楊守云

2021年中央一號文件指出，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，設(shè)立銜接過渡期，保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興。駐村第一書記制度作為幫扶機(jī)制的一部分，既是脫貧攻堅(jiān)背景下國家力量下沉到農(nóng)村基層的重要制度性安排，也是促進(jìn)農(nóng)村基層治理體系治理能力現(xiàn)代化、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的長效機(jī)制。充分了解第一書記幫扶的作用和實(shí)踐困境，并在制度上進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，對于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施具有重要的意義。

第一書記駐村幫扶的作用及實(shí)踐困境

農(nóng)村基層是鄉(xiāng)村振興的第一線，國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層級政府的任務(wù)最終會落實(shí)到第一書記身上，后者在承接國家資源與落實(shí)上級任務(wù)的基礎(chǔ)上，會對農(nóng)村基層產(chǎn)生重要影響。一是作為從縣級以上各機(jī)關(guān)選派的優(yōu)秀黨員干部，第一書記通過開展集體學(xué)習(xí)、嚴(yán)格落實(shí)“四議兩公開”工作法、發(fā)展吸納年輕黨員來解決村黨組織軟弱渙散、黨員老齡化等問題，推動了基層黨組織建設(shè)。二是作為外來的嵌入型政治力量，第一書記通過有效的社會動員可以打破基層原有治理結(jié)構(gòu)的束縛，在村務(wù)決策方面加強(qiáng)村民參與的協(xié)商力度，提升村民組織程度，有利于促成村“兩委”主導(dǎo)、村民參與的民主合作型村莊治理格局。三是作為幫扶資源的協(xié)調(diào)者，第一書記帶領(lǐng)駐村工作隊(duì)，依托國家政策、派出單位的社會資本、個人資源去協(xié)調(diào)幫扶資金和項(xiàng)目，整合村莊自有的優(yōu)勢資源，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)貧困治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效最大化。

目前，要將第一書記制度和經(jīng)驗(yàn)推廣到鄉(xiāng)村振興過程中，仍然存在著第一書記的實(shí)踐困境急需破解。

一是第一書記面臨著角色定位的沖突。上級文件規(guī)定第一書記承擔(dān)建強(qiáng)基層組織、推動精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平四項(xiàng)主要職責(zé);規(guī)定第一書記帶領(lǐng)的駐村工作隊(duì)承擔(dān)開展精準(zhǔn)扶貧、發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)、指導(dǎo)制定村規(guī)民約等十項(xiàng)主要職責(zé)。在具體實(shí)踐中，第一書記的工作涉及了農(nóng)村事務(wù)的方方面面，導(dǎo)致角色定位與村“兩委”職責(zé)存在著重合的地方。另外，第一書記對村莊的幫扶成效很大程度上取決于其派出單位，派出單位行政級別高的第一書記能帶來大量的幫扶資源，而級別較低的派出單位則因?yàn)樗芾玫膸头鲑Y源有限，在一定程度上限制了第一書記開展工作的積極性。

二是第一書記面臨著本土利益和文化的排斥。一方面，第一書記作為鄉(xiāng)村社會以外的嵌入力量，必然會對以村干部為主的本土鄉(xiāng)村精英的利益造成一定的沖擊。比如，在集體利益與村民個人利益面前，第一書記基于公平、公正的立場，可能對村干部優(yōu)親厚友、植入私人利益等行為進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致二者之間關(guān)系不融洽。另一方面，第一書記還面臨著熟人社會中的“不得罪人”現(xiàn)象。比如，在面對精準(zhǔn)扶貧過程中個別村民爭當(dāng)貧困戶和低保戶、人居環(huán)境整治過程中拆除廢舊房屋、調(diào)解上訪村民糾紛等問題的時候，個別村干部害怕得罪人，策略性地將各種難題推給第一書記，導(dǎo)致雙方在村務(wù)治理上合作不足，加劇治理亂象。

三是第一書記還面臨著鄉(xiāng)村治理環(huán)境的制約。當(dāng)前，受市場化和城鎮(zhèn)化影響，農(nóng)村人口流動加快，部分村屯呈現(xiàn)出了空心化和老齡化的趨勢，基層組織干部年齡偏大、文化素質(zhì)偏低、治理能力偏弱、參與公共治理的意愿不強(qiáng)，無法為第一書記提供有力的支持。雖然第一書記可以在短期內(nèi)提升村莊的治理水平，但從長遠(yuǎn)來看，老齡化和空心化的發(fā)展困局會進(jìn)一步強(qiáng)化村干部和村民對外部資源的依賴，當(dāng)?shù)谝粫洺烦鰰r，村莊的內(nèi)生發(fā)展能力可能會下降。

對優(yōu)化第一書記制度助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思考

一是合理設(shè)置權(quán)責(zé)邊界，優(yōu)化第一書記與幫扶村的匹配度。解決第一書記角色定位沖突的關(guān)鍵是如何以制度化的形式規(guī)范第一書記所擁有的權(quán)力和責(zé)任，使其擁有一定的治理權(quán)威和資源監(jiān)督分配權(quán)力，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，做到權(quán)責(zé)對等。在國家出臺第一書記相關(guān)政策之后，各級地方政府要根據(jù)地方實(shí)際情況及時制定配套政策并細(xì)化相關(guān)幫扶制度，明確第一書記在鄉(xiāng)村振興過程中的權(quán)力范圍和工作職責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力下沉。同時，要明確鄉(xiāng)村振興過程中的責(zé)任主體、責(zé)任事項(xiàng)和責(zé)任認(rèn)定方式，完善相關(guān)追責(zé)和監(jiān)督考核體系。另外，還要完善幫扶單位、第一書記和幫扶村莊之間的匹配機(jī)制。除項(xiàng)目資金外，產(chǎn)業(yè)技術(shù)、市場拓展、職業(yè)技能培訓(xùn)、黨組織后備力量培養(yǎng)、綜合治理等因素也對鄉(xiāng)村的發(fā)展有著重要的影響。第一書記派出單位雖然因?yàn)榧墑e不同會影響到相關(guān)資源的分配，但是在自身業(yè)務(wù)方面卻有特有的資源優(yōu)勢。因此，在選派第一書記的時候，要做到派出單位資源優(yōu)勢、第一書記能力水平同村莊的短板和需求相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)選派。

二是協(xié)調(diào)好第一書記與村干部之間的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者的優(yōu)勢互補(bǔ)和共同治理。打破鄉(xiāng)村本土利益和文化排斥的關(guān)鍵在于探索建立第一書記同村干部之間的信任和合作機(jī)制。第一書記在農(nóng)村開展工作需要村干部的支持和配合，村干部也存在著自身政治和資金資源有限的短板，需要第一書記協(xié)調(diào)相關(guān)資源給予扶持。因此，在選派之前要加強(qiáng)對第一書記的崗前培訓(xùn)，使其了解村情和民情及村內(nèi)相關(guān)利益關(guān)系，做好準(zhǔn)備工作。到崗后，堅(jiān)持深入群眾，做好基本的調(diào)研工作，堅(jiān)持“指導(dǎo)不領(lǐng)導(dǎo)、參與不干預(yù)、支持不包辦”的原則，與村干部密切合作，盡力達(dá)成共識。同時，上級黨委和政府也要加強(qiáng)對村干部的教育培訓(xùn)力度，普及第一書記駐村幫扶政策。只有村干部了解自己的行政角色和第一書記的幫扶影響，同第一書記建立信任關(guān)系并實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，才能促進(jìn)鄉(xiāng)村的有效治理。此外，考慮到政策影響的滯后性，第一書記入村之后會有一個磨合期，可以考慮適當(dāng)延長駐村時間，并制定相關(guān)激勵措施，促進(jìn)第一書記與村干部之間的有效互動。

三是完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，為第一書記發(fā)揮作用提供保障。地方黨委和政府要以村“兩委”換屆選舉為契機(jī)，強(qiáng)化村干部隊(duì)伍建設(shè)，出臺相關(guān)政策和制度鼓勵、引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才和大學(xué)生村務(wù)崗工作人員到村任職，選優(yōu)配強(qiáng)村班子，著力提升村干部綜合素質(zhì)，積極鼓勵和吸引廣大村民參與村務(wù)治理，完善對村級組織的監(jiān)督和制約機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，第一書記主導(dǎo)制定村規(guī)民約，激發(fā)村民對本土文化的認(rèn)同感和自信，重塑村莊凝聚力，提升內(nèi)生發(fā)展動力，為第一書記發(fā)揮人力資本優(yōu)勢奠定基礎(chǔ)。

責(zé)任編輯/趙??? 鵬