洪雨順，劉孝文，梅石蓮，王春秀

（1.師宗縣種子管理站，云南師宗 655700；2.師宗縣蠶桑果站，云南師宗 655700；3.師宗縣農業(yè)農村局農業(yè)技術推廣中心，云南師宗 655700；4.師宗縣農業(yè)廣播電視學，云南師宗 655700）

師宗縣自2015年10月18日啟動彩云鎮(zhèn)農村土地承包經營權確權登記頒證工作試點，2017年1月16日整縣推進，計劃2018年底完成，由于當?shù)剞r村土地承包的歷史、現(xiàn)實、經濟等多種原因，至2019年6月才完成成果數(shù)據(jù)匯交。在實施過程中，有好的經驗、辦法及措施，也存在很多的困難和問題，特針對問題提出了處理建議。

按照2015年中央一號文件和《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)〈關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2014〕61號）有關精神要求，以中央6部委、省市農業(yè)行政主管部門的政策文件為依據(jù)，師宗縣展開了農村土地承包經營權確權登記頒證工作。通過成立機構、宣傳培訓、資料收集、權屬調查、張榜公示、審核登記、證書頒發(fā)、資料歸檔、成果驗收等方式，完成了此次農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

一、基本情況

師宗縣位于云南省東部，曲靖市東南部，地處滇、桂兩?。▍^(qū)）結合部，屬云南省革命老區(qū)縣之一。東與羅平縣接壤，東南與廣西壯族自治區(qū)西林縣隔江相望，南鄰文山州丘北縣，西南與紅河州瀘西縣毗鄰，北倚陸良縣，全縣國土面積2783 km2。全縣轄10個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、110個村（社區(qū)）委員會、778個組（居）民小組，1982年開展第一輪農村土地承包，1998年進行第二輪農村土地承包，2007年繼續(xù)推進第二輪農村土地延包，共有8.5萬承包戶，實行家庭承包經營的耕地面積約97萬 hm2。

此次全縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作共分為7個作業(yè)標段和1個技術牽頭標，采用了公開招投標的方式，誠邀7家具有獨立法人資格及相應資格條件的作業(yè)單位參與此項工作。

二、工作流程

（一）前期準備充足，工作措施得當

農村土地承包經營權確權登記頒證工作點多面廣、工作量大、政策性強、情況復雜，技術要求高，為確保此項工作的順利開展，必須做足前期準備工作，采取的措施：一是安排部署到位，按照縣確權領導小組的統(tǒng)一要求，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）迅速制定并上報《農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》，并召開了動員會，對確權登記工作進行了全面安排部署，將此項工作納入年度重點工作考評，鎮(zhèn)村簽訂目標任務責任書，推行旬匯報、月督查工作機制，組建村（社區(qū)）5人工作組，上報以村為單位的土地確權登記工作方案，并通過鎮(zhèn)確權辦審核；二是業(yè)務培訓到位，縣確權辦召開農業(yè)系統(tǒng)（抽調人員）業(yè)務培訓，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）均要召開業(yè)務培訓會、縣確權辦還建立了確權登記頒證工作QQ群，及時解答各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）政策咨詢，收集工作進展情況，并安排業(yè)務干部深入部分鎮(zhèn)，重點就《師宗縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》及《政策100問》進行培訓，規(guī)范確權工作的技術要求、操作流程等；三是保障措施到位，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）相繼成立以主要領導為組長的確權登記工作領導小組，籌措資金、抽調業(yè)務骨干指導轄區(qū)內的確權工作，實行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）級干部包村到組，確保此項工作的順利開展；四是部門配合到位，縣級相關部門主要負責人組成的綜合協(xié)調組、業(yè)務指導組、糾紛處理組等8個工作組積極與各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）聯(lián)系，并深入實地指導召開動員會、培訓會及工作開展；五是政策宣傳到位；縣確權辦在縣農業(yè)信息網(wǎng)上開設了土地確權登記頒證工作專欄，在縣電視臺啟動了為期20 d的《工作方案》及標語宣傳，編發(fā)《工作簡報》，及時發(fā)布各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）工作動態(tài)，總結推介好的做法和經驗。

圖1 工作流程圖

（二）制定統(tǒng)一技術方案，確保數(shù)據(jù)成果質量

由師宗縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組辦公室主持，技術牽頭單位和所參與的作業(yè)單位根據(jù)《農村土地承包經營權調查規(guī)程》 《云南省農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》 《農村土地承包經營權確權登記頒證數(shù)據(jù)庫建設技術指南（試行）》 《農村土地承包經營權確權登記頒證數(shù)據(jù)庫成果匯交辦法（試行）》等要求，編制了《師宗縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作技術設計書》，通過省級專家組的評審。作業(yè)過程中各個作業(yè)單位嚴格執(zhí)行《技術設計書》要求，確保每一個階段，每一個環(huán)節(jié)都符合規(guī)程規(guī)范要求。

（三）強化過程督促檢查，高效推進確權頒證

為確保確權過程中質量，縣委、縣政府定期、不定期進行督促檢查。一是行政層面，由縣紀委監(jiān)察委組成工作組，在調查、公示、頒證等期間對各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）進行進度、質量、協(xié)調等方面的督查，督查所形成的報告將作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）當年年度考核的量化指標之一；二是技術層面，由縣確權辦、技術牽頭單位組成巡查組，在工作開展的各個階段，對作業(yè)標段投入的人員、設備、軟硬件、安全、質量、工期等方面進行巡查，現(xiàn)場反饋巡查意見、提出整改要求、督促及時整改，并定期進行復查。

（四）認真組織開展“回頭看”，精準每一本權證信息

在基本完成承包地確權登記頒證的工作基礎上，按照省、市的要求下，開展“回頭看”，做好收尾工作，妥善化解遺留問題，將土地承包經營權證書發(fā)放至農戶手中。師宗縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組辦公室專門組織召開會議，要求各作業(yè)單位統(tǒng)籌計劃、安排人員、進村入戶、廣泛宣傳，讓承包農戶仔細核對、仔細確認，同時留出3個月的時間落實“回頭看”工作，修改地塊面積存在錯誤的；要需修改家庭成員信息的；補充地塊數(shù)量缺漏的；補充家庭成員缺漏的情況。確保承包農戶手中持有一本真實的、信息無誤的農村土地承包經營權證書。

三、存在問題

（一）工作底圖滯后，嚴重影響工作進度

項目啟動后，師宗縣對確權的各項工作非常重視，先協(xié)調各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）安排相關作業(yè)單位開展摸底調查、臺賬資料清理工作，同時多次與云南北斗高分地理信息科技有限公司溝通協(xié)調（全縣的工作底圖除試點彩云鎮(zhèn)外，都由云南北斗高分地理信息科技有限公司制作），爭取早日領取影像圖，但因影像資料存在未制作完畢、未通過云南省測繪產品質量檢測站的檢查、影像價格偏高等因素，自2017年初就開始協(xié)調，直到2017年10月底影像圖才基本到位，整個工作開展時間至少耽擱10個月，嚴重影響該項工作的實施進度。

（二）基層組織認識不到位，直接影響工作進度

確權工作實施的主體是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（社區(qū)）委員會、組（居）民小組等，但有些干部和群眾對農村土地確權登記頒證工作的重要性和必要性認識不足，認為土地承包經營權確權發(fā)證意義不大，作用不明顯；有的認為在土地二輪承包時發(fā)過土地承包經營權證，這次再確權發(fā)證是勞民傷財，沒有必要，存在指界叫不上，公示不見人、簽字要求人等現(xiàn)象；還有部分村民常年外出務工，無法聯(lián)系，又沒有指定親戚或朋友幫忙指認地塊，導致承包地權屬沒有人指認，直接影響權屬確認工作進度。

（三）部門間資源共享遲緩，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）任務繁重

此項工作需收集歷年工作形成的承包臺賬資料、人員信息資料等，因涉密等方面原因，公安部門的人員信息不能共享，全靠作業(yè)人員挨家挨戶進行收集，工作量大，且容易漏人、漏戶。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（居）委會及村（居）民小組是土地確權的責任主體，但由于工作多，任務繁重，無暇抽出更多的時間來做土地確權工作，導致政令不暢，宣傳不到位，農戶積極性不高，致使工作推進速度緩慢。

（四）歷史遺留問題多，調解糾紛難度大

因政策原因，大部分承包農戶在二輪延包時為規(guī)避公益糧或農業(yè)稅，少報面積、少報地塊，此次確權時又要求增補，沒有權屬來源，且爭議較大；或因歷史原因，承包土地雖經過一輪發(fā)包、二輪延包、補換發(fā)證等工作，但所形成的臺賬信息均為紙質，且存在部分承包農戶既沒有證書，又沒有臺賬，也沒有權屬來源，現(xiàn)狀調查時難以確定究竟哪塊是承包土地；同樣，因歷史原因，部分村組與相鄰村組存在“借地成古”等現(xiàn)象，雖經當?shù)卣块T多次協(xié)調，但仍未解決，導致一部分地塊成為爭議地，不能調查，不能上證。

（五）作業(yè)單位較多，業(yè)務素質低

全縣8個標段7家作業(yè)公司，在工作密集時人員接近150人，且各作業(yè)公司技術水平、管理能力參差不齊，導致縣確權辦和技術牽頭標技術統(tǒng)一、技術管理困難，且對涉密數(shù)據(jù)的控制、管理也較困難。部分作業(yè)公司不但在師宗縣負責土地確權項目，同時也在其他縣市負責此類項目，人員分配不過來。縣確權辦多次請求增加業(yè)務能力強的技術人員，但多數(shù)公司只是口頭應付，一直未落到實處，新招來的技術人員有大量的實習生，工作經驗少，業(yè)務能力弱，實際工作中存在很多問題，開學以后就一走了之，工作嚴重脫節(jié)，導致進度緩慢。

四、建 議

（一）加大宣傳力度，貫徹落實確權政策

要做好該項工作，必先做好基層干部的政策理論和業(yè)務能力的宣傳、培訓，開展現(xiàn)場培訓會、視頻會、QQ工作群、微信工作群等，通過多種形式、多種渠道、多個層面進行全方位的宣傳，專項宣傳、定期宣傳，讓廣大基層干部熟知政策、掌握政策，同時幫忙宣傳政策；其次是召開群眾會，發(fā)放宣傳資料，建立村組微信群，梳理各個村組的特殊問題，提出解決問題的思路。通過宣傳，讓基層干部和廣大承包農戶認識到土地確權的重要性，明確沒有參與土地確權的利弊，充分發(fā)揮黨支部、村（居）民委員會、村（居）民小組各級基層組織的作用，把政策交給群眾，力爭做到家喻戶曉，增強群眾參與的積極性、主動性。

（二）部門協(xié)調配合，調處歷史糾紛

由于一輪土地承包、二輪土地延包及補換發(fā)證時不同程度地遺留下了一些歷史問題，時間跨度長，涉及類型多，利益關系復雜，法律政策還在不斷完善，土地承包經營糾紛日趨常態(tài)化，表現(xiàn)出形式多樣、范圍廣泛等特點，導致糾紛多、調解難，成為社會的焦點、難點及熱點問題。應由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）確權辦組織農經、國土、林業(yè)、水務等部門組成工作組，通過收集歷史資料，測繪專業(yè)人員現(xiàn)場配合協(xié)調；對沒有痕跡資料的糾紛，組織村組中參與過一輪土地分配，且能講清爭議地塊來龍去脈的老干部、老黨員現(xiàn)場作證，確定權屬后再把所形成的調查意見、調查資料在群眾間公示，充分聽取群眾意見，最終做出決定。

（三）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設立日常管理機構，培養(yǎng)專業(yè)技術人才

這次土地確權已經結束，但后續(xù)的土地承包管理工作即將開始，土地確權數(shù)據(jù)庫運用、穩(wěn)定農村土地承包關系長久不變及土地“三權分置”的有效實現(xiàn)等都需要由專業(yè)的技術人才來管理，所以亟需設立農村土地承包經營權管理專門機構，同時培養(yǎng)精干的業(yè)務人員，為下一步農村土地承包經營權的管理、變更、轉讓提供優(yōu)質服務。

五、結 語

農村土地承包經營權確權登記頒證工作是采用新技術、新手段來確定土地權屬，所形成的成果數(shù)據(jù)是準確可靠，涉及千家萬戶，在以后的管理、使用過程中需各級各部門和技術服務部門通力合作，做好土地確權管理信息系統(tǒng)的運用、管理工作，更好的服務社會和廣大農戶。農村土地承包經營權確權登記頒證工作是給農民承包地確定“身份證”，這些土地就可以依法流轉交換、優(yōu)化配置。有了這個權證，農民就可以以此為抵押物向金融機構貸款，既可以入股獲取分紅，也可以通過流轉獲得收益，為大幅提高農民財產性收入創(chuàng)造了條件。同時，還可以把農民從承包土地中解脫出來，加快農村剩余勞動力轉移，推動農業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化建設進程，解除廣大農民群眾外出務工經商的后顧之憂。