譚回

日趨迅猛的人口老齡化勢(shì)頭，致使我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財(cái)政支出壓力不斷增加，如何妥善運(yùn)用財(cái)政政策助力養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展成為當(dāng)前亟需探討的問(wèn)題。在分析我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的財(cái)政政策現(xiàn)狀基礎(chǔ)之上，針對(duì)其中存在的幾大問(wèn)題，提出改進(jìn)建議，以期更好發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的推動(dòng)作用。

人口老齡化儼然是本世紀(jì)各國(guó)需長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)的一大挑戰(zhàn)，我國(guó)也不例外，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)肩負(fù)著最艱巨的老齡化重?fù)?dān)。在此時(shí)代背景下，公共財(cái)政政策對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展可謂是至關(guān)重要，一方面，提供公共服務(wù)和普惠民生一直以來(lái)都是我國(guó)政府最基本的職能，政府發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，固然離不開(kāi)財(cái)政資金的投入和相關(guān)政策制度的支持;另一方面，財(cái)政支持政策能夠發(fā)揮風(fēng)向標(biāo)作用，積極帶動(dòng)其他社會(huì)資本的投入，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展，多渠道緩解養(yǎng)老壓力。

一、支持我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的財(cái)政政策現(xiàn)狀分析

（一）我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持政策的發(fā)展現(xiàn)狀

1.財(cái)政支出政策

（1）直接財(cái)政投入

直接財(cái)政投入政策是較為傳統(tǒng)的財(cái)政支持方式，具有補(bǔ)缺、扶持等性質(zhì)，主要的形式是用于建設(shè)敬老院、護(hù)理院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施的財(cái)政資金支出。早在21世紀(jì)的到來(lái)之初，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)就成為了時(shí)代熱潮，各地政府通過(guò)直接財(cái)政撥款興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及設(shè)施，為五保戶老人、生活中存在困難的老年群體提供吃、穿、住的“養(yǎng)老庇護(hù)所”。

（2）財(cái)政補(bǔ)貼

我國(guó)對(duì)于老年群體的財(cái)政補(bǔ)貼制度主要包括三種，第一是高齡補(bǔ)貼，第二即護(hù)理補(bǔ)貼，第三為養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。三者之中，高齡補(bǔ)貼制度屬最早萌生，21世紀(jì)以來(lái)便在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)推行，較低的補(bǔ)貼門(mén)檻和廣泛的政策覆蓋對(duì)象是該政策的主要優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)。相對(duì)于高齡補(bǔ)貼來(lái)說(shuō)，護(hù)理補(bǔ)貼與養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼萌生時(shí)間較晚，于2010年之后在我國(guó)部分省市相繼推行，政策覆蓋范圍主要是失能老人等特殊群體。

（3）政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)

2003年，上海率先推出政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)新型模式，帶頭踏上了我國(guó)探索政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的新路，南京、寧波、蘇州等城市緊隨其后，相繼踏入政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐之道。各地區(qū)亦結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，陸續(xù)實(shí)行政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)這一新模式。自此，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)在全國(guó)各地深入開(kāi)展，并取得了可觀成效。

2.稅收優(yōu)惠政策

除了上述財(cái)政支出政策以外，稅收政策亦是我國(guó)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中實(shí)行的財(cái)政政策之一。稅收優(yōu)惠政策的政策受益對(duì)象主要包括兩個(gè)，一是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，另一個(gè)即老年人自身。針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策相對(duì)來(lái)說(shuō)比較多，例如對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)免征增值稅;對(duì)于符合特殊條件的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)免征企業(yè)所得稅等。面向老年人自身的稅收優(yōu)惠政策包括生活補(bǔ)助免征個(gè)人所得稅等。

（二）我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持政策的總體特點(diǎn)

1.財(cái)政支持體系逐漸完善，財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大

在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展初期，財(cái)政支出規(guī)模相對(duì)較小，財(cái)政支持的渠道亦十分單一，體現(xiàn)出單純補(bǔ)缺的特點(diǎn)。隨著政府對(duì)民生問(wèn)題的愈加重視，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持政策不斷完善，從最初階段的補(bǔ)缺性扶持轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾矫娓采w，形成了較為完備的政策體系，并積極向普惠性養(yǎng)老福利體系邁進(jìn)。公共財(cái)政體制日漸健全與完善的同時(shí)，財(cái)政對(duì)養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等民生項(xiàng)目的支出規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。

2.政策支持形式日趨多元化，政策取向由“養(yǎng)”向“護(hù)”轉(zhuǎn)變

政策的不斷完善使得財(cái)政支持的形式日趨豐富，我國(guó)各地政府都根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r建立和創(chuàng)新了具有當(dāng)?shù)靥厣呢?cái)政支持形式，如蘇州的政府養(yǎng)老服務(wù)援助制度，政府每月會(huì)面向部分特殊老年群體發(fā)放相應(yīng)的養(yǎng)老援助券。從政策演變趨勢(shì)上看，公共財(cái)政投入初期，重心主要是放在建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上和提供一般性養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，隨著養(yǎng)老需求的不斷增加，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域愈加關(guān)注更高層面的醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理。由此，財(cái)政投入的重點(diǎn)和財(cái)政政策的取向由最初單純的“養(yǎng)”向“護(hù)”轉(zhuǎn)變。

二、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中財(cái)政支持政策的問(wèn)題分析

（一）財(cái)政投入規(guī)模仍然不夠

隨著老齡化勢(shì)頭愈發(fā)迅猛，老年人的養(yǎng)老需求不斷增加。近年來(lái)，盡管政府在不斷加大財(cái)政對(duì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的投入，但與龐大的養(yǎng)老服務(wù)需求相比仍存在巨大的缺口，投資的規(guī)模和總量依然不夠。本文以我國(guó)每千名老年人擁有養(yǎng)老床位來(lái)分析，查閱我國(guó)民政部2005-2019年統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)可得，從2005年到2016年期間，每千名老年人所擁有的養(yǎng)老床位數(shù)逐年增加，而到了2017年和2018年，這個(gè)數(shù)值較前一年來(lái)說(shuō)卻都有所下降，2019年才又呈上升趨勢(shì)。這也就是說(shuō)，盡管每一年政府都在增加對(duì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)政投入，但由于近年來(lái)人口老齡化程度日益加深，老年人口增速顯然超過(guò)了養(yǎng)老設(shè)施的增速，這就使得最終分到每位老人頭上的養(yǎng)老服務(wù)資源愈加緊張。因此，公共財(cái)政對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)的投入規(guī)模與現(xiàn)實(shí)的老齡化程度存在明顯的現(xiàn)實(shí)差距，現(xiàn)有養(yǎng)老資源無(wú)法保障日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。

（二）財(cái)政投入結(jié)構(gòu)存在失衡

1.供給側(cè)與需求側(cè)的財(cái)政投入失衡

目前，我國(guó)政府的財(cái)政資金投入，絕大部分仍然是用于建設(shè)與運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，而直接針對(duì)老年人的財(cái)政政策相對(duì)不足，也就是說(shuō)，支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的財(cái)政政策更加偏向于養(yǎng)老服務(wù)的供給側(cè)，一定程度上忽略了養(yǎng)老服務(wù)的需求側(cè)。

2.農(nóng)村與城鎮(zhèn)的財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理

由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，農(nóng)村基層政府財(cái)政實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)政府，從而使得農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后。資金投入和財(cái)政補(bǔ)助的缺少，致使農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老方面的政策發(fā)展速度亦遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于同時(shí)期的城鎮(zhèn)地區(qū)。

3.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與居家、社區(qū)養(yǎng)老的財(cái)政投入重點(diǎn)需權(quán)衡

現(xiàn)實(shí)生活中，許多老年人對(duì)于入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)抱有諸多顧慮，再加上對(duì)家庭環(huán)境的習(xí)慣和對(duì)親情的眷戀，因此大部分老人都偏好居家、社區(qū)養(yǎng)老方式。然而實(shí)際上，我國(guó)的財(cái)政投入重點(diǎn)卻與這種養(yǎng)老需求相悖，居家養(yǎng)老財(cái)政支持力度相對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老來(lái)說(shuō)明顯不足。

（三）政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行阻滯

1.政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)缺乏規(guī)范性的法律支持

“公共服務(wù)”這一概念，在2003年《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中還尋找不到其字眼，這之后，直到2015年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，才由政府正式將其囊括到采購(gòu)范圍內(nèi)，因此，我國(guó)對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)仍處于初步發(fā)展階段。直至目前，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的法律依據(jù)大部分來(lái)自于地方性政策法規(guī)，導(dǎo)致工作的開(kāi)展缺乏具體的規(guī)范化指導(dǎo)。

2.政府所購(gòu)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目與老年人實(shí)際需求脫節(jié)

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作，其過(guò)程、程序必定是復(fù)雜且龐大的，涉及到的主體也眾多，包括采購(gòu)者、承包者和受益者。而在現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)常會(huì)因?yàn)楣ぷ鏖_(kāi)展不到位而產(chǎn)生信息不對(duì)稱等問(wèn)題，使得老年人獲得的服務(wù)項(xiàng)目與其實(shí)際需求并不匹配，即出現(xiàn)供需脫節(jié)現(xiàn)象，從而導(dǎo)致財(cái)政投入的實(shí)際效益大打折扣。

三、完善我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持政策的思路建議

（一）加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入力度

1.明確政府自身定位

政府首先需要明晰自身在養(yǎng)老服務(wù)中的角色位置。要知道，社會(huì)養(yǎng)老的工作任務(wù)并非全都包攬?jiān)谡纳砩?，政府在這之中發(fā)揮的其實(shí)是兜底的社會(huì)保障作用。因此，政府要明確自身職能定位，重點(diǎn)保障弱勢(shì)老年群體的養(yǎng)老服務(wù)，并發(fā)揮多元主體優(yōu)勢(shì)，與家庭、企業(yè)以及社會(huì)組織形成清晰的權(quán)責(zé)關(guān)系和供給合力，共同肩負(fù)養(yǎng)老職責(zé)。

2.制定中長(zhǎng)期投入規(guī)劃

財(cái)政投入要想穩(wěn)步追趕上老齡化速度、獲得最大的政策效果，就要求政府既要考慮目前時(shí)期的養(yǎng)老需求，還要制定出財(cái)政助力養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的中長(zhǎng)期投入規(guī)劃。做中長(zhǎng)期規(guī)劃時(shí)，應(yīng)遵循合理科學(xué)的原則，對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)多方面建設(shè)所需的財(cái)政規(guī)模進(jìn)行專門(mén)評(píng)測(cè)，從而有依據(jù)、有規(guī)劃地籌措資金，盡可能減少財(cái)政投入出現(xiàn)重疊甚至浪費(fèi)現(xiàn)象。

（二）優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入結(jié)構(gòu)

1.大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)

政府應(yīng)該將財(cái)政投入的重心從建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇罅Πl(fā)展居家養(yǎng)老。一方面，各級(jí)政府要安排好居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)政預(yù)算，保證其穩(wěn)定的資金來(lái)源;另一方面，要發(fā)展與創(chuàng)新數(shù)字化居家養(yǎng)老服務(wù)，通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)，為老年人提供智能上門(mén)居家養(yǎng)老服務(wù)。

2.加快農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)

政府要重視農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，加大對(duì)其財(cái)政投入力度。一方面，不能盲目投入，要在充分調(diào)研其實(shí)際養(yǎng)老需求后，將財(cái)政扶持資金合理投入到養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中去。另一方面，考慮安排專項(xiàng)財(cái)政資金，用以鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)依托村民自治，將村內(nèi)空置閑置的房屋和土地利用起來(lái)，嘗試建立農(nóng)村小型互助式養(yǎng)老中心站。

3.加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)

第三，有必要加大財(cái)政投入，助力培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)人才，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。一方面，政府要加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財(cái)政支持和補(bǔ)貼力度，酌情適當(dāng)?shù)靥岣唣B(yǎng)老護(hù)理人員的待遇與福利，壯大養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者規(guī)模。另一方面，應(yīng)當(dāng)定期組織和開(kāi)展有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的技能培訓(xùn)，有效提高養(yǎng)老護(hù)理人員的專業(yè)化水平。

（三）完善政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制

1.制定專門(mén)政策法規(guī)

養(yǎng)老服務(wù)并不是一件簡(jiǎn)單的物品，而是為老年群體提供的具有專業(yè)性質(zhì)的服務(wù)。因此，政府在購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)時(shí)不能單純套用《政府采購(gòu)法》，而是需要制定專門(mén)的購(gòu)買制度和政策法規(guī)。在這個(gè)購(gòu)買制度中，應(yīng)明確政府、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)人員等主體各自的職責(zé)義務(wù)，還要對(duì)服務(wù)項(xiàng)目、價(jià)格及監(jiān)督評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定，保證政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作有法可依。

2.規(guī)范政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)流程

首先，應(yīng)展開(kāi)充分的調(diào)研或者委托專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估老年人的實(shí)際養(yǎng)老需求，明晰政府要購(gòu)買的項(xiàng)目及各項(xiàng)目的規(guī)模，從而有效避免養(yǎng)老服務(wù)供需脫節(jié)。其次，要針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)承包主體建立規(guī)范化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制、公開(kāi)招標(biāo)與公共定價(jià)等機(jī)制。最后，還要對(duì)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)構(gòu)建政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督與考評(píng)制度，將老年人自身滿意度列入考評(píng)指標(biāo)中，從而提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

（作者單位：湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院）