文=劉現(xiàn)偉

由于特殊性，一些央企還沒有建立起適應(yīng)全球化、市場(chǎng)化要求的有效集團(tuán)管控模式。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家和高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代、新階段，中央企業(yè)面臨著進(jìn)一步完善集團(tuán)管控模式的迫切要求和艱巨歷史任務(wù)。

中央企業(yè)是我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主體和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的中堅(jiān)，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要力量，是黨執(zhí)政興國(guó)的重要基礎(chǔ)。黨的十六大明確提出從戰(zhàn)略上調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的任務(wù)后，特別是2003年國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立以來(lái)，中央企業(yè)戰(zhàn)略性調(diào)整步伐加快，著力組建一批具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大公司大企業(yè)集團(tuán)，努力實(shí)現(xiàn)“總量80—100家，打造30—50家具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)”的改革目標(biāo)。黨的十八大以來(lái)，適應(yīng)管資本為主的國(guó)資監(jiān)管體制，中央企業(yè)和國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)一步加快。由國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)戶數(shù)由最初的198家調(diào)整到目前的97家，中央企業(yè)的戰(zhàn)略性重組取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一個(gè)好的企業(yè)治理機(jī)制和集團(tuán)管控體系是企業(yè)持續(xù)發(fā)展的基石，是企業(yè)效益和競(jìng)爭(zhēng)力的重要?jiǎng)恿?lái)源。然而，由于中央企業(yè)集團(tuán)形成和發(fā)展的特殊性，一些央企還沒有建立起適應(yīng)全球化、市場(chǎng)化要求的有效集團(tuán)管控模式。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家和高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代、新階段，中央企業(yè)面臨著進(jìn)一步完善集團(tuán)管控模式的迫切要求和艱巨歷史任務(wù)。

中央企業(yè)集團(tuán)管控存在的主要問題

（一）缺乏有效的集團(tuán)管控體制機(jī)制

歷史上，很多中央直屬企業(yè)都是按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》等專門規(guī)范登記注冊(cè)，并按照此類規(guī)范運(yùn)作，執(zhí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的廠長(zhǎng)、經(jīng)理等“一把手負(fù)責(zé)制”。即使目前絕大部分企業(yè)都按照《公司法》的要求改制成為公司制企業(yè)，但是由于眾多產(chǎn)權(quán)關(guān)系、人事關(guān)系、管理制度沒有理順，現(xiàn)代公司制改革進(jìn)程依然不到位，企業(yè)治理機(jī)制不完善，董事會(huì)職能尚未有效發(fā)揮。中央企業(yè)集團(tuán)母公司現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)進(jìn)程緩慢、步履維艱，導(dǎo)致母公司對(duì)子公司的管理缺乏法律依據(jù)和制度基礎(chǔ)，一些母子公司管控處于非常不成熟的人事管理、行政命令和試驗(yàn)?zāi)ズ想A段，缺乏有效的集團(tuán)管控體制機(jī)制。

（二）集團(tuán)總部管控能力弱

一些中央企業(yè)集團(tuán)總部設(shè)計(jì)失當(dāng)，總部職能和部門空殼化、文職化、行政化、官僚化，本身喪失價(jià)值創(chuàng)造能力，不能有效整合內(nèi)部資源，實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同，給子公司業(yè)務(wù)帶來(lái)新的價(jià)值，進(jìn)而也逐漸喪失對(duì)子公司的實(shí)際管控能力。某些集團(tuán)總部的管理部門聚集了一批博士和博士后，但對(duì)子公司的相關(guān)業(yè)務(wù)起不到起碼的咨詢、建議和質(zhì)詢的作用，工作文職化、形式化。很多中央企業(yè)集團(tuán)面臨的局面更加尷尬，即“先有兒子，后有老子”。企業(yè)集團(tuán)的形成，不是長(zhǎng)期發(fā)展、規(guī)模不斷擴(kuò)大的結(jié)果，而是根據(jù)行政命令進(jìn)行重組，被硬性“搓”在一起形成的，具有強(qiáng)烈的行政色彩，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)缺失，母子公司角色定位不明確。有的集團(tuán)公司只是一個(gè)虛殼，甚至比子公司還弱，集團(tuán)管控能力弱，根本無(wú)法起到實(shí)質(zhì)性的管理作用，集團(tuán)企業(yè)優(yōu)勢(shì)更是無(wú)從談起。中央企業(yè)集團(tuán)管控能力弱的問題，已經(jīng)成為影響央企真正實(shí)現(xiàn)做大做強(qiáng)的一個(gè)制度性缺陷。

（三）公司內(nèi)部人控制問題突出

企業(yè)內(nèi)部人控制問題會(huì)帶來(lái)集團(tuán)管控和整體運(yùn)作模式失效，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致企業(yè)價(jià)值的巨大流失。企業(yè)目標(biāo)體系無(wú)法協(xié)同，長(zhǎng)期績(jī)效無(wú)法衡量，管理體系無(wú)法構(gòu)建，關(guān)鍵決策無(wú)法溝通，企業(yè)管理體制僵化，失去改革發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和外部壓力。更為甚者，子公司認(rèn)為自己是獨(dú)立的法人主體，母公司不能或者無(wú)權(quán)干預(yù)。內(nèi)部人控制導(dǎo)致企業(yè)功能和目標(biāo)異化，一定程度上，企業(yè)異化為超越基本規(guī)則的特殊利益集團(tuán)，甚至異化為特殊群體的財(cái)富積累平臺(tái)，國(guó)有資本出資人對(duì)于企業(yè)處于失控或者半失控狀態(tài)，從而產(chǎn)生了國(guó)有企業(yè)常有的“所有人缺位”問題。

（四）央企集團(tuán)缺乏一套可復(fù)制的管理模式

管理模式復(fù)制是企業(yè)集團(tuán)快速發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力和集團(tuán)企業(yè)區(qū)別于單體企業(yè)的價(jià)值所在，成功的管理模式是企業(yè)重要的核心競(jìng)爭(zhēng)力。集團(tuán)管理模式的作用就是服務(wù)于集團(tuán)擴(kuò)張，推動(dòng)集團(tuán)集中創(chuàng)新與分散復(fù)制，并將企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理體系化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化。很多中央企業(yè)規(guī)模龐大，涉足行業(yè)、區(qū)域眾多，甚至國(guó)際化運(yùn)營(yíng)，因此，管理上呈現(xiàn)出不可逆轉(zhuǎn)的復(fù)雜趨勢(shì)。然而，我國(guó)的中央企業(yè)集團(tuán)現(xiàn)代企業(yè)制度建立較晚，現(xiàn)代企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，沒有一套可以復(fù)制的成功管理模式，企業(yè)文化渙散，缺乏凝聚力，集團(tuán)企業(yè)優(yōu)勢(shì)難以體現(xiàn)。集團(tuán)整體管理能力較弱、有效管理模式缺失，不僅限制了企業(yè)發(fā)展質(zhì)量和速度，而且下屬企業(yè)形形色色、各自為戰(zhàn)，面臨著巨大的失控風(fēng)險(xiǎn)。

中央企業(yè)集團(tuán)管控模式選擇

中央企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)管控體系，首要的就是要根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)管控的一般原理和集團(tuán)自身整體發(fā)展戰(zhàn)略要求，明確母子公司職能定位和權(quán)責(zé)，從而選擇最合適的集團(tuán)管控模式。

（一）集團(tuán)管控模式對(duì)比

一般來(lái)說(shuō)，集團(tuán)總部對(duì)下屬企業(yè)的管控方式，按總部的集、分權(quán)程度不同劃分成“運(yùn)營(yíng)控制型”、“戰(zhàn)略控制型”、“財(cái)務(wù)控制型”三種管控模式。三種模式特點(diǎn)如表1所示，其核心是整個(gè)集團(tuán)根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，在戰(zhàn)略管理、業(yè)務(wù)介入、人事管理、績(jī)效管理、資源共享方面，集團(tuán)總部承擔(dān)不同的管控范圍和深度。

表1 集團(tuán)管控模式對(duì)比

（二）企業(yè)集團(tuán)總部定位

在不同的集團(tuán)管控模式下，集團(tuán)總部的職能定位會(huì)有很大差別，如表2所示。運(yùn)營(yíng)管控型集團(tuán)總部幾乎承擔(dān)下屬企業(yè)的所有職能或者介入到下屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的所有環(huán)節(jié)，下屬企業(yè)僅僅只是一個(gè)生產(chǎn)或者業(yè)務(wù)執(zhí)行單元；戰(zhàn)略管控型集團(tuán)總部主要控制對(duì)于集團(tuán)整體戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有重要影響的關(guān)鍵職能，而對(duì)下屬企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)介入較少；而財(cái)務(wù)管控型集團(tuán)總部以集團(tuán)整體利潤(rùn)或者價(jià)值最大化為主要控制目標(biāo)，著重于對(duì)下屬企業(yè)投資績(jī)效和財(cái)務(wù)績(jī)效的控制，對(duì)企業(yè)日常運(yùn)營(yíng)及戰(zhàn)略制定、實(shí)施介入相對(duì)較少。

表2 不同管控模式下的集團(tuán)總部定位

（三）集團(tuán)管控模式選擇

目前，中央企業(yè)作為我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和核心，絕大多數(shù)都是多元化的大型企業(yè)集團(tuán)，業(yè)務(wù)范圍較寬，成員企業(yè)數(shù)量眾多、規(guī)模龐大，普遍采用以集團(tuán)公司為母公司，以資本為主要聯(lián)結(jié)紐帶，擁有眾多子公司、二級(jí)子公司、多級(jí)子公司的母子公司經(jīng)營(yíng)管理體制。而且，中央企業(yè)集團(tuán)總部及下屬企業(yè)，在企業(yè)規(guī)模、所處行業(yè)、發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)模式等方面存在較大差異。因此，央企集團(tuán)管控模式選擇不能教條化、機(jī)械化，搞一刀切。

中央企業(yè)需要根據(jù)各自實(shí)際情況以及整體發(fā)展戰(zhàn)略，選擇最適合的集團(tuán)管控模式，并定期對(duì)集團(tuán)管控績(jī)效及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。對(duì)不同的下屬企業(yè)也要進(jìn)行分類，從而對(duì)不同類型企業(yè)采用不同的管控模式。例如，中國(guó)兵器裝備集團(tuán)是一家以軍品的研發(fā)和生產(chǎn)為核心業(yè)務(wù)的多元化企業(yè)集團(tuán)。因此，對(duì)于軍品，兵裝集團(tuán)采用運(yùn)營(yíng)控制型管控模式，集團(tuán)總部參與到軍品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)；對(duì)于汽車、零部件以及光電產(chǎn)品，屬于未來(lái)發(fā)展?jié)摿^大而非當(dāng)前核心業(yè)務(wù)的下屬企業(yè)，兵裝集團(tuán)主要采用戰(zhàn)略控制型管控模式，管控企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和方向；對(duì)于與企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)相差較遠(yuǎn)的摩托車業(yè)務(wù)則主要采用財(cái)務(wù)控制模式，主要控制企業(yè)的財(cái)務(wù)指標(biāo)和價(jià)值增值，而對(duì)企業(yè)的日常管理和運(yùn)營(yíng)則介入很少。

現(xiàn)在中央企業(yè)戰(zhàn)略性重組仍在加快進(jìn)行當(dāng)中，盡管國(guó)資委對(duì)大部分中央企業(yè)的主業(yè)進(jìn)行確認(rèn)并對(duì)外公布，但是由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及央企的調(diào)整重組，中央企業(yè)主業(yè)調(diào)整在所難免，因此，中央企業(yè)集團(tuán)管控模式也必然處于動(dòng)態(tài)的調(diào)整和適應(yīng)過(guò)程中。此外，集團(tuán)管控模式的分類和選擇并不是機(jī)械的、一成不變的，中央企業(yè)完全可以根據(jù)需要，對(duì)不同的管控模式進(jìn)行有效組合。最重要的是，不論選擇何種管控模式，中央企業(yè)集團(tuán)都必須要明確母子公司定位和職能、權(quán)力和責(zé)任，并形成集團(tuán)管控的制度體系和規(guī)范要求。

加快完善中央企業(yè)集團(tuán)管控模式

新時(shí)代新階段，中央企業(yè)除了要選擇合適的管控模式外，更重要的，還要從戰(zhàn)略上高度重視集團(tuán)管控對(duì)提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力和影響力，對(duì)央企加快高質(zhì)量發(fā)展和提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的極端重要性，進(jìn)而加快中央企業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)企業(yè)制度和集團(tuán)管控模式進(jìn)行重構(gòu)，完善管控體系，全面提升管控能力。

（一）從戰(zhàn)略上高度重視央企集團(tuán)管控的重要性

從經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看，無(wú)庸置疑，中華民族的復(fù)興、中國(guó)的和平崛起，一定是以中國(guó)企業(yè)的發(fā)展壯大和國(guó)際化經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的。中央企業(yè)以國(guó)家治理和管控為依托，實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展發(fā)揮著關(guān)鍵作用，尤其是在關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要資源、能源領(lǐng)域。這既是合理配置資源和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的需要，也是培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)、大集團(tuán)的迫切需要，還是突破國(guó)外貿(mào)易保護(hù)主義的有效途徑。中央企業(yè)集團(tuán)管控是企業(yè)管理現(xiàn)代化和管理能力的最重要體現(xiàn)，是企業(yè)發(fā)展壯大、提升競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際化經(jīng)營(yíng)的先決條件，對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化、國(guó)際化，乃至整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力都具有舉足輕重的作用，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。然而，中央企業(yè)的“走出去”，總是不盡人意，甚至還屢屢碰壁。但可以預(yù)期，以國(guó)家戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，國(guó)家管控為支撐，央企的“走出去”必將取得重大突破，百億美元規(guī)模的對(duì)外投資項(xiàng)目將不再新鮮。由于管控環(huán)境和條件的變化，對(duì)中央企業(yè)境外資產(chǎn)和企業(yè)加強(qiáng)管控是央企改革所面臨的最新挑戰(zhàn)，必須從戰(zhàn)略上高度重視集團(tuán)管控對(duì)央企提升核心競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際化經(jīng)營(yíng)能力的極端重要性，下大力氣盡快解決中央企業(yè)集團(tuán)管控能力不足的問題。

（二）加強(qiáng)對(duì)央企集團(tuán)管控體系建設(shè)的宏觀指導(dǎo)

我國(guó)中央企業(yè)的形成和發(fā)展具有一定特殊性，是由政府主導(dǎo)國(guó)有企業(yè)改革不斷深化的結(jié)果。國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立后，中央企業(yè)改革進(jìn)程進(jìn)一步加快，建立和完善公司治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)企業(yè)戰(zhàn)略管理、集團(tuán)控制力建設(shè)和企業(yè)績(jī)效管理等措施，都充分體現(xiàn)了國(guó)資委作為國(guó)家出資人代表，對(duì)央企加強(qiáng)管控的整體思路和框架。但是，中央企業(yè)涉及行業(yè)眾多、情況千差萬(wàn)別，管控層級(jí)又多，僅僅依靠國(guó)資委對(duì)數(shù)量眾多的中央企業(yè)集團(tuán)的有限管控顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，甚至還存在巨大的失控風(fēng)險(xiǎn)。

很多中央企業(yè)母公司是國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)，受委托代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，但是這些授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的管控能力卻令人擔(dān)憂，從而使國(guó)家面臨著較大的投資風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)新的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境，中央企業(yè)管理部門必須要加緊督促和指導(dǎo)中央企業(yè)以母子公司管控為突破口，抓緊建立適應(yīng)企業(yè)改革發(fā)展新形勢(shì)的現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)管控體系。國(guó)家應(yīng)繼續(xù)完善國(guó)有企業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，制定中央企業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃和中央企業(yè)集團(tuán)管控體系建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，明確思路、目標(biāo)、任務(wù)和時(shí)間表，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)央企集團(tuán)管控體系建設(shè)的督促和宏觀指導(dǎo)。

（三）加快完善現(xiàn)代企業(yè)制度

現(xiàn)代企業(yè)制度的核心就是要建立完善的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。中央企業(yè)董事會(huì)試點(diǎn)工作被稱為“國(guó)資委成立以來(lái)最大的新聞”，標(biāo)志著央企公司治理開始由“一把手負(fù)責(zé)制”逐步轉(zhuǎn)向董事會(huì)決策、經(jīng)理層執(zhí)行的公司法人治理結(jié)構(gòu)。央企試點(diǎn)建立健全外部董事制度，授予董事會(huì)部分出資人的權(quán)力，包括經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核、決定薪酬、選擇有關(guān)經(jīng)理人員以及重大投資決策等。未來(lái)，央企應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大董事會(huì)試點(diǎn)范圍，適時(shí)在所有央企建立起規(guī)范的董事會(huì)。要深化內(nèi)部人事、勞動(dòng)、分配制度改革，完善內(nèi)部約束和激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)活力，提高抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。具備條件的中央企業(yè)要加快重組上市步伐，中央企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)或整體業(yè)務(wù)甚至是中央企業(yè)集團(tuán)一級(jí)能夠上市的應(yīng)積極上市，通過(guò)規(guī)范的股權(quán)結(jié)構(gòu)安排和公司治理結(jié)構(gòu)，逐步建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度。

（四）全面提升集團(tuán)總部管控能力

管理能力決定了企業(yè)規(guī)模、范圍和空間區(qū)域，央企拓展領(lǐng)域、擴(kuò)大規(guī)模，增強(qiáng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)控制力、影響力的前提是，自身首先要提高管控能力。企業(yè)集團(tuán)總部除了對(duì)外投資形成資本輸出外，更重要的是通過(guò)集團(tuán)管控對(duì)外輸出成功的經(jīng)營(yíng)理念和標(biāo)準(zhǔn)化的管理模式。管控能力的五個(gè)層次依次是：管住，制度化，形成集團(tuán)利潤(rùn)，擴(kuò)張管控，最后形成管控競(jìng)爭(zhēng)力。制度化、標(biāo)準(zhǔn)化流程體系以及管理模式和能力是企業(yè)集團(tuán)總部最重要的無(wú)形資產(chǎn)、智力資產(chǎn)和核心競(jìng)爭(zhēng)力。中央企業(yè)集團(tuán)總部要加緊建立完善的企業(yè)內(nèi)控體系，大幅提高執(zhí)行力，全面提高集團(tuán)總部管控能力。根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需要，擬定并定向培育積累集團(tuán)企業(yè)文化，把文化管理納入到績(jī)效考核體系里來(lái)，持續(xù)地進(jìn)行文化再造。積極實(shí)施數(shù)字化、信息化戰(zhàn)略，構(gòu)筑企業(yè)管理的信息化平臺(tái)，建立管控信息實(shí)時(shí)交換平臺(tái)，全面提升企業(yè)集團(tuán)的綜合管理水平。

（五）完善中央企業(yè)母子公司管控體系

中央企業(yè)公司層級(jí)較多，母子公司管控關(guān)系復(fù)雜，需要按照三級(jí)母子公司管控體系的總體思路，對(duì)中央企業(yè)母子公司管控體系進(jìn)行重構(gòu)，理順母子公司的管控關(guān)系，完善內(nèi)控體系和風(fēng)險(xiǎn)管理體系，制定管控流程，并使其規(guī)范化、制度化。一是設(shè)計(jì)集團(tuán)公司職能定位。集團(tuán)公司負(fù)責(zé)制定集團(tuán)的戰(zhàn)略決策，主要涉及集團(tuán)公司或者多元化經(jīng)營(yíng)公司的長(zhǎng)期決策，包括遠(yuǎn)景目標(biāo)及長(zhǎng)期財(cái)務(wù)目標(biāo)、投資組合、重大資源分配、績(jī)效考核等。二是設(shè)置子集團(tuán)層次職能。主要是規(guī)劃業(yè)務(wù)單元組合、進(jìn)行子集團(tuán)資源分配、分析成長(zhǎng)機(jī)遇、創(chuàng)造和利用協(xié)同效應(yīng)等。三是明確各業(yè)務(wù)單元目標(biāo)。在企業(yè)總體戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，制定目標(biāo)實(shí)施路徑并具體組織實(shí)施，開展具體業(yè)務(wù)，并在特定的市場(chǎng)上獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，為企業(yè)集團(tuán)的整體目標(biāo)服務(wù)。x