楊偉韜，蔣正興

（廣西水利電力勘測設(shè)計研究院有限責任公司，南寧 530023）

0 前言

2010 年10 月，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于切實加強中小河流治理和山洪地質(zhì)災害防治的若干意見》（國發(fā)〔2010〕31號），水利部為加快中小河流治理和山洪地質(zhì)災害防治等防洪重點薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，組織編制了《中小河流治理和中小水庫除險加固專項規(guī)劃》《山洪地質(zhì)災害防治專項規(guī)劃》《易災地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理專項規(guī)劃》。其中廣西黔潯江、郁江（含左江、右江）、柳江、桂江、南流江、龍江、北流河、賀江、湘江等9條河流納入《中小河流治理和中小水庫除險加固專項規(guī)劃》。

截至2017 年9 月，9 條主要支流及重點獨流入海河流治理工程可行性研究報告已全部編制完成，并通過水利部水規(guī)總院和珠江水利委員會技術(shù)審查，并已出具審查意見。

此后，各市縣組織開展單個治理項目的可行性研究、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計，項目進入全面建設(shè)實施階段。但由于種種原因，部分項目推進緩慢，甚至處于停滯狀態(tài)。截至2020年12月，全區(qū)121個主要支流及重點獨流入海河流治理項目中，115 個項目已完成招投標工作并開工建設(shè)，開工率95.0%；45個項目基本完工，尚有76 個項目仍在建設(shè)中，完工率僅37.2%。

1 前期工作審批情況

1.1 單項可研審批情況

121 個項目中，有3 個項目未單獨編制單個項目的可行性研究報告，其余118 個項目均編制了單個項目的可行性研究報告，并全部取得批復文件，批復取得的時間跨度較大，其中最早的2003年取得批復文件，最遲的2020年取得批復文件。

主要支流及重點獨流入海河流治理項目單項可行性研究報告共批復新建堤防長349.79 km，加固堤防長50.88 km，新建護岸工程長391.81 km，河道清淤長14.92 km，新建涵閘423座，新建排澇泵站73座，項目總投資127.06億元（見表1）。

表1 單項可研批復內(nèi)容統(tǒng)計表

1.2 初步設(shè)計審批情況

121 個項目均已編制初步設(shè)計報告，并全部取得批復文件，批復取得的時間跨度較大，其中最早的2004 年取得批復文件，最遲的2020 年取得批復文件。

主要支流及重點獨流入海河流治理項目單項可行性研究報告共批復新建堤防長313.10 km，加固堤防長41.22 km，新建護岸工程長384.31 km，河道清淤長10.18 km，新建涵閘398座，新建排澇泵站64座，項目總投資114.63億元（見表2），其中建筑工程及安裝工程投資70.78 億元，建設(shè)及施工場地征用費35.54億元。

表2 初步設(shè)計批復內(nèi)容統(tǒng)計表

2 工程實施情況

2.1 招投標完成情況

121個主要支流及重點獨流入海河流治理項目中，共有6 個項目尚未完成施工招投標工作，其余115 個項目均已完成施工招投標工作，且已開工建設(shè)，開工率為95.0%（見表3）。尚未完成施工招投標的項目分布在百色、來賓、桂林、賀州4個市，其中百色市2個、來賓市1個、桂林市1個、賀州市2個。

表3 各市項目進展情況統(tǒng)計表

百色市尚未完成施工招投標的項目為田陽縣城區(qū)右岸河道整治工程和田陽縣城區(qū)左岸頭塘段河道治理工程，以上項目為自治區(qū)水利廳電子招標試點項目，由于電子招標系統(tǒng)仍處于試運行階段，招投標條件不夠成熟，影響項目招投標工作的開展。

來賓市尚未完成施工招投標的項目為廣西主要支流黔潯江治理工程來賓市城區(qū)治理河段江北北之江西段，該項目于2020年5月14日取得初設(shè)批復，批復時間較晚，目前仍在進行施工招投標的準備工作。

桂林市尚未完成施工招投標的項目為全州縣城區(qū)段治理（三期），該項目于2020年3月16日取得初設(shè)批復，批復時間較晚，目前仍在進行施工招投標的準備工作。

賀州市尚未完成施工招投標的項目為賀州市城區(qū)中路及西路堤工程（賀江大橋至靈峰大橋段）和賀州市賀江整治工程黃田堤，以上項目為世界銀行貸款項目，目前按照世界銀行項目貸款審批流程推進。

2.2 項目建設(shè)情況

121個主要支流及重點獨流入海河流治理項目中，已開展完工驗收的有45個，完工率為37.2%；停工項目8個，集中在百色、崇左、玉林、貴港4個市，其中百色市3個、崇左市3個、玉林市1個、梧州市1個。

各項目累計新建堤防長203.94 km，占初步合計批復新建堤防長度313.10 km的65.1%；加固堤防長38.12 km，占初步設(shè)計批復加固堤防長度41.22 km的92.5%；新建護岸工程長248.18 km，占初步設(shè)計批復護岸工程長度384.31 km的64.6%；完成河道清淤長8.25 km，占初步設(shè)計批復河道清淤長度10.18 km的81.0%；建成涵閘223座，占初步設(shè)計批復涵閘數(shù)量398座的56.0%；建成排澇泵站46座，占初步設(shè)計批復排澇泵站數(shù)量64座的71.9%。

2.3 竣工驗收情況

121個主要支流及重點獨流入海河流治理項目中，僅2 個項目完成竣工驗收，占項目總數(shù)的1.65%，占完工項目的4.44%。已完成竣工驗收的項目分別為柳州市柳城縣城區(qū)防洪排澇工程和桂林市漓江吳家里防洪堤。其中柳州市柳城縣城區(qū)防洪排澇工程初步設(shè)計階段分為兩個項目進行批復，分別為廣西柳城縣城區(qū)防洪工程94 m 高程以下專項、廣西柳城縣城區(qū)防洪排澇工程94 m高程以上專項，分別于2005 年7 月和2019 年1 月完成竣工驗收；桂林市漓江吳家里防洪堤于2018年1月完成竣工驗收。

2.4 設(shè)計變更情況

121個主要支流及重點獨流入海河流治理項目中，16 個項目進行過或正在進行設(shè)計變更，占總項目數(shù)量的13.2%，相比初步設(shè)計變更投資3.96億元。涉及設(shè)計變更的項目包括：廣西主要支流郁江南寧龜山堤工程、柳州市鹿寨縣城區(qū)防洪工程渡船口堤段、柳州市融水縣城區(qū)河道治理工程——泵站工程、排澇閘工程、桂林市漓江核心區(qū)治理工程（二期）、桂林市漓江核心區(qū)治理工程（一期）、梧州市長洲防洪堤北堤擴建工程、梧州市長洲防洪堤南堤擴建工程、梧州市城區(qū)平浪段防洪治理工程、梧州市城市防洪排澇工程高旺防洪堤、梧州市塘源防洪堤工程、合浦縣南流江治理河勢控制工程（常樂平心至石灣漢馬、常樂平心至石灣清段）、桂平市城區(qū)河道治理工程（郁江大橋至大關(guān)碼頭段）、貴港市城區(qū)防洪排澇工程郁江南大堤（二橋～鐵路橋）段、廣西主要支流龍江南丹城區(qū)河道整治工程、廣西主要支流黔潯江治理工程來賓市江北磨東大橋至向陽路段、崇左市城區(qū)防洪排澇工程（右岸水口湖至民族中學、左岸西朗至二橋段）。

3 建設(shè)管理情況

3.1 工程建設(shè)管理

廣西主要支流及重點獨流入海河流治理項目建設(shè)中各地都嚴格按照國家基本建設(shè)程序和《全國中小河流治理項目和資金管理辦法》的規(guī)定，嚴格落實和執(zhí)行項目法人制、招標投標制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制，強化質(zhì)量監(jiān)管，建設(shè)程序符合要求，工作管理成效顯著。

（1）落實項目法人。廣西主要支流及重點獨流入海河流治理項目各有關(guān)市縣在工程設(shè)計批復后及時組建項目法人并完成報批，明確法人代表和各主要負責人，并配備相應(yīng)的管理和技術(shù)力量，完善內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，健全規(guī)章制度，具備獨立履行建設(shè)單位各項職責的能力和條件。廣西主要支流及重點獨流入海河流治理項目的項目法人一般由項目所在縣（市、區(qū)）水利行政主管部門或下屬的二級機構(gòu)防洪管理處或水利工程管理站或水利站承擔，由項目法人負責項目實施，包括工程籌建、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)督管理等，協(xié)調(diào)勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工等各方面關(guān)系，為施工創(chuàng)造良好的外部條件，保證項目建設(shè)的順利進行。

（2）嚴格項目招投標。嚴格執(zhí)行招標投標制度，項目投資計劃下達后，通過委托合法的并且在水利系統(tǒng)登記備案的招標代理機構(gòu)來開展招標工作，采取向國內(nèi)公開招標方式來選擇施工單位參與工程建設(shè)。由項目法人委托招標代理機構(gòu)編制招標備案報告、發(fā)招投標公告、編制招標文件（包括招標預算）、發(fā)售招標文件、組織開標和評標等。

（3）加強合同管理。根據(jù)合同法、建筑法及國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在項目實施過程中，各項目法人按規(guī)范與設(shè)計、施工、監(jiān)理各方簽訂合同，并嚴格執(zhí)行合同管理制度，工程設(shè)計、監(jiān)理、設(shè)計無轉(zhuǎn)包、無違法分包等現(xiàn)象，各參建單位能夠認真執(zhí)行投標承諾，投入人員、設(shè)備和力量，滿足工程施工需要。

（4）加強質(zhì)量監(jiān)管。自治區(qū)水利廳水利工程建設(shè)處負責市縣項目和工程概算投資不小于1000 萬元項目的監(jiān)督管理，市級水利部門負責概算投資小于1000萬元項目的監(jiān)督管理。按分級管理的原則，由廣西水利水電工程質(zhì)量與安全監(jiān)督中心站或項目所在地的市級或縣級水行政主管部門或水利水電工程質(zhì)量與安全監(jiān)督站具體負責中小河流治理工程的質(zhì)量監(jiān)督工作，以抽查和巡查方式為主進行。

3.2 建后管護

積極探索管護機制，建后管護水平有所提高，自2017 年以來，廣西各地逐步實施河長制，對河流進行分級管理，確立建后管護主體，制定項目建后管護機制指導文件，積極探索建后管護機制，采取管護經(jīng)費以獎代補等方式，落實管護人員和管護經(jīng)費，做到專人維護、?？顚Ｓ谩?/p>

根據(jù)《水利部關(guān)于加快推進河湖管理范圍劃定工作的通知》（水河湖〔2018〕314 號）、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于加快推進江河湖庫管理范圍劃定工作的通知》（桂政辦發(fā)〔2019〕34號）、《關(guān)于加快推進河湖管理范圍劃定和河湖水域岸線保護與利用規(guī)劃的通知》（自治區(qū)總河長令第3 號）要求，目前廣西各地正全面開展江河湖庫管理范圍劃定工作，其中，沿河建設(shè)的堤防、護岸、排澇閘等水利工程，依據(jù)《廣西壯族自治區(qū)水利工程管理條例》（2016年修正）劃定管理范圍，為廣西主要支流及重點獨流入海河流治理項目進一步完善建后管護措施提供依據(jù)。

4 存在問題及原因分析

由于廣西主要支流及重點獨流入海河流治理項目點多、面廣，實施時間緊、任務(wù)重，實施過程中主要存在部分治理工程征地拆遷工作難度大、地方配套資金壓力大、設(shè)計深度不夠、項目法人人員管理水平有待提高等問題。

（1）征地拆遷工作難度大。征地拆遷工作是影響廣西主要支流及重點獨流入海河流治理項目進度的主要因素，目前有40個項目因征地拆遷困難導致項目進度滯后或停工。其原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是地方政府征地拆遷資金緊缺，未能及時到位，影響征地拆遷工作順利開展，如全州縣湘江治理工程城區(qū)段治理（一期）、（二期）、（三期）因地方政府無征地指標，未落實征地拆遷補償費而難以推進。二是因征地拆遷補償標準明顯低于商業(yè)性質(zhì)項目或公路、鐵路項目的補償標準，或與農(nóng)戶簽訂協(xié)議書后征拆款遲遲未能兌現(xiàn)給農(nóng)戶，致使大部分農(nóng)戶對政府的征拆工作產(chǎn)生抵觸情緒，信用度降低，從而影響了水利項目的征拆工作。三是涉及違章搭建的建筑物的清理問題，河道沿線有很多群眾私自違章搭建的建筑物，強拆與補償時總會遇到困難，給征地拆遷工作帶來阻礙。四是涉及中央企業(yè)、文物保護區(qū)、旅游開發(fā)區(qū)等敏感對象的征拆問題，協(xié)調(diào)難度較大，項目推薦緩慢，如崇左市城區(qū)木排至三橋段征地范圍內(nèi)建有中央企業(yè)，征拆需報國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會批準。五是防洪堤內(nèi)側(cè)有較多的經(jīng)確權(quán)的農(nóng)用地，群眾要求將這部分紅線外的土地一起征用，但政府沒有資金和政策支持。

（2）地方配套資金壓力大。廣西主要支流及重點獨流入海河流治理項目主要分布在大江、大河沿岸的市縣城區(qū)，是當?shù)卣?、?jīng)濟、文化中心，人口密度大，沿岸房屋密集，征地拆遷工作量大、補償費用高、安置難度大，而根據(jù)水利建設(shè)項目相關(guān)政策要求，征地拆遷補償資金主要依靠地方配套，地方政府普遍財力有限、征地拆遷資金緊缺，地方配套資金壓力大，來賓市、玉林市、貴港市尤其突出，因市級財政困難，配套資金不到位，影響項目施工進度。

（3）項目各階段融合度不夠。由于大部分治理項目設(shè)計、安裝、施工由不同的單位承擔，設(shè)計單位往往對安裝、施工方的需求考慮不周，導致設(shè)計變更多。如貴港市郁江右岸臺嶺泵站至二橋段治理工程、貴港市郁江右岸鐵路橋至沙沖段治理工程，因設(shè)計單位未對項目取土場選址進行認真細致的考察，項目在完成初步設(shè)計審批進入實施建設(shè)階段后才發(fā)現(xiàn)擬用取土場存在不符合土規(guī)、礦規(guī)、城規(guī)等問題，實際初步設(shè)計批復取土場可取土量難以滿足，且取土場報批程序繁雜，導致項目開工后至今未能完成取土場相關(guān)報批手續(xù)，嚴重影響工程進度。

（4）項目法人管理水平有待提高。目前主要支流及重點獨流入海河流治理項目的項目法人仍以水利局、管委會等政府部門為主，占項目總數(shù)的75.2%，而組建項目法人機構(gòu)或選定工程項目管理公司進行管理的項目比例僅為24.8%。水利局、管委會作為政府行政職能部門，沒有獨立的民事能力，沒有獨立的建設(shè)管理權(quán)，法人責、權(quán)、利不統(tǒng)一，難以發(fā)揮項目法人主觀能動性。同時，項目法人內(nèi)設(shè)機構(gòu)不健全，專業(yè)技術(shù)人才缺乏，人員配置、年齡老化等問題表現(xiàn)得尤為突出，工程建設(shè)管理及建后管護能力不足。

5 建議及意見

（1）多措并舉，進一步加大征地拆遷力度。成立由地方人民政府主要領(lǐng)導擔任組長，水利、自然資源、住建、公安、文物、旅游管理、財政等多部門組成的征地拆遷工作小組，制定切實可行的征地拆遷工作方案，層層壓實主體責任。統(tǒng)一縣域各類建設(shè)項目征地拆遷補償標準，加強與中央企業(yè)管理部門的協(xié)調(diào)工作，積極爭取征地指標，及時落實補償費用。結(jié)合“清四亂”專項行動和廣西全區(qū)河湖管理范圍劃定及水域岸線保護與利用規(guī)劃工作，集中整治非法占用水域岸線的行為。

（2）引入多元化融資主體，創(chuàng)新項目融資方式。地方各級政府要充分利用財政、金融、稅收等政策資源，吸引社會資本參與水利建設(shè)和運營，積極推廣政府和社會資本合作模式（PPP），拓寬水利建設(shè)項目融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力。鼓勵有條件的地方政府通過資本注入、風險補償和獎勵補助等多種方式，引導有實力的擔保機構(gòu)通過再擔保、聯(lián)合擔保以及擔保與保險相結(jié)合等多種方式，積極提供水利建設(shè)融資擔保。

（3）推行工程總承包模式，促進項目各階段深度融合。穩(wěn)步推行水利建設(shè)項目工程總承包模式，出臺水利建設(shè)項目工程總承包指導意見，促進工程設(shè)計、采購、施工等各階段深度融合。按照分級分類管理原則，加強對工程總承包活動的監(jiān)督指導、跟蹤問效，對違法違規(guī)行為依法進行查處，切實提高水利工程建設(shè)管理水平。

（4）規(guī)范項目法人組建程序，建立績效考核機制。各地應(yīng)根據(jù)實際情況，組建常設(shè)專職機構(gòu)，履行項目法人職責，集中承擔轄區(qū)內(nèi)政府出資的水利工程建設(shè)；或通過委托代建、項目管理總承包、全過程咨詢等方式，引入符合相關(guān)要求的社會專業(yè)技術(shù)力量，協(xié)助項目法人履行相應(yīng)管理職責。建立項目法人考核機制，設(shè)定主要考核指標，明確獎懲措施，建立與項目法人履職績效相掛鉤的薪酬體系和獎懲機制。