英震

市域社會治理是國家治理在市域范圍的具體實施，在國家治理體系中具有承上啟下、以城帶鄉(xiāng)、以點帶面的橋梁樞紐作用。揚州堅持最高規(guī)格組織推進、最大力度調(diào)整機構(gòu)、最優(yōu)舉措做強網(wǎng)格、最實政策激勵基層，健全建強體制機制，著力打造市域社會治理現(xiàn)代化的“揚州樣本”。市域是指包括城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)在內(nèi)的城市行政管轄的全部地域。市域社會治理是指在市域范圍內(nèi)，各治理主體運用多種治理手段與治理措施，確保群眾日常生活秩序?qū)庫o和諧，產(chǎn)業(yè)發(fā)展氛圍平穩(wěn)良好的一種社會治理。

一、正本清源：深刻理解推進市域社會治理現(xiàn)代化的作用意義

“郡縣治，天下安”。市域社會治理現(xiàn)代化既是社會治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略抓手與有力支撐，又是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容與中堅基石。

（一）市域是國家組織結(jié)構(gòu)中的中間層級和重要維度。在我國政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中，中央和省級層面是政策的研究者決策者制定者，區(qū)縣層面是具體實踐者實施者執(zhí)行者，地市級則處于承上啟下的特殊位置。既要向上承接中央關(guān)于國家治理的制度安排、大政方針、決策部署和省級任務(wù)要求的貫徹落實;又要橫向?qū)幼陨韺嶋H，對市域內(nèi)社會治理統(tǒng)籌謀劃、周密部署、推動實踐;還要向下啟發(fā)、指導(dǎo)更為基層的社會治理現(xiàn)實，為基層社會治理提供協(xié)助、保障與支持，因此，市域?qū)用嫫鸬降氖恰耙猿菐оl(xiāng)”的引擎作用和“以點帶面”的輻射推動作用。

（二）市域?qū)用婢哂猩鐣卫憩F(xiàn)代化的條件能力。作為人口、物資、信息等要素的匯聚點，相對較好的資源配置，使得市域在成為了風(fēng)險流動、遷移和擴散的絕佳場所的同時，自身也具有較為完備的社會治理體系和協(xié)調(diào)解決重大矛盾問題的資源與能力。2015年修訂的《立法法》及2018年的憲法修正案，已經(jīng)賦予設(shè)區(qū)的市人大和政府制定地方性法規(guī)的權(quán)力，也使得市域?qū)用鎿碛辛藦牧⒎?、?zhí)法、司法、到法律監(jiān)督比較完整的法治體系。

（三）市域社會治理現(xiàn)代化具有重要的探索示范意義。市域“本身就像個‘小國家，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村兼有，農(nóng)民市民混雜，第一、二、三產(chǎn)業(yè)共生，可謂‘麻雀雖小、五臟俱全，‘治小縣如理國政?！?作為城市社區(qū)與鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜綜合體，治理對象涵蓋了政治、經(jīng)濟、文化等多個層次和維度，涉及了國家治理中的大多數(shù)公共事務(wù)。因此，市域社會治理現(xiàn)代化是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的有效突破口和關(guān)鍵切入點，具有重要的探索示范和先行先試意義。

二、基本原則：牢牢堅持推進市域社會治理現(xiàn)代化的思路要求

市域社會治理既是國家治理的基石和支撐，也是縣域社會治理的指導(dǎo)者和推動者。市域社會治理現(xiàn)代化應(yīng)遵循以下幾個基本原則。

（一）根本遵循：堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，系統(tǒng)回答了新時代堅持和發(fā)展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發(fā)展中國特色社會主義等重大理論和現(xiàn)實問題，是全黨全國人民為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的根本行動指南與強大思想武器。因此，推進市域社會治理現(xiàn)代化，必須始終堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，傾聽時代呼聲，把準時代脈搏，創(chuàng)新時代路徑，夯實思想基礎(chǔ)。

（二）政治靈魂：始終堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！?市域社會治理現(xiàn)代化之路不會一帆風(fēng)順，只有始終堅持把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落實到社會治理的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，自覺在思想上政治上行動上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，實現(xiàn)黨的組織、黨的工作和黨的聲音全覆蓋，才能確保市域社會治理現(xiàn)代化始終沿著正確的方向和道路有序推進。

（三）人民至上：始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想。人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。推進市域社會治理現(xiàn)代化，必須始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民主體地位，全過程全流程尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生，最大限度地提升人民的獲得感幸福感安全感。

（四）良法善治：始終堅持共建共治共享的社會治理制度。制度是行動的準繩。推進市域社會治理現(xiàn)代化，必須不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，切實提高市域社會治理的系統(tǒng)化、社會化、精細化、法治化、智能化水平，努力建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

（五）科技支撐：始終堅持“互聯(lián)網(wǎng)+”社會治理新方向?？萍歼M步與制度創(chuàng)新是一個國家社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力。推進市域社會治理現(xiàn)代化，必須把握以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為標志的信息技術(shù)革命帶來的機遇，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等信息技術(shù)的基礎(chǔ)性支撐作用，實現(xiàn)決策科學(xué)化、治理精準化、公共服務(wù)高效化，更好保持社會穩(wěn)定、維護國家安全。

三、探索嘗試：揚州推進市域社會治理現(xiàn)代化的做法經(jīng)驗

作為全國首批市域社會治理現(xiàn)代化和江蘇省推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量試點市，揚州按照省委要求，堅持“現(xiàn)代化治理、系統(tǒng)化思維、規(guī)范化設(shè)置、一體化實施”總體思路，實現(xiàn)“賦能放權(quán)、組織架構(gòu)、網(wǎng)格建設(shè)、考核獎懲、指揮調(diào)度”“五個統(tǒng)籌”，全域推進基層審批、服務(wù)、執(zhí)法力量“三整合”。

（一）以黨建為統(tǒng)領(lǐng)，加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保市域社會治理始終沿著正確方向前進的根本政治保障。完善組織架構(gòu)。市委書記親自謀劃、親自推動。成立由市委書記、市長任雙組長，市委副書記任常務(wù)副組長的領(lǐng)導(dǎo)小組。按照“1+10”模式，設(shè)立10個專項工作組。狠抓推進落實。2020年3月26日，召開由全市“全面加強基層基礎(chǔ)建設(shè)推進市域社會治理現(xiàn)代化”視頻動員大會。5月14日，在廣陵區(qū)召開現(xiàn)場推進會，督促推動有關(guān)任務(wù)加快落地落細。10月17日，召開全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會治理指揮中心建設(shè)現(xiàn)場推進會。12月7日，召開全市黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)場推進會。優(yōu)化職能職責。成立正處級建制指揮中心（市網(wǎng)格化管理服務(wù)中心），負責頂層設(shè)計、研判決策，解決重大問題?？h（市、區(qū)）設(shè)立正科級建制指揮中心，負責調(diào)度派遣、聯(lián)動處置，解決難點問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相應(yīng)的設(shè)立指揮調(diào)度中心，負責綜合治理、攻堅化解，解決日常問題。

（二）以改革創(chuàng)新為動力，扎實推進基層賦能放權(quán)。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批服務(wù)執(zhí)法力量整合作為市域社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性、保障性工程來推進。明確治理架構(gòu)。全面推廣“加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、審批服務(wù)一窗口、綜合執(zhí)法一隊伍、基層治理一網(wǎng)格、指揮調(diào)度一中心”“1+4”改革模式，建立集中高效審批、分類監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)代化治理架構(gòu)。明確賦權(quán)賦能。按照“有需要、接得住、用得好”原則，根據(jù)省《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟社會管理權(quán)限指導(dǎo)目錄》，以縣（市、區(qū)）為單位，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)力清單、服務(wù)清單和責任清單，共賦予鎮(zhèn)街186項行政審批服務(wù)和567項行政處罰權(quán)。明確機構(gòu)設(shè)置。將鎮(zhèn)街職責科學(xué)劃分為“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、黨群、經(jīng)濟（生態(tài)）發(fā)展、社會事業(yè)、社會治理、審批服務(wù)、綜合行政執(zhí)法”等7大模塊，對原有30多個職能機構(gòu)進行有機整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合設(shè)置“一辦八局”9個職能機構(gòu)，街道設(shè)置“一辦七局”8個職能機構(gòu)。

（三）以信息技術(shù)為支撐，做強做優(yōu)做細治理網(wǎng)格。堅持“互聯(lián)網(wǎng)+治理”，按照“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”要求，搭建信息化平臺。在全國率先構(gòu)建了“市級統(tǒng)籌、縣級主戰(zhàn)、鄉(xiāng)級實戰(zhàn)”的三級實體化“1+1+X+N”智能平臺，實現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底，一網(wǎng)全覆蓋”。完善運行機制，把相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的事項全面納入平臺管理內(nèi)容，分為“匯聚信息、研判指揮、跟蹤督辦、審核驗收”四環(huán)節(jié)，匯集了“審批服務(wù)執(zhí)法、公共安全”等在內(nèi)的所有信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)“信息采集—上報—研判—分流—處置—反饋—核查”閉環(huán)運行。提升精細化水平。全市共劃分綜合網(wǎng)格5639個、專屬網(wǎng)格593個，選配10922名專兼職網(wǎng)格員，鎮(zhèn)街、村（社區(qū)）干部融入網(wǎng)格，構(gòu)建“一格一長多員”網(wǎng)格隊伍。

（四）以法律法規(guī)為保障，增強治理的法治化水平。立法是社會治理之源、之本。全面推動科學(xué)化實施。主持起草《關(guān)于全面加強基層基礎(chǔ)建設(shè)推進市域社會治理現(xiàn)代化的實施意見》、《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施方案》和《關(guān)于成立揚州市全面加強基層基礎(chǔ)建設(shè)推進市域社會治理現(xiàn)代化工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》。全面提升規(guī)范化水平。專門編制了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）指揮調(diào)度中心設(shè)置與工作規(guī)范》（揚州市地方標準）、《揚州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）指揮調(diào)度中心工作制度匯編（征求意見稿）》和《鎮(zhèn)街行政權(quán)力及責任清單動態(tài)管理辦法》，對700余項日常事項逐一編制工作流程圖，做到“按圖行權(quán)”。全面加強制度化建設(shè)。推進村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”，完善事關(guān)村（居）民切身利益的議事協(xié)商機制和村（居）務(wù)公開制度;落實村主辦會計鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）委派制，創(chuàng)新自治內(nèi)容形式，充分調(diào)動群眾參與基層治理的積極性。

（五）以政策激勵為導(dǎo)向，不斷夯實基層基礎(chǔ)底板。突出建立城鄉(xiāng)社區(qū)工作者實際需求和政治追求相結(jié)合的激勵機制，讓大家工作有奔頭、待遇有保障，最大限度迸發(fā)出干事創(chuàng)業(yè)的熱情。在待遇上，在鎖定鎮(zhèn)街實有人員基數(shù)前提下，統(tǒng)籌使用行政、事業(yè)編制性質(zhì)人員，施行同崗?fù)?按照“保障基本報酬、增加考核報酬、明確激勵獎勵、落實社保待遇”要求，提高村黨組織書記待遇;完善城市社區(qū)工作者“基本工資+績效收入”薪酬機制。在晉升上，把城鄉(xiāng)社區(qū)工作者隊伍建設(shè)納入市縣干部隊伍、人才隊伍建設(shè)總體規(guī)劃，暢通優(yōu)秀社區(qū)工作者進入機關(guān)、事業(yè)單位的渠道，同等條件下優(yōu)先招錄。在榮譽上，建立城鄉(xiāng)社區(qū)工作者榮譽體系，有序引導(dǎo)人才向基層一線流動。

（作者單位：中共揚州市委黨校）

本文系：2020年度江蘇省黨校系統(tǒng)調(diào)研課題（XT2059）。