David Widdowson，Bryce Blegen，Geoff Short，Gareth Lewis，Eduardo Garcia-Godos and Mikhail Kashubsky

徐 君 謝昕宇 譯 張樹杰 校*

一、引言

國際普遍認(rèn)為，單一窗口指允許參與貿(mào)易和運(yùn)輸?shù)母鞣皆趩我恍畔⑷肟谔峤粯?biāo)準(zhǔn)化信息和單證的設(shè)施，以滿足所有與進(jìn)口、出口和過境有關(guān)的監(jiān)管要求。如果信息是電子的，則單個數(shù)據(jù)要素只需要提交一次(UNECE，2015年)。

澳大利亞一直是世界貿(mào)易組織(WTO)的積極支持者，在早期就接受了《貿(mào)易便利化協(xié)定》，并實(shí)施了其他促進(jìn)貿(mào)易便利化的多邊行動。作為一個嚴(yán)重依賴國際貿(mào)易的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，澳大利亞有大量的影響跨境貨物流動運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管需求，這些需求由國家和州一級40多個機(jī)構(gòu)直接或間接地管理和執(zhí)行。澳大利亞已經(jīng)實(shí)施了相當(dāng)多的支持跨境貿(mào)易的電子申報和許可制度，有些系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)施了若干年。一個顯著的例子是2005年首次實(shí)施的“綜合貨物通關(guān)系統(tǒng)”(ICS)，它是政府各相關(guān)部門用于在供應(yīng)鏈中各利益攸關(guān)方向其申報數(shù)據(jù)時，進(jìn)行風(fēng)險評估和清關(guān)的主要系統(tǒng)。雖然該系統(tǒng)在某種程度上與其他政府機(jī)構(gòu)有聯(lián)系，但隨著時間的推移，它并沒有達(dá)到符合國際標(biāo)準(zhǔn)的單一窗口的水平。

2016年，為了實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化，澳大利亞政府明確將建設(shè)貿(mào)易單一窗口作為政治優(yōu)先事項(xiàng)，尤其是針對出口商，并減少繁文縟節(jié)。政府表示，其目標(biāo)是設(shè)計一個可靠的前沿系統(tǒng)，帶來真正的貿(mào)易便利化效益，并將具有長久的壽命(Dutton，2017年)，同時設(shè)立了一個專門的單一窗口跨部門委員會(IDCSW)，以推進(jìn)該項(xiàng)目，并提請澳大利亞貿(mào)易便利化國家委員會(NCTF)關(guān)注這一議題，該委員會在世貿(mào)組織貿(mào)易便利化委員會框架下設(shè)立的。

本文來源于2017年開展的一項(xiàng)研究項(xiàng)目(Widdowson等人，2018年)的研究結(jié)果。得到澳大利亞貿(mào)易界團(tuán)體廣泛聯(lián)合支持，(1)The research was been funded by the Australian International Trade and Transport Industry Development Fund (AITTIDF)， with the support of the Australian Federation of International Forwarders (AFIF)， the Customs Brokers and Forwarders Council of Australia Inc.(CBFCA)， the Export Council of Australia (ECA)， the Conference of Asia Pacific Express Carriers (CAPEC) and Shipping Australia Ltd (SAL).The research was been undertaken by the Centre for Customs and Excise Studies (CCES) at Charles Sturt University (CSU) with assistance provided by the ECA in gathering input from industry via case studies.其目的是完善澳大利亞政府的單一窗口項(xiàng)目，為建立基于貿(mào)易利益相關(guān)方立場的澳大利亞高效單一貿(mào)易窗口鋪平道路，一個反映該國私營部門的需求和愿望的窗口。為此，它提供了澳大利亞當(dāng)前進(jìn)出口流程環(huán)境的綜合概述，包括該環(huán)境目前在澳大利亞政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部和跨政府機(jī)構(gòu)中涉及(或有近期計劃增加)的信息技術(shù)應(yīng)用的程度。它還進(jìn)一步收集了澳大利亞私營部門利益攸關(guān)方所確認(rèn)的有關(guān)單一窗口的需求和潛在利益的數(shù)據(jù)，并根據(jù)《貿(mào)易便利化協(xié)定》中的有關(guān)規(guī)定以及公認(rèn)的國際機(jī)構(gòu)如聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(UNECE)和世界海關(guān)組織(WCO)頒布的標(biāo)準(zhǔn)和最佳做法，對上述情況進(jìn)行審查。

報告獲得通過，其中的建議作為澳大利亞NCTF私營部門成員協(xié)商的一致立場提交政府，目前仍在考慮是否將這些建議作為該國未來單一窗口實(shí)施的基準(zhǔn)。

由于這可能是自《貿(mào)易便利化協(xié)定》實(shí)施以來，第一個由私營部門推動的關(guān)于主要發(fā)達(dá)貿(mào)易國家單一窗口的研究，該研究的某些方面似乎在該協(xié)定的更大全球背景下具有相關(guān)性，這些方面正是本文關(guān)注的焦點(diǎn)。一方面，《貿(mào)易便利化協(xié)定》中的規(guī)定有些與單一窗口直接相關(guān)，對簽署方具有普遍約束力——與關(guān)于這一主題的許多現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)和建議不同——而且可能要求現(xiàn)有或計劃實(shí)施單一窗口項(xiàng)目的國家在其做法中考慮這一點(diǎn)。另一方面，包含私營部門意見的項(xiàng)目結(jié)論至少可以部分反映貿(mào)易利益攸關(guān)方在全球范圍內(nèi)持有的觀點(diǎn)，并為今后的單一窗口設(shè)計和實(shí)施提供有益的見解。

二、背景：當(dāng)代邊境管理

管控國境是一國維護(hù)主權(quán)的主要手段之一，邊境部門在歷史上也是政府的重要收入來源部門：

邊境空間(對應(yīng)于其地圖線)由出入境口岸標(biāo)記。這里是通過移民和海關(guān)當(dāng)局處理人員和貨物的跨境交易的地方。通常情況下，無論法律制度如何，這些邊境檢查當(dāng)局的范圍是最廣泛的。主權(quán)國家在邊境上積極維護(hù)自己，以決定誰有權(quán)利或特權(quán)進(jìn)入(入境)和退出(出境)。(伯辛，2012年，第115頁)

實(shí)際上，國家都把邊境控制權(quán)分配給一個權(quán)力機(jī)構(gòu)，而這個權(quán)力機(jī)構(gòu)在大多數(shù)國家一般稱為海關(guān)，其擁有廣泛的權(quán)力，可以許可(通常是在繳納關(guān)稅和其他稅后)或拒絕(他國企業(yè))進(jìn)入該國的國內(nèi)市場，或允許國內(nèi)出口商進(jìn)入國外市場(通常是在經(jīng)過申報和檢查或其他管制的過程之后)。

在過去幾十年中，隨著稅率的下降和國際貿(mào)易的增長，海關(guān)履行國內(nèi)安全和符合邊境要求的職能有所增加，特別是在貿(mào)易驅(qū)動型的發(fā)達(dá)國家。在大多數(shù)情況下，此類要求主要由其他政府機(jī)構(gòu)(OGAs)進(jìn)行管理，它們在整個國內(nèi)市場具有廣泛的責(zé)任，而不僅僅限于邊境區(qū)域。

隨著自由貿(mào)易協(xié)定的實(shí)施和多國供應(yīng)鏈的增長，越來越多以前主要在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)中生產(chǎn)的產(chǎn)品被外國制造的等價物進(jìn)行補(bǔ)充或替代，而這些產(chǎn)品在不受國內(nèi)規(guī)范或與安全有關(guān)的監(jiān)管監(jiān)督的國家生產(chǎn)。近年來，與不安全進(jìn)口有關(guān)的丑聞在全球受到廣泛宣傳，并因擔(dān)心供應(yīng)鏈中潛在的污染或生物恐怖主義活動而進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，現(xiàn)有的監(jiān)管要求已經(jīng)變得更加嚴(yán)格，要求更加密切關(guān)注進(jìn)口的壓力也日益加大。對于瀕危物種、童工、監(jiān)獄勞動力和知識產(chǎn)權(quán)等不可接受和反競爭貿(mào)易做法的關(guān)注，也推動基于社會政策的新需求的產(chǎn)生，要求基于嚴(yán)格合規(guī)進(jìn)口清關(guān)的先決條件。

上述因素促使在邊境清關(guān)過程中加強(qiáng)了信息技術(shù)的使用，過去二十年來，許多紙質(zhì)申報和認(rèn)證要求已過渡到虛擬環(huán)境。在邊境清關(guān)過程中，IT和自動化的使用增加，各機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)與安全要求有關(guān)的產(chǎn)品注冊、評估和認(rèn)證工作自動化，其各自所作出的努力是并行的(通常是不協(xié)調(diào)的)。另一方面，邊境管理面臨挑戰(zhàn)的是需要海關(guān)和其他參與跨境貿(mào)易的邊境機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確和及時收集的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。現(xiàn)代信息科技徹底改變了有效收集、有效分析和傳播這些數(shù)據(jù)的能力。這些因素相當(dāng)迅速地將國家邊境流程從紙面的海關(guān)放行程序調(diào)整為可能需要在一個或多個系統(tǒng)中由適當(dāng)授權(quán)的各方按適當(dāng)順序提交一個或多個電子數(shù)據(jù)的過程。

雖然負(fù)責(zé)管制進(jìn)入國內(nèi)市場或國內(nèi)生產(chǎn)供出口的特定產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)一般將保住其主要權(quán)力，但它可能無法在邊境配備本部門的官員，因此需要與海關(guān)合作，在邊境執(zhí)行其關(guān)注事項(xiàng)。

因此，從實(shí)際角度來看，在IT支持和自動化管理日益增強(qiáng)的邊境流程中，海關(guān)和其他機(jī)構(gòu)需要密切合作以便利貨物流動。如果不這樣做，可能導(dǎo)致一些違法行為被忽略，并妨礙合法的國際貿(mào)易，損害國民經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)者的利益。單一窗口的概念強(qiáng)調(diào)協(xié)作和分享信息，為加強(qiáng)這些進(jìn)程并推進(jìn)貿(mào)易便利化和邊境執(zhí)法提供了愿景。

三、實(shí)踐中的單一窗口

在當(dāng)代邊境管理框架內(nèi)，單一窗口被視為一個概念，包含一套規(guī)則和基本構(gòu)成要素，旨在使政府能夠通過綜合程序提高其管理和執(zhí)行多個機(jī)構(gòu)的法律要求的能力，同時使合法貿(mào)易能夠快速、高效流通。

雖然單一窗口項(xiàng)目幾乎總是涉及基于IT的創(chuàng)新，但I(xiàn)T本身并非目標(biāo)。相反，目標(biāo)是為海關(guān)、OGAs和企業(yè)之間的邊境管理建立有效協(xié)作的平臺——通過IT和適當(dāng)自動化水平的增強(qiáng)和推動該平臺，從而促進(jìn)貨物跨境高效運(yùn)輸。先進(jìn)的單一窗口概念可以連接涉及跨境運(yùn)輸?shù)囊幌盗袇⑴c者，如圖1所示。

圖1 單一窗口環(huán)境中的參與者和數(shù)據(jù)交換

必須指出，單一窗口概念側(cè)重于監(jiān)管進(jìn)程，因?yàn)楸O(jiān)管過程與貨物在邊境運(yùn)輸同步實(shí)施——(貨物)到達(dá)/離開前的許可或申報、進(jìn)境或出境貨物的報關(guān)單和其他單據(jù)，以及授權(quán)這些貨物繼續(xù)沿供應(yīng)鏈運(yùn)輸?shù)倪^程。

因此，成功的單一窗口本質(zhì)上是具有事務(wù)性和可操作性的，其許多功能都是有嚴(yán)格時間要求的。一旦貨物開始運(yùn)輸，或在此之前，它便發(fā)揮作用，并且單一窗口對于它們完成其國際間運(yùn)輸至關(guān)重要。這就明確了單一窗口與更加需要預(yù)先規(guī)劃的“貿(mào)易門戶”或“貿(mào)易信息門戶”設(shè)施之間的區(qū)別。雖然單一窗口和貿(mào)易門戶之間存在著很大的潛在協(xié)同作用，但它們是不同的概念，不應(yīng)混為一談。(2)Note in this context that UNECE recently published a guidance document；see UNECE (2017d).

構(gòu)建成功的單一窗口需要循序漸進(jìn)的方法，在項(xiàng)目進(jìn)行期間和進(jìn)一步的實(shí)施過程中，將策略、組織方法、法律問題、運(yùn)營和溝通框架、商業(yè)流程再造、IT決策構(gòu)建、數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)、消息傳遞標(biāo)準(zhǔn)、采購、項(xiàng)目實(shí)施管理以及調(diào)整管理相結(jié)合。對這些因素關(guān)注不夠都可能導(dǎo)致項(xiàng)目延遲、成本超支甚至項(xiàng)目失敗——而關(guān)鍵問題通常與IT問題無關(guān)，盡管IT問題可能使關(guān)鍵問題加劇。

四、單一窗口的最佳實(shí)踐

由于國際貿(mào)易長期以來一直被認(rèn)為是國家經(jīng)濟(jì)增長的推動力，因此，注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多邊機(jī)構(gòu)在一段時間里一直聚焦于單一窗口概念。聯(lián)合國的相關(guān)機(jī)構(gòu)一直注重收集關(guān)于世界各地單一窗口實(shí)施情況的信息，總結(jié)最佳做法，并向希望啟動新項(xiàng)目或改進(jìn)已經(jīng)開展項(xiàng)目的國家提供指導(dǎo)和咨詢。世界銀行集團(tuán)、美洲開發(fā)銀行和其他聚焦于通過推動貿(mào)易促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多邊組織和國家組織在單一窗口領(lǐng)域做了大量工作。(3)For an overview of single window related activities of the World Bank Group and the Inter-American Development Bank，see Sections 4.6 and 4.7 of Widdowson， et al.(2018).

聯(lián)合國發(fā)布的與單一窗口有關(guān)的倡議包括由聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)，例如，聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)和社會委員會(UNESCAP)、聯(lián)合國歐洲經(jīng)委會、聯(lián)合國貿(mào)易便利化和電子業(yè)務(wù)中心(UN/CEFACT)、聯(lián)合國亞洲及太平洋無紙貿(mào)易和運(yùn)輸專家網(wǎng)(UNNExT)、聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(UNCITRAL)、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議(UNCTAD)所發(fā)布的倡議。歐洲經(jīng)委會和亞太經(jīng)社會成為制定貿(mào)易便利化建議書和一般電子商務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的全球協(xié)調(diào)中心，單一窗口在它們的工作中發(fā)揮著越來越大的作用。

UN/CEFACT是以在這些領(lǐng)域提供合作和制定標(biāo)準(zhǔn)為己任而設(shè)立的。過去幾十年中，所有這些聯(lián)合國機(jī)構(gòu)都制訂了大量貿(mào)易便利化領(lǐng)域的國際標(biāo)準(zhǔn)、最佳做法建議、案例研究和指導(dǎo)文件，其中許多聚焦于單一窗口或與單一窗口直接相關(guān)，并定期更新，以反映技術(shù)發(fā)展情況。雖然這些文書沒有約束力，但當(dāng)它們收集和整理實(shí)施單一窗口的國家的各種實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)時，便已被采納為實(shí)際的國際標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會的工作側(cè)重于國際貿(mào)易法標(biāo)準(zhǔn)，為單一窗口的一些基本法律基礎(chǔ)提供了進(jìn)一步的指導(dǎo)。

聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(UNECE)提供了一份全面的在線貿(mào)易便利化實(shí)施指南(UNECE，2012b)，該指南有一個關(guān)于單一窗口的專門章節(jié)(UNECE，2012年c)，該部分不斷更新與若干主題有關(guān)的最新信息(當(dāng)前的一個項(xiàng)目涉及在單一窗口環(huán)境中使用區(qū)塊鏈技術(shù)作為貿(mào)易便利化推動要素；參見UNECE，2017a)，包括與單一窗口實(shí)施有關(guān)的一組非常廣泛的材料的鏈接。下面圖2中引用了所選窗口，其中按主題描述了創(chuàng)建單一窗口的關(guān)鍵步驟。

圖2 聯(lián)合國單一窗口工具集：按步驟描述

這些材料為任何單一窗口項(xiàng)目提供了起點(diǎn)，盡管許多材料側(cè)重于發(fā)展中國家范圍內(nèi)的單一窗口實(shí)施，但其中很大一部分內(nèi)容與發(fā)達(dá)國家有關(guān)。值得注意的工作包括《單一窗口環(huán)境的數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)和建模指南》(UNESCAP，2012a)，該指南對數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)的好處進(jìn)行了詳盡的分析，以便根據(jù)貿(mào)易便利化原則和國際標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)高效和可預(yù)測的交易。它提供了一個循序漸進(jìn)的方法，幫助政府官員和貿(mào)易界制定捕獲、評估和定義數(shù)據(jù)，并構(gòu)建電子文檔。另一份有用的文件是《簡化貿(mào)易程序的業(yè)務(wù)流程分析指南》(UNESCAP，2012b)，該指南提出了一種識別、描述和分析現(xiàn)有“原型”業(yè)務(wù)流程的方法，包括在UNECE的購買-運(yùn)輸-支付國際供應(yīng)鏈模型(UNECE，2012a)框架內(nèi)參與國際交易的活動和任務(wù)。它提供了實(shí)際步驟(和詳細(xì)示例)和行動，從確定業(yè)務(wù)流程分析項(xiàng)目的范圍、規(guī)劃其實(shí)施和收集相關(guān)數(shù)據(jù)，到分析捕獲的數(shù)據(jù)以確定瓶頸和制定改進(jìn)建議。

幾十年來，歐洲經(jīng)委會一直努力制定一系列相互關(guān)聯(lián)的建議(見上文圖2所示)，這些建議代表了關(guān)于跨境貿(mào)易便利化的最佳做法的全球共識，包括與單一窗口直接有關(guān)的一些正式建議。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議在國際貿(mào)易、貿(mào)易便利化和運(yùn)輸/物流等各個領(lǐng)域擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)(UNCTAD，2016)。隨著世貿(mào)組織《貿(mào)易便利化協(xié)定》談判的開始，通過分析性和政策性出版物、培訓(xùn)、意識提升活動以及技術(shù)援助實(shí)施和能力建設(shè)活動，支持發(fā)展中國家參加這些談判成為貿(mào)發(fā)會議的另一個主要重點(diǎn)。

目前，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議的貿(mào)易便利化一攬子計劃包括支持實(shí)施《貿(mào)易便利化協(xié)定》以及更廣泛、更加雄心勃勃的運(yùn)輸、過境和貿(mào)易便利化改革。

聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議與其他國際組織，包括國際貿(mào)易中心(ITC)和UNECE密切合作，提供資助，并且最近貿(mào)發(fā)會議進(jìn)一步努力，為聯(lián)合國成員提供指導(dǎo)、技術(shù)援助和軟件工具，以建立單一窗口和相關(guān)應(yīng)用程序(參見UNCTAD，n.d.)。

活躍于這一領(lǐng)域的另一個國際組織是世界海關(guān)組織，該組織是一個政府間組織，總部設(shè)在布魯塞爾，于1952年通過一項(xiàng)國際公約成立，即海關(guān)合作理事會，代表全球海關(guān)界在廣泛的業(yè)務(wù)和政策方面解決問題。它制定和管理旨在提高一般邊境管控，特別是海關(guān)程序的效率和效力的公約、標(biāo)準(zhǔn)和其他文書。

作為其章程的重要組成部分，世界海關(guān)組織與其他政府和行業(yè)組織合作，例如世貿(mào)組織、貿(mào)易便利化與電子業(yè)務(wù)中心、國際貨運(yùn)代理聯(lián)合會和國際商會。與私營和公共部門利益攸關(guān)方的這種接觸是世界海關(guān)組織使命的一個關(guān)鍵方面。世界海關(guān)組織的所有貿(mào)易便利化技術(shù)論壇都有許多對所討論議題感興趣的行業(yè)和政府間機(jī)構(gòu)的廣大代表，代表們可以平等地參與討論，幫助形成結(jié)果。

自2003年以來，世界海關(guān)組織一直積極推動單一窗口概念，并與貿(mào)易便利化與電子業(yè)務(wù)中心合作，包括出版兩卷單一窗口概要(WCO，n.d.a)，從海關(guān)行政管理和業(yè)務(wù)人員的角度介紹單一窗口的法律、技術(shù)、人力資源和程序。

世界海關(guān)組織在單一窗口文獻(xiàn)中的一個關(guān)鍵區(qū)別是使用“智能”一詞來定義世界海關(guān)組織是如何設(shè)想單一窗口系統(tǒng)運(yùn)行的。它之所以使用術(shù)語“智能”一詞，是因?yàn)槭澜绾ｊP(guān)組織認(rèn)為，任何有效的單一窗口不僅僅是數(shù)據(jù)交換機(jī)/網(wǎng)關(guān)，以訪問其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)環(huán)境或 Web 門戶。它必須向所有的利益攸關(guān)方提供共享服務(wù)，并最好納入綜合風(fēng)險管理，滿足所有有關(guān)機(jī)構(gòu)作為單一窗口利益攸關(guān)方的要求，提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)共享，并代表包括銀行部門在內(nèi)的關(guān)稅/稅/費(fèi)管理系統(tǒng)。此外，世界海關(guān)組織認(rèn)為，最佳做法必須實(shí)現(xiàn)對交易者的綜合交易響應(yīng)，該交易系統(tǒng)通過提供關(guān)于政府要求(無論是來自海關(guān)或任何其他涉及單一窗口的機(jī)構(gòu))的信息，向交易者發(fā)出放行信號，或提醒貿(mào)易商放行障礙，使貿(mào)易商能夠解決這些問題。

多年來，世界海關(guān)組織的單一窗口概要增加了若干解釋性和相關(guān)文件，如《海關(guān)管理人員 信息技術(shù)指南》(WCO，n.d.c)，為考慮大型信息技術(shù)項(xiàng)目的海關(guān)或其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人(如單一窗口系統(tǒng))提供了寶貴的建議，以及 2015 年《世界海關(guān)組織單一窗口概要的補(bǔ)充版》部分內(nèi)容如下：單一窗口概念通過貿(mào)易商的監(jiān)督來檢查監(jiān)管行為，并查看貿(mào)易與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的所有互動行為，而不考慮政府內(nèi)部的分歧。(世界海關(guān)組織，2015年，第3頁)

另一個重要的相關(guān)文件是《世界海關(guān)組織單一窗口數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)指南》(WCO，2007年)，該指南與聯(lián)合國貿(mào)易便利化與電子商務(wù)中心關(guān)于同一專題的34號建議書大致相同，但在聯(lián)合國建議提出之前，已于2007年2月被 提交并接受。這一點(diǎn)很重要，因?yàn)樵诮ㄗh數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)時，世界海關(guān)組織能夠提供世界海關(guān)組織數(shù)據(jù)模型 (WCO DM)作為基礎(chǔ)模板，各國可以據(jù)此創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)化的國家數(shù)據(jù)庫。

世界海關(guān)組織數(shù)據(jù)模型系統(tǒng)最初的目的是為海關(guān)和貿(mào)易之間的各種交流所需的數(shù)據(jù)和信息結(jié)構(gòu)建立一個國際標(biāo)準(zhǔn)，以便管理各種邊境管制要求?？紤]到單一窗口的概念，世界海關(guān)組織數(shù)據(jù)模型系統(tǒng)從 2005 年進(jìn)行了廣泛升級，以包括用于各種其他邊境法規(guī)要求的數(shù)據(jù)和消息傳遞，例如人類健康、食品標(biāo)準(zhǔn)、動植物檢疫。除數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)外，世界海關(guān)組織數(shù)據(jù)模型系統(tǒng)還包括《聯(lián)合國行政、商業(yè)和運(yùn)輸電子數(shù)據(jù)交換規(guī)則》(UN/EDIFACT)和xml標(biāo)準(zhǔn)電郵模板、業(yè)務(wù)流程和信息模型以及廣泛的國際和國家代碼集。2009年，根據(jù)數(shù)據(jù)模型結(jié)構(gòu)創(chuàng)建的政府跨境監(jiān)管(GOVCBR)UN/EDIFACT信息，世界海關(guān)組織倡導(dǎo)了第一套能夠在單一窗口環(huán)境中管理信息交換的標(biāo)準(zhǔn)信息集，并在這一領(lǐng)域繼續(xù)工作。

與單一窗口有密切聯(lián)系的世界海關(guān)組織其他倡議包括協(xié)調(diào)邊界管理概念和《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》(SAFE框架)。

協(xié)調(diào)邊境管理是世界海關(guān)組織的一個術(shù)語，用于描述邊境機(jī)構(gòu)之間為各種潛在活動進(jìn)行更密切的合作——這是世界銀行、聯(lián)合國機(jī)構(gòu)和世貿(mào)組織廣泛宣傳的一個概念(事實(shí)上，若干《貿(mào)易便利化協(xié)定》的條款與之一致)，有時使用略有不同的術(shù)語，例如“協(xié)同邊境管理”，但目的大致相同。單一窗口可被視為這一更廣泛的機(jī)構(gòu)間合作的一部分。協(xié)調(diào)邊境管理是世界海關(guān)組織21世紀(jì)愿景的一個重要組成部分，它包含了廣泛的程序、行政、法律、實(shí)體、數(shù)據(jù)和技術(shù)層面上的問題，如聯(lián)合控制、共享設(shè)施、聯(lián)合情報和目標(biāo)中心，它與《貿(mào)易便利化協(xié)定》中的要求密切相關(guān)(見下文第7節(jié))。

《SAFE框架》是海關(guān)針對9·11恐怖行動做出的集體反應(yīng)，其核心概念是，應(yīng)認(rèn)識到將國際貿(mào)易供應(yīng)鏈視為相互關(guān)聯(lián)的一系列行為和信息交流的重要性。自2005年制定《SAFE框架》以來，海關(guān)與參與國際貿(mào)易和供應(yīng)鏈安全邊境監(jiān)管的其他政府及政府間機(jī)構(gòu)之間合作的程度有所提高。認(rèn)識到這一點(diǎn)，世界海關(guān)組織引進(jìn)了協(xié)調(diào)邊境管理和世界海關(guān)組織數(shù)據(jù)模型等工具和文件，并通過一系列涉及海關(guān)與其他政府機(jī)構(gòu)合作的標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)了《SAFE框架》。這進(jìn)一步表明單一窗口對世界海關(guān)組織戰(zhàn)略思維的重要性和相關(guān)性。

五、單一窗口項(xiàng)目的關(guān)鍵因素

20年來，在全球范圍內(nèi)實(shí)施單一窗口的經(jīng)驗(yàn)反映在多邊機(jī)構(gòu)的工作中，這些經(jīng)驗(yàn)突出表明，要成功實(shí)施單一窗口，就必須解決各種因素。如果單一窗口能夠成功實(shí)施，則其被譽(yù)為世界銀行所說的國家數(shù)字化戰(zhàn)略的關(guān)鍵部分，可對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生顯著的積極影響(UNECE，2017d)。然而，世界各地實(shí)施的單一窗口也提供了不少警示性的故事，最近的一份報告就指出：

在某個國家，一些機(jī)構(gòu)自稱是單一窗口并在一致框架下行動，尤其是其源于政府的戰(zhàn)略方針。但多數(shù)情況下，單一窗口倡議在政府之間暗藏競爭的背景下，以不協(xié)調(diào)的方式實(shí)施，對國家來說，結(jié)果完全無益。在體系結(jié)構(gòu)級別，權(quán)力關(guān)系有時也可能強(qiáng)加繁瑣、昂貴且無效的操作體系結(jié)構(gòu)。(非洲電子商務(wù)聯(lián)盟，2017年，第19頁)我們梳理了多邊機(jī)構(gòu)就單一窗口專題出版的許多參考文獻(xiàn)中所提供的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、最佳做法和建議，總結(jié)了任何單一窗口項(xiàng)目從一開始就需要牢記的一些關(guān)鍵因素。

(一)法律框架

管理跨境貿(mào)易的國家法律，包括與海關(guān)或賦予管控國家邊境主要職能的其他機(jī)構(gòu)的有關(guān)法律，往往與邊境程序(如進(jìn)口貨物)保持一致，部分原因是世界海關(guān)組織過去50多年來的協(xié)調(diào)工作和《經(jīng)修訂的京都公約》的規(guī)定，并顯示出不同國家之間的廣泛相似之處。但是，其他機(jī)構(gòu)的扶持性立法往往以國內(nèi)為業(yè)務(wù)重點(diǎn)，而且往往大相徑庭，即使它授予與邊境有關(guān)的權(quán)力或規(guī)定在邊境可執(zhí)行的任務(wù)，也很少以符合海關(guān)法或海關(guān)業(yè)務(wù)的方式這樣做。此外，在某種程度上來說，這些機(jī)構(gòu)的法律授權(quán)的信息收集、許可等，通常以與現(xiàn)代 IT 流程不完全兼容的方式進(jìn)行。

在這種情況下，主要的法律組成部分是準(zhǔn)備任何單一窗口項(xiàng)目都必不可少的，這就是為什么諸如聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會、聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(4)There are many documents on the UNCITRAL website that discuss the legal implications of single window.See， e.g.Rajput (2016).、聯(lián)合國貿(mào)易便利化與電子業(yè)務(wù)中心(5)There are many references to single window on the UN/CEFACT website.The following link is for a conference on the subject in October 2017， but it has within it links to various other core concepts such as the various single window recommendations；see UNECE (2017b).、世界海關(guān)組織等多邊機(jī)構(gòu)投入了大量時間和資源，來制定全面的指導(dǎo)、建議和解釋性資料，供各方在著手設(shè)立單一窗口(UNECE，2010a)和法律特點(diǎn)時考慮。

單一窗口需要國家法律框架的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。例如，根據(jù)所選擇的解決辦法，一個國家的海關(guān)立法可能需要做出重大修訂，以便賦予海關(guān)作為牽頭機(jī)構(gòu)的權(quán)力，并要求海關(guān)和其他政府部門合作，以推進(jìn)將面向貿(mào)易的活動納入單一窗口的舉措。同樣，授權(quán)給其他政府部門檢查貨物、收集數(shù)據(jù)和其他權(quán)力的法律也許要修改，以參考新的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)以及海關(guān)與其他政府部門之間的責(zé)任劃分。不然，單一窗口便可能通過專門制定的授權(quán)法案獲得其法律權(quán)威，從而凌駕于以前機(jī)構(gòu)相互制約的立法之上。

(二)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和運(yùn)作模式

單一窗口項(xiàng)目只能在負(fù)有邊境責(zé)任的機(jī)構(gòu)建立好協(xié)作工作關(guān)系的國家環(huán)境下取得成功。(6)For an extensive introduction to the existing conceptual frameworks for agency collaboration， see Standing Committee for Economic and Commercial Cooperation of the Organization of Islamic Cooperation (2016)， pp.10-22.從現(xiàn)實(shí)層面上講，單一窗口設(shè)施需要有一個領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)(或以公私伙伴關(guān)系代表政府的機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)其規(guī)劃和實(shí)施，并在系統(tǒng)運(yùn)行后發(fā)揮主要作用。通常，該機(jī)構(gòu)是海關(guān)(或最具有負(fù)責(zé)邊境管控職責(zé)的國家機(jī)構(gòu))。

如上所述，任命領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)需要授予權(quán)力，最好是基于立法的授權(quán)，這對牽頭機(jī)構(gòu)以及參與單一窗口的所有其他政府機(jī)構(gòu)都有約束力。在授予這一權(quán)力時，國家最高管理層(例如總理/總統(tǒng)辦公室)可授權(quán)負(fù)責(zé)涉及跨越國境貨物的機(jī)構(gòu)，必須利用單一窗口作為收集信息、監(jiān)測監(jiān)管要求是否得以遵守的主要手段，就其管轄范圍內(nèi)貨物跨境流動做出決定和采取行動與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)合作。

一旦授權(quán)其他政府部門參與，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)必須在所有機(jī)構(gòu)之間建立密切的工作關(guān)系，這些機(jī)構(gòu)將盡早從規(guī)劃階段開始參與單一窗口。密切和有效的機(jī)構(gòu)間溝通對于任何單一窗口的成功都至關(guān)重要，只有通過擁有共同愿景和密切(和持續(xù))的協(xié)作，才能完成風(fēng)險管理、數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)以及業(yè)務(wù)流程再造等關(guān)鍵方面的任務(wù)。

一旦單一窗口投入運(yùn)營，就將繼續(xù)需要密切合作，因?yàn)橄嚓P(guān)機(jī)構(gòu)將需要同時處理任何新出現(xiàn)的問題(例如，系統(tǒng)可用性/功能問題)，并管控隨時間推移而不可避免變化的監(jiān)管要求、技術(shù)和交易環(huán)境。單一窗口需要納入良好的 IT 治理原則，包括明確有效的規(guī)則(授權(quán)、訪問標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、數(shù)據(jù)保護(hù)、歸檔)，并具有有效的可擴(kuò)展性。

(三)多機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理

在建立單一窗口方面，最重要的(和被低估的)挑戰(zhàn)之一是協(xié)調(diào)有關(guān)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險管理制度，以加強(qiáng)貿(mào)易便利化。風(fēng)險管理是海關(guān)和邊境管理方面十分重要的問題，世界海關(guān)組織、聯(lián)合國機(jī)構(gòu)和世界銀行等多邊機(jī)構(gòu)已投入大量資源，用于制定、記錄和推廣最佳做法(7)For example， see Widdowson (2012)；Widdowson & Holloway (2010， p.95).，其中許多國家已采用這些最佳做法。但是，在那些具有國內(nèi)授權(quán)的機(jī)構(gòu)(例如，與安全或消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)的要求)中，國際貿(mào)易貨物的風(fēng)險管理問題并非總是重點(diǎn)。

在大多數(shù)國家，海關(guān)已經(jīng)從適用于所有跨境貨物的“攔截和搜查”方法轉(zhuǎn)向更先進(jìn)的風(fēng)險管理技術(shù)，包括預(yù)先提供信息、情報收集、特征分析和目標(biāo)定位、統(tǒng)計抽樣、基于合規(guī)性的風(fēng)險分析以及可信貿(mào)易商計劃。在可能的情況下，利用有關(guān)貨物、貿(mào)易商和供應(yīng)鏈的預(yù)先信息進(jìn)行風(fēng)險分析，以便在進(jìn)口貨物到達(dá)邊境之前(甚至在貨物離開原產(chǎn)地之前)確定對其管控處理，從而減輕風(fēng)險。同樣的邏輯也適用于出口產(chǎn)品，在將貨物裝載國際運(yùn)輸工具之前必須進(jìn)行良好的風(fēng)險評估，最好是在從原產(chǎn)地運(yùn)出后盡快進(jìn)行。

在不太危急的情況下，可以允許進(jìn)口貨物入境，條件是在貨物進(jìn)入國內(nèi)市場之前，通過入境后修改(例如標(biāo)簽)使貨物符合國家標(biāo)準(zhǔn)。盡管國家海關(guān)理所應(yīng)當(dāng)使用這些方法，但其他政府部門可能不熟悉這些方法，或者可能對使用這些方法感到猶豫不決，而且實(shí)際上，他們可能只會堅(jiān)持認(rèn)為，他們的任務(wù)要求對某些物品進(jìn)行100%的檢查，并保證它們在實(shí)際入境之前完全符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。雖然在某些情況下，這種措施是合理的，但這些措施妨礙了貿(mào)易，而且可能提供替代辦法來減少對商業(yè)的影響。對于出口食品的國家來說，質(zhì)量保證非常重要，通過在單一窗口內(nèi)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間合作，質(zhì)量保證可能會大大加強(qiáng)。

在多機(jī)構(gòu)的單一窗口環(huán)境中，單一窗口環(huán)境實(shí)施之前，必須討論上述所有問題，并在海關(guān)和所有的其他政府部門之間商定風(fēng)險管理。至關(guān)重要的是，各機(jī)構(gòu)應(yīng)傳達(dá)其打算由單一窗口(由牽頭機(jī)構(gòu)管理)執(zhí)行的風(fēng)險管理措施，包括要收集的有關(guān)信息的時間和格式的詳細(xì)信息，是否應(yīng)通過單一窗口的操作直接處理風(fēng)險評估和風(fēng)險管理決策(例如通過自動化或向邊境人員發(fā)出指示)，或在其他政府部門的加入后共同處理。

同樣重要的是，記錄到風(fēng)險因素相關(guān)的貨物時，是否只有在通過實(shí)物或文件核查并解除風(fēng)險因素后才能放行，或是否提供入境后/裝貨前處理有關(guān)的參數(shù)。在大多數(shù)情況下，牽頭機(jī)構(gòu)需要與每個其他政府部門簽訂協(xié)議，記錄這些事項(xiàng)，并定期更新，以考慮運(yùn)營和監(jiān)管變化。

(四)數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)保護(hù)

在單一窗口中共享用于風(fēng)險評估和其他目的的敏感數(shù)據(jù)會引發(fā)隱私泄露、商業(yè)機(jī)密泄露和數(shù)據(jù)保護(hù)問題。其中一些可以由立法管理(例如，澳大利亞1999年《電子交易法案》或類似法律)，但許多詳細(xì)的程序性問題可以通過諒解備忘錄或保證參與單一窗口所有利益攸關(guān)方機(jī)構(gòu)之間的其他書面協(xié)議進(jìn)行管理。即使在國內(nèi)機(jī)構(gòu)間單一窗口的環(huán)境下，數(shù)據(jù)保護(hù)問題的處理也十分困難，但在國際環(huán)境中，如果單一窗口與多國聯(lián)網(wǎng)環(huán)境相聯(lián)系時，處理數(shù)據(jù)保護(hù)問題的難度就成倍增加。

(五)貿(mào)易利益攸關(guān)方的參與

雖然推行國家單一窗口戰(zhàn)略的初步?jīng)Q定由政府所決定，但在大多數(shù)情況下，這一決定將取決于貿(mào)易利益攸關(guān)方的直接投入或希望通過投資取得回報的經(jīng)濟(jì)分析(由政府投資，但符合《貿(mào)易便利化協(xié)定》的規(guī)定，也為一般貿(mào)易利益攸關(guān)方帶來貿(mào)易效率的提高)。任何新的政府系統(tǒng)都會對交易過程產(chǎn)生影響，需要在整個項(xiàng)目成本效益和監(jiān)管影響分析中清楚地理解和反映這種影響。政府可能不清楚某些影響，這使得主要貿(mào)易利益攸關(guān)方參與項(xiàng)目的可行性研究階段變得至關(guān)重要。

一旦項(xiàng)目啟動，貿(mào)易利益攸關(guān)方在所有項(xiàng)目階段的參與仍然是至關(guān)重要的，以確保單一窗口既能夠抓住貿(mào)易流程的相關(guān)方面，又在設(shè)計階段抓住改進(jìn)流程的機(jī)會，而且在貿(mào)易商之間產(chǎn)生協(xié)作感和所有權(quán)感，這將大大緩解系統(tǒng)實(shí)施時和系統(tǒng)上線時可能出現(xiàn)的不可避免的問題。如上所述，一旦該系統(tǒng)開始運(yùn)作，就必須繼續(xù)與貿(mào)易利益攸關(guān)方進(jìn)行對話，這對于確定單一窗口的進(jìn)一步改進(jìn)，以及在出現(xiàn)新的監(jiān)管動態(tài)問題時有效應(yīng)對來說是至關(guān)重要的。

(六)財務(wù)方面

與任何重大 IT 系統(tǒng)項(xiàng)目一樣，融資從一開始就至關(guān)重要。單一窗口融資模式因國而異，從完全由政府融資的系統(tǒng)(無論是以預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長、成本節(jié)約、改善稅收或上述所有原因)到至少部分由用戶費(fèi)用融資的系統(tǒng)，到涉及公私伙伴關(guān)系模式的系統(tǒng)，這些系統(tǒng)旨在自己支付費(fèi)用，甚至是為了創(chuàng)造運(yùn)營收入。項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施方案將在很大程度上取決于所選擇的模式，因此在項(xiàng)目開始前必須明確融資模式。

另一個財務(wù)方面涉及營業(yè)收入(包括關(guān)稅、貨物和服務(wù)稅或增值稅(GST/VAT)以及許可證和登記費(fèi)用)的征收和分配方法(例如，是否與運(yùn)行單一窗口的機(jī)構(gòu)分享收入)。從交易者的角度來看，單一窗口作為付款的“一站式”平臺本身就是具有優(yōu)勢，特別是當(dāng)單一窗口模型允許通過統(tǒng)一的賬單定期付款時。與單一窗口項(xiàng)目融資模式一樣，這種運(yùn)營模式需要盡早確定，因?yàn)檫@是銀行、機(jī)構(gòu)和行業(yè)之間討論的中心問題，而且對系統(tǒng)設(shè)計也有影響。

(七)身份驗(yàn)證和信息安全

另一個問題涉及認(rèn)證(確認(rèn)信息的準(zhǔn)確性和可信性)，這是一個與自動交換信息的一般法律問題，但鑒于處理敏感信息的當(dāng)事方數(shù)目眾多、可能普遍存在的復(fù)雜立法環(huán)境，以及貿(mào)易商/代理商、代理商/代理商，甚至(在可互操作的單一窗口的情況下)政府/政府眾多的交易模式。所有各方必須就識別它們的方法、交換的完整性以及如何管理身份確認(rèn)和不可否認(rèn)性(即數(shù)據(jù)的發(fā)送者是真正的發(fā)送者，以后不能否認(rèn)該事實(shí))等問題達(dá)成一致。

在當(dāng)今無處不在的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險中，該單一窗口系統(tǒng)代表著一個誘人的目標(biāo)。該系統(tǒng)處理大量數(shù)據(jù)，其中很多是商業(yè)機(jī)密，與隱私問題有關(guān)，該系統(tǒng)對于跨境貿(mào)易的順利進(jìn)行至關(guān)重要。如果系統(tǒng)關(guān)閉，貨物可能不容易清關(guān)。如果關(guān)鍵商業(yè)數(shù)據(jù)被黑客攻擊，國民經(jīng)濟(jì)可能會因此受到影響。這意味著，單一窗口的設(shè)計需要從一開始就考慮到此類安全問題，并且必須具有足夠的韌性，以便在遭受黑客攻擊時仍能繼續(xù)使用，并且能夠定期更新其防御措施。

(八)業(yè)務(wù)流程再造

國際最佳做法以及聯(lián)合國(UNNExT，2016)和世界海關(guān)組織(WCO，n.d.a)等國際機(jī)構(gòu)的書面建議推薦，像單一窗口這樣廣泛和復(fù)雜的變革舉措應(yīng)伴之以業(yè)務(wù)流程審查，并酌情進(jìn)行業(yè)務(wù)流程重組。關(guān)于自動化的一個早已確立的事實(shí)是，信息技術(shù)的缺失和過時的電腦程序不會得到最佳的結(jié)果，相反，它會使那些過時和低效的程序根深蒂固。

將獲取的紙質(zhì)文件簡單地轉(zhuǎn)換為電子文件圖像是一個常見的錯誤，像這樣的做法很難實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化。邊境管理機(jī)構(gòu)之間的合作大大加強(qiáng)，它們處理工業(yè)的新方法為成功審查和改變現(xiàn)有程序提供了潛在的豐富基礎(chǔ)，而且在這方面，《貿(mào)易便利化協(xié)定》確實(shí)為單一窗口的實(shí)施提供了強(qiáng)有力的動力。

(九)技術(shù)架構(gòu)

單一窗口包含各種技術(shù)問題，但在整個描述之中，有幾個類別是最重要的。其中之一是系統(tǒng)架構(gòu)。單一窗口到底是一個單一的系統(tǒng)，還是一個網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)關(guān)，其背后存在一系列相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)？當(dāng)今的技術(shù)格局提出了許多選擇，這些選擇必須在項(xiàng)目開始時由單一窗口的所有各方進(jìn)行分析和商定，這些選擇將部分取決于上述法律問題。

還必須就系統(tǒng)是否應(yīng)與外部系統(tǒng)(如銀行、貿(mào)易門戶和港口社區(qū))進(jìn)行互操作作出決定，并將其納入架構(gòu)中。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與單一窗口是否應(yīng)該由外部供應(yīng)商管理的政策抉擇將進(jìn)一步影響最終的系統(tǒng)設(shè)計。

前面提到的 IT 安全方面在單一窗口體系結(jié)構(gòu)決策中也發(fā)揮著重要作用，操作故障安全(如并行處理、多個實(shí)例和系統(tǒng)切換功能)也發(fā)揮著重要作用。數(shù)據(jù)備份方法需要確保系統(tǒng)可以在非常短的時間內(nèi)重新聯(lián)機(jī)，并且在系統(tǒng)停機(jī)時需要了解回退程序，并在系統(tǒng)停機(jī)的狀態(tài)下進(jìn)行操作測試。

經(jīng)驗(yàn)表明，如果沒有適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)安全架構(gòu)，單一窗口很容易成為“單一失敗點(diǎn)”，立刻從貿(mào)易便利化工具轉(zhuǎn)變?yōu)榭缇迟Q(mào)易的不可逾越的障礙。單一窗口設(shè)計的這一方面非常具有可變性(事實(shí)上，許多標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，如UN/CEFACT，現(xiàn)在才努力更新它們解決這些問題的建議)，而且系統(tǒng)的設(shè)計不僅必須滿足當(dāng)今環(huán)境的挑戰(zhàn)，但同時也要考慮到未來不斷演變的威脅，因此需要相應(yīng)地確定該系統(tǒng)的預(yù)算。

(十)數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

在面向貿(mào)易的數(shù)據(jù)傳輸以及機(jī)構(gòu)間數(shù)據(jù)共享和訪問方面，需要規(guī)定單一窗口的消息傳遞方式以及數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)，并盡可能的靈活和現(xiàn)代化。如果認(rèn)為一個通用的數(shù)據(jù)平臺是最好的，那么需要進(jìn)行數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)(也是業(yè)務(wù)流程再造的一個關(guān)鍵因素)，這轉(zhuǎn)而又意味著必須選擇基本數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

聯(lián)合國貿(mào)易便利化與電子商務(wù)中心(UNECE，2010b)和世界海關(guān)組織(2007)再次建議，數(shù)據(jù)統(tǒng)一是使用聯(lián)合國貿(mào)易數(shù)據(jù)元目錄(UNTDED)和世界海關(guān)數(shù)據(jù)模型作為標(biāo)準(zhǔn)的單一窗口的必要配套，至少在國家單一窗口層面的內(nèi)部數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)與世界海關(guān)組織數(shù)據(jù)模型是協(xié)調(diào)且易于交互的。請注意，任何國際標(biāo)準(zhǔn)本身都不可能在一個國家單一窗口內(nèi)處理所有需求，因此數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)往往需要補(bǔ)充和擴(kuò)展，以滿足各國需要。

(十一)變革管理和未來保障

單個窗口永遠(yuǎn)不會“完成”；國家監(jiān)管環(huán)境、國際貿(mào)易環(huán)境和技術(shù)能力的變化是永遠(yuǎn)都存在的，任何單一窗口系統(tǒng)(以及該系統(tǒng)的運(yùn)營管理和預(yù)算)都必須能夠彈性地跟上這一變化，否則會不堪重負(fù)。

雖然從歷史上看，政府 IT 系統(tǒng)通常構(gòu)建在特定時間被稱為“最先進(jìn)”的定制模型上，但所有政府都認(rèn)識到，這種模式會導(dǎo)致(昂貴的)遺留系統(tǒng)，這些系統(tǒng)需要更新和擴(kuò)展(通常非常昂貴)，或者逐步淘汰并完全更換。當(dāng)今的技術(shù)選項(xiàng)比過去更加靈活和可互操作，任何單一窗口系統(tǒng)都需要通過一個“面向未來”的架構(gòu)來利用這一優(yōu)勢，該架構(gòu)包含持續(xù)變化，但無需逐步替換現(xiàn)有整個系統(tǒng)。

六、單一窗口趨勢

雖然單一窗口建設(shè)正在推進(jìn)，但相關(guān)的技術(shù)和創(chuàng)新想法也在進(jìn)步，因此，目前有多個主題影響著單一窗口，并且引發(fā)討論。應(yīng)審查和審議所有這些問題，包括它們能否(或應(yīng)該)在一個國家的最終單一窗口發(fā)揮作用，以下概述了三個此類“熱門話題”的摘要作為背景。

(一)貿(mào)易門戶

在過去的幾十年里，大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)，一般包括有關(guān)該機(jī)構(gòu)及其職責(zé)的信息，并鏈接到聯(lián)系方式、指導(dǎo)、授權(quán)立法等。隨著時間的推移，許多機(jī)構(gòu)還采取進(jìn)一步措施，向公眾提供服務(wù)(各種復(fù)雜程度)，例如，用電子表格和電子許可分別取代紙質(zhì)表格和紙質(zhì)許可，允許以電子方式支付費(fèi)用，以及在網(wǎng)上申請?jiān)S可證。在邊境負(fù)有責(zé)任的機(jī)構(gòu)往往為進(jìn)口商和出口商設(shè)置一個專門的部門，側(cè)重于它們的需要和要求。在大多數(shù)國家，海關(guān)有一個針對進(jìn)口商和出口商的綜合網(wǎng)站。

但是，這些機(jī)構(gòu)都以自己的風(fēng)格和自己特定權(quán)限范圍的信息開發(fā)其網(wǎng)站；很少能找到全面呈現(xiàn)進(jìn)出口信息的機(jī)構(gòu)，這些信息也能涵蓋了其他有關(guān)機(jī)構(gòu)的步驟和要求。上述所有這些都對進(jìn)口商或出口商是否有能力確保自己了解適用于某批貨物的所有要求提出了挑戰(zhàn)，即使在自己的國家都是如此，更不用說在其他國家了。

一直到現(xiàn)在，都難以找到一個國家的政府能夠提供一個“一站式服務(wù)”、包含所有進(jìn)出口要求的網(wǎng)站。一些國家擁有政府贊助的網(wǎng)站，稱為“貿(mào)易門戶”，但它們往往側(cè)重于推動出口，而沒有提供關(guān)于總體邊境程序的有用信息。這種狀況對跨境貿(mào)易不利并不奇怪。世界銀行評論到：

所有監(jiān)管信息的單一來源，只要是全面、準(zhǔn)確和最新的，就可以在貿(mào)易便利化方面產(chǎn)生切實(shí)的好處。首先，如果能夠通過一定的途徑獲得適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)，而無需親自從好幾個地方尋求建議，將節(jié)省大量成本。此外，使用單一的權(quán)威參考標(biāo)準(zhǔn)，可以避免沖突，同樣對于不遵守行為的潛在懲罰，也會避免沖突。把節(jié)省的這些時間和成本積累起來，能夠降低營商的總體成本，減少進(jìn)出口貨物的通關(guān)時間，從而有助于一個國家在透明度和營商便利性方面提高其總體地位。(Pugliatti，2012，第3頁)

這種貿(mào)易門戶網(wǎng)站的吸引力對幾乎所有希望進(jìn)入外國市場或外國供應(yīng)商的商界人士都是顯而易見的。直到最近，隨著《貿(mào)易便利化協(xié)定》的正式批準(zhǔn)，在某些國家負(fù)責(zé)涉及邊境事務(wù)的許多機(jī)構(gòu)幾乎沒有動力(而且往往沒有預(yù)算)一起合作，商定實(shí)施貿(mào)易門戶，除非它們從上述的法律中獲得具體授權(quán)?，F(xiàn)有貿(mào)易門戶的缺乏(目前參與世界銀行贊助的貿(mào)易便利化發(fā)展項(xiàng)目的國家正在實(shí)施這些門戶，否則它們現(xiàn)在實(shí)際上根本不存在)表明，政府很少將建立這樣一個門戶作為優(yōu)先事項(xiàng)。

然而，顯而易見的是，作為單一窗口項(xiàng)目必要先決條件的組織因素也有助于建立和維持國家貿(mào)易門戶。事實(shí)上，在參與單一窗口的機(jī)構(gòu)不斷變化的監(jiān)管要求背景下，一個成功的單一窗口必須始終堅(jiān)持一個原則，這意味著領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)必須跟蹤和記錄影響單一窗口的進(jìn)出口進(jìn)程的所有此類進(jìn)展。在綜合貿(mào)易門戶中向交易者提供這些信息的增量成本似乎微乎其微。

可以想象，貿(mào)易門戶可以在遠(yuǎn)比僅僅提供信息的更高層次來協(xié)助貿(mào)易商準(zhǔn)備跨境運(yùn)輸，以提供服務(wù)，如登記、許可和支付邊境機(jī)構(gòu)相關(guān)費(fèi)用。如果存在一個國家單一窗口，這些(非時間要求嚴(yán)格的)服務(wù)可以與單一窗口相互連接(其中快速放行是可取的，而且往往至關(guān)重要)，以便進(jìn)行驗(yàn)證、認(rèn)證和風(fēng)險管理，從而實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化處理，這種處理可能更加“個性化”，但基本上是自動化的，否則就不可能實(shí)現(xiàn)了。即使在沒有這種相互連接的情況下，門戶網(wǎng)站中的貿(mào)易建議與單一窗口的業(yè)務(wù)功能完全一致也是至關(guān)重要的。

(二)單一窗口的互操作性

認(rèn)識到國家單一窗口的好處，人們認(rèn)識到將單一窗口概念擴(kuò)展到跨境數(shù)據(jù)交換的潛在優(yōu)勢。公共機(jī)構(gòu)數(shù)量、種類繁多，意味著當(dāng)前主要的挑戰(zhàn)仍然是數(shù)據(jù)收集(無論是電子還是紙質(zhì))和程序的簡化、統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化。其他關(guān)鍵挑戰(zhàn)包括跨境認(rèn)證、相互認(rèn)可各自的法律領(lǐng)域，尤其是相互信任。

“互操作性”是指在不同經(jīng)濟(jì)體或國家的兩個或多個單一窗口系統(tǒng)之間以特定結(jié)構(gòu)格式交換特定類別的外貿(mào)相關(guān)信息。根據(jù)UN/CEFACT第36號建議書(2017年初發(fā)布)，互操作性的目標(biāo)應(yīng)該是快速、無縫和安全地交換準(zhǔn)確、完整的數(shù)據(jù)(數(shù)據(jù)集)，為運(yùn)營商和用戶帶來最大利益。

單一窗口互操作性的范圍可能會根據(jù)各方的利益進(jìn)行調(diào)整。例如，第36號建議書指出，它們可以是雙邊的，如果包括兩個以上的國家，也可以是多邊的；如果互操作性只在特定部門之間運(yùn)作(海關(guān)對海關(guān)(8)WCO has developed a comprehensive study on C2C exchanges called‘Globally networked Customs’；see WCO， n.d.b.，植物檢疫當(dāng)局，或海事機(jī)構(gòu))，則也可以是部門的。對互操作性的興趣日益增加，使得在最新的優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定談判中已經(jīng)有列入具體條款的提議。(9)For discussion in the context of the Pacific Alliance see Marczak & George (2016).

擁有成熟單一窗口或數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)的各國和經(jīng)濟(jì)體正在多邊的層次上制定互操作性項(xiàng)目，特別是東南亞國家聯(lián)盟(東盟)集團(tuán)。(10)Although this project has ambitious goals， progress has been slower than anticipated；see ASEAN (2013).太平洋聯(lián)盟區(qū)域自由貿(mào)易安排(由智利、哥倫比亞、秘魯和墨西哥組成)是首次由條約規(guī)定成員國國家單一窗口系統(tǒng)有義務(wù)在區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行互操作；它將這一義務(wù)定義為建立“系統(tǒng)的能力，以便按照國際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行電子信息交換”。(11)Article 5.9 of Commercial Protocol of Pacific Alliance.Spanish version available at： https：//alianzapacifico.net/en/

該系統(tǒng)的互操作包(IOP)于2016年7月12日啟動(12)For Official Statement by Minister of Foreign Trade of Perú (member of Pacific Alliance) see Ministry of Foreign Trade and Tourism of Peru， n.d.，作為一個綜合平臺，通過加快貨物清關(guān)和太平洋聯(lián)盟國家之間的貨物放行來促進(jìn)貿(mào)易便利化。IOP連接每個成員國的單一窗口，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化提交和處理，以及貨物清關(guān)的單一審批點(diǎn)。該項(xiàng)目的范圍目前僅限于在成員國之間交換植物檢疫和原產(chǎn)地證書信息，但預(yù)計在不久的將來，海關(guān)申報也將納入該系統(tǒng)(見秘魯外貿(mào)和旅游部，2017年)。這很可能是世界上第一個在行動上實(shí)現(xiàn)多邊單一窗口互操作性的案例。單一窗口議題似乎越來越多地作為貿(mào)易便利措施議題的一部分直接納入自由貿(mào)易協(xié)定的討論，并特別側(cè)重于互操作性能夠帶來的好處。

(三)港口社區(qū)系統(tǒng)

港口環(huán)境包括一個復(fù)雜的交易網(wǎng)絡(luò)，有著許多不同的公共和私人參與者。根據(jù)港口業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，可以將其分為兩大類：一類是港口/貨物物流服務(wù)和作業(yè)(如裝卸、停泊、拖船、領(lǐng)航)，傳統(tǒng)上稱為港口社區(qū)系統(tǒng)(PCS)；另一類則與船舶和貨物清關(guān)的管制報告要求(向港務(wù)局、海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民部、海關(guān)等申報)有關(guān)，通常稱為“港口單一窗口”。

PCS是一個協(xié)作式電子平臺，可促進(jìn)端到端的信息流動，并為港口用戶、貿(mào)易與物流企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)創(chuàng)造價值。它旨在保持中立和開放，使各方之間能夠智能、安全地交換信息，以提高海洋和機(jī)場社區(qū)的效率和競爭地位，并通過單一提交數(shù)據(jù)平臺、連接運(yùn)輸和物流鏈來優(yōu)化、管理和自動化物流過程。

在概念層面上，PCS是一個系統(tǒng)，旨在為不同利益相關(guān)者之間提供可互操作的信息交流，并且與單一窗口的想法非常一致。PCS與單一窗口概念有許多體系結(jié)構(gòu)和其他技術(shù)的相似之處，交換的信息通常(至少部分)是貿(mào)易商申報和政府報告要求中也需要的數(shù)據(jù)。

實(shí)時信息交換需求的增長和信息技術(shù)系統(tǒng)的迅速發(fā)展，對這兩種環(huán)境之間的集成提出了更高的要求，導(dǎo)致以前狹隘的PCS概念擴(kuò)展為涵蓋政府機(jī)構(gòu)報告程序的更全面的概念。因此，在一些國家，PCS與海關(guān)、其他政府組織的應(yīng)用程序相連，這一模式也為單一窗口背景下數(shù)據(jù)分享合作提供了有效例證。

納入單一窗口的PCS將至少包含政府要求的與船舶和貨物有關(guān)的報告(例如在申報中)。從業(yè)務(wù)流程模型的角度來看，可以分為如下幾類：

· 監(jiān)管：IMO-FAL表格、貨物艙單

· 操作：船舶到達(dá)通知

· B2B 消息：訂艙、領(lǐng)航員的任命

· 服務(wù)請求：裝箱、集裝箱取貨

· 信息傳遞：港口服務(wù)績效指標(biāo)，單一窗口。

雖然UN/CEFACT第33號建議書目前在設(shè)計上不適用于B2B數(shù)據(jù)交換，但聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會正在參與一個單一提交門戶項(xiàng)目(UNECE，n.d.)，將其他類別的單一窗口類平臺(可包括B2B方面)納入其建議范圍。這一努力部分是對國際海事組織(IMO)工作的回應(yīng)，該組織為這一領(lǐng)域提供了以電子方式交換貨物、船員和乘客信息的標(biāo)準(zhǔn)，作為《國際海上交通便利化公約》(FAL-forms)修訂和現(xiàn)代化附件的一部分，該附件稱為“FAL-forms”(IMO，2019年)，并正在推動一項(xiàng)新的“海上單一窗口”倡議(IMO，2014年)。

七、單一窗口和世貿(mào)組織《貿(mào)易便利化協(xié)定》

截至2017年，幾乎所有單一窗口項(xiàng)目的工作都是由自愿實(shí)施的國家組成，其動機(jī)來源于國家且主要是政府的考慮，例如希望提高邊境行動的效率，更有效地執(zhí)行，以及以信息技術(shù)為驅(qū)動的成本和人工開支的節(jié)省。雖然世界銀行和區(qū)域開發(fā)銀行等多邊捐助組織在過去二十年中開始促進(jìn)(和資助)這類項(xiàng)目，認(rèn)為這種項(xiàng)目有利于發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展(通過降低進(jìn)入國際市場的成本)，但各國政府沒有實(shí)施單一窗口制度的約束性義務(wù)。

如上文所述，雖然聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)、世界海關(guān)組織和其他組織就如何最好地實(shí)施單一窗口提出了一系列非常全面和有用的指導(dǎo)意見，但是否這樣做(并考慮到該指導(dǎo)意見)是由每個國家自行決定。隨著《貿(mào)易便利化協(xié)定》于2017年初生效，單一窗口可能被認(rèn)為是比以前具有更強(qiáng)基礎(chǔ)要求的任務(wù)，至少在那些已接受條約規(guī)定的國家是這樣。下面的討論將探討這種看法是否準(zhǔn)確，以及在多大程度上是準(zhǔn)確的。

(一)《貿(mào)易便利化協(xié)定》中關(guān)于單一窗口的條款

《貿(mào)易便利化協(xié)定》第10條“與進(jìn)口、出口和過境有關(guān)的手續(xù)”中有關(guān)于單一窗口的具體規(guī)定，具體體現(xiàn)在第10條第4款中，規(guī)定如下：

4 單一窗口

4.1成員應(yīng)努力建立或維持一個窗口，使貿(mào)易商能夠通過單一入境點(diǎn)向參與當(dāng)局或機(jī)構(gòu)提交貨物進(jìn)口、出口或過境的文件和數(shù)據(jù)要求。參加當(dāng)局或者機(jī)構(gòu)對文件和數(shù)據(jù)進(jìn)行審核后，應(yīng)當(dāng)通過單一窗口及時將結(jié)果通知申請人。

4.2如果已經(jīng)通過單一窗口收到文件和數(shù)據(jù)要求，參與當(dāng)局或機(jī)構(gòu)不得要求提供同樣的文件和數(shù)據(jù)要求，除非在緊急情況下和其他有限的例外情況下予以公布。

4.3成員應(yīng)將單一窗口的運(yùn)作詳情通知委員會。

4.4成員須在可能及切實(shí)可行的情況下，使用信息技術(shù)支持單一窗口。

應(yīng)當(dāng)從一開始就指出，第10條，包括第4款，在條款上對世貿(mào)組織成員方在邊境手續(xù)方面規(guī)定了義務(wù)。這些規(guī)定顯然意在強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)作為整體來考慮，包括所有對跨越國境的貨物有監(jiān)管要求的機(jī)構(gòu)，而不僅僅是指海關(guān)(這一點(diǎn)應(yīng)該得到強(qiáng)調(diào)，因?yàn)椤顿Q(mào)易便利化協(xié)定》其他條款有的只針對海關(guān)，例如第12條)，而且無論這些貨物流動是否具有進(jìn)口、出口或過境的性質(zhì)，都突出了這一點(diǎn)。

第4.1款最初只要求成員“努力”建立或維持一個窗口，這不是強(qiáng)制性要求。但是，如果已設(shè)置此類單一窗口，則第4.1款要求他們“……貿(mào)易商通過單一入境點(diǎn)向參與當(dāng)局或機(jī)構(gòu)提交貨物進(jìn)口、出口或過境的文件和數(shù)據(jù)要求”，在審查提交的文件和數(shù)據(jù)后，政府應(yīng)“通過單一窗口”和“及時”將結(jié)果通知“申請人”。這為那些擁有單一窗口國家的當(dāng)局規(guī)定了一套相對較高的標(biāo)準(zhǔn)。第4.2款可以說是設(shè)置了一個更高的標(biāo)準(zhǔn)，要求參與單一窗口的機(jī)構(gòu)不能要求重復(fù)提供“文件和數(shù)據(jù)”(“緊急情況和其他有限的例外情況除外，這些例外情況是公開的”)。

與UN/CEFACT第33號建議書中單一窗口的定義一樣，上述《貿(mào)易便利化協(xié)定》的規(guī)定并不一定意味著單一窗口實(shí)際上是一個信息系統(tǒng)，這意味著它可能是提交文件的入口點(diǎn)。然而，第4.4款確實(shí)要求(使用“必須”一詞)成員使用信息技術(shù)支持單一窗口(后來，“必須”被“盡可能和可行的情況下”替代，約束力程度由此變低)。

作為第10條的一部分，第4款需要根據(jù)第10條第1款來解讀，該條規(guī)定了判斷所有成員邊境手續(xù)的標(biāo)準(zhǔn)：

1 手續(xù)和文件要求

1.1為了盡量減少進(jìn)出口和過境手續(xù)的使用和復(fù)雜性，減少和簡化進(jìn)口、出口和過境文件 要求，并考慮到合理的政策目標(biāo)和其他因素，如情況變化、相關(guān)的新信息、商業(yè)慣例、科技技術(shù)和技術(shù)的實(shí)用性、國際最佳做法以及有關(guān)各方的投入，各成員應(yīng)審查這些手續(xù)和文件要求，并根據(jù)審查結(jié)果，酌情確保此類手續(xù)和文件要求：

(a) 為快速放行和清關(guān)貨物，特別是易腐貨物而采用和應(yīng)用的；

(b) 為在減少合規(guī)貿(mào)易商和經(jīng)營者的時間和成本而采用和應(yīng)用的；

(c) 在有兩項(xiàng)或兩項(xiàng)以上替代措施可合理用于實(shí)現(xiàn)有關(guān)政策目標(biāo)的情況下，所選擇的貿(mào)易限制性最低的措施；

(d)如果不再需要(包括其中的部分)，則不再保留。

與單一窗口討論特別相關(guān)的是，“考慮到……技術(shù)和技術(shù)的可用性，國際最佳實(shí)踐……”這似乎與滿足上文第1.1(a)和(b)款的測試特別相關(guān)。

《貿(mào)易便利化協(xié)定》第10條第3款還載有一項(xiàng)明確建議，建議各成員在規(guī)定邊境手續(xù)時考慮到國際標(biāo)準(zhǔn)——與上述聯(lián)合國機(jī)構(gòu)和世界海關(guān)組織的工作有微妙的聯(lián)系，其中很多與單一窗口直接相關(guān)：

3 國際標(biāo)準(zhǔn)的使用

3.1除本協(xié)議另有規(guī)定外，鼓勵各成員使用相關(guān)的國際標(biāo)準(zhǔn)或其中的部分作為其進(jìn)口、出口或過境手續(xù)和程序的基礎(chǔ)。

3.2鼓勵各成員在其資源范圍內(nèi)參加有關(guān)國際組織的準(zhǔn)備和定期審查有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的工作。

(二)邊境機(jī)構(gòu)合作和信息要求

雖然第10條第4款中只具體提到單一窗口，但《貿(mào)易便利化協(xié)定》第8條中也載有非常明確的授權(quán)，可以理解為指導(dǎo)根據(jù)第10條進(jìn)行的任何和所有活動，包括任何國家單一窗口項(xiàng)目：

第8條：邊境機(jī)構(gòu)合作

1.各成員國應(yīng)確保其負(fù)責(zé)邊境管制和貨物進(jìn)口、出口和過境程序的當(dāng)局和機(jī)構(gòu)相互合作，協(xié)調(diào)其活動，以促進(jìn)貿(mào)易。

正如本文前面所討論的，這項(xiàng)規(guī)定實(shí)質(zhì)上是授權(quán)世界海關(guān)組織和其他多邊組織提倡的建立協(xié)調(diào)邊境管理概念。這種合作隱含著風(fēng)險管理的協(xié)調(diào)，以及風(fēng)險管理在任何單一窗口系統(tǒng)中的有效實(shí)施。然而，與世界海關(guān)組織背景下的協(xié)調(diào)邊境管理不同的是，這里任務(wù)的重點(diǎn)又回到了《貿(mào)易便利化協(xié)定》第10條第1.1款，其目標(biāo)是取得成果——“……以促進(jìn)貿(mào)易”。這可以說意味著，任何接受了《貿(mào)易便利化協(xié)定》的世貿(mào)組織成員方實(shí)施單一窗口的首要目標(biāo)必須是“為了促進(jìn)貿(mào)易便利”。

關(guān)于跨境貿(mào)易經(jīng)常提到的一個障礙是，不僅從實(shí)際邊境程序方面，而且在先決條件(如登記要求、許可證、審查)和相關(guān)費(fèi)用方面，無法方便地獲得關(guān)于進(jìn)出口要求的準(zhǔn)確信息。(13)See Pugliatti (2012).政府機(jī)構(gòu)，只要提供這種信息，往往只管自己的監(jiān)管程序，由貿(mào)易商(或其服務(wù)提供商)來提供各種部分，以全面了解將特定貨物從國內(nèi)工廠轉(zhuǎn)移到外國目的地的客戶或?qū)⑼鈬a(chǎn)的貨物進(jìn)口到該國需要什么。特別是，由于缺乏信息和由此產(chǎn)生的不可預(yù)測性，中小型企業(yè)商可能不愿意從事國際貿(mào)易。

解決這個問題的一個辦法是政府實(shí)施貿(mào)易門戶。也許并不奇怪的是，鑒于《貿(mào)易便利化協(xié)定》旨在促進(jìn)跨境貿(mào)易的目標(biāo)，《貿(mào)易便利化協(xié)定》還載有與上文所討論的貿(mào)易門戶概念有關(guān)的規(guī)定。這些規(guī)定屬于《貿(mào)易便利化協(xié)定》中以“信息公開和可獲得性”為標(biāo)題的第1條。最初，第1條規(guī)定：

1.1各成員方應(yīng)以非歧視性和容易獲得的方式迅速公布以下信息，使政府、貿(mào)易商和其他有關(guān)各方了解這些信息：

(e)進(jìn)口、出口和過境程序(包括港口、機(jī)場和其他入境點(diǎn)程序)，以及所需的表格和文件；

(f)對進(jìn)口或出口征收或與進(jìn)口或出口有關(guān)的任何種類的關(guān)稅和國內(nèi)稅規(guī)適用的稅率；

(g)代表或?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)對進(jìn)口、出口、過境或與之相關(guān)方面征收的費(fèi)用和收費(fèi)；

(h)為海關(guān)目的對產(chǎn)品進(jìn)行歸類或估價的規(guī)則；

(i)與原產(chǎn)地規(guī)則有關(guān)的普遍適用的法律、法規(guī)和行政裁決；

(j)進(jìn)口、出口或過境限制或禁令；

(k)違反進(jìn)出口或者過境手續(xù)的處罰規(guī)定；

(l)上訴或復(fù)審程序；

與任何國家或多國簽訂的與進(jìn)口、出口或過境有關(guān)的協(xié)定或協(xié)定部分內(nèi)容；

(m)與關(guān)稅配額管理有關(guān)的程序。

第1.1條中的上述授權(quán)不適用于以本國語言以外的任何語言提供此類信息，也不授權(quán)通過互聯(lián)網(wǎng)提供所有此類信息。然而，第1.2條繼續(xù)要求在互聯(lián)網(wǎng)上以世貿(mào)組織的官方語言“在可行的情況下”公布國家邊境管制程序的概括性總結(jié)：

2.1各成員方應(yīng)通過互聯(lián)網(wǎng)提供并適當(dāng)?shù)馗乱韵聝?nèi)容：

(n)說明其進(jìn)口、出口和過境程序，包括上訴或?qū)彶槌绦?，從而使政府、貿(mào)易商和其他利益各方獲悉進(jìn)口、出口和過境所需的實(shí)際步驟；

(o)對該成員進(jìn)口、自該成員出口或過境該成員所需的表格和單證；

(p)其咨詢點(diǎn)的聯(lián)系信息。

2.2在可行的情況下，第2.1(a)條中提到的說明也應(yīng)當(dāng)以世貿(mào)組織的官方語言提供。

2.3鼓勵成員通過互聯(lián)網(wǎng)提供更多的與貿(mào)易有關(guān)的信息，包括有關(guān)貿(mào)易有關(guān)的立法以及第1.1條提及的其他項(xiàng)目。

關(guān)于第1(2.1)(c)條中提到的“咨詢點(diǎn)”，指的是第1.3條中關(guān)于咨詢點(diǎn)的規(guī)定，該規(guī)定鼓勵一國“在其現(xiàn)有資源范圍內(nèi)”：

……設(shè)立或維持一個或多個咨詢點(diǎn)，以答復(fù)政府、貿(mào)易商和其他有關(guān)方就第1.1條所涵蓋的事項(xiàng)的合理咨詢，并提供第1.1(a)項(xiàng)所述所需的表格及文件。

第1條第3款繼續(xù)要求各國“在合理的時間內(nèi)答復(fù)咨詢并提供表格和文件”，并鼓勵它們這樣做而無需收費(fèi)(但是，如果收取費(fèi)用，各國“應(yīng)將其費(fèi)用和收費(fèi)金額限制在提供服務(wù)的大致成本內(nèi)”)。

與《貿(mào)易便利化協(xié)定》的許多規(guī)定一樣，第1條貫穿了整個政府的工作重點(diǎn)；這些規(guī)定不僅適用于海關(guān)，而且同樣適用于所有負(fù)責(zé)跨境流通的政府機(jī)構(gòu)。第1.1條關(guān)于公布與邊境有關(guān)的要求，第1.2條中關(guān)于提供“關(guān)于……程序的說明”和其他細(xì)節(jié)的要求，以及第1.3條中關(guān)于“咨詢點(diǎn)”的規(guī)定，都是全面的，就其本身而言，前提應(yīng)該是在各政府機(jī)構(gòu)間達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化、協(xié)調(diào)化、變革管理，這些機(jī)構(gòu)雖然受《貿(mào)易便利化協(xié)定》第8條授權(quán)，但即使在最發(fā)達(dá)的國家，也可能對任何國家政府(甚至要求修改立法)的實(shí)施提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

然而，從上文單一窗口項(xiàng)目的關(guān)鍵因素的討論中可以明顯看出，這些要求完全符合有效實(shí)施和運(yùn)作單一窗口必須具備的先決條件。一旦這些措施到位，就為成功的單一窗口和貿(mào)易門戶實(shí)施奠定了基礎(chǔ)，《貿(mào)易便利化協(xié)定》條款似乎意味著兩者應(yīng)同步進(jìn)行。

八、結(jié)論

如上所述，《貿(mào)易便利化協(xié)定》并不規(guī)定成員方設(shè)立單一窗口，而該協(xié)定的第10條第4.1款，只是規(guī)定“成員方應(yīng)努力建立或維持單一窗口”。然而，《貿(mào)易便利化協(xié)定》確實(shí)包括了與邊境機(jī)構(gòu)合作和透明度有關(guān)的強(qiáng)制性規(guī)定，可以通過單一窗口來放寬這些規(guī)定的執(zhí)行，并與單一窗口保持一致，且《貿(mào)易便利化協(xié)定》可以說確實(shí)推動沒有單一窗口的國家建設(shè)單一窗口。由于《貿(mào)易便利化協(xié)定》的規(guī)定旨在對所有簽署方(隨著時間的推移)具有約束力，無論它們是發(fā)達(dá)成員還是發(fā)展中成員，單一窗口的這種推動力似乎甚至適用于高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，而且如果這樣一個項(xiàng)目能夠?qū)Ω鳈C(jī)構(gòu)的效率產(chǎn)生重大潛在收益和促進(jìn)貿(mào)易便利化，那么這種推動作用就會得到加強(qiáng)。

顯然，所有《貿(mào)易便利化協(xié)定》的簽署方都需要認(rèn)真考慮條約下的執(zhí)行優(yōu)先事項(xiàng)。由于《貿(mào)易便利化協(xié)定》只需要“努力”建立一個國家單一窗口，而且沒有確定的命令要求開展該工作，因此，一個成員可能希望推遲這樣一個令人感受到壓力的項(xiàng)目，直到它對《貿(mào)易便利化協(xié)定》的命令要求情況進(jìn)行全面評估之后。在這方面，雖然多機(jī)構(gòu)邊境管制環(huán)境似乎通過單一窗口為提高跨境貿(mào)易的效率奠定了良好的基礎(chǔ)，但重要的是，首先要通過注重改善各機(jī)構(gòu)之間合作關(guān)系、透明度和《貿(mào)易便利化協(xié)定》其他強(qiáng)制性的條款來為這一制度奠定基礎(chǔ)。這是澳大利亞私營部門磋商的結(jié)論之一(Widdowson等人，2018年)。其他基于行業(yè)的結(jié)論可能對TFA簽署方具有更廣泛的適用性，無論一個成員的發(fā)展?fàn)顩r如何，包括：

(1) 無論是否實(shí)施單一窗口，都應(yīng)開發(fā)和維護(hù)一個符合《貿(mào)易便利化協(xié)定》第1條的貿(mào)易信息門戶，以支持行業(yè)界與國際貿(mào)易有關(guān)的大量監(jiān)管(和其他)事項(xiàng)。

(2) 如果決定實(shí)施國家單一窗口，應(yīng)提出一系列備選方案，從圍繞流程改進(jìn)構(gòu)建的相對溫和的方法，到納入所有國內(nèi)進(jìn)出口數(shù)據(jù)需求并包括綜合風(fēng)險評估的更為令人向往的、可能昂貴的跨境可互操作單一窗口應(yīng)用程序。備選辦法的選擇應(yīng)明確納入投資模式，所選擇的任何模式都必須是長期可持續(xù)的，并納入適當(dāng)應(yīng)對不可避免的持續(xù)監(jiān)管和技術(shù)變革的措施。

(3) 實(shí)施國家單一窗口的任何決定都應(yīng)考慮到負(fù)有邊境責(zé)任的機(jī)構(gòu)中現(xiàn)有的信息技術(shù)水平狀況，并盡可能在此基礎(chǔ)上，以漸進(jìn)的方式納入和建立有效的解決方案和進(jìn)程。

(4) 如果決定實(shí)施國家單一窗口，應(yīng)盡早公布關(guān)于范圍、時間表、預(yù)算和系統(tǒng)架構(gòu)的初步建議，并通過NCTF等論壇征求行業(yè)意見，使行業(yè)意見能夠影響未來發(fā)展方向。

(5) 實(shí)施國家單一窗口的任何決定都應(yīng)納入國際最佳做法，并符合有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)，以利于實(shí)現(xiàn)互操作性，并遵守《貿(mào)易便利化協(xié)定》邊境機(jī)構(gòu)合作的要求。

本文的目的并不是討論澳大利亞的研究結(jié)果，因?yàn)檫@些結(jié)果與國家監(jiān)管環(huán)境有關(guān)。(14)These can be found in Section 7 et seq in Widdowson， et al.(2018).然而，私營部門的反饋表明，從非常真實(shí)的意義上來講，澳大利亞的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)是以《貿(mào)易便利化協(xié)定》對待貿(mào)易的觀點(diǎn)來看待貿(mào)易：不是一個機(jī)構(gòu)一個機(jī)構(gòu)地看待貿(mào)易，而是從整個政府的角度來看，并不是分解成由各種不協(xié)調(diào)的法律所管轄的碎片化過程，而是從首尾相連的便利化供應(yīng)鏈的角度出發(fā)。這些企業(yè)對互操作性和協(xié)調(diào)邊境管理等單一窗口概念的熟悉程度可能并不高，但它們希望看到的國際貿(mào)易便利化似乎與單一窗口的實(shí)施非常吻合，特別是整合了貿(mào)易信息門戶，并提供了與澳大利亞貿(mào)易伙伴系統(tǒng)互操作性的窗口。

關(guān)于澳大利亞政府信息技術(shù)領(lǐng)域的現(xiàn)狀及其對全國單一窗口的準(zhǔn)備情況，私營部門強(qiáng)調(diào)了如果決定向前推進(jìn)，需要解決的重大挑戰(zhàn)。(15)See Section 7 et seq in Widdowson， et al.(2018).例如，在我們審查時，澳大利亞政府尚未就單一窗口與私營部門接觸。與此同時，私營部門的反饋?zhàn)C實(shí)，雖然貿(mào)易利益攸關(guān)方報告指出，它們對于在細(xì)枝末節(jié)事項(xiàng)上的大量增加和低效的貿(mào)易過程感到沮喪和不滿，但其中一些問題要么涉及其出口國家的要求，要么涉及與服務(wù)供應(yīng)方有關(guān)的問題，而單一窗口可能無法緩解這些問題。也許毫不奇怪，由于缺乏政府私營部門參與戰(zhàn)略，許多行業(yè)利益攸關(guān)方對單一窗口的概念或潛在特征總體上了解不足。

我們在澳大利亞背景下的調(diào)查結(jié)果還表明，對現(xiàn)有系統(tǒng)和機(jī)構(gòu)間流程進(jìn)行微調(diào)(符合《貿(mào)易便利化協(xié)定》的強(qiáng)制性要求)比建立單一窗口更快、更經(jīng)濟(jì)地提供行業(yè)所期望的效率和機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)。然而，考慮到鑒于澳大利亞政府與單一窗口有關(guān)的審議，私營部門發(fā)出一個明確的信息是，需要披露單一窗口的政府議程，并在足夠早的階段與產(chǎn)業(yè)界進(jìn)行有意義的接觸，以使行業(yè)意見能夠影響前進(jìn)的道路。

盡管私營部門的支持和參與已被證明是成功實(shí)施單一窗口的一個重要因素，但任何國家單一窗口的動力都需要來自政府，關(guān)于范圍、時間表、預(yù)算和系統(tǒng)架構(gòu)的初步建議也需要來自政府。一旦制定出這些方案，就應(yīng)盡早公布，而且——同樣需要符合《貿(mào)易便利化協(xié)定》的要求——私營部門利益攸關(guān)方應(yīng)參與討論，以期望任何單一窗口都能夠通過促進(jìn)貨物跨境貿(mào)易來顯示對國民經(jīng)濟(jì)的積極影響。

如果一個國家設(shè)立了NCTF(16)For a detailed discussion on NCTFs see Widdowson， D.， Short， G.， Blegen， B.， & Kashubsky， M.(2018).并且像澳大利亞一樣，貿(mào)易利益攸關(guān)方直接參與討論，委員會可以為政府/私營部門就單一窗口項(xiàng)目進(jìn)行對話提供一個理想的論壇，參與從項(xiàng)目開始到實(shí)施和執(zhí)行后階段的規(guī)劃、監(jiān)測和決策，以確保單一窗口與《貿(mào)易便利化協(xié)定》的目標(biāo)保持一致，并符合國民經(jīng)濟(jì)的集體最佳利益，平衡政府和行業(yè)利益攸關(guān)方的優(yōu)先關(guān)注事項(xiàng)。