陳利強(qiáng) 劉羿瑤

一、問(wèn)題的提出

探索建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港是黨中央著眼于國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展大局，深入研究、統(tǒng)籌考慮、科學(xué)謀劃作出的重大決策，是中國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化的重大舉措。《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《海南自由貿(mào)易港法(草案)》)第42條中提出海南自由貿(mào)易港建立安全有序便利的數(shù)據(jù)流動(dòng)管理制度，依法保護(hù)公民、組織與數(shù)據(jù)有關(guān)的權(quán)益，擴(kuò)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域開(kāi)放，促進(jìn)以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(1)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法(草案)》第42條?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法(草案)》中的數(shù)據(jù)流動(dòng)既包含數(shù)據(jù)在境內(nèi)流動(dòng)，也包含數(shù)據(jù)在境外流動(dòng)，明確了數(shù)據(jù)流動(dòng)要滿足安全可控這個(gè)前提，進(jìn)而擴(kuò)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域開(kāi)放，促使數(shù)據(jù)得以充分匯聚，在此基礎(chǔ)上培育發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)。由此可見(jiàn)，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是海南自由貿(mào)易港全方位開(kāi)放戰(zhàn)略布局中的重要一環(huán)。然而，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中蘊(yùn)含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。從國(guó)家角度看，其對(duì)國(guó)家安全會(huì)帶來(lái)一定的威脅；從企業(yè)角度看，一些涉及商業(yè)秘密或者與貿(mào)易相關(guān)的重要數(shù)據(jù)被竊取，會(huì)給企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益造成巨大的損失；從個(gè)人角度看，個(gè)人數(shù)據(jù)在跨境流動(dòng)過(guò)程中被泄露，個(gè)人隱私權(quán)等權(quán)利也會(huì)遭受損害。因此，海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制具有重要性、必要性和緊迫性。

法律規(guī)制是對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行規(guī)制的必要手段，是保證數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行有序的必然要求，對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)具有重大意義。無(wú)論接軌國(guó)際還是體現(xiàn)中國(guó)特色，海南自由貿(mào)易港都尚未形成穩(wěn)定、安全、高效的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制體系，解決這一問(wèn)題的根本途徑是從法治層面解決立法問(wèn)題。因此，本文遵循中國(guó)特色自貿(mào)(區(qū))港法治建構(gòu)主義的基本法治方式和路徑，(2)陳利強(qiáng)：《中國(guó)特色自貿(mào)區(qū)(港)法治建構(gòu)論》，人民出版社2019年版，第136頁(yè)。從事權(quán)、法治、制度三個(gè)角度，為完善海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制提出法治建議，以期為海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制提供法治智力保障。

二、海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制存在的事權(quán)法治制度難題

平衡數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的安全與數(shù)據(jù)領(lǐng)域的開(kāi)放是海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制的價(jià)值訴求。中國(guó)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制方面尚處于起步階段，總體上存在規(guī)制目標(biāo)失衡、立法不完善、配套制度不全以及缺乏國(guó)際合作四個(gè)方面的難題。海南自由貿(mào)易港的建設(shè)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域中，既存在該領(lǐng)域規(guī)制難題的共性，也存在其特殊性。隨著海南自由貿(mào)易港開(kāi)放性的增強(qiáng)，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)會(huì)愈加頻繁，因而對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的安全性、便利性要求會(huì)更高?？傮w而言，海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制難題可以從“事權(quán)-法治-制度”三個(gè)層次進(jìn)行剖析：一是事權(quán)厘定不清難題；二是法律體系不完善難題；三是監(jiān)管制度不健全難題。

(一)事權(quán)厘定不清難題

1.國(guó)家事權(quán)與地方立法權(quán)不協(xié)調(diào)

《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第8條規(guī)定只能制定法律的事項(xiàng)，其中涉及到外匯、金融、稅收等領(lǐng)域。國(guó)家在這些事項(xiàng)上享有專屬立法權(quán)(又稱國(guó)家事權(quán)事項(xiàng))。(3)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第8條。數(shù)據(jù)作為載體承載著多領(lǐng)域的信息，在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)制中，往往存在事權(quán)調(diào)配不當(dāng)、國(guó)家事權(quán)與地方立法權(quán)不協(xié)調(diào)等問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法(草案)》)第7條中規(guī)定國(guó)家網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全和相關(guān)監(jiān)管工作。公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)以及重點(diǎn)行業(yè)主管部門依法在各自職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職責(zé)，各地區(qū)、部門對(duì)各自工作中產(chǎn)生、匯總、加工的數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)安全負(fù)主體責(zé)任。(4)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法(草案)》第7條。這條規(guī)定沒(méi)有明確各部門對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管職責(zé)，國(guó)家層面在該領(lǐng)域亦沒(méi)有對(duì)地方開(kāi)展有效賦權(quán)，致使海南數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管部門職權(quán)分配缺少明確的法律依據(jù)，易出現(xiàn)部門之間要么各自為政、要么職權(quán)交叉的情況，最終導(dǎo)致監(jiān)管工作陷入困境。

2.事權(quán)下放力度不夠

海南自由貿(mào)易港要擴(kuò)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域開(kāi)放，需要在政府?dāng)?shù)據(jù)、金融、外匯等領(lǐng)域有所突破，前提是需要國(guó)家層面將事權(quán)充分下放至海南。改革自主權(quán)實(shí)質(zhì)是事權(quán)和管理權(quán)限。毋庸置疑，改革創(chuàng)新必定會(huì)牽扯到諸多部門的實(shí)際利益，調(diào)整國(guó)家事權(quán)可能會(huì)和現(xiàn)行法律法規(guī)出現(xiàn)沖突，這也是改革很難順利推進(jìn)的主要原因。事權(quán)下放難、事權(quán)厘定難、事權(quán)與立法權(quán)未協(xié)調(diào)統(tǒng)一會(huì)導(dǎo)致央地關(guān)系不協(xié)調(diào)，進(jìn)而影響改革的成效。(5)參見(jiàn)前引注②，第2頁(yè)。

3.事權(quán)調(diào)配創(chuàng)新不足

海南同時(shí)作為數(shù)據(jù)安全傳輸試點(diǎn)區(qū)域，應(yīng)創(chuàng)新事權(quán)調(diào)配，協(xié)調(diào)各方，推動(dòng)除政府以外主體參與。現(xiàn)在主要采取的是傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)下的嚴(yán)格控制模式，戰(zhàn)略推行主要依靠國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，日常監(jiān)管主要依靠政府部門間的協(xié)同管理。私人或者社會(huì)力量參與規(guī)制的范圍和程度有限。當(dāng)數(shù)據(jù)涉及到國(guó)家、社會(huì)公共利益時(shí)，為確保國(guó)家數(shù)據(jù)的安全，要求企業(yè)及個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利為國(guó)家數(shù)據(jù)權(quán)力讓位也在所難免，只有這樣才能使得國(guó)內(nèi)各項(xiàng)制度能順利實(shí)施，為社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行提供保障支持。但是當(dāng)數(shù)據(jù)不涉及國(guó)家安全、社會(huì)公共利益的情況下，依舊采取政府嚴(yán)格控制模式，會(huì)使監(jiān)管效率低下，不能充分發(fā)揮企業(yè)的積極作用。(6)李鳳梅、孫旗：《跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的法律規(guī)制研究》，《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期，第57頁(yè)。這也是個(gè)人、企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利與國(guó)家數(shù)據(jù)權(quán)力之間權(quán)衡障礙的體現(xiàn)，這種權(quán)衡障礙阻礙了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全技術(shù)保障的形成。同時(shí)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，作為主體地位的企業(yè)主體職責(zé)弱化，缺乏主觀能動(dòng)性，在經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略中未能明確數(shù)據(jù)保護(hù)政策，未在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中從人員、業(yè)務(wù)、制度等方面構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部的管理機(jī)制。這些使得數(shù)據(jù)，尤其是企業(yè)數(shù)據(jù)，在最初的收集、存儲(chǔ)、流動(dòng)、使用等環(huán)節(jié)喪失了監(jiān)督，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)以及防范漏洞，不能在第一時(shí)間改進(jìn)。

(二)法律體系不完善難題

1.國(guó)家層面：立法碎片化

網(wǎng)絡(luò)是數(shù)據(jù)的載體，數(shù)據(jù)是網(wǎng)絡(luò)空間的組成部分。保障數(shù)據(jù)安全是在中國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略下展開(kāi)的，然而《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》(以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》)出臺(tái)之后，并沒(méi)有及時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)安全進(jìn)行單獨(dú)立法。與數(shù)據(jù)相關(guān)的條文都散落在《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法(征求意見(jiàn)稿)》以及部分行業(yè)條例中，例如，《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《地圖管理?xiàng)l例》。直到2020年《數(shù)據(jù)安全法(草案)》出臺(tái)，它開(kāi)啟了數(shù)據(jù)安全立法的新篇章，也標(biāo)志著中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全立法進(jìn)入新的階段。從國(guó)家層面看，有部分法律規(guī)范針對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行了規(guī)定(見(jiàn)表1)，但立法不夠系統(tǒng)化，層次感不強(qiáng)，整體呈現(xiàn)出碎片化特征。同時(shí)，立法內(nèi)容具有模糊性。《網(wǎng)絡(luò)安全法》提出“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者”在境內(nèi)收集和產(chǎn)生的兩個(gè)對(duì)象中的“重要數(shù)據(jù)”，《數(shù)據(jù)安全法(草案)》中也有提及“重要數(shù)據(jù)”，但對(duì)這一概念并沒(méi)有給出明確的定義和標(biāo)準(zhǔn)。再比如，關(guān)于“網(wǎng)信部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門……”的規(guī)定，(7)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》第39條。其中有關(guān)部門沒(méi)有明確究竟是哪些部門。立法模糊性在沒(méi)有具體實(shí)施細(xì)則及時(shí)出臺(tái)的情況下增大了司法實(shí)踐的難度。中國(guó)采取的規(guī)范體系更傾向數(shù)據(jù)安全，但是未統(tǒng)籌建立頂層設(shè)計(jì)下的規(guī)范體系，很多情況都未給出明確解決方案，例如，數(shù)據(jù)收集之后的保障義務(wù)以及責(zé)任承擔(dān)、過(guò)錯(cuò)責(zé)任的適用。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)過(guò)程中在未經(jīng)數(shù)據(jù)主體同意的情況下獲取、利用、在境外傳播數(shù)據(jù)相關(guān)的商業(yè)秘密、知識(shí)產(chǎn)權(quán)。國(guó)家層面的立法模糊性給海南自由貿(mào)易港在該領(lǐng)域的立法造成了嚴(yán)重的阻礙。

表1 涉及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)相關(guān)法律規(guī)范統(tǒng)計(jì)表

2.地方層面：立法缺失

一方面，國(guó)家層面數(shù)據(jù)立法滯后，造成數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域立法較晚，地方針對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域立法缺失。另一方面，雖然國(guó)家賦予海南特區(qū)立法權(quán)，根據(jù)《立法法》第90條規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行變通性規(guī)定，(8)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第90條。但從實(shí)踐看，海南并沒(méi)有充分利用特區(qū)立法權(quán)，僅制定了少量的特區(qū)法規(guī)。盡管《海南自由貿(mào)易港法(草案)》規(guī)定，海南自由貿(mào)易港法規(guī)經(jīng)備案說(shuō)明后，可以對(duì)現(xiàn)行法律或者行政法規(guī)“作變通規(guī)定”，(9)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法(草案)》第10條。然而“變通性”立法的效果還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。海南自由貿(mào)易港應(yīng)當(dāng)避免類似弱化經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的情況，充分利用“變通性”立法。

(三)監(jiān)管體制不健全難題

1.安全評(píng)估機(jī)制缺失

《數(shù)據(jù)安全法(草案)》第三章的數(shù)據(jù)安全制度明確國(guó)家建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，提出國(guó)家要促進(jìn)數(shù)據(jù)安全檢測(cè)評(píng)估、認(rèn)證服務(wù)的發(fā)展。數(shù)據(jù)安全評(píng)估機(jī)制一直以來(lái)被各主體所詬病。如果企業(yè)來(lái)評(píng)估，結(jié)果往往具有傾向性；如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估，要克服效率和效果兩大難題；如果不對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行安全評(píng)估，更會(huì)加大數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管難度以及帶來(lái)更多的風(fēng)險(xiǎn)。海南自由貿(mào)易港尚需制定更高效便利的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方式、更科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

2.監(jiān)管手段單一

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)自帶風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家干預(yù)必不可少。中國(guó)的監(jiān)管制度體系未達(dá)到覆蓋數(shù)據(jù)全生命周期，未形成閉環(huán)監(jiān)管體系，綜合監(jiān)管措施有待加強(qiáng)。一直以來(lái)，中國(guó)的數(shù)據(jù)監(jiān)管職責(zé)以政府為主，管理手段單一。因此，有必要?jiǎng)?chuàng)新海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制，多方主體參與監(jiān)管、采取多種管理手段落實(shí)監(jiān)管。

3.監(jiān)管限度難把握

海南自由貿(mào)易港對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，不僅要注重保障數(shù)據(jù)流動(dòng)自由便利，更要注意規(guī)避數(shù)據(jù)跨境帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。既要保障數(shù)據(jù)安全，也要避免影響正常的貿(mào)易往來(lái)。平衡好發(fā)展與規(guī)制之間的關(guān)系，這本身就存在一定的矛盾。規(guī)制過(guò)于嚴(yán)格，會(huì)造成數(shù)據(jù)流動(dòng)緩慢，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不利影響。根據(jù)有關(guān)的數(shù)據(jù)研究報(bào)告，采用限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)措施的國(guó)家，其實(shí)際GDP都受到一定程度的損失，如歐盟損失GDP達(dá)0.48%，中國(guó)則高達(dá)0.55%。(10)洪延青：《構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全評(píng)估框架：實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全的平衡》，《信息安全與通訊保密》2017年第2期，第41頁(yè)?？梢?jiàn)，對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行規(guī)制在一定程度上成為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一道枷鎖。(11)胡煒：《跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的國(guó)際法挑戰(zhàn)及中國(guó)應(yīng)對(duì)》，《社會(huì)科學(xué)家》2017年第11期，第107-112頁(yè)。海南自由貿(mào)易港在監(jiān)管體制機(jī)制的構(gòu)建方面把握安全底線的同時(shí)，也要確保數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)。中國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管相對(duì)嚴(yán)格，傾向保障數(shù)據(jù)安全。然而數(shù)據(jù)只有流動(dòng)才能發(fā)揮更好的作用，過(guò)于嚴(yán)格的流動(dòng)性管理，會(huì)影響其價(jià)值的發(fā)揮，在一定程度上并不利于貿(mào)易的發(fā)展，也不利于利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

三、外國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制經(jīng)驗(yàn)比較及借鑒

海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制必然要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。雖然不同的國(guó)家對(duì)于可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)有不同的應(yīng)對(duì)機(jī)制，各個(gè)機(jī)制又有不同的特點(diǎn)，但是都有經(jīng)驗(yàn)脈絡(luò)可循。通過(guò)對(duì)比不同規(guī)制模式(見(jiàn)表2)，對(duì)各國(guó)國(guó)內(nèi)法不同的規(guī)制方法進(jìn)行比較分析，總結(jié)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制的發(fā)展特點(diǎn)與趨勢(shì)，可以更加明確海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制應(yīng)如何體現(xiàn)中國(guó)特色并接軌國(guó)際。

表2 外國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制比較

(一)外國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的立法模式

1.統(tǒng)一立法模式

歐盟、俄羅斯、澳大利亞等區(qū)域組織或國(guó)家是統(tǒng)一立法模式的代表。歐盟對(duì)區(qū)域外的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)采取充分保護(hù)原則，并統(tǒng)一立法，《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(General Data Protection Regulation，GDPR)就是典型代表。在歐盟領(lǐng)域內(nèi)，則鼓勵(lì)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，歐盟的立法更多是從個(gè)人權(quán)利保護(hù)項(xiàng)下考慮。不管是《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)還是《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》(以下簡(jiǎn)稱《指令》)，均強(qiáng)調(diào)保護(hù)個(gè)人權(quán)利，其中后者專門規(guī)定個(gè)人數(shù)據(jù)從歐盟領(lǐng)域內(nèi)向非成員國(guó)轉(zhuǎn)移的規(guī)則，該《指令》在個(gè)人信息保護(hù)方面產(chǎn)生巨大的影響。(12)參見(jiàn)Article 25(2) of the 1995 Data Protection Directive．其中的條款還表明歐盟委員會(huì)將根據(jù)如下四方面因素來(lái)進(jìn)行判斷，這四種因素具體為：一是數(shù)據(jù)性質(zhì)，二是數(shù)據(jù)處理的目的，三是期間數(shù)據(jù)接收國(guó)在法治方面的情況，四是行業(yè)規(guī)則以及所采取的安全措施等。(13)馮洋：《論個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)全球規(guī)則的形成路徑——以歐盟充分保護(hù)原則為中心的探討》，《浙江學(xué)刊》2018年第4期，第63-72頁(yè)。GDPR在《指令》基礎(chǔ)之上，詳細(xì)地列舉了充分性保護(hù)的三重標(biāo)準(zhǔn)：一是法治狀況，主要指專門行業(yè)立法、綜合性立法以及相關(guān)法律的實(shí)施情況，還包括對(duì)人權(quán)和基本自由的尊重程度；二是建立有效運(yùn)行的專門規(guī)制機(jī)構(gòu)，且該機(jī)構(gòu)掌握足夠的權(quán)力；三是加入強(qiáng)調(diào)保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的國(guó)際條約，或者是相關(guān)的多邊協(xié)定并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。(14)參見(jiàn)Article 45(2) of the 2016 General Data Protection Regulation．歐盟領(lǐng)域內(nèi)形成了對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的完備法律體系，相關(guān)一系列配套措施也得以建立，全方位覆蓋監(jiān)管過(guò)程。

俄羅斯在國(guó)家層面出臺(tái)《關(guān)于信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》(Federal Law No.149-FZ on Information，Information Technologies and Data Protection)、《俄羅斯聯(lián)邦個(gè)人數(shù)據(jù)法》(Federal Law No.152-FZ on Personal Data)等法律(15)黃道麗、胡文華：《全球數(shù)據(jù)本地化與跨境流動(dòng)立法規(guī)制的基本格局》，《信息安全與通信保密》2019年第9期，第24-25頁(yè)。要求數(shù)據(jù)本地化，通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一立法明確數(shù)據(jù)本地化所遵循的基本規(guī)則，規(guī)定公民個(gè)人數(shù)據(jù)及相關(guān)數(shù)據(jù)不能進(jìn)行跨境流動(dòng)，且還規(guī)定在數(shù)據(jù)流動(dòng)中各參與者須履行相應(yīng)的信息告知義務(wù)，以及配合協(xié)助執(zhí)法部門所開(kāi)展的相關(guān)活動(dòng)。(16)參見(jiàn)前引注，第110頁(yè)。但這并不代表禁止數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，如果相關(guān)主體能夠符合相關(guān)的本地化法規(guī)政策，則允許部分?jǐn)?shù)據(jù)的跨境流動(dòng)。

澳大利亞針對(duì)數(shù)據(jù)安全圍繞兩層治理構(gòu)架制定數(shù)據(jù)安全管理協(xié)議與五項(xiàng)規(guī)則，同時(shí)還制定關(guān)于特殊數(shù)據(jù)的安全政策與流程，這兩層治理構(gòu)架具體包括政府商業(yè)安全指令和全面保護(hù)安全政策。澳大利亞將數(shù)據(jù)分類為個(gè)人數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)以及健康數(shù)據(jù)并進(jìn)行專門立法規(guī)制。針對(duì)個(gè)人隱私權(quán)，出臺(tái)《1988年隱私法》(以下簡(jiǎn)稱《隱私法》)，規(guī)定個(gè)人數(shù)據(jù)一般不禁止跨境流動(dòng)，但是相關(guān)機(jī)構(gòu)或個(gè)人應(yīng)注重保護(hù)數(shù)據(jù)安全，其中涉及隱私敏感的部分不得進(jìn)行商業(yè)推廣。澳大利亞的《隱私法》承認(rèn)相關(guān)外國(guó)規(guī)則的域外效力，并且部分與《指令》和GDPR相適應(yīng)。(17)倫一：《澳大利亞跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)實(shí)踐及啟示》，《信息安全與通信保密》2017年第5期，第25-30頁(yè)。對(duì)于特殊領(lǐng)域，澳大利亞也是從國(guó)家層面統(tǒng)一出臺(tái)相應(yīng)的法律，比如《個(gè)人控制的電子健康記錄法》(Personally Controlled Electronic Health Record，PCEHR) 對(duì)于可識(shí)別的健康數(shù)據(jù)進(jìn)行管制，要求禁止這些數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。

2.授權(quán)立法模式

美國(guó)是典型的國(guó)家授權(quán)立法模式。沒(méi)有對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一立法，而是將規(guī)制辦法分散到各行業(yè)立法中，不同的行業(yè)存在不同規(guī)則。比如，在出口環(huán)節(jié)針對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，出臺(tái)了《出口管理?xiàng)l例》(Export Administration Regulations，EAR)進(jìn)行限制。在醫(yī)療、金融、教育等領(lǐng)域中都會(huì)通過(guò)具體的法案，例如《美國(guó)健康保險(xiǎn)攜帶和責(zé)任法》(Health Insurance Portability and Accountability Act /1996，Public Law 104-191，HIPAA)、《格雷姆-里奇-比利雷法案》(Gramm-Leach-Bliley Financial Modernization Act，GLBA)等。(18)付偉、于長(zhǎng)鉞：《美歐跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理機(jī)制研究及中國(guó)的對(duì)策建議》，《中國(guó)信息化》2017年第6期，第56頁(yè)。相比國(guó)家統(tǒng)一立法模式，這種立法模式的背后是貿(mào)易利益的驅(qū)動(dòng)，以達(dá)到鼓勵(lì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的目的。

(二)外國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的監(jiān)管模式

1.重自由的行業(yè)自律模式

美國(guó)更加注重?cái)?shù)據(jù)跨境流動(dòng)自由，不僅立法散見(jiàn)各行業(yè)中，也沒(méi)有統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，具體實(shí)施機(jī)構(gòu)主要集中在貿(mào)易部門，這與美國(guó)的全球貿(mào)易戰(zhàn)略息息相關(guān)。由商務(wù)部、司法部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)等部門各司其職，各自負(fù)責(zé)不同法律的具體實(shí)施，美國(guó)的一些獨(dú)立機(jī)構(gòu)和委員會(huì)也承擔(dān)了相應(yīng)的監(jiān)管職能。(19)茶洪旺、付偉、鄭婷：《數(shù)據(jù)跨境流政策的國(guó)際比較與反思》，《電子政務(wù)》2019年第6期，第125頁(yè)。

2.重監(jiān)管的保護(hù)模式

歐盟采取更加嚴(yán)格的監(jiān)管模式、充分保護(hù)模式，該模式主要針對(duì)區(qū)域外國(guó)家。歐盟建立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，還會(huì)對(duì)域外的法治狀況進(jìn)行審查，GDPR要求至少每四年進(jìn)行一次審查。如果不符合充分性保護(hù)的要求，則采取相應(yīng)措施防止數(shù)據(jù)跨境的流動(dòng)。(20)李艷華：《全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制路徑與中國(guó)抉擇》，《時(shí)代法學(xué)》2019年第15期，第109頁(yè)。歐盟的充分保護(hù)模式雖然一定程度上能保護(hù)數(shù)據(jù)安全，但其程序過(guò)于繁雜，且還存在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)高與可操作性差等問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在實(shí)際阻礙了數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)。

俄羅斯是數(shù)據(jù)本地化模式的典型代表。其采取的是眾多注重?cái)?shù)據(jù)主權(quán)國(guó)家采取的數(shù)據(jù)本地化模式，數(shù)據(jù)本地化是指強(qiáng)制要求存儲(chǔ)重要數(shù)據(jù)的這些服務(wù)器須置于本國(guó)境內(nèi)。同時(shí)所出臺(tái)的一些法律規(guī)定了不能進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移，這實(shí)際上就是要求數(shù)據(jù)本地化。(21)馬蒂亞斯·鮑爾：《數(shù)據(jù)本地化的代價(jià)：經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期的自損行為(摘譯)》，《汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期。這種模式有利于保護(hù)俄羅斯國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)與安全，但是對(duì)于外國(guó)企業(yè)來(lái)說(shuō)，在俄羅斯建立自己的數(shù)據(jù)庫(kù)成本高、負(fù)擔(dān)重。因此，這種模式也存在不利于吸引外資的弊端。

3.平衡自由與監(jiān)管的折中模式

澳大利亞為平衡相關(guān)方利益而采取折中型的規(guī)制方式。對(duì)一些特殊領(lǐng)域有嚴(yán)格的監(jiān)管要求，并對(duì)數(shù)據(jù)采取分類監(jiān)管方式，比如將個(gè)人健康有關(guān)的信息和數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在境內(nèi)。澳大利亞建立了統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即澳大利亞信息專員辦公室(Office of the Australia Information Commissioner，OAIC)，主要有以下四個(gè)監(jiān)管職能：一是推廣政府信息；二是保障對(duì)個(gè)人信息的處理符合《1988年隱私法》及相關(guān)的法規(guī)；三是作為政府咨詢政策平臺(tái)，確保澳大利亞的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)實(shí)踐接軌國(guó)際；四是監(jiān)督相關(guān)機(jī)構(gòu)，為各數(shù)據(jù)主體提供咨詢服務(wù)。除了該機(jī)構(gòu)，各州還設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)本州數(shù)據(jù)主體進(jìn)行監(jiān)管?？傮w而言，監(jiān)管以平衡各方利益為導(dǎo)向。(22)參見(jiàn)前引注，第27頁(yè)。

(三)外國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒

通過(guò)梳理、對(duì)比外國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的立法模式和監(jiān)管模式，可以看出各個(gè)國(guó)家法律規(guī)制模式和路徑選擇不僅跟該國(guó)本身的制度體系有關(guān)，也跟該國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略息息相關(guān)。不同國(guó)家間有所區(qū)別主要是因?yàn)楦鲊?guó)對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的價(jià)值傾向不同。海南自由貿(mào)易港的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制應(yīng)該借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。首先，在立法方面，國(guó)家授予海南自主立法權(quán)，允許對(duì)法律進(jìn)行變通。國(guó)家授權(quán)立法便于海南自由貿(mào)易港根據(jù)實(shí)際情況專項(xiàng)調(diào)整數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，有利于明確權(quán)責(zé)，使監(jiān)管有法可依。其次，在監(jiān)管方面，外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)趨向?qū)I(yè)化。數(shù)據(jù)保護(hù)發(fā)展比較早的國(guó)家，往往都有設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者隱私保護(hù)機(jī)構(gòu)?？缇硵?shù)據(jù)和普通數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)的主體、范圍、流動(dòng)路徑方面有差異，需要專業(yè)人員和相關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，海南自由貿(mào)易港應(yīng)該借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。除此之外，在外國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域應(yīng)注重國(guó)際合作，無(wú)論是推動(dòng)區(qū)域合作協(xié)議的達(dá)成還是國(guó)際規(guī)則的制定，歐美國(guó)家在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域都發(fā)揮了重要的作用，海南自由貿(mào)易港也需積極展開(kāi)區(qū)域合作，提升該領(lǐng)域話語(yǔ)權(quán)。

四、破解海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制難題的建議

海南自由貿(mào)易港要想形成安全、有序、便利、開(kāi)放的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)環(huán)境，應(yīng)該堅(jiān)持“事權(quán)法治制度環(huán)境一體化”的方略和路徑作為“改革調(diào)法”的核心理念，(23)參見(jiàn)前引注②，第2頁(yè)。開(kāi)展有效的法律規(guī)制。通過(guò)剖析海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制難題，明確破解海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制的核心難題在于解決立法問(wèn)題。在借鑒他國(guó)有益法治經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，從厘清事權(quán)分配、完善法律體系、健全監(jiān)管制度的角度，為海南數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制提出法治建議。(見(jiàn)圖1)

圖1 海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制框架

(一)厘清事權(quán)分配

1.開(kāi)展有效賦權(quán)

事權(quán)分配不清的重要原因在于國(guó)家層面有效賦權(quán)不足。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域中國(guó)家事權(quán)尚未法治化的部分，可以根據(jù)實(shí)際情況選擇由國(guó)家層面或者授權(quán)海南自由貿(mào)易港進(jìn)行立法。國(guó)家事權(quán)已經(jīng)法治化的部分，建議讓海南自由貿(mào)易港自主進(jìn)行調(diào)法修法，將改革自主權(quán)及管理權(quán)限放開(kāi)并真正落到實(shí)處。對(duì)于海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全、有序、高效、便利的價(jià)值訴求，只有采取“特別授權(quán)立法模式”，才能平衡開(kāi)放與監(jiān)管的矛盾，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值訴求。具體而言，在涉及到國(guó)家安全、重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)鍵數(shù)據(jù)等方面，屬于事權(quán)已經(jīng)法治化的內(nèi)容，海南自由貿(mào)易港應(yīng)當(dāng)在這些方面進(jìn)行調(diào)法修法；其他尚未進(jìn)行規(guī)定的涉及到國(guó)家事權(quán)的內(nèi)容，可以授權(quán)海南自由貿(mào)易港進(jìn)行自主立法。盡管近些年數(shù)據(jù)安全監(jiān)管整體趨嚴(yán)，但如果每項(xiàng)政策的實(shí)施都需要中央逐一授權(quán)批準(zhǔn)，則耗時(shí)長(zhǎng)、成效低，(24)中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院：《海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要強(qiáng)化改革統(tǒng)籌謀劃和系統(tǒng)集成》，《海南日?qǐng)?bào)》2018年11月21日，第12版。不利于實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易港的便利化訴求。

2.厘清政企職責(zé)

數(shù)據(jù)安全管理的主管部門要明確自身的權(quán)利義務(wù)以及責(zé)任承擔(dān)。對(duì)于不涉及國(guó)家安全和社會(huì)公共利益等方面的重要數(shù)據(jù)，讓企業(yè)更多承擔(dān)起與其數(shù)據(jù)權(quán)利相當(dāng)?shù)穆氊?zé)，提高數(shù)據(jù)保護(hù)意識(shí)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中從各個(gè)方面明確、構(gòu)建數(shù)據(jù)保護(hù)企業(yè)內(nèi)部規(guī)則。高度重視數(shù)據(jù)保護(hù)政策，加強(qiáng)安全檢測(cè)，定期展開(kāi)合規(guī)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不斷加強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，健全數(shù)據(jù)流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管控措施，提高應(yīng)急處置和責(zé)任追懲的能力。政府和市場(chǎng)的平衡是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制需要尋求的價(jià)值取向，政府的管制和行業(yè)自律相結(jié)合對(duì)數(shù)據(jù)有序的跨境流動(dòng)具有重要意義。

(二)完善法律體系

1.推動(dòng)國(guó)家授權(quán)立法

當(dāng)前，海南自由貿(mào)易港建設(shè)過(guò)程中與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)相關(guān)立法規(guī)范整體呈現(xiàn)出碎片化、模糊化、原則化的特征，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的基本制度、職能劃分皆是空白狀態(tài)。海南自由貿(mào)易港需要一部系統(tǒng)化、綜合性的《中國(guó)(海南)自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理?xiàng)l例》，調(diào)整數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，在海南自由貿(mào)易港內(nèi)形成完善的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)范體系，進(jìn)而深入推進(jìn)制度集成創(chuàng)新，形成可復(fù)制推廣的“海南經(jīng)驗(yàn)”(見(jiàn)表3)。

表3 中國(guó)(海南)自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制立法修法清單

國(guó)家層面出臺(tái)的《數(shù)據(jù)安全法(草案)》為自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)保護(hù)指明了方向、奠定了基礎(chǔ)。然而《數(shù)據(jù)安全法(草案)》并未明確數(shù)據(jù)權(quán)利的歸屬，數(shù)據(jù)本身具備經(jīng)濟(jì)性、可控性，可以作為財(cái)產(chǎn)，但是在數(shù)據(jù)獲得的過(guò)程中，需要經(jīng)過(guò)個(gè)人信息的收集以及整合，涉及到多個(gè)主體，包括數(shù)據(jù)主體、收集者、處理者、控制者等，整個(gè)過(guò)程十分復(fù)雜，很難做到讓數(shù)據(jù)主體每一個(gè)環(huán)節(jié)知情同意。通常對(duì)數(shù)據(jù)收集是通過(guò)達(dá)成協(xié)議、格式條款等方式實(shí)現(xiàn)的，對(duì)協(xié)議和相關(guān)的約定有必要進(jìn)行規(guī)范，這樣才能保障數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益。對(duì)數(shù)據(jù)的知情權(quán)、救濟(jì)權(quán)等權(quán)利，是保障數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)性的權(quán)利得到保障，才能更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。因此，建議海南自由貿(mào)易港立法對(duì)數(shù)據(jù)確權(quán)，同時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)分級(jí)分類進(jìn)行單獨(dú)立法，因?yàn)閿?shù)據(jù)的分級(jí)分類至關(guān)重要，是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的基礎(chǔ)。涉及到國(guó)家安全、重點(diǎn)領(lǐng)域、個(gè)人隱私等方面的數(shù)據(jù)在海南自由貿(mào)易港內(nèi)，屬于何種級(jí)別，應(yīng)如何分類，應(yīng)當(dāng)授權(quán)海南自由貿(mào)易港自主立法確認(rèn)。

海南自由貿(mào)易港法是以制度的形式確定三對(duì)關(guān)系，分別是中央與地方、政府與市場(chǎng)、對(duì)外開(kāi)放與風(fēng)險(xiǎn)防控，同時(shí)與海南自由貿(mào)易港長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相關(guān)的重大問(wèn)題也應(yīng)加以確定，為海南改革集成優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮、新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義生動(dòng)范例的打造創(chuàng)造條件，推動(dòng)海南自由貿(mào)易港健康、可持續(xù)的發(fā)展。(25)劉鋒：《南財(cái)快評(píng)之專家看兩會(huì)：制定海南自由貿(mào)易港法意義重大》來(lái)源：http：//finance.sina.com.cn/china/2020-05-26/doc-iirczymk3613068.shtml，2021年1月訪問(wèn)?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法(草案)》從國(guó)家層面為海南單獨(dú)立法，體現(xiàn)出中國(guó)繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，積極建設(shè)海南自由貿(mào)易港的信念。《海南自由貿(mào)易港法(草案)》是海南自由貿(mào)易港建設(shè)的“基本法”和總綱領(lǐng)，對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律規(guī)制作出有方向的指引，為后續(xù)相關(guān)規(guī)則的制定提供依據(jù)。建議其增加對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)定，增加對(duì)其安全性要求的表述。

2.加強(qiáng)地方自主立法

根據(jù)《海南自由貿(mào)易港法(草案)》第10條，海南可以根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)法律法規(guī)做出變通規(guī)定，但需要說(shuō)明情況。(26)參見(jiàn)《海南自由貿(mào)易港法(草案)》第10條。因此，在構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全制度方面，海南應(yīng)該充分利用地方立法權(quán)，針對(duì)自由貿(mào)易港建設(shè)的方向和目標(biāo)制定相適應(yīng)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則，將改革自主權(quán)及管理權(quán)限放開(kāi)并真正落到實(shí)處。海南政府、行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等自律組織，應(yīng)該遵循最高層級(jí)的立法方向，以問(wèn)題為導(dǎo)向，全面厘清數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理規(guī)范的缺失和漏洞，探索制定相配套的、可操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，通過(guò)綜合監(jiān)管全覆蓋、政府高效協(xié)調(diào)、行業(yè)嚴(yán)格自律，保障法律法規(guī)順利實(shí)施。

依托信用制度體系，建議設(shè)立《海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)黑白名單》。對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)過(guò)程中存在過(guò)違法情況的主體，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)監(jiān)管，限制或者禁止其繼續(xù)處理數(shù)據(jù)的資格。信用等級(jí)較高的，根據(jù)中國(guó)與相關(guān)國(guó)家或者區(qū)域的具體制度安排，依據(jù)對(duì)等原則，可將其納入自由傳輸?shù)姆懂?。在?guó)家數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理制度框架下構(gòu)建保障數(shù)據(jù)安全且便于數(shù)據(jù)流動(dòng)的機(jī)制，探索更為便捷合理的企業(yè)、個(gè)人信息數(shù)據(jù)安全出境評(píng)估辦法，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、個(gè)人數(shù)據(jù)入境制度性的有效對(duì)接。結(jié)合具體實(shí)際探索加入?yún)^(qū)域性國(guó)際數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的制度安排，使得數(shù)據(jù)傳輸?shù)谋憷阅苷嬲龑?shí)現(xiàn)。

(三)健全監(jiān)管體制

1.統(tǒng)一數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)

在海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)分級(jí)分類立法基礎(chǔ)上，細(xì)化出境安全評(píng)估規(guī)定。根據(jù)數(shù)據(jù)分級(jí)分類，制定不同的出境規(guī)則以及出現(xiàn)多種數(shù)據(jù)混合、界限模糊時(shí)候的處理規(guī)則。需要進(jìn)一步明確進(jìn)行數(shù)據(jù)安全評(píng)估的評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估程序等事項(xiàng)。由于數(shù)據(jù)出境活動(dòng)具有隱秘性、連續(xù)性，需要構(gòu)建綜合督查制度，積極開(kāi)展針對(duì)數(shù)據(jù)出境的監(jiān)督檢查，實(shí)施抽查與定期檢查相結(jié)合，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要嚴(yán)厲處罰并及時(shí)整改。此外，還需注重技管結(jié)合，依托于相關(guān)技術(shù)來(lái)管理網(wǎng)上數(shù)據(jù)出境活動(dòng)，通過(guò)技術(shù)手段來(lái)監(jiān)測(cè)，若發(fā)現(xiàn)問(wèn)題則及時(shí)監(jiān)督整改。根據(jù)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)涉及國(guó)家安全、社會(huì)公共重大利益的數(shù)據(jù)，應(yīng)該進(jìn)行最嚴(yán)厲的管控，可以要求本地化存儲(chǔ)，或有條件的禁止跨境流動(dòng)；而未涉及國(guó)家、社會(huì)重大利益的數(shù)據(jù)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)制，依情況采取較為寬松的制度，這樣更加有利于海南數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.采取多元手段綜合監(jiān)管

要使數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)，監(jiān)管是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“放得開(kāi)”的前提是要“管得住”，要對(duì)建設(shè)海南自由貿(mào)易港的安全把好關(guān)。在整體的建設(shè)過(guò)程中，某些行業(yè)和領(lǐng)域出現(xiàn)一部分風(fēng)險(xiǎn)是正常的，但不能是重大風(fēng)險(xiǎn)，更不能進(jìn)入“一放就亂、一亂就收、一管就死”的怪圈。海南自由貿(mào)易港中的“自由”是有限度的，其底線就是不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，“管”的能力和“放”的空間是成正比的。在重大的措施落實(shí)之前，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，扎緊制度的“籬笆”。要充分運(yùn)用法治手段、結(jié)合市場(chǎng)規(guī)則以及契約精神等多元化的方式來(lái)代替行政命令式單一手段的監(jiān)管，以提高“管”的能力以及“管”的精準(zhǔn)度。(27)何立峰：《海南自由貿(mào)易港建設(shè)過(guò)程中，不能出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年6月2日，第6版。充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公民的積極性，鼓勵(lì)行業(yè)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等設(shè)立調(diào)解組織和機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)解決各利益相關(guān)方在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)過(guò)程中所引發(fā)的糾紛問(wèn)題。建立信息點(diǎn)以及時(shí)就相關(guān)問(wèn)題公開(kāi)征詢各利益方的意見(jiàn)，確保所出臺(tái)的相關(guān)政策能真正考慮各利益相關(guān)方存在的實(shí)際訴求，作為政府管理的有效補(bǔ)充，并提高政府管理的效率。

3.加強(qiáng)國(guó)際區(qū)域合作交流

《海南自由貿(mào)易港法(草案)》第42條指出國(guó)家支持海南自由貿(mào)易港探索加入?yún)^(qū)域性國(guó)際數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度安排。(28)參見(jiàn)《海南自由貿(mào)易港法(草案)》第42條。海南應(yīng)積極推動(dòng)形成區(qū)域跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)協(xié)定，(29)張生：《國(guó)際投資法框架下的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)：保護(hù)、例外和挑戰(zhàn)》，《當(dāng)代法學(xué)》2019年第5期。積極參與國(guó)際數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)合作機(jī)制。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的國(guó)際環(huán)境下，國(guó)家各自推行單邊規(guī)則，他國(guó)被動(dòng)接受，很容易產(chǎn)生沖突，不利于國(guó)家間經(jīng)貿(mào)合作。因此，中國(guó)不能被動(dòng)接受，而應(yīng)積極參與研討和制定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際規(guī)則，充分利用“一帶一路”、博鰲亞洲論壇、上合峰會(huì)等契機(jī)，推動(dòng)區(qū)域性多邊規(guī)則的協(xié)商，針對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)則。增強(qiáng)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，樹立大國(guó)形象，推動(dòng)海南自由貿(mào)易港的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)便利化。