丁家友 徐芳 李慧珺

摘 要：在國(guó)家推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，適應(yīng)人才政策發(fā)展的流動(dòng)人員尤其是留學(xué)人員檔案管理制度建設(shè)相對(duì)滯后，對(duì)各地人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的建檔工作等檔案服務(wù)帶來(lái)許多困擾與不便。文章通過(guò)三輪調(diào)查，以蘇州市人才服務(wù)中心為例，分析了留學(xué)人員檔案管理工作中存在的問(wèn)題及其反映出的現(xiàn)行制度缺陷，初步提出了政策協(xié)同管理、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與管理流程優(yōu)化等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：留學(xué)人員；檔案管理制度；建檔

根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，在全球經(jīng)濟(jì)一體化或區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化增強(qiáng)的趨勢(shì)下，一國(guó)或一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展得益于適當(dāng)?shù)闹橇α鲃?dòng)[1]。近年來(lái)全國(guó)各地實(shí)施的各種引才政策圍繞“引得進(jìn)、留得住、用得好”三個(gè)維度[2]展開(kāi)了激烈競(jìng)爭(zhēng)，其中“引得進(jìn)”維度中政府對(duì)人才引進(jìn)的質(zhì)量以各類(lèi)證書(shū)、資金、團(tuán)隊(duì)等為衡量標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際執(zhí)行中大范圍涉及我國(guó)現(xiàn)行的人事檔案，特別是流動(dòng)人口人事檔案和干部人事檔案工作的制度及執(zhí)行。人事檔案作為人才引進(jìn)工作的一項(xiàng)重要憑證，發(fā)揮著難以替代的作用[3]。

本文以蘇州市人才服務(wù)中心為例，以留學(xué)人員檔案工作中的實(shí)際問(wèn)題為線索，結(jié)合對(duì)蘇州各人才服務(wù)中心和國(guó)內(nèi)主要城市留學(xué)人員檔案管理現(xiàn)狀的調(diào)查，聚焦各類(lèi)留學(xué)人員檔案完整性問(wèn)題，在現(xiàn)有制度框架下探索留學(xué)人員檔案管理中現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決方案，尤其是建檔問(wèn)題的處理策略。

一、研究背景

1. 我國(guó)留學(xué)人員概況

參考教育部《國(guó)家留學(xué)基金資助人員派出和管理若干問(wèn)題的規(guī)定（1996年）》和教育部對(duì)留學(xué)人員統(tǒng)計(jì)口徑，留學(xué)人員群體主要可分為國(guó)家公派、單位公派和自費(fèi)留學(xué)三類(lèi)。

據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，1978-2019年，我國(guó)各類(lèi)出國(guó)人員累計(jì)達(dá)656.06萬(wàn)人，其中86.28%已完成學(xué)業(yè)的留學(xué)人員選擇回國(guó)發(fā)展，較2000年增幅超過(guò)31倍。公開(kāi)數(shù)據(jù)表明，1/3的留學(xué)人員完成國(guó)內(nèi)高中教育后就選擇出國(guó)留學(xué)，完成國(guó)內(nèi)本科教育后出國(guó)留學(xué)的接近一半，碩士畢業(yè)后出國(guó)留學(xué)的不到1/10，其余為大專(zhuān)或中專(zhuān)畢業(yè)后出國(guó)留學(xué)；從留學(xué)回國(guó)人員的學(xué)歷構(gòu)成來(lái)看，碩士學(xué)位占63%，學(xué)士學(xué)位占30%，博士學(xué)位占6%。2019年《中國(guó)留學(xué)白皮書(shū)》的數(shù)據(jù)表明，本科畢業(yè)生依然是中國(guó)留學(xué)生中的主力軍，圖1、圖2數(shù)據(jù)可以印證這一點(diǎn)。

據(jù)蘇州市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，至2020年底，全市人才總量超過(guò)293萬(wàn)人，高層次人才接近27萬(wàn)人，留學(xué)歸國(guó)人員突破5萬(wàn)人。2016年的一項(xiàng)蘇州市留學(xué)回國(guó)人員調(diào)查報(bào)告顯示，留學(xué)回國(guó)人員中21.9%在高校工作，6.8%在科研院所工作，7.1%在國(guó)有企業(yè)工作，17.3%在外資企業(yè)工作，38.1%在私營(yíng)企業(yè)工作，3.7%在政府部門(mén)工作。根據(jù)中組部、人事部關(guān)于印發(fā)《流動(dòng)人員人事檔案管理暫行規(guī)定》的通知（人發(fā)〔1996〕118號(hào)）第四條以及《干部人事檔案工作條例》第十二、十三條的規(guī)定，只有具備人事檔案管理權(quán)的單位（實(shí)踐中包括國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)等）和各地的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)才能保管人事檔案。因此，按照現(xiàn)行制度及實(shí)踐，至少有一半的蘇州留學(xué)歸國(guó)人員由蘇州市各級(jí)人才服務(wù)中心負(fù)責(zé)處理其檔案業(yè)務(wù)。

2. 人事檔案概念及管理

人事檔案是我國(guó)人事管理制度的主要產(chǎn)物，是個(gè)人經(jīng)歷、思想品德、學(xué)識(shí)能力、工作業(yè)績(jī)等內(nèi)容的記錄和證據(jù)，在司法公證、職稱(chēng)申報(bào)、個(gè)人證明等情境中具有法律效用。人事檔案承載了各類(lèi)人才信息，是人才信息的可靠來(lái)源，能綜合反映人才的政治思想、道德品質(zhì)、工作能力等情況，是構(gòu)成人才管理與開(kāi)發(fā)工作可依托的寶貴資料庫(kù)。

根據(jù)2014年12月中共中央組織部、人力資源和社會(huì)保障部等五部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)工作的通知》（人社部發(fā)〔2014〕90號(hào)）第二條，流動(dòng)人員人事檔案在人事檔案中占有重要地位，包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位辭退（職）開(kāi)除人員、企事業(yè)單位解聘人員、自由職業(yè)或靈活就業(yè)人員、自費(fèi)出國(guó)留學(xué)及其他因私出國(guó)（境）人員等群體的檔案。

流動(dòng)人員人事檔案管理體制為集中統(tǒng)一、歸口管理。具體業(yè)務(wù)層面一般按屬地管理原則，由流動(dòng)人員戶籍所在地或現(xiàn)工作單位所在地縣級(jí)以上（含縣級(jí)）公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)以及獲得人力資源和社會(huì)保障部門(mén)授權(quán)的單位負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理[4]。

3. 留學(xué)人員檔案內(nèi)容與歸檔范圍

本研究所稱(chēng)留學(xué)人員檔案主要是指留學(xué)人員人事檔案，在概念和實(shí)踐領(lǐng)域?qū)儆诹鲃?dòng)人員人事檔案管理的范疇，但同時(shí)又受干部人事檔案管理規(guī)范和相關(guān)制度的約束。隨著留學(xué)人員數(shù)量的迅速增長(zhǎng)和人事代理業(yè)務(wù)的迅速發(fā)展， 目前各級(jí)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)保管的留學(xué)人員檔案數(shù)量逐年增多，問(wèn)題與矛盾也逐漸顯現(xiàn)。

蘇州和全國(guó)主要城市現(xiàn)行的留學(xué)人員檔案管理制度與規(guī)范主要依據(jù)“人社部發(fā)〔2014〕90號(hào)文件”，參考《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》（中組發(fā)〔2009〕12號(hào)）以及2018年11月20日起施行的《干部人事檔案工作條例》等，將留學(xué)人員檔案主要內(nèi)容分為履歷類(lèi)、自傳類(lèi)、鑒定與考核考察類(lèi)、學(xué)習(xí)與培訓(xùn)類(lèi)、政審類(lèi)、黨團(tuán)類(lèi)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)類(lèi)、涉紀(jì)涉法類(lèi)、待遇任免類(lèi)以及其他材料共十大類(lèi)，具體歸檔范圍按類(lèi)別細(xì)分。

二、留學(xué)人員檔案管理情況調(diào)查分析

1. 調(diào)查實(shí)施與數(shù)據(jù)處理

本研究前后共開(kāi)展了三輪調(diào)查：第一輪針對(duì)蘇州市轄區(qū)范圍內(nèi)各人才服務(wù)中心，開(kāi)展了“留學(xué)歸國(guó)人員檔案管理操作崗位數(shù)據(jù)調(diào)查”，搜集了蘇州市各人才服務(wù)中心在操作過(guò)程中對(duì)留學(xué)人員范圍的確定和分類(lèi)、與其他部門(mén)之間關(guān)于留學(xué)人員檔案管理的業(yè)務(wù)協(xié)同情況以及遇到的問(wèn)題及困難等；結(jié)合第一輪調(diào)查數(shù)據(jù)，針對(duì)北京、上海、廣州、深圳、南京、杭州、天津 、廈門(mén)、寧波9個(gè)城市人才服務(wù)中心檔案工作情況展開(kāi)第二輪網(wǎng)絡(luò)、電話調(diào)研，獲取各地人才政策及相應(yīng)的人事檔案管理配套政策及實(shí)施辦法；第三輪針對(duì)以上城市進(jìn)一步調(diào)查了各地人才服務(wù)中心針對(duì)留學(xué)人員檔案處理的具體情景及做法。

首輪調(diào)查以蘇州市人才服務(wù)中心提供的36位在蘇留學(xué)歸國(guó)人員為初始樣本，采用滾雪球抽樣方法，最終覆蓋高校、政府、事業(yè)單位、外企、國(guó)企等不同類(lèi)型用人單位，共發(fā)放150份問(wèn)卷，回收有效問(wèn)卷136份。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有約一半（53%）留學(xué)人員出國(guó)前辦理過(guò)個(gè)人檔案托管或寄存，這意味著另一半留學(xué)人員對(duì)個(gè)人檔案的保管存續(xù)狀態(tài)不清楚，很可能造成個(gè)人檔案處于失序狀態(tài)；辦理過(guò)寄存或托管的留學(xué)人員中，選擇各地人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的最多，占比72%，然后依次是教育部留學(xué)人員服務(wù)中心（17%）和學(xué)校（11%）；26.47%的受訪者在出國(guó)之前戶籍所在地是蘇州本地，73.53%的受訪者在出國(guó)之前戶籍所在地是外地，這意味著回國(guó)后的留學(xué)人員大部分需要在人才服務(wù)機(jī)構(gòu)間辦理檔案轉(zhuǎn)遞業(yè)務(wù)。

歸國(guó)后，74%的留學(xué)人員因工作需要辦理檔案業(yè)務(wù)，38%的留學(xué)人員因?yàn)閼艏畼I(yè)務(wù)需要辦理檔案業(yè)務(wù)；辦理過(guò)程中求助最多的對(duì)象依次是人才服務(wù)中心（74%）、單位人事部門(mén)（53%）和檔案局館（24%）；留學(xué)歸國(guó)人員的發(fā)展方向主要為就業(yè)（58.82%）與創(chuàng)業(yè)（41.18%）；留學(xué)人員辦理的個(gè)人檔案業(yè)務(wù)主要是歸檔或移交，新建檔案的業(yè)務(wù)占小部分。60%左右的人仍愿意維持目前相對(duì)簡(jiǎn)單的材料和流程，愿意在前期配合提供更多材料和信息以優(yōu)化后期查詢方式和效率的人占40%；61.76%的受訪者認(rèn)為應(yīng)建立在線辦理渠道，提供在線辦事指南；35.29%的受訪者認(rèn)為可以將在線辦理與線下辦理相結(jié)合。

2. 留學(xué)人員檔案業(yè)務(wù)類(lèi)型

以蘇州市人才服務(wù)中心為例，目前對(duì)于在國(guó)（境）內(nèi)無(wú)高等學(xué)校教育經(jīng)歷的人員，因?yàn)樵诟鞴簿蜆I(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)人事檔案，在辦理檔案業(yè)務(wù)時(shí)視為新建檔案業(yè)務(wù)（僅限于工作單位工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照或組織機(jī)構(gòu)代碼登記在姑蘇區(qū)的留學(xué)人員）；對(duì)于在國(guó)（境）內(nèi)有高等學(xué)校教育經(jīng)歷的人員，各高校會(huì)將其檔案按畢業(yè)生檔案派遣到戶籍所在地或工作地的具有人事保管權(quán)的單位，此類(lèi)人員因有人事檔案，后續(xù)材料補(bǔ)充可視為歸檔業(yè)務(wù)。

經(jīng)過(guò)調(diào)研北京、南京、深圳、廈門(mén)等地，發(fā)現(xiàn)目前國(guó)內(nèi)各地人才中心和服務(wù)機(jī)構(gòu)基本上在處理留學(xué)人員檔案業(yè)務(wù)時(shí)都是分為以上兩類(lèi)情景。不同的是，按流動(dòng)人員處理留學(xué)人員檔案時(shí)，會(huì)根據(jù)留學(xué)人員在國(guó)（境）內(nèi)外教育階段或取得學(xué)位的差異進(jìn)行一定程度的差異化管理。總體原則是以是否有國(guó)內(nèi)檔案材料或記錄為依據(jù)進(jìn)行歸檔，并審慎進(jìn)行檔案新建業(yè)務(wù)。其中國(guó)外學(xué)歷認(rèn)證材料有所變化——使領(lǐng)館自2020年11月1日起不再開(kāi)具《留學(xué)回國(guó)人員證明》，留學(xué)人員身份認(rèn)定可借助教育部留學(xué)服務(wù)中心提供的國(guó)外學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證書(shū)、國(guó)外院校的錄取材料以及學(xué)位證書(shū)等材料。

就蘇州而言，人事檔案按照屬地化管理，雖然各區(qū)人才服務(wù)中心在業(yè)務(wù)類(lèi)型和所需材料上大同小異，但在具體操作說(shuō)明表述和業(yè)務(wù)流程上仍然有所差異。類(lèi)似“學(xué)籍材料”“相關(guān)材料”“檔案材料”“學(xué)籍檔案”等表述存在表義及操作層面的模糊性，不利于公共服務(wù)過(guò)程中業(yè)務(wù)流程說(shuō)明或業(yè)務(wù)指南的編制。

3. 留學(xué)人員檔案管理現(xiàn)行做法與依據(jù)

（1）檔案新建

北京市人社局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市留學(xué)人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)有關(guān)工作的通知》（京人社調(diào)發(fā)〔2014〕196號(hào)）規(guī)定出國(guó)前未建檔案的留學(xué)人員，可憑當(dāng)?shù)厝松缇稚w章確認(rèn)的《留學(xué)人員建檔申請(qǐng)表》申請(qǐng)建立檔案，并要求在該表蓋章確認(rèn)30日內(nèi)辦理就業(yè)及報(bào)到手續(xù)，將檔案會(huì)同其他材料轉(zhuǎn)至用人單位或單位委托存檔的檔案管理機(jī)構(gòu)。這對(duì)于留學(xué)人員檔案新建業(yè)務(wù)具有一定的指導(dǎo)意義和借鑒價(jià)值。《江蘇省人才流動(dòng)服務(wù)中心流動(dòng)人員人事檔案管理工作細(xì)則》第六條針對(duì)人事代理單位新進(jìn)人員，規(guī)定“從未建立過(guò)人事檔案的可以申請(qǐng)新建人事檔案，而原有人事檔案遺失的，則不在新建檔案范圍之列”。

另外，按照《干部人事檔案工作條例》規(guī)定，在人事檔案遺失或損毀的情形下，人事檔案可采取“重新建檔”。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，高校、企事業(yè)單位甚至政府部門(mén)為吸引高層次人才，常常會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的辦法，打開(kāi)所謂引進(jìn)人才的綠色通道，通過(guò)申請(qǐng)人提交重新建檔申請(qǐng)為其重新建立人事檔案。

（2）檔案托管或歸檔

人才服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的人事檔案托管服務(wù)是其檔案服務(wù)功能的核心部分。教育部依據(jù)《關(guān)于留學(xué)服務(wù)中心開(kāi)展留學(xué)人員檔案管理服務(wù)工作的批復(fù)》（教人廳〔1997〕22號(hào)）開(kāi)展的“留學(xué)人員檔案管理”項(xiàng)目，針對(duì)長(zhǎng)期存檔人員提供檔案托管服務(wù)，需要申請(qǐng)人準(zhǔn)備《存檔人員登記表》，以及護(hù)照首頁(yè)、國(guó)外教育機(jī)構(gòu)入學(xué)證明和簽證的復(fù)印件。

北京市留學(xué)人員服務(wù)中心建立的留學(xué)人員檔案庫(kù)，要求出國(guó)留學(xué)人員持錄取通知書(shū)或邀請(qǐng)函、護(hù)照，留學(xué)回國(guó)人員持駐外使領(lǐng)館開(kāi)具的《留學(xué)回國(guó)人員證明》（2020年11月1日起不再開(kāi)具）、聘用書(shū)或聘用合同，在外留學(xué)人員持在外留學(xué)或工作證件、國(guó)內(nèi)不保留公職的證明辦理存檔手續(xù)，并為存檔的留學(xué)人員收集、歸檔、整理、保管留學(xué)期間及留學(xué)回國(guó)后形成的各類(lèi)檔案材料。

4. 共性問(wèn)題分析

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著社會(huì)信息化的深入發(fā)展，傳統(tǒng)的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)人事檔案管理模式與方法越來(lái)越不能適應(yīng)各地層出不窮的人才引進(jìn)政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新趨勢(shì)和新要求。各地留學(xué)人員檔案管理與服務(wù)工作出現(xiàn)了一些共同的問(wèn)題與矛盾。

（1）業(yè)務(wù)協(xié)同仍需加強(qiáng)

目前人才政策實(shí)施一般是由各地政府出臺(tái)宏觀性的指導(dǎo)意見(jiàn)，科學(xué)技術(shù)部門(mén)或人才辦規(guī)劃人才引進(jìn)、培養(yǎng)的具體條件和方式，人力資源和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)人才申報(bào)條件和程序、激勵(lì)獎(jiǎng)懲措施等[5]，再由用人單位為引進(jìn)人才辦理具體的手續(xù)和服務(wù)。這就造成參與辦理和流轉(zhuǎn)引進(jìn)人才人事檔案的具體部門(mén)分散，手續(xù)復(fù)雜，加大了留學(xué)人員辦事成本，同時(shí)增加了人事檔案管理機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)。

（2）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范相對(duì)滯后

本研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前各省市乃至各區(qū)在實(shí)際處理留學(xué)人員檔案尤其是檔案新建時(shí)并無(wú)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，多數(shù)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)僅依據(jù)自身管理實(shí)際進(jìn)行處理。這不僅破壞了一定區(qū)域內(nèi)業(yè)務(wù)管理的統(tǒng)一性，也間接對(duì)人才流動(dòng)產(chǎn)生了一定的阻礙。

例如，江蘇省人才流動(dòng)服務(wù)中心印發(fā)了《江蘇省人才服務(wù)機(jī)構(gòu)流動(dòng)人員人事檔案轉(zhuǎn)遞服務(wù)指導(dǎo)意見(jiàn)》（試行），該文件針對(duì)省內(nèi)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的人事檔案轉(zhuǎn)遞工作制定了試行標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)的是已建檔案的流動(dòng)人員檔案轉(zhuǎn)遞，但對(duì)于檔案新建，目前尚未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范性文件發(fā)布。

（3）人檔分離問(wèn)題

盡管現(xiàn)階段的人事檔案代理機(jī)制在某種程度上有利于企事業(yè)單位人事檔案管理，但也帶來(lái)了人事檔案不能跟隨個(gè)人情況變動(dòng)及時(shí)更新與完善以及“人檔分離”的現(xiàn)象。

例如，各地引進(jìn)人才時(shí)開(kāi)啟所謂的綠色通道進(jìn)行“重新建檔”，導(dǎo)致人事檔案被人為地進(jìn)行拆分，破壞了檔案的完整性[6]，進(jìn)而產(chǎn)生“一人多檔”“有檔無(wú)人”的問(wèn)題，這有悖于人事檔案的管理規(guī)范，嚴(yán)重削弱了人事檔案的可用性和真實(shí)性。人才流動(dòng)綠色通道現(xiàn)象的存在，沖擊了傳統(tǒng)人事管理和人事檔案管理制度[7]，因此要審慎對(duì)待此種方式的重新建檔。

此外，對(duì)于流動(dòng)人員人事檔案的所有權(quán)問(wèn)題，至今沒(méi)有相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行規(guī)定，這易造成實(shí)際工作中出現(xiàn)“棄檔”“死檔”“自留檔案”等情形[8]。

（4）被動(dòng)服務(wù)問(wèn)題

由于人員工作現(xiàn)狀無(wú)法被人事代理機(jī)構(gòu)實(shí)時(shí)掌握，同時(shí)用人單位也難以適時(shí)地對(duì)寄存在代理機(jī)構(gòu)的人事檔案進(jìn)行增補(bǔ)，這就導(dǎo)致留學(xué)人員人事檔案因其內(nèi)容的缺失而不能確切地反映人員的實(shí)際工作狀態(tài)。雖然我國(guó)早已推行了人事代理制度，但是對(duì)于人事代理的具體概念及操作流程，無(wú)論是用人單位還是員工，都缺乏清晰的認(rèn)知。除此之外，雖然人才服務(wù)中心會(huì)提供畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)，但其指導(dǎo)內(nèi)容主要是針對(duì)畢業(yè)生檔案的接收和管理或按人員需求開(kāi)具未就業(yè)證明，在主動(dòng)進(jìn)行檔案獲取以及向用人單位寄送檔案等工作的開(kāi)展方面仍有一定拓展空間。以上事實(shí)都直接表明了人才服務(wù)中心主動(dòng)服務(wù)的意識(shí)淡薄，在當(dāng)前檔案工作中仍處于被動(dòng)服務(wù)的處境。

（5）信息安全問(wèn)題

當(dāng)前人事檔案數(shù)字化管理基本已經(jīng)在各人才服務(wù)機(jī)構(gòu)普及，然而，在實(shí)際的電子化管理過(guò)程中，由于各種因素的限制，往往會(huì)催生出形式主義的信息化建設(shè)現(xiàn)狀。例如部分人才機(jī)構(gòu)仍存在信息化基礎(chǔ)設(shè)施老舊故障多、信息化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)落后以及職工缺乏基本信息素養(yǎng)的問(wèn)題，這會(huì)直接影響到人事檔案管理工作的開(kāi)展，致使人事檔案信息的完整性、真實(shí)性受損，甚至可能由于職工不熟悉信息化管理流程或硬軟件系統(tǒng)的限制，出現(xiàn)檔案材料的丟失和泄露等安全問(wèn)題。

三、留學(xué)人員建檔工作的對(duì)策與建議

1. 政策協(xié)同管理

就人事檔案管理服務(wù)的主體而言，2018年《人力資源市場(chǎng)暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第700號(hào)）出臺(tái)，規(guī)定公共人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)，而2019年修訂版《人才市場(chǎng)管理規(guī)定》（人事部、國(guó)家工商行政管理總局令第1號(hào)）中則提出，人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)。政策之間的不協(xié)調(diào)直接造成了實(shí)際工作過(guò)程的混亂。當(dāng)前僅流動(dòng)人員人事檔案管理方面，就先后有各類(lèi)行政規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)工作的通知》（人社部發(fā)〔2014〕90號(hào)）、《關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)的通知》（人社廳發(fā)〔2016〕75號(hào)）、《流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)規(guī)范》（GB/T 32623-2016）、《關(guān)于加快推進(jìn)流動(dòng)人員人事檔案信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（人社廳發(fā)〔2018〕102號(hào)）等。但這些規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)范效力、執(zhí)行力度、監(jiān)督機(jī)制等方面的協(xié)調(diào)力是值得商榷的。

因此，有必要通過(guò)加強(qiáng)政策協(xié)同，從人事檔案管理、流動(dòng)人員檔案工作、留學(xué)人員管理、人才引進(jìn)與開(kāi)發(fā)政策等方面著手，尋找政策契合點(diǎn)，盡早制定適應(yīng)當(dāng)前流動(dòng)人員人事檔案工作的政策規(guī)章，甚至是配合各類(lèi)人才引進(jìn)政策的人事檔案管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)因不當(dāng)使用“重建檔案”辦法而造成的“一人多檔”等問(wèn)題進(jìn)行改正，整治已經(jīng)產(chǎn)生的“一人多檔”“人檔分離”等情況，妥當(dāng)管理本不需要重建的人事檔案。

另外，有關(guān)部門(mén)在修訂《流動(dòng)人員人事檔案管理規(guī)定》或出臺(tái)新的相關(guān)規(guī)章時(shí)，應(yīng)在保持既有政策穩(wěn)定性的前提下，考慮進(jìn)一步明確檔案重建問(wèn)題的適用情形與可操作性，以目前我國(guó)廣泛開(kāi)展的檔案“雙軌”轉(zhuǎn)“單軌”實(shí)踐及制度改革為契機(jī)，嘗試在技術(shù)實(shí)踐層面實(shí)現(xiàn)人才信息和數(shù)據(jù)的共享和融通，形成壓力與動(dòng)力，助推政策協(xié)同與創(chuàng)新。同時(shí)，在政策的推行中，理應(yīng)將縣級(jí)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)際工作條件納入考慮范圍，避免強(qiáng)制實(shí)行檔案屬地化管理服務(wù)的“一刀切”式工作處理方式。

2. 規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

2016年5月，人力資源和社會(huì)保障部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)的通知》（人社廳發(fā)〔2016〕75號(hào)），旨在對(duì)流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)流程進(jìn)行簡(jiǎn)化優(yōu)化，切實(shí)解決流動(dòng)人員存檔過(guò)程中的問(wèn)題[9]。人事檔案管理在實(shí)際工作中存在諸多障礙，是因?yàn)槠鋬?nèi)容關(guān)聯(lián)面較廣，包括各種復(fù)雜的情況。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代經(jīng)濟(jì)全球化加劇，目前人事檔案管理工作過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些無(wú)法依據(jù)現(xiàn)有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)處理的新難點(diǎn)。因此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)針對(duì)人事檔案工作的實(shí)際情況，結(jié)合其未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)， 盡快制定滿足實(shí)際工作需要的相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，最大程度解決人事檔案管理工作中部分“無(wú)法可依”的現(xiàn)狀[10]。

3. 管理流程優(yōu)化

（1）分類(lèi)精準(zhǔn)管理

留學(xué)人員檔案管理工作應(yīng)按前文所述留學(xué)人員類(lèi)別和具體業(yè)務(wù)情景類(lèi)別實(shí)行精準(zhǔn)分類(lèi)和細(xì)粒度管理。首先，加快厘清蘇州市人才服務(wù)中心存量留學(xué)人員人事檔案數(shù)量和年增量，并按檔案來(lái)源進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)查——分為大專(zhuān)院校畢業(yè)生檔案、其他企業(yè)或人才機(jī)構(gòu)調(diào)轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)制國(guó)有企業(yè)職工、省內(nèi)轉(zhuǎn)入、省外轉(zhuǎn)入等類(lèi)別進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)，并摸清檔案流轉(zhuǎn)方向，以此主動(dòng)積極地配合蘇州市人才政策的實(shí)施。

其次，人才服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)完善留學(xué)人員檔案的接收和轉(zhuǎn)遞、鑒別和歸檔、整理和保管、查（借）閱服務(wù)，以及出具存檔、經(jīng)歷相關(guān)證明及出國(guó)（境）政審（考察）和黨員組織關(guān)系接轉(zhuǎn)等各項(xiàng)業(yè)務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)流程，推進(jìn)規(guī)范化、精細(xì)化的線上和線下業(yè)務(wù)劃分與部署。

（2）加大信息化建設(shè)力度

留學(xué)人員檔案管理信息化是在線政務(wù)服務(wù)的重要組成部分?！秾?duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第5337號(hào)建議的答復(fù)》（教外建議〔2020〕76號(hào)）文件提出，教育部與人力資源和社會(huì)保障部、科技部等部門(mén)協(xié)作配合，大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+留學(xué)服務(wù)”平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了留學(xué)回國(guó)就業(yè)落戶、留學(xué)人員檔案保存、學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證等業(yè)務(wù)的在線辦理。

在我國(guó)大力支持和推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展的背景下，人才服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)全面掌握流動(dòng)人員的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、分布、流向等情況，開(kāi)發(fā)或使用面向全國(guó)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位以及留學(xué)人員三方的全國(guó)人事檔案信息共享系統(tǒng)，建立按留學(xué)人員專(zhuān)業(yè)、院校、職稱(chēng)、年齡段等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)的數(shù)據(jù)庫(kù)，完善留學(xué)人員建檔、補(bǔ)檔、異地查閱等功能，通過(guò)身份認(rèn)證等信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)各地人才服務(wù)機(jī)構(gòu)信息互聯(lián)，最大程度降低已形成的“一人多檔”問(wèn)題的影響，更好地服務(wù)于留學(xué)人員等各類(lèi)人才引進(jìn)與開(kāi)發(fā)工作；并以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)向上集中為目標(biāo)，加快出臺(tái)統(tǒng)一的人事檔案數(shù)字化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)檔案信息化發(fā)展進(jìn)程；同時(shí)通過(guò)對(duì)新進(jìn)職工信息化水平嚴(yán)格要求或加強(qiáng)內(nèi)部信息化培訓(xùn)提高職工信息素養(yǎng)[11]，利用各種互聯(lián)網(wǎng)信息渠道積極開(kāi)展檔案信息化便民工作，減輕公民和企業(yè)信息負(fù)擔(dān)。

（3）加強(qiáng)留學(xué)人員材料收集歸檔

人才服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循真實(shí)、全面、及時(shí)、規(guī)范的要求[12]，積極探索與用人單位形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)收集留學(xué)人員的各類(lèi)歸檔材料。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)留學(xué)回國(guó)人員的檔案政策宣傳，提升其檔案意識(shí)，促使他們及時(shí)提交國(guó)外學(xué)歷材料、國(guó)外工作材料。留學(xué)期間如有材料缺失，需要聯(lián)系國(guó)外學(xué)?；蛘吖ぷ鲉挝贿M(jìn)行補(bǔ)充，對(duì)于不能提供的需要調(diào)查或者協(xié)商。堅(jiān)持做好留學(xué)人員檔案材料的收集、整理、鑒別、存儲(chǔ)等工作， 保證留學(xué)人員人事檔案資料的完整與真實(shí)。

另外，教育部留學(xué)服務(wù)中心規(guī)定，從2019年5月起國(guó)（境）外學(xué)歷認(rèn)證取消紙質(zhì)認(rèn)證結(jié)果，統(tǒng)一改發(fā)電子認(rèn)證。這就意味著申請(qǐng)者可重復(fù)性打印國(guó)外學(xué)歷認(rèn)證證書(shū)，從而使得電子證書(shū)的原始性受到挑戰(zhàn)。因此人才服務(wù)機(jī)構(gòu)可根據(jù)自身實(shí)際，適當(dāng)參考引用司法領(lǐng)域的公證保全模式對(duì)電子證書(shū)原始性進(jìn)行檢驗(yàn)[13]，相關(guān)部門(mén)也可利用可信時(shí)間戳、數(shù)字簽名[14]等技術(shù)對(duì)電子證書(shū)原始性進(jìn)行保障，以此避免“一人多檔”的現(xiàn)象發(fā)生。

*本文系2019年度蘇州大學(xué)橫向項(xiàng)目“留學(xué)人員檔案管理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：AS10303119）階段性研究成果。

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