楊守云

2021年中央一號文件指出，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，設立銜接過渡期，保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果，健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制，持續(xù)推進脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興。駐村第一書記制度作為幫扶機制的一部分，既是脫貧攻堅背景下國家力量下沉到農(nóng)村基層的重要制度性安排，也是促進農(nóng)村基層治理體系治理能力現(xiàn)代化、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的長效機制。充分了解第一書記幫扶的作用和實踐困境，并在制度上進行優(yōu)化調(diào)整，對于鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施具有重要的意義。

第一書記駐村幫扶的作用及實踐困境

農(nóng)村基層是鄉(xiāng)村振興的第一線，國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層級政府的任務最終會落實到第一書記身上，后者在承接國家資源與落實上級任務的基礎上，會對農(nóng)村基層產(chǎn)生重要影響。一是作為從縣級以上各機關選派的優(yōu)秀黨員干部，第一書記通過開展集體學習、嚴格落實“四議兩公開”工作法、發(fā)展吸納年輕黨員來解決村黨組織軟弱渙散、黨員老齡化等問題，推動了基層黨組織建設。二是作為外來的嵌入型政治力量，第一書記通過有效的社會動員可以打破基層原有治理結構的束縛，在村務決策方面加強村民參與的協(xié)商力度，提升村民組織程度，有利于促成村“兩委”主導、村民參與的民主合作型村莊治理格局。三是作為幫扶資源的協(xié)調(diào)者，第一書記帶領駐村工作隊，依托國家政策、派出單位的社會資本、個人資源去協(xié)調(diào)幫扶資金和項目，整合村莊自有的優(yōu)勢資源，加強基礎設施建設，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，實現(xiàn)貧困治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效最大化。

目前，要將第一書記制度和經(jīng)驗推廣到鄉(xiāng)村振興過程中，仍然存在著第一書記的實踐困境急需破解。

一是第一書記面臨著角色定位的沖突。上級文件規(guī)定第一書記承擔建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平四項主要職責;規(guī)定第一書記帶領的駐村工作隊承擔開展精準扶貧、發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟、指導制定村規(guī)民約等十項主要職責。在具體實踐中，第一書記的工作涉及了農(nóng)村事務的方方面面，導致角色定位與村“兩委”職責存在著重合的地方。另外，第一書記對村莊的幫扶成效很大程度上取決于其派出單位，派出單位行政級別高的第一書記能帶來大量的幫扶資源，而級別較低的派出單位則因為所能利用的幫扶資源有限，在一定程度上限制了第一書記開展工作的積極性。

二是第一書記面臨著本土利益和文化的排斥。一方面，第一書記作為鄉(xiāng)村社會以外的嵌入力量，必然會對以村干部為主的本土鄉(xiāng)村精英的利益造成一定的沖擊。比如，在集體利益與村民個人利益面前，第一書記基于公平、公正的立場，可能對村干部優(yōu)親厚友、植入私人利益等行為進行干預，導致二者之間關系不融洽。另一方面，第一書記還面臨著熟人社會中的“不得罪人”現(xiàn)象。比如，在面對精準扶貧過程中個別村民爭當貧困戶和低保戶、人居環(huán)境整治過程中拆除廢舊房屋、調(diào)解上訪村民糾紛等問題的時候，個別村干部害怕得罪人，策略性地將各種難題推給第一書記，導致雙方在村務治理上合作不足，加劇治理亂象。

三是第一書記還面臨著鄉(xiāng)村治理環(huán)境的制約。當前，受市場化和城鎮(zhèn)化影響，農(nóng)村人口流動加快，部分村屯呈現(xiàn)出了空心化和老齡化的趨勢，基層組織干部年齡偏大、文化素質(zhì)偏低、治理能力偏弱、參與公共治理的意愿不強，無法為第一書記提供有力的支持。雖然第一書記可以在短期內(nèi)提升村莊的治理水平，但從長遠來看，老齡化和空心化的發(fā)展困局會進一步強化村干部和村民對外部資源的依賴，當?shù)谝粫洺烦鰰r，村莊的內(nèi)生發(fā)展能力可能會下降。

對優(yōu)化第一書記制度助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思考

一是合理設置權責邊界，優(yōu)化第一書記與幫扶村的匹配度。解決第一書記角色定位沖突的關鍵是如何以制度化的形式規(guī)范第一書記所擁有的權力和責任，使其擁有一定的治理權威和資源監(jiān)督分配權力，并承擔相應的責任，做到權責對等。在國家出臺第一書記相關政策之后，各級地方政府要根據(jù)地方實際情況及時制定配套政策并細化相關幫扶制度，明確第一書記在鄉(xiāng)村振興過程中的權力范圍和工作職責，實現(xiàn)權力下沉。同時，要明確鄉(xiāng)村振興過程中的責任主體、責任事項和責任認定方式，完善相關追責和監(jiān)督考核體系。另外，還要完善幫扶單位、第一書記和幫扶村莊之間的匹配機制。除項目資金外，產(chǎn)業(yè)技術、市場拓展、職業(yè)技能培訓、黨組織后備力量培養(yǎng)、綜合治理等因素也對鄉(xiāng)村的發(fā)展有著重要的影響。第一書記派出單位雖然因為級別不同會影響到相關資源的分配，但是在自身業(yè)務方面卻有特有的資源優(yōu)勢。因此，在選派第一書記的時候，要做到派出單位資源優(yōu)勢、第一書記能力水平同村莊的短板和需求相結合，實現(xiàn)精準選派。

二是協(xié)調(diào)好第一書記與村干部之間的合作關系，實現(xiàn)二者的優(yōu)勢互補和共同治理。打破鄉(xiāng)村本土利益和文化排斥的關鍵在于探索建立第一書記同村干部之間的信任和合作機制。第一書記在農(nóng)村開展工作需要村干部的支持和配合，村干部也存在著自身政治和資金資源有限的短板，需要第一書記協(xié)調(diào)相關資源給予扶持。因此，在選派之前要加強對第一書記的崗前培訓，使其了解村情和民情及村內(nèi)相關利益關系，做好準備工作。到崗后，堅持深入群眾，做好基本的調(diào)研工作，堅持“指導不領導、參與不干預、支持不包辦”的原則，與村干部密切合作，盡力達成共識。同時，上級黨委和政府也要加強對村干部的教育培訓力度，普及第一書記駐村幫扶政策。只有村干部了解自己的行政角色和第一書記的幫扶影響，同第一書記建立信任關系并實現(xiàn)優(yōu)勢互補，才能促進鄉(xiāng)村的有效治理。此外，考慮到政策影響的滯后性，第一書記入村之后會有一個磨合期，可以考慮適當延長駐村時間，并制定相關激勵措施，促進第一書記與村干部之間的有效互動。

三是完善鄉(xiāng)村治理結構，為第一書記發(fā)揮作用提供保障。地方黨委和政府要以村“兩委”換屆選舉為契機，強化村干部隊伍建設，出臺相關政策和制度鼓勵、引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關干部、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才和大學生村務崗工作人員到村任職，選優(yōu)配強村班子，著力提升村干部綜合素質(zhì)，積極鼓勵和吸引廣大村民參與村務治理，完善對村級組織的監(jiān)督和制約機制。在此基礎上，第一書記主導制定村規(guī)民約，激發(fā)村民對本土文化的認同感和自信，重塑村莊凝聚力，提升內(nèi)生發(fā)展動力，為第一書記發(fā)揮人力資本優(yōu)勢奠定基礎。

責任編輯/趙??? 鵬