾年的推動(dòng)下，近年來(lái)，美國(guó)政府先后頒布了發(fā)展戰(zhàn)略文件、總統(tǒng)行政命令，修訂了《國(guó)土安全法》條款等，建立了完善的組織管理體系，推動(dòng)美國(guó)EMP防御工作前進(jìn)。

1 當(dāng)前美國(guó)EMP防御態(tài)勢(shì)、面臨的問(wèn)題及相關(guān)建議

美國(guó)國(guó)會(huì)“電磁脈沖委員會(huì)”經(jīng)過(guò)數(shù)年的持續(xù)分析評(píng)估，不僅指出了當(dāng)前美國(guó)EMP防御態(tài)勢(shì)及面臨的問(wèn)題，并提出了相關(guān)建議?！半姶琶}沖委員會(huì)”指出[2]：由于(美國(guó))社會(huì)高度依賴電力等國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，而且EMP對(duì)其的攻擊方式十分獨(dú)特，因此，美國(guó)國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施面臨著伴隨網(wǎng)絡(luò)攻擊的人為EMP威脅，以及地磁暴產(chǎn)生的自然EMP持續(xù)威脅。如果美國(guó)公私營(yíng)部門配合得當(dāng)，并采取必要措施，就可能避免EMP攻擊造成的大規(guī)模破壞。但美國(guó)政府現(xiàn)在沒有足夠能力對(duì)EMP威脅開展評(píng)估和控制，主要政府部門基本上忽視或無(wú)視了國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的EMP保護(hù)，并未執(zhí)行EMP委員會(huì)關(guān)于國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等防御EMP的建議。

1.1 當(dāng)前美國(guó)EMP防御態(tài)勢(shì)及面臨的問(wèn)題[3]

美國(guó)國(guó)會(huì)“電磁脈沖委員會(huì)”評(píng)估認(rèn)為，當(dāng)前美國(guó)EMP防御態(tài)勢(shì)及面臨的問(wèn)題主要涉及以下幾個(gè)方面。

(1) 美國(guó)面臨必須予以考慮的EMP威脅環(huán)境與場(chǎng)景

美國(guó)和現(xiàn)代文明國(guó)家更加普遍地面臨自然EMP(或太陽(yáng)風(fēng)暴地磁擾動(dòng))和人為EMP(核電磁脈沖)對(duì)軍事和國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的攻擊。這些威脅環(huán)境主要來(lái)自于：俄羅斯、中國(guó),擁核小國(guó)家和非國(guó)家行為體等可能對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)的核電磁脈沖攻擊；非核電磁脈沖或定向能武器對(duì)超高壓變壓器實(shí)施的物理攻擊；結(jié)合核電磁脈沖攻擊對(duì)國(guó)家電網(wǎng)實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同攻擊。

(2) 美國(guó)國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施面臨嚴(yán)重的EMP危害及后果

“電磁脈沖委員會(huì)”評(píng)估指出，當(dāng)前美國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家軍事行動(dòng)以及安全防御均依賴發(fā)達(dá)的電網(wǎng)、通信、交通、食品、供水和衛(wèi)生等國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。電網(wǎng)和依賴電網(wǎng)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施更容易受到EMP的攻擊。由EMP攻擊造成的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期停運(yùn)，則可能會(huì)使大多數(shù)關(guān)鍵供應(yīng)鏈中斷，造成社會(huì)癱瘓、食物供應(yīng)不足、疾病蔓延，甚至導(dǎo)致數(shù)百萬(wàn)美國(guó)人喪命，并使美國(guó)人生活狀態(tài)倒退幾個(gè)世紀(jì)。因此，美國(guó)的敵對(duì)勢(shì)力可能會(huì)利用核電磁脈沖，來(lái)攻擊美國(guó)這一薄弱點(diǎn)來(lái)?yè)p害美國(guó)，且無(wú)需同美軍正面接觸[1,4]。

(3) 美國(guó)政府管理EMP防御工作仍然面臨不少障礙

“電磁脈沖委員會(huì)”評(píng)估指出，由于缺乏統(tǒng)一的組織與領(lǐng)導(dǎo)，美國(guó)政府、行業(yè)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)分散、可利用資源不足、合作協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致美國(guó)應(yīng)對(duì)EMP威脅的響應(yīng)不連貫、不充分，無(wú)法抵御國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力的EMP威脅和超級(jí)太陽(yáng)風(fēng)暴。這直接導(dǎo)致，至少在過(guò)去10年里，美國(guó)主要政府部門基本上忽視或無(wú)視EMP防御問(wèn)題，并未執(zhí)行EMP委員會(huì)的相關(guān)建議。

(4) 保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施免受EMP攻擊在技術(shù)上可行，經(jīng)濟(jì)上可承擔(dān)

“電磁脈沖委員會(huì)”評(píng)估認(rèn)為，美國(guó)擁有足夠的關(guān)于EMP威脅防御的知識(shí)基礎(chǔ)，已開發(fā)出經(jīng)過(guò)廣泛測(cè)試且得到驗(yàn)證的EMP加固技術(shù)及成熟的EMP防護(hù)方案，可立即實(shí)施，而不需要長(zhǎng)期的額外研究，可以以合理的成本來(lái)保護(hù)國(guó)家電網(wǎng)及其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施免受EMP攻擊，并將對(duì)美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)有系統(tǒng)的干擾降到最小。所有這些都符合當(dāng)前特朗普政府修復(fù)和改善美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施、提高其可靠性以及加強(qiáng)美國(guó)國(guó)土防御和軍事能力的計(jì)劃。“電磁脈沖委員會(huì)”還認(rèn)為，EMP防御與網(wǎng)絡(luò)保護(hù)相結(jié)合，也將是技術(shù)上最合理、經(jīng)濟(jì)上最便宜的，而且，防止核電磁脈沖所采取的措施還可用來(lái)防御超級(jí)太陽(yáng)風(fēng)暴引發(fā)的自然EMP。

1.2 “電磁脈沖委員會(huì)”建議

基于對(duì)當(dāng)前美國(guó)EMP防御態(tài)勢(shì)、面臨的問(wèn)題進(jìn)行的深入評(píng)估，為了在成本合理、對(duì)現(xiàn)有系統(tǒng)干擾最小的條件下保護(hù)國(guó)家電網(wǎng)等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施免受EMP的影響，“電磁脈沖委員會(huì)”提出了6點(diǎn)建議，涉及成立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，改善政府領(lǐng)導(dǎo)與管理；加強(qiáng)電網(wǎng)及其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)；推動(dòng)制定E3 EMP新標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)EMP知識(shí)與技術(shù)的商業(yè)化應(yīng)用；加強(qiáng)EMP威脅情報(bào)評(píng)估等方面[1,3]。

綜上所述，“電磁脈沖委員會(huì)”作為美國(guó)國(guó)會(huì)的獨(dú)立評(píng)估部門，對(duì)美國(guó)面臨的EMP威脅、美國(guó)民用和軍用系統(tǒng)面臨此威脅的易損性，以及美國(guó)可能采取的應(yīng)對(duì)措施等問(wèn)題，進(jìn)行了非常全面的評(píng)估，其評(píng)估結(jié)論和建議在指導(dǎo)數(shù)十年間美國(guó)EMP防御工作中起到重要作用。

2 當(dāng)前美國(guó)EMP威脅應(yīng)對(duì)政策

在美國(guó)國(guó)會(huì)“電磁脈沖委員會(huì)”長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的評(píng)估和推動(dòng)下，2019年3月26日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署了一份名為《協(xié)調(diào)國(guó)家對(duì)電磁脈沖的應(yīng)變能力》的行政命令[5]。“電磁脈沖委員會(huì)”的多項(xiàng)建議在該行政命令中都有所體現(xiàn)。緊接著，2019年12月20日，特朗普批準(zhǔn)了《2020財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》，要求修訂《國(guó)土安全法》第320節(jié)“EMP與GMD(geomagnetic disturbance,地磁擾動(dòng))的緩和研發(fā)”的條款內(nèi)容。

2.1 美國(guó)總統(tǒng)行政命令《協(xié)調(diào)國(guó)家對(duì)電磁脈沖的應(yīng)變能力》[5]

總統(tǒng)行政命令《協(xié)調(diào)國(guó)家對(duì)電磁脈沖的應(yīng)變能力》旨在通過(guò)強(qiáng)有力的國(guó)家級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)包括美國(guó)國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部、能源部、國(guó)土安全部、情報(bào)界等在內(nèi)的各政府部門識(shí)別可能的EMP威脅，通過(guò)指導(dǎo)數(shù)據(jù)收集、測(cè)試、技術(shù)信息共享，協(xié)調(diào)私營(yíng)部門來(lái)實(shí)施保護(hù)措施，營(yíng)造一個(gè)促進(jìn)私營(yíng)部門創(chuàng)新的環(huán)境，以加固美國(guó)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，提高美國(guó)對(duì)EMP威脅的應(yīng)急準(zhǔn)備能力，進(jìn)而確保美國(guó)國(guó)家安全。這是美國(guó)政府有史以來(lái)首次制定全面的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施EMP防御政策，下達(dá)應(yīng)對(duì)EMP威脅的行政命令，將直接影響到未來(lái)一段時(shí)間美國(guó)政府EMP防御工作的方向、策略與進(jìn)展，標(biāo)志著美國(guó)政府已初步建立起一個(gè)集中領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作，確保技術(shù)研發(fā)與信息共享的國(guó)家層面關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施EMP防御工作機(jī)制。

2.1.1 政府部門及負(fù)責(zé)人的角色與責(zé)任

總統(tǒng)行政命令規(guī)定了EMP防御工作由眾多美國(guó)聯(lián)邦政府部門及負(fù)責(zé)人參與執(zhí)行，多個(gè)部門分工負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)組織，共同推進(jìn)。相關(guān)部門及負(fù)責(zé)人的主要角色與責(zé)任見表1。

表1 美國(guó)聯(lián)邦政府相關(guān)部門及負(fù)責(zé)人在EMP防御工作中的角色與責(zé)任[5]Table 1 Roles and responsibilities of relevant departments and leaders of the U.S. federal government in EMP defense[5]

2.1.2 主要任務(wù)

關(guān)于相關(guān)工作的執(zhí)行，該行政命令指出了相關(guān)部門及負(fù)責(zé)人須按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成的任務(wù)，涉及5個(gè)方面：

(1) 識(shí)別面臨最大風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家關(guān)鍵職能及相關(guān)優(yōu)先關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施

該項(xiàng)工作旨在摸清美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)和資產(chǎn)面臨EMP風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先級(jí)。行政命令要求：

自命令發(fā)布之日起90天內(nèi)，國(guó)土安全部長(zhǎng)應(yīng)確定并列出國(guó)家關(guān)鍵職能和包括天基資產(chǎn)在內(nèi)的相關(guān)優(yōu)先關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)和資產(chǎn)清單，并在必要時(shí)更新。在完成上述清單后1年內(nèi)，國(guó)土安全部長(zhǎng)應(yīng)提交按照易損優(yōu)先排序的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)及資產(chǎn)清單，并在必要時(shí)更新。

(2) 提高對(duì)EMP影響的認(rèn)識(shí)

該項(xiàng)工作旨在使更多部門及人員認(rèn)識(shí)到EMP的危害，便于根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)深入地開展EMP威脅評(píng)估。行政命令要求：

在完成按照易損優(yōu)先排序的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)及資產(chǎn)清單后180天內(nèi)，國(guó)土安全部長(zhǎng)應(yīng)審查試驗(yàn)數(shù)據(jù)空缺，以評(píng)估EMP對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)及資產(chǎn)的影響。

在確定現(xiàn)有試驗(yàn)數(shù)據(jù)空缺后180天內(nèi)，國(guó)土安全部長(zhǎng)應(yīng)制訂一個(gè)綜合的跨部門計(jì)劃，以填補(bǔ)查明的空缺。

自行政命令發(fā)布之日起1年內(nèi)及之后，能源部長(zhǎng)應(yīng)適時(shí)審查現(xiàn)有EMP標(biāo)準(zhǔn)，并在必要時(shí)制定或更新能夠表征EMP波形和強(qiáng)度等物理特性的量化標(biāo)準(zhǔn)。

自行政命令發(fā)布之日起4年內(nèi)，內(nèi)政部長(zhǎng)應(yīng)完成對(duì)美國(guó)本土大陸區(qū)域大地電磁的勘測(cè)，以協(xié)助關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施所有者和運(yùn)營(yíng)商開展EMP易損性評(píng)估。

(3) 評(píng)估減輕EMP影響的方法

該項(xiàng)工作旨在評(píng)估并采用現(xiàn)有可用技術(shù)，以提高政府在減輕EMP影響方面的技術(shù)能力。行政命令要求：

自行政命令發(fā)布之日起1年內(nèi)以及此后每2年，國(guó)土安全部長(zhǎng)應(yīng)向總統(tǒng)呈交一份報(bào)告，分析減輕EMP影響可采用的技術(shù)選項(xiàng)。國(guó)防部長(zhǎng)、能源部長(zhǎng)和國(guó)土安全部長(zhǎng)還應(yīng)確定現(xiàn)有可用技術(shù)的差距及未來(lái)技術(shù)發(fā)展的機(jī)會(huì)，為研發(fā)活動(dòng)提供信息。

能源部長(zhǎng)在審查、制定或更新相關(guān)量化標(biāo)準(zhǔn)及國(guó)土安全部長(zhǎng)完成可用技術(shù)選項(xiàng)分析活動(dòng)后180天內(nèi)，國(guó)土安全部長(zhǎng)應(yīng)針對(duì)最易受影響的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)和資產(chǎn)，制定和實(shí)施一項(xiàng)示范性試驗(yàn)，以評(píng)估現(xiàn)有工程方法。

自行政命令發(fā)布之日起1年內(nèi)，國(guó)土安全部長(zhǎng)應(yīng)加強(qiáng)私營(yíng)部門參與，確定一項(xiàng)監(jiān)管和非監(jiān)管機(jī)制。

(4) 強(qiáng)化關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，以抵御電磁脈沖的影響

該項(xiàng)工作旨在通過(guò)具體的行動(dòng)計(jì)劃，落實(shí)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的EMP防御。行政命令要求：在制定和實(shí)施一項(xiàng)示范性試驗(yàn)行動(dòng)后90天內(nèi)，國(guó)土安全部長(zhǎng)應(yīng)針對(duì)按照易損優(yōu)先排序的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)及資產(chǎn)清單，根據(jù)2017年5月11日《加強(qiáng)聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)安全》總統(tǒng)行政命令中確定的行動(dòng)要求制定計(jì)劃，并在必要時(shí)更新該計(jì)劃。

在國(guó)土安全部長(zhǎng)完成可用技術(shù)選項(xiàng)分析活動(dòng)后180天內(nèi)，國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)實(shí)施一項(xiàng)示范性試驗(yàn)，以評(píng)估用于加固戰(zhàn)略軍事設(shè)施(包括對(duì)于支持該設(shè)施至關(guān)重要的基礎(chǔ)設(shè)施)的工程方法。

在示范性試驗(yàn)完成后180天內(nèi)，國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)向總統(tǒng)報(bào)告評(píng)估方法的成本及有效性。

(5) 改善對(duì)EMP的響應(yīng)

該項(xiàng)工作旨在制定、更新美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃，最終確立國(guó)家級(jí)準(zhǔn)備、保護(hù)和減輕EMP影響的程序及職責(zé)，提高國(guó)家對(duì)EMP的應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)能力。行政命令要求：

自行政命令發(fā)布之日起180天內(nèi)，國(guó)土安全部長(zhǎng)應(yīng)審查并更新聯(lián)邦應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃、方案及程序。上述行動(dòng)完成后180天內(nèi)，支持國(guó)家基本職能的機(jī)構(gòu)應(yīng)更新行動(dòng)計(jì)劃。

在確定按照易損優(yōu)先排序的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)及資產(chǎn)清單后180天內(nèi)，國(guó)土安全部長(zhǎng)應(yīng)提供EMP對(duì)關(guān)鍵通訊基礎(chǔ)設(shè)施影響的評(píng)估，并提出行動(dòng)計(jì)劃修改建議。

2.2 《2020財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》

為了確保EMP相關(guān)政策得到落實(shí)，美國(guó)《2020財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》要求對(duì)《國(guó)土安全法》中關(guān)于開展EMP防御工作的條款進(jìn)行修訂完善，對(duì)國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)和北方司令部做好應(yīng)急準(zhǔn)備也提出了相關(guān)要求。

2.2.1 《國(guó)土安全法》修訂條款要點(diǎn)[6-7]

《2020財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》要求修訂《國(guó)土安全法》第320節(jié)“EMP與GMD的緩和研發(fā)”的條款。該條款最早根據(jù)《2017財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》設(shè)立。此次修訂，具體是在該條款中增加“威脅評(píng)估、響應(yīng)及恢復(fù)”的內(nèi)容。新增加的內(nèi)容正是對(duì)《協(xié)調(diào)國(guó)家對(duì)電磁脈沖的應(yīng)變能力》總統(tǒng)行政命令中相關(guān)要求的細(xì)化，從而進(jìn)一步確立并完善了美國(guó)“威脅評(píng)估、技術(shù)研發(fā)、響應(yīng)及恢復(fù)”這一EMP防御政策，明確了國(guó)土安全部、國(guó)防部、能源部、行業(yè)部門特定機(jī)構(gòu)等相關(guān)機(jī)構(gòu)及負(fù)責(zé)人的職責(zé)、相互關(guān)系，也為將EMP與GMD防御納入國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備場(chǎng)景、開展EMP與GMD常態(tài)化評(píng)估奠定了基礎(chǔ)，更重要的是賦予了國(guó)土安全部相應(yīng)的法律權(quán)利與義務(wù)，保證政策實(shí)施。新修訂的相關(guān)條款主要內(nèi)容涉及以下幾個(gè)方面：

(1) 威脅評(píng)估

《2020財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》撤銷了已先后成立了4屆的國(guó)會(huì)“電磁脈沖攻擊及類似事件對(duì)美國(guó)的威脅評(píng)估委員會(huì)”。該委員會(huì)相應(yīng)的評(píng)估工作由國(guó)土安全部4年1次的常態(tài)化評(píng)估所取代，旨在更好地了解和改善EMP與GMD對(duì)所有關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的影響。

(2) 技術(shù)研發(fā)

在技術(shù)研發(fā)方面，《國(guó)土安全法》要求國(guó)土安全部長(zhǎng)與其他相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、州、地方和部落政府、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施所有者和運(yùn)營(yíng)商在切實(shí)可行的范圍內(nèi)，在不重復(fù)現(xiàn)有工作的情況下，協(xié)調(diào)研發(fā)工作，以便更好地了解和更有效地模擬EMP與GMD對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的影響(但不包括國(guó)防部的任何系統(tǒng)或基礎(chǔ)設(shè)施，也不包括能源部的與核武器活動(dòng)有關(guān)的任何系統(tǒng)或基礎(chǔ)設(shè)施)，并在2020年3月26日前，向有關(guān)國(guó)會(huì)委員會(huì)提交一項(xiàng)研發(fā)行動(dòng)計(jì)劃，迅速解決建模不足和技術(shù)發(fā)展問(wèn)題。相關(guān)工作要求涉及技術(shù)研發(fā)范圍與報(bào)告、測(cè)試數(shù)據(jù)缺口等，特別是要求分析實(shí)時(shí)警報(bào)系統(tǒng)在高空核爆后幾毫秒內(nèi)通知電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商和其他利益相關(guān)者的可行性。

(3) 響應(yīng)與恢復(fù)

關(guān)于EMP和GMD事件的響應(yīng)與恢復(fù)，《國(guó)土安全法》規(guī)定的相關(guān)工作主要由聯(lián)邦應(yīng)急管理局局長(zhǎng)負(fù)責(zé)，涉及應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃與演習(xí)、應(yīng)急信息系統(tǒng)的維護(hù)與運(yùn)行等?！秶?guó)土安全法》要求聯(lián)邦應(yīng)急管理局局長(zhǎng)：①在切實(shí)可行范圍內(nèi)，將EMP和極端GMD事件納入國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備場(chǎng)景和演習(xí)中；②不晚于2020年6月19日，制訂相關(guān)計(jì)劃和程序，以協(xié)調(diào)對(duì)EMP和GMD事件的響應(yīng)與恢復(fù)；③不晚于2020年12月21日，開展全國(guó)性演習(xí)，以測(cè)試國(guó)家對(duì)EMP或極端GMD事件的影響所作的準(zhǔn)備和響應(yīng)。④維持一個(gè)應(yīng)急信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，該系統(tǒng)可在EMP或GMD事件發(fā)生之前(如果可能)、期間及之后向公眾發(fā)布適當(dāng)?shù)木o急信息。

2.2.2 國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)相關(guān)條款

《2020財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》還要求國(guó)民警衛(wèi)局局長(zhǎng)應(yīng)與美國(guó)北方司令部司令協(xié)商，不晚于2020年9月30日向國(guó)會(huì)防務(wù)委員會(huì)提交一份“國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)和美國(guó)北方司令部為應(yīng)對(duì)國(guó)土防衛(wèi)與安全事件的能力”報(bào)告，要求該報(bào)告應(yīng)包括各州/地區(qū)國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)用于響應(yīng)國(guó)土防衛(wèi)或安全事件，特別是多個(gè)州響應(yīng)EMP事件的可支配資源清單，以及部隊(duì)的準(zhǔn)備和資源狀態(tài)[8]。

3 當(dāng)前美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施EMP防御政策簡(jiǎn)析

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)開始了新階段的EMP威脅評(píng)估。特別是針對(duì)國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的EMP防御，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)持續(xù)變化的國(guó)際環(huán)境、EMP防御態(tài)勢(shì)、美國(guó)面臨的問(wèn)題進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的分析、評(píng)估，發(fā)布了數(shù)份具有影響力的報(bào)告，并提出很多具有針對(duì)性的建議和措施，美國(guó)政府也相繼頒布了一些戰(zhàn)略文件、指南、措施來(lái)推動(dòng)EMP防御工作。時(shí)至今日，美國(guó)國(guó)家層面針對(duì)EMP威脅及其防御有了更為充分、全面的認(rèn)識(shí)，陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的政策、法律文件，進(jìn)入了部署實(shí)施的新階段[1]。

3.1 重回“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”，強(qiáng)調(diào)俄、中核大國(guó)及恐怖主義威脅

2017年，特朗普政府發(fā)布了最新版美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》文件，2018年后又陸續(xù)發(fā)布了《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》、《導(dǎo)彈防御評(píng)估》等報(bào)告，均指出世界重回“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”時(shí)代，視俄羅斯、中國(guó)為美國(guó)的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，強(qiáng)調(diào)俄中的核威脅，研發(fā)和部署低當(dāng)量核武器，并降低了美國(guó)使用核武器的門檻：即包括但不限于美國(guó)及其盟國(guó)或伙伴的平民或基礎(chǔ)設(shè)施遭到攻擊的情況下，美國(guó)可能使用核武器[9]。美國(guó)“電磁脈沖委員會(huì)”也評(píng)估認(rèn)為，當(dāng)前美國(guó)面臨的EMP威脅主要來(lái)自于俄羅斯、中國(guó)為代表的核大國(guó)，擁核的小國(guó)如朝鮮，非國(guó)家行為體(核武裝恐怖分子等)，以及其他敵對(duì)勢(shì)力。因此，不難看出，當(dāng)前美國(guó)出臺(tái)的EMP防御政策無(wú)疑是基于以上判斷和認(rèn)識(shí)，是應(yīng)對(duì)“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”環(huán)境下EMP威脅的必然結(jié)果。

3.2 將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的EMP防御納入國(guó)家安全戰(zhàn)略，確保美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

近年來(lái)，為指導(dǎo)和應(yīng)對(duì)EMP威脅，形成國(guó)家層面的防御政策，美國(guó)政府頒布了多個(gè)頂層文件，逐步落實(shí)EMP防御工作，如美國(guó)能源部、國(guó)土安全部等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)自2016至今，先后頒布了《電磁脈沖恢復(fù)力聯(lián)合戰(zhàn)略》[10]、《電磁脈沖恢復(fù)力行動(dòng)計(jì)劃》[11]、《電磁脈沖和地磁擾動(dòng)的防護(hù)與應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略》[12]、《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備的電磁脈沖保護(hù)與恢復(fù)指南》[13]、《提升電磁脈沖恢復(fù)力的研發(fā)需求》[14]等全局性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性文件。這些文件、政策及舉措表明，美國(guó)已將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的EMP威脅防御納入了國(guó)家安全戰(zhàn)略，將舉全國(guó)之力，政府與私營(yíng)部門共同應(yīng)對(duì)EMP威脅，這將成為美國(guó)重回“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”態(tài)勢(shì)，確保美國(guó)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的一項(xiàng)重要保障。

3.3 對(duì)EMP威脅與防御的認(rèn)識(shí)達(dá)到新高度，有政策、法律保障，管理體系完善

當(dāng)前，美國(guó)頒布針對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的一系列EMP防御政策，絕不是一蹴而就，而是在近20年里，經(jīng)歷了國(guó)會(huì)、政府、行業(yè)部門、科學(xué)界等長(zhǎng)期評(píng)估、爭(zhēng)論與磨合。這表明美國(guó)國(guó)家層面針對(duì)EMP威脅與防御的認(rèn)識(shí)達(dá)到了高度一致，形成了國(guó)家意志，相關(guān)工作也有了法律保障，能夠按照規(guī)定例行實(shí)施。這對(duì)于制定統(tǒng)一、可執(zhí)行的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃至關(guān)重要。相關(guān)政策明確了參與部門或負(fù)責(zé)人的職責(zé)及相互關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)間、公私部門間的合作，鼓勵(lì)信息與技術(shù)共享，推動(dòng)商用EMP技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定工作，形成了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、眾多部門參與、分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)組織、推動(dòng)落實(shí)的局面，逐步建立健全了EMP防御工作的國(guó)家組織管理體系，保證了EMP防御工作能夠有效實(shí)施。

3.4 EMP防御政策全面、工作時(shí)間線明確

當(dāng)前美國(guó)的EMP防御工作“威脅評(píng)估、技術(shù)研發(fā)、響應(yīng)及恢復(fù)”的綜合策略，保證了相關(guān)部門和負(fù)責(zé)人對(duì)EMP威脅有充分的認(rèn)識(shí)，從而在EMP威脅事件發(fā)生前能夠采取加固技術(shù)積極預(yù)防，并做好應(yīng)急準(zhǔn)備，進(jìn)而在遭遇EMP威脅損害后能夠迅速響應(yīng)并從中恢復(fù)。相關(guān)政策要求涉及整個(gè)EMP威脅事件的前前后后、應(yīng)急場(chǎng)景的方方面面，且對(duì)很多具體工作給出了明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，預(yù)計(jì)美國(guó)將在2032年前最終形成全面的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施EMP防御能力。

3.5 EMP防御基于已有知識(shí)積累，具有技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)可承擔(dān)性

美國(guó)在EMP研究領(lǐng)域有著很長(zhǎng)一段歷史，并取得了豐富的成果，特別是美國(guó)國(guó)防部在分析EMP效應(yīng)與威脅、建模與仿真、開發(fā)加固技術(shù)、制定防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等方面一直走在世界前列。美國(guó)完全有能力基于現(xiàn)有豐富的知識(shí)與技術(shù)積累，開發(fā)用于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的EMP防御加固技術(shù)。當(dāng)前政策也確保了政府能夠在打破僵局、界限，充分利用現(xiàn)有技術(shù)開發(fā)加固技術(shù)，以縮短相關(guān)技術(shù)研發(fā)時(shí)間，降低成本。

4 啟示建議

4.1 準(zhǔn)確把握當(dāng)前國(guó)際環(huán)境與形勢(shì)，充分認(rèn)識(shí)EMP威脅在當(dāng)前大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中的影響

近年來(lái)，前特朗普政府提出“重回新任總統(tǒng)拜登對(duì)中俄的強(qiáng)硬態(tài)度‘大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)’”的戰(zhàn)略判斷，視中俄為最大威脅的論斷，勢(shì)必對(duì)未來(lái)國(guó)際環(huán)境造成深遠(yuǎn)影響。同時(shí)，隨著美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，美軍已認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前其使用的戰(zhàn)法在對(duì)付伊拉克、南斯拉夫這類缺乏頂級(jí)軍事能力與核武器的國(guó)家來(lái)說(shuō)是非常有利的，但可能并不適用于冷戰(zhàn)后的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，特別是無(wú)法應(yīng)對(duì)當(dāng)前的中、俄威脅，因而謀求以綜合性的全面手段來(lái)應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的大國(guó)對(duì)手[15]。于是，“混合戰(zhàn)[16]、“斷電戰(zhàn)”或“聯(lián)合軍種網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)[17-18]等概念相繼出現(xiàn)。對(duì)于EMP攻擊，美軍認(rèn)為，EMP攻擊可能與網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、物理攻擊等其他攻擊樣式相結(jié)合，成為一種革命性的新型作戰(zhàn)方式，并在其軍事理論、計(jì)劃和演習(xí)中有所體現(xiàn)和運(yùn)用。

就EMP威脅而言，發(fā)動(dòng)EMP攻擊，具有許多技術(shù)、作戰(zhàn)、戰(zhàn)略和政治上優(yōu)勢(shì)?；贓MP威脅的特點(diǎn)，EMP攻擊可以彌補(bǔ)導(dǎo)彈在再入設(shè)計(jì)、精確度、射程、目標(biāo)位置情報(bào)、附帶損傷以及導(dǎo)彈防御突防相關(guān)的技術(shù)和作戰(zhàn)問(wèn)題。即EMP攻擊不用采取精確打擊，便可對(duì)敵方電子、電力系統(tǒng)與裝備造成大面積損傷，且不直接殺傷敵方人員，造成很小的附帶損傷，進(jìn)而威脅到整個(gè)地區(qū)或國(guó)家的安全穩(wěn)定，起到威懾作用。特別是在當(dāng)前大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，EMP攻擊可能成為一種強(qiáng)有力的核威懾運(yùn)用方式。

越來(lái)越多的事件表明，以大停電為典型特征的EMP攻擊發(fā)生的可能性逐步攀升。如，2019年3月和7月，委內(nèi)瑞拉發(fā)生2次大范圍停電，均造成大規(guī)模交通擁堵，手機(jī)和網(wǎng)絡(luò)無(wú)法正常使用，學(xué)校、醫(yī)院、工廠、機(jī)場(chǎng)等都受到嚴(yán)重影響。委內(nèi)瑞拉政府表示，停電是由美國(guó)方面發(fā)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)和電磁攻擊造成的[19]。

因此，基于對(duì)當(dāng)前國(guó)際環(huán)境與形勢(shì)的把握，必須從國(guó)家安全的角度，充分重視EMP威脅在當(dāng)前大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中的作用，深入研究EMP毀傷效應(yīng)、攻防技術(shù)、作戰(zhàn)理論，提升對(duì)EMP威脅及其綜合影響的認(rèn)識(shí)，并迅速采取措施，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。

4.2 深入研究EMP威脅，將國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的EMP防御納入國(guó)家安全體系

核武器效應(yīng)是核武器運(yùn)用中著重考慮的因素，EMP效應(yīng)又是核武器效應(yīng)中非常重要的部分。特別是，由高空核爆炸引發(fā)的HEMP，具有覆蓋范圍廣(半徑以千行米計(jì))、攻擊強(qiáng)度高、破壞目標(biāo)多的特點(diǎn)，是所有EMP威脅中最為嚴(yán)重的，能破壞廣大地理范圍內(nèi)的電氣化、電網(wǎng)設(shè)備，使國(guó)家電網(wǎng)崩潰，引發(fā)大面積停電事故，使區(qū)域通信、金融、交通等國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓，進(jìn)而使國(guó)家經(jīng)濟(jì)遭受巨大損失，引發(fā)社會(huì)混亂，甚至造成災(zāi)難性后果。

當(dāng)前，國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的電氣化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化、智能化程度越來(lái)越高，對(duì)EMP也越來(lái)越敏感，且國(guó)際核擴(kuò)散威脅、導(dǎo)彈防御態(tài)勢(shì)不容樂(lè)觀，周邊國(guó)家發(fā)展核力量的勢(shì)頭不減，核攻擊風(fēng)險(xiǎn)、EMP威脅依然存在。美國(guó)等軍事強(qiáng)國(guó)高度重視基礎(chǔ)設(shè)施的EMP防御，從國(guó)家層面組織技術(shù)力量開展研究，通過(guò)立法保障工作推進(jìn)，提高國(guó)家對(duì)EMP攻擊的響應(yīng)與恢復(fù)能力，相關(guān)政策與措施值得借鑒和參考。

5 結(jié)束語(yǔ)

2016年，在網(wǎng)絡(luò)工作座談會(huì)上習(xí)近平總書記指出：“金融、能源、電力、通信、交通等領(lǐng)域的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的神經(jīng)中樞……不出問(wèn)題則已，一出就可能導(dǎo)致交通中斷、金融紊亂、電力癱瘓等問(wèn)題，具有很大的破壞性和殺傷力。我們必須深入研究，采取有效措施，切實(shí)做好國(guó)家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)。”[20]基于這一準(zhǔn)確論斷，我們應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)憂患意識(shí)，居安思危，深入研究EMP攻擊威脅，重視并落實(shí)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的EMP防御，這對(duì)于健全國(guó)家安全體系至關(guān)重要，是保證國(guó)家安全，落實(shí)國(guó)家總體安全觀目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)要求，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分[21]。