余 練

(西南大學 國家治理學院，重慶 400715)

一、引言

包干制最先運用于生產(chǎn)領(lǐng)域，以解決產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰所導致的生產(chǎn)激勵不足問題[1]。與生產(chǎn)領(lǐng)域的包干不同，行政包干制是在行政組織邊界內(nèi)，在統(tǒng)一的權(quán)威之下上下級之間嵌入包干關(guān)系。他們交換的不是經(jīng)濟利益，而是獲取流動的機會，通過權(quán)力的授權(quán)、默許或交換等形式，形成“包干權(quán)力”。針對政府間關(guān)系的運行特征，周黎安系統(tǒng)論證了行政包干制作為政府間關(guān)系、官員激勵和政府治理的理想類型所具有的獨特內(nèi)涵。他認為這是一種區(qū)別于韋伯科層制和外包制的混合中間形態(tài)，對于理解不同層級間的政府行為具有獨特意義[2]。

行政發(fā)包制在學術(shù)界引起了廣泛討論，該研究從經(jīng)濟學視角圍繞國家的政治市場現(xiàn)象，在國家市場性、多主體性和政治性三個維度都有重要發(fā)展，將經(jīng)濟學視角的中國國家治理理論研究推向一個新的高度[3]。行政包干制這一分析框架極大地推動國家治理領(lǐng)域的研究工作[4]。圍繞這一框架，行政包干制已經(jīng)在土地征收[5]、中心工作[6]和縣域治理[7]等多個方面得到運用，有人在此基礎上提出基層信訪中“包保責任制”[8]、生產(chǎn)領(lǐng)域“市場包干制”[9]等概念。行政包干制的研究雖然已經(jīng)從理論探討深入到實踐運用領(lǐng)域，但是傳統(tǒng)行政包干制認為，扶貧是傳統(tǒng)行政包干制治理的短板和錦標賽體制下的弱勢領(lǐng)域，行政包干制對扶貧治理研究并不適用。而對于當前的扶貧治理機制研究，大多數(shù)從政治對行政整合[10]、黨領(lǐng)導下的精準行政扶貧模式[11]、駐村工作隊[12]和第一書記[13]等方面對貧困治理進行宏觀與微觀的解釋，對地方政府貧困治理的關(guān)注度嚴重不足。具體而言：

一是在扶貧研究方面，對扶貧機制的研究主要還是集中在扶貧整體性治理以及具體扶貧主體對貧困治理的影響，尚未跳出黨政關(guān)系、國家社會框架等傳統(tǒng)范疇，對于地方政府在貧困治理中的動員方式和機制創(chuàng)新研究還存在欠缺；二是在行政包干制的研究中，雖然觸及行政包干制在縣域治理、基層信訪和土地征收中的具體運用，但是這種以領(lǐng)導包干或部門包干為主的單一包干方式并沒有實現(xiàn)超常規(guī)動員，而是成為常規(guī)治理手段。扶貧治理中的行政包干制則完全超出常規(guī)治理，實現(xiàn)了國家、市場和社會的超常規(guī)動員。據(jù)此，本文嘗試使用基層行政包干制這一概念來闡釋地方政府扶貧行為，通過對重慶市深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實地調(diào)研(1)本文案例來自筆者和團隊2020年8月至10月在重慶市18個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研，累計調(diào)研時間40天。調(diào)研分為三個小組，筆者主要負責渝東南。在充分收集深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧資料基礎上，調(diào)研主要采用非結(jié)構(gòu)式訪談進行，圍繞深度貧困地區(qū)貧困治理，調(diào)研對象包括重慶市扶貧辦領(lǐng)導、區(qū)(縣)扶貧辦領(lǐng)導、駐鄉(xiāng)工作隊隊長、駐鄉(xiāng)工作隊成員、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委書記、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦主任、第一書記、村支部書記、村主任和貧困戶等。，從地方政府視角對扶貧治理中行政包干制的運行及其限度進行更深入的研究。

二、分析框架與案例描述

(一)分析框架

對貧困問題的研究不僅是對貧困治理經(jīng)驗的總結(jié)，同時也是對國家治理體制機制運行規(guī)律的揭示。圍繞貧困治理視域下的基層行政包干制，本文將重點關(guān)注包干主體、包干方式、包干效果和包干動力四個方面，這既構(gòu)成了行政包干制在脫貧攻堅中的主要內(nèi)容，也成為本文分析的主要框架。與傳統(tǒng)行政包干制的理論建構(gòu)不同，脫貧攻堅中的基層行政包干制更加重視微觀機制和邏輯的呈現(xiàn)。具體而言，脫貧攻堅中的基層行政包干制主要包括以下內(nèi)容(見圖1)：

圖1 貧困治理中基層行政包干運行機制

(1)包干給誰，即脫貧攻堅中基層行政包干的主體。行政包干的主體指行政包干制中的承包方。脫貧攻堅基層行政包干主體在實踐中包括省、市、縣、鄉(xiāng)、村多個層級，同時有政府、市場和社會力量的參與，表現(xiàn)為多主體、多層級和多面向。(2)如何包干，即脫貧攻堅中基層行政包干制的方式。脫貧攻堅中基層行政包干制的三個維度是指行政權(quán)分配、政治激勵和內(nèi)部控制。具體地，承包方在包干制下享有比科層制更多的自由裁量權(quán)，在包干行政事務上擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，脫貧攻堅成為首要任務，承包主體的注意力和資源圍繞此重點展開。(3)包干效果，即脫貧攻堅中采用基層行政包干制的成效。這部分將具體呈現(xiàn)脫貧攻堅中的行政包干制是如何調(diào)和條塊關(guān)系、正式和非正式權(quán)力，以及脫貧攻堅中基層行政包干制造成的張力和矛盾。(4)為什么要進行包干，即脫貧攻堅中采用基層行政包干制的動力。脫貧攻堅被地方政府官員稱為領(lǐng)袖工程，兼具重要性、階段性和時效性。不過與地方黨政一把手負責制不同，包干主體雖然具有包干任務，但是并不具有地方黨政一把手所具有的全面橫向競爭關(guān)系。本文用隸屬激勵來解釋基層行政包干中的縱向和橫向動力。

(二)案例描述：基層行政包干制在深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度建構(gòu)及其實踐形態(tài)

重慶市雖為直轄市，近年來經(jīng)濟總量得到快速增長，但是集大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)于一體，受制于山區(qū)經(jīng)濟地理資源的硬約束，渝東北和渝東南呈現(xiàn)為區(qū)域性整體貧困。為貫徹落實《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》文件要求，重慶市于2017年8月研究出臺《重慶市深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)定點包干脫貧攻堅行動方案》，在14個國家重點區(qū)縣采取“三高、一低、三差、三重”(2)“三高”，即貧困發(fā)生率高、貧困人口占比高、貧困村占比高；“一低”，即人均可支配收入低；“三差”，即基礎設施差、生存環(huán)境差、主導產(chǎn)業(yè)帶動能力差；“三重”，即低保五保殘疾等貧困人口脫貧任務重、因病致貧人口脫貧任務重、貧困老人脫貧任務重。的標準，通過倒排普查、綜合排序，選出18個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據(jù)2017年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，18個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝?1.3萬，其中建檔立卡貧困戶14638戶56031人；行政村173個，其中建檔立卡貧困村91個。要想推動18個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)在三年時間內(nèi)完成脫貧攻堅的歷史重任，首要任務是匹配相應的扶貧組織體系，深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅工作指揮部正是這一組織體系的核心大腦，指揮部采取市領(lǐng)導“定點包干”方式，組建扶貧集團對口幫扶，把提高脫貧質(zhì)量放在首位。

脫貧攻堅中“五級書記”一起抓，具體到基層，行政包干有著更為復雜與多維的實踐形態(tài)。從政治錦標賽的角度來看，脫貧攻堅已經(jīng)由中央交給地方，直接負責人是地方黨政負責人。但是，重慶市的脫貧攻堅重任并不僅僅由地方一把手負責，而是動員政府、事業(yè)單位、國有企業(yè)，甚至私營企業(yè)等社會力量參與。這其中，由“市領(lǐng)導掛帥+市級部門單位主要負責人+區(qū)縣黨政主要負責人+深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負責人”構(gòu)成的脫貧攻堅指揮部成為扶貧組織的中樞神經(jīng)，通過這個指揮部，各個包干主體組成包干體系(見表1)。

表1 基層行政包干中脫貧攻堅包干主體、職務和具體工作職責

包干責任人可以分為兩個層次，第一個層次是領(lǐng)導層次，包括脫貧攻堅指揮部的指揮長、常務副指揮長和副指揮長，他們起著行政協(xié)調(diào)的作用。一是指揮長的“掛帥協(xié)調(diào)”。YD鄉(xiāng)的指揮長LKH每年到深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)三到五次，開展脫貧攻堅資源協(xié)調(diào)工作，以及指揮、督促項目落地。指揮長的協(xié)調(diào)，主要是對部門的協(xié)調(diào)，指揮長每次下來，都帶上相關(guān)的職能部門領(lǐng)導，而就在此時，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以對自己的困難進行表達，同時提出需求。二是常務副指揮長的“牽頭協(xié)調(diào)”。常務副指揮長與市里其他職能部門領(lǐng)導，比如教育、醫(yī)療扶貧集團一把手聯(lián)絡，落實總指揮長提出的任務，從扶貧集團的角度為縣里解決困難。三是副指揮長的紐帶和核心作用。脫貧攻堅中對條塊關(guān)系的整合以及對脫貧攻堅各方力量協(xié)調(diào)的力度會直接影響執(zhí)行環(huán)節(jié)的成效，尤其是縣級領(lǐng)導處于承上啟下的重要環(huán)節(jié)，對脫貧攻堅的全盤把控和關(guān)系調(diào)節(jié)是至關(guān)重要的。

包干的第二個層次是執(zhí)行環(huán)節(jié)，這包括駐鄉(xiāng)工作隊隊長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導、第一書記和村支書等。相對于指揮長，他們處于基層，是脫貧攻堅任務的重要落實者。這些包干主體主要按照市里規(guī)劃的時間和脫貧攻堅的要求，編制規(guī)劃、推進項目、組織群眾、發(fā)動群眾，幫助貧困戶和貧困村如期擺脫貧困，實現(xiàn)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的穩(wěn)定脫貧。具體而言，駐鄉(xiāng)工作隊的主要職能和作用是進行資源動員，同時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的脫貧攻堅工作進行具體援助、督促和協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)村兩級政府的職責是具體執(zhí)行與社會動員，“涉及老百姓的問題”主要由鄉(xiāng)里和村里來做，這是鄉(xiāng)村兩級對自己的角色定位。市級責任部門選派的第一書記和區(qū)縣下派的上百名駐村隊員，在村莊層面形成了以第一書記為首的駐村工作隊。與村干部相比，他們更多承擔著向上爭取資金、在基層發(fā)展產(chǎn)業(yè)、壯大集體經(jīng)濟和黨建引領(lǐng)、培養(yǎng)農(nóng)村后備人才等重任。第一書記直接介入村莊，形成國家與基層兩條線的“雙軌治理”。

三、基層行政包干制：貧困治理中的包干方式

央地關(guān)系的行政包干制主要在行政權(quán)分配、經(jīng)濟激勵和內(nèi)部考核三個維度區(qū)別于科層制和外包制。對于扶貧治理中的地方層級及其以下的基層包干，可以從行政分配權(quán)、政治激勵和考核體系三方面進行分析。

(一) 行政分權(quán)：不同層級的隱性授權(quán)

為了進行有效治理，包方賦予承包方一定的剩余索取權(quán)、自由裁量權(quán)和調(diào)動資源的能力，以保證任務的完成，即上級對下級進行了隱性授權(quán)[14]。市級部門的隱性授權(quán)，主要是人事調(diào)控和資源調(diào)度權(quán)。在重慶市，主要市政領(lǐng)導包干一個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級賦予了這些干部“各顯神通”的權(quán)限，給予他們一定的人事調(diào)控權(quán)、資源調(diào)度權(quán)和監(jiān)督檢察權(quán)。在各級授權(quán)中，他們授權(quán)的范圍最大，也最為核心。但是這些領(lǐng)導主要是統(tǒng)攬全局，在具體的操作上還得依賴具體執(zhí)行部門，在市級層面主要是扶貧集團。扶貧集團并非一個單位構(gòu)成，而是由性質(zhì)較為相同的眾多單位組合而成，比如有醫(yī)療扶貧集團、總工會扶貧集團、文化旅游委扶貧集團等諸多集團。市政府要求扶貧集團對所包干扶貧的深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)三年累計投入不少于五千萬元，并且要進行消費扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧的幫扶，另外從集團內(nèi)部選派第一書記到貧困村駐村，這實際上賦予了扶貧集團負責人的資源調(diào)度權(quán)。

縣級部門的隱性授權(quán)，主要是項目審批權(quán)。項目制大多采用垂直輸入，這增加了塊塊部門的權(quán)力，削減了地方政府整合資源的能力。國家將項目審批權(quán)限下放到貧困縣，涉及范圍包括連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣。由于項目資金可以在縣級進行重新整合、重組和打包，自上而下的涉農(nóng)資金向18個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。據(jù)調(diào)查，有的區(qū)縣三分之一的扶貧資金用于貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另外，項目的審批程序也進入快車道。在JQ區(qū)，政府從扶貧、發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)建設、審計等部門抽調(diào)工作人員，采取進駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中辦公的方式，提升項目前期審批效率，強化建設過程監(jiān)督監(jiān)管，大大簡化了項目審批流程，協(xié)調(diào)了各職能部門的工作，加快推進項目執(zhí)行的速度。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的隱性授權(quán)，主要是規(guī)劃編制權(quán)。傳統(tǒng)項目制中，縣在項目運作中處于非常關(guān)鍵的位置，它不僅是項目承上啟下的中轉(zhuǎn)站，更是項目再組織搭建的制度平臺和權(quán)力空間[15]。項目的規(guī)劃編制權(quán)很大程度掌握在縣級政府和職能部門中。但是在深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，項目資金具有定額制特征，即市級政府根據(jù)財政情況，針對深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出的實際需求，最終對深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行項目資金預算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)由此獲得了項目規(guī)劃編制權(quán)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在市里下達的預算資金內(nèi)，根據(jù)自身的需求，對項目類型和項目用途進行編制和規(guī)劃。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，每個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)可獲得預算資金數(shù)億元，資金用在何處取決于不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)和項目規(guī)劃能力差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、駐鄉(xiāng)工作隊以及咨詢機構(gòu)都是規(guī)劃編制的參與者。

(二) 制造流動：行政包干中的政治激勵

深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的脫貧攻堅工作為廣大干部，尤其是為基層干部制造了流動的機會。中國政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)包括條塊雙重權(quán)力，即垂直管理部門與地方政府兩種關(guān)系。在人事流動上就延伸出縱向和橫向兩種不同的流動途徑，即跨行政區(qū)域的流動和行政區(qū)域內(nèi)部流動。根據(jù)這兩個維度，周雪光[16]把體制內(nèi)的人事流動分為四種類型，本文在這里沿用這種分類，以說明脫貧攻堅中政府是通過何種方式制造人事流動的。

一是部門內(nèi)部流動，指人事流動在同一行政區(qū)域、同一功能領(lǐng)域中的職業(yè)變動。這種流動在重慶市脫貧攻堅中比較常見，主要存在于駐鄉(xiāng)工作隊成員和駐村工作隊成員中。A市駐鄉(xiāng)工作隊手冊上明確提出，“駐鄉(xiāng)工作隊成員參加派出單位年度考核，由指揮部和鎮(zhèn)黨委提出意見，指標與脫貧工作掛鉤?？己私Y(jié)果作為評選先進、提拔晉級重要依據(jù)，派出單位應對表現(xiàn)優(yōu)秀的人員在同等條件下優(yōu)先使用”。二是部門間流動，同一行政區(qū)域內(nèi)、跨不同功能部門的職位變動。脫貧攻堅中部門間的人事流動，主要針對的是具備“領(lǐng)導職務”的官員或體制性人物。比如駐鄉(xiāng)工作隊隊長(一般是副處級以上的干部)或是區(qū)(縣)里各部門的領(lǐng)導，這些領(lǐng)導有可能因為脫貧攻堅完成有力而受到嘉獎。三是條上流動，是指人事流動在垂直管理部門之間進行流動。脫貧攻堅任務完成之前，脫貧是地方政府考核的重要指標，尤其是區(qū)縣政府及其以下部門。脫貧攻堅中的條上流動也是極其頻繁的，它主要存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間，比如大鎮(zhèn)鎮(zhèn)長調(diào)入深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)當鄉(xiāng)長；縣里發(fā)改委和扶貧辦領(lǐng)導完成脫貧攻堅任務后可能調(diào)入市發(fā)改局和市扶貧辦任職等。四是條塊同時流動，既跨越功能部門也跨越行政區(qū)域，比如某脫貧攻堅深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記調(diào)任縣林業(yè)局局長職務。

從結(jié)果上來看，脫貧攻堅中的人事流動具有如下特征：(1)人事流動的速度明顯加快，晉升概率大大增加，流動速度達到日常人事流動速度的數(shù)倍。以渝東南調(diào)研的6個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主職干部，均有所調(diào)整，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個主職干部全部替換。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職干部經(jīng)歷三年脫貧攻堅任務后，或是條上或是塊上職務得到晉升。(2)人事流動的規(guī)則發(fā)生明顯變化，即從注重“人情”“關(guān)系”等官場規(guī)則，轉(zhuǎn)化到注重“業(yè)績”和“能力”的事本主義邏輯，通過每年對深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行脫貧攻堅任務排名，確定優(yōu)秀、合格和不達標等考核等級，以此激發(fā)干部做事的積極性。(3)人事流動結(jié)構(gòu)方面，無論是部門內(nèi)部和部門間流動，還是條上或條塊同時流動，底層即處級以下的干部或人員流動的機會是最大的，比如“第一書記”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等很容易晉升，這也是由金字塔的權(quán)力結(jié)構(gòu)所決定的。

(三)內(nèi)部控制：重結(jié)果非過程的考核體系

與強調(diào)程序和規(guī)則的科層制相比，行政發(fā)包制的內(nèi)部控制傾向于一種結(jié)果導向的人格化責任分擔。在任務的分配和執(zhí)行上，有詳細的目標計劃和任務，雖然激勵強度大，但考核和監(jiān)督的力度也會加大，對包干主體形成多重倒逼機制。

一是在包干領(lǐng)導層實行“約談”制度，這體現(xiàn)了深度貧困地區(qū)脫貧攻堅嚴肅的政治性。在中央層面，扶貧開發(fā)工作建立起中央約談地方的工作機制。而這套央地層面的機制經(jīng)過層層效仿，最終也落實到地方的各個層級。對重慶市深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，重慶市扶貧辦每年的考核具有指揮棒作用。18個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)對“兩不愁三保障”問題進行具體的指標劃分，排名靠前者為先進，排名靠后者則成為約談的對象。如果深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核落后，約談對象首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導，其次是駐鄉(xiāng)工作隊，甚至駐村第一書記也面臨著約談風險。通過約談制度，壓力層層傳導，縣鄉(xiāng)村三級形成利益共同體。

二是在中間執(zhí)行層實行召回制度和針對個人的追責措施。首先，在駐鄉(xiāng)和駐村工作隊中，對工作不力的同志實行召回制度。駐鄉(xiāng)工作隊手冊上明確規(guī)定，“對工作不認真、不負責、不勝任的，通知派出單位及時調(diào)整、另行選派；對造成不良后果的，嚴肅處理”(3)源自《YD鄉(xiāng)定點包干脫貧攻堅行動資料匯編》(2017-09)。。召回制度給幫扶隊伍產(chǎn)生巨大壓力。XJ社區(qū)和AS村的第一書記均表示，如果連續(xù)兩年落后，就可能被召回。其次，在區(qū)縣具體部門執(zhí)行嚴格的追查責任，實行不完成任務就要進行“嚴肅處理并追求責任”的措施。JQ區(qū)政府文件顯示，“區(qū)扶貧辦要牽頭將深化脫貧攻堅規(guī)劃項目分年度逐一分解落實到相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，會同區(qū)政府督查室，定期對各專項項目建設情況進行督促檢查，對項目建設成效顯著的部門和個人，給予表彰獎勵；對整合資金乏力、項目進展滯后、直接影響項目建設的部門和個人，進行嚴肅處理并追究責任”(4)重慶市JQ區(qū)人民政府辦公室《關(guān)于印發(fā)JQ區(qū)深化脫貧攻堅三年行動規(guī)劃(2018-2020年)的通知》，2018-08-03。。

三是對鄉(xiāng)村兩級勝任力不足的干部實行平級調(diào)動、崗位調(diào)換，同時對違紀違法干部進行撤職等嚴厲問責措施。平級調(diào)動和崗位調(diào)整，一般是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員，包括書記、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))長、紀委書記、人大主席等重要職務者進行調(diào)動或調(diào)整，尤其是書記和鎮(zhèn)(鄉(xiāng))長的調(diào)動較多。據(jù)市扶貧辦脫貧攻堅工作情況顯示，2017年以來，14個國重縣先后調(diào)整不勝任的深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記6名、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長3名、其他班子成員21名，調(diào)整補充村黨組織書記23名，發(fā)展農(nóng)村年輕黨員116名(5)重慶市扶貧辦《深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅工作情況》，2020-09。。除此以外，為了防止基層干部以權(quán)謀私，深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)迎來了最嚴厲的問責下鄉(xiāng)，干部查處出現(xiàn)高峰。比如，2016年JQ區(qū)XJ鎮(zhèn)在市紀委信訪督辦的案件占全區(qū)的60%，一些基層干部因為違法亂紀被撤銷職務，問責力度空前。

四、 扶貧新機制：基層行政包干制的成效、動力與限度

脫貧攻堅中的行政包干制不僅賦予承包方自由裁量權(quán)和剩余索取權(quán)，而且還將大量財政資源、物質(zhì)資源、組織資源和人力資源注入到深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)又賦能。它的動員效果顯著，但是由于涉及多個包干主體，在彰顯成效的同時也存在多方面張力。

(一)動員與整合：脫貧攻堅中基層行政包干制的成效

1.構(gòu)建起制度化的動員體系，實現(xiàn)了縱向和橫向的深度整合

深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)包干第一責任人是省部級領(lǐng)導，屬于體制內(nèi)的行政權(quán)威，通過他打通市級層面條塊關(guān)系，為基層的條塊整合打好基礎。在區(qū)縣層面，黨委成為動員各個職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核心載體。區(qū)縣黨政一把手不僅是貫徹上級意志的核心地帶，更是對下發(fā)號施令的絕對權(quán)威。因此，扶貧中的層層包干對于脫貧攻堅的組織協(xié)調(diào)具有重要作用。第一，在縱向上實現(xiàn)了條塊關(guān)系的整合，以“塊”的地方權(quán)力，統(tǒng)合平級的“條”和下級的“塊”，形成一個反科層的組織體系。在日常治理中，區(qū)縣的扶貧辦作為一個職能部門，其重要性很難與兩辦、發(fā)改委和財政局等部門比擬，但是在脫貧攻堅中，它屬于牽頭單位，借助行政權(quán)威，能較好地銜接與強勢職能部門的業(yè)務。第二，在橫向上實現(xiàn)體制內(nèi)外的融合。在包干體制中，市委市政府每年都向扶貧集團下達消費扶貧和就業(yè)扶貧的任務，事業(yè)單位、國有企業(yè)、大型私企在脫貧攻堅中起到了重要作用，實現(xiàn)著社會企業(yè)的責任擔當。

2.正式權(quán)力的非正式運作，充分動員熟人社會中的關(guān)系資源

對于體制內(nèi)的負責人來講，他們不僅可以通過正式身份調(diào)動體制內(nèi)資源，也能通過私人關(guān)系調(diào)動社會資源，這充分彌補了財政資源的不足。一是通過正式關(guān)系調(diào)動體制內(nèi)資源。比如，YL村第一書記為審計局工作人員，由于審計局領(lǐng)導對貧困村的脫貧工作非常重視，一把手從發(fā)改委、交通局等其他部門協(xié)調(diào)了農(nóng)田綜合整治項目、小型水利整治項目、“四好農(nóng)村路”等項目，極大地改變了貧困村的面貌。二是通過私人關(guān)系調(diào)動社會資源。除了項目的劃撥和財政資源的轉(zhuǎn)移以外，社會扶貧的力度也是空前的，這包括市場資源、群眾資源等。

貧困治理過程是一個科層組織再造和社會再動員、再組織的過程?；鶎有姓芍葡碌拿撠毠浴凹辛α哭k大事”體現(xiàn)在兩個層面:第一，通過行政資源的再重組，大量項目資源被整合到深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎設施得到了全面改善，為脫貧攻堅打下堅實的基礎;第二，通過人力資源的再組織，不同部門、不同行業(yè)等多元主體參與到深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困治理，使原本組織薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村獲得了豐富的人力資本，以此推進當?shù)氐捻椖拷ㄔO和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(二)隸屬激勵：脫貧攻堅中基層行政包干制的動力機制

與央地行政包干制下的政治競標賽競爭不同，脫貧攻堅中基層行政包干制的動力不僅源于央地關(guān)系下地方官員之間的縱向發(fā)包產(chǎn)生的橫向競爭關(guān)系，而且還受到橫向和縱向政府間隸屬激勵的動力機制影響，而后者才是多包干主體的主要動力來源。

政府具有多委托多任務的特征，在多元扁平格局下，多委托方直線競爭代理方的注意力，代理方總體上呈現(xiàn)弱激勵。如何才能激勵代理方，這取決于政府多委托方的權(quán)威。從權(quán)威關(guān)系結(jié)構(gòu)來看，政府的權(quán)威地位呈現(xiàn)差序格局，從黨委政府、政府到職能部門依次降低，上級黨委政府最具有實質(zhì)權(quán)威，而上級政府具有正式權(quán)威，上級職能部門僅具有象征性權(quán)威，這被稱為政府權(quán)威關(guān)系的三元差序格局。對地方政府而言，最能夠吸引注意力的工作就是黨委領(lǐng)導下的工作[17]。很顯然,深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅工作是一項全國性的重要工程，對于地方政府而言是一種階段性的中心工作。“五級黨委一起抓”就是以黨委為核心確立這項工作的合法性和首要地位。

在縱向政府動力機制方面，隸屬激勵發(fā)揮了重要作用。為了回避傳統(tǒng)科層制的弊端，地方政府建立起自上而下的隸屬激勵，極大地激活了科層體系，讓基層行政包干發(fā)揮強大的政治勢能，以如期實現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧攻堅的總目標。首先，以黨委統(tǒng)領(lǐng)全局。深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅是重中之重、堅中之堅，是中西部地區(qū)地方政府的硬任務、死任務。在中央考核中，脫貧攻堅成為為數(shù)不多的單獨考核任務之一，在四檔表現(xiàn)中，處于后兩檔者有約談風險，這對于地方黨政一把手具有相當大的震懾力。其次，任務分解到個人。脫貧攻堅任務不僅分解到科層部門，而且以整體動員的方式，對每個人進行考核。科層制中，每個職務有固定的稱謂、職責、管轄范圍和工作內(nèi)容，每個個體被分割成獨立的單元，這只是常規(guī)工作的一部分。在脫貧攻堅中，其他工作讓位于“兩不愁三保障”，脫貧攻堅的重要性被一再強化，通過壓力傳導和責任連帶建立起強關(guān)聯(lián)的隸屬激勵。

橫向動力機制方面，對于非塊狀的職能部門工作人員或干部，他們與國家嚴格的科層制保持了一定的距離，處于國家和市場之間。比如國有企業(yè)的干部和職工就處在國家與市場的雙重權(quán)屬關(guān)系中，他們強烈的內(nèi)驅(qū)力來自隸屬激勵。從地方幫扶主體來看，他們與政府之間有不可分割的關(guān)系。雖然不在直接的隸屬范圍，但是這些單位和企業(yè)具有“體制”屬性，對于國家最高決策的政治任務，具有理所應當和不可推卸的責任。更為重要的是，這被納入市委組織部人員的考核中，弱關(guān)聯(lián)變成了強關(guān)聯(lián)，松散連帶變?yōu)閯傂赃B帶。在強動員結(jié)構(gòu)中，這些具有“體制”屬性的單位和企業(yè)，以黨委為核心，建立了從上到下、從黨委到職能部門的激勵動員體制。通過過程監(jiān)督機制和退出考核制度，建立起包括約談、召回等負向約束，對橫向歸口部門包干主體形成一系列的倒逼機制，把每一項工作落實到個人。

(三) 張力與悖論：貧困治理中基層行政包干制的限度

高位推動使體制內(nèi)的矛盾與張力容易激化包干主體之間的矛盾，尤其是駐鄉(xiāng)工作隊隊長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記之間的矛盾。與以往“第一書記”與村支書微妙而隱晦的關(guān)系不同，一種更為緊張和外顯的矛盾關(guān)系存在于駐鄉(xiāng)工作隊隊長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記之間。由于深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅涉及到的權(quán)力和資源更為廣泛，且兩者在事權(quán)、財權(quán)和執(zhí)行權(quán)方面存在諸多交叉和錯位，這導致他們的沖突更為顯性和劇烈。首先，從行政級別而言，駐鄉(xiāng)工作隊隊長的行政級別一般高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，但是，在實際的事權(quán)方面，他們屬于市屬下派，暫時性駐鄉(xiāng)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事很難調(diào)動。其次，在資源協(xié)調(diào)方面，駐鄉(xiāng)工作隊也很難掌握從中央下到縣里的項目資金，除非駐鄉(xiāng)工作隊依靠自己所屬部門能夠協(xié)調(diào)大量“條”上項目。一些駐鄉(xiāng)工作隊隊長在脫貧攻堅規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟壯大和項目實施方面插手較多，造成地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的不滿甚至抵制，這為攜手攻堅帶來阻力。

不同部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響力有顯著差異。深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的脫貧攻堅雖然在組織和財政上實現(xiàn)深度整合，但是由于財政上的轉(zhuǎn)移支付很大部分通過“條”，包干的部門屬性對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響力是不同的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是典型的塊狀結(jié)構(gòu)，而市縣的資源一般是條狀結(jié)構(gòu)，有專項轉(zhuǎn)移支付能力的部門，經(jīng)濟權(quán)力大，帶動資金的能力足，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)會形成直接的干預?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導會從資源、權(quán)力和社會資本的角度對部門力量進行綜合考量和權(quán)衡。比如，對待組織部、紀委這種權(quán)力部門，或者發(fā)改委、財政局等資源性部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導一般會主動與之和諧相處，在項目規(guī)劃、事務決策上給予充分的“尊重”。但是，如果是一些資源和權(quán)力均處于弱勢的部門，比如婦聯(lián)和總工會等單位，在人事和資源分配上就可能受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的抵制。這顯示了強勢部門和弱勢部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)影響力的不同，進而影響脫貧攻堅的決策過程和治理績效。

雖然脫貧攻堅中的行政包干制建立了市縣鄉(xiāng)村多層級的包干責任體系，但這是一種應急型的非常規(guī)化治理模式，不能在日常治理中大量使用。它把大量的行政資源、財政資源、組織資源、人力資源和社會資源井噴式的注入到深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使其在基層設施建設、房屋修繕、水利投資和通訊網(wǎng)絡建設中有密集的財政投入。但是應當看到的是，改善的主要是硬件設施，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟發(fā)展、村民本身致富能力的提升還是相當有限的。

五、從央地到基層：對傳統(tǒng)行政包干制的修正和補充

傳統(tǒng)行政包干是一個強有力的分析框架，但是傳統(tǒng)行政包干制聚焦的是作為發(fā)包方的中央和作為承包方的地方黨政一把手，忽視了行政包干制在中央—地方—基層框架中的運用。如果說傳統(tǒng)行政包干是央地關(guān)系的行政包干制，本文的行政包干則是基層行政包干。它的基層性不僅體現(xiàn)在包干主體的基層性，而且體現(xiàn)在包干方式的不同、包干動力的差異及其包干績效的差別。與央地行政包干制相比，基層行政包干制具有以下特征(見表2)：

表2 基層行政包干與央地行政包干的區(qū)別

首先，基層行政包干制中的包干主體呈現(xiàn)為多層級性、多主體性和基層性。傳統(tǒng)行政包干制主要討論的是中央與地方間的關(guān)系，屬于階位高、層級少的政府授權(quán)行為，其中參與的主要是塊狀結(jié)構(gòu)的黨政一把手。在這種解釋框架中，往往“只見機構(gòu)不見人”，對于宏觀政府行為具有較強解釋力，但是在基層政府運作方面，對具體公共事務的運行缺乏深入的揭示。而基層行政包干則將包干主體下沉到縣鄉(xiāng)村，不僅包括黨政一把手，而且還包括橫向職能部門，這是對具體公共事務中基層政府行為的在地化分析。

其次，與宏觀的央地行政包干不同，基層行政包干的包干方式以政治激勵為主，而且具有負向約束的倒逼機制。稅收分成制在央地行政包干中具有制度性的鏈接關(guān)系，是一種經(jīng)濟激勵，但是對縣鄉(xiāng)村這些基層干部，并不具有包干動力。晉升是基層官僚最大的動力，而由于基層處于權(quán)力金字塔的底部，基層干部崗位多、基數(shù)大，為他們制造流動相對簡單和容易，“就地提拔”條上流動頻繁，績效突出的部門內(nèi)部干部流動增多，這成為基層行政包干的重要特征。同時，在政治激勵方面，不僅有正向激勵，而且有強有力的負向約束，這是脫貧攻堅中基層行政包干不同于傳統(tǒng)行政包干制的地方。在傳統(tǒng)行政包干制看來，扶貧具有難以量化的特點，很難進行橫向排名和競爭，因此成為行政包干制治理的短板。但是精準扶貧通過“精準”治理，細化扶貧考核指標，同時強化負向問責倒逼機制，行政包干制發(fā)揮了它強大的治理效能。

再次，在行政分權(quán)方面，基層行政包干制的分權(quán)更加具體和微觀，不具有央地行政包干中的統(tǒng)攝權(quán)力。周黎安提出，具有穩(wěn)定組織結(jié)構(gòu)的央地行政包干制，發(fā)包方擁有人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導權(quán)、審批權(quán)和剩余控制權(quán)等權(quán)力，而具體執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)和自由裁量權(quán)交給了承包方?！皩⒃谕廛娏钣兴皇堋?，顯示出央地行政包干制中承包方的統(tǒng)攝權(quán)力。但是在基層行政包干中，權(quán)力的隱性授權(quán)被細分，幾個包干主體的隱性授權(quán)具有層次性和專屬性，這體現(xiàn)了基層多層級授權(quán)的權(quán)力分屬。

與傳統(tǒng)行政包干制相比，本文中的基層行政包干制具有以下兩個突破：

一是脫貧攻堅中的行政包干已經(jīng)從央地委托—代理關(guān)系下沉到基層委托—代理關(guān)系，即央地行政包干到基層行政包干制，從縱向包干延展到橫向包干。周黎安教授提出，中國行政發(fā)包制的特征是屬地層層發(fā)包，在同一行政級別的屬地主要官員之間存在晉升競爭，即地方政府官員之間存在政治錦標賽競爭。但是脫貧攻堅中的行政包干制顯然已經(jīng)不再局限于地方政府官員尤其是黨委“塊”的發(fā)包，本文所講的發(fā)包已經(jīng)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至行政村，而且在橫向關(guān)系上，也不僅僅是“塊”的發(fā)包，更主要的是包括了“條”的發(fā)包，以及對市場主體和社會主體的動員等。因此，脫貧攻堅中的行政包干已經(jīng)從央地的行政包干關(guān)系下沉到基層行政包干，從縱向的行政包干擴散到橫向的行政包干，包干的范圍、深度和廣度都大大拓展。在激勵方式上，基層行政包干并不以政治競標賽橫向競爭為主，而是調(diào)動了包括職能部門、市場主體在內(nèi)的隸屬激勵。

二是從治理效能來看，脫貧攻堅中的基層行政包干制不僅突破傳統(tǒng)包干制在反貧困治理中的低效能局面，而且如期高質(zhì)量地打贏了脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)了集中力量辦大事的效果。首先，基層行政包干制實現(xiàn)了縱向和橫向的條塊整合，利用行政權(quán)威動員了自上而下的行政機構(gòu)，也發(fā)動了自下而上的社會參與，構(gòu)建了國家、市場與社會在黨政治理權(quán)力下的功能性耦合，通過多元主體助力脫貧攻堅，在很短的時間內(nèi)實現(xiàn)了治理目標。其次，從脫貧攻堅的組織動員和實施效果來看，貧困治理檢驗了基層行政包干制機制的治理效能，體現(xiàn)了我國治理機制的靈活性、創(chuàng)造性和適應性。再次，自上而下的行政包干主體構(gòu)建，不僅使包干主體的責任更加精準，而且多層級的包干方式防止了大水漫灌效果，有效回避了傳統(tǒng)包干制下的扶貧治理是低效能、有短板和存在治理瓶頸[18]的弊端。

六、結(jié)語

通過對重慶市深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅的調(diào)查，本文分析了貧困治理中的基層行政包干制。與以往扶貧機制研究不同，本文跳出了黨政扶貧和國家社會治理框架的傳統(tǒng)范疇，借鑒行政包干制這一理論對扶貧機制進行再解釋。在共性方面，本文利用了行政包干制中“包干”這一重要屬性對深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅進行再闡述，對包干方式也基本沿用了傳統(tǒng)包干制的三個維度，即行政分配權(quán)、政治(經(jīng)濟)激勵和考核體系。但是在具體包干主體、微觀的分權(quán)方式和包干動力方面，基層行政包干制與傳統(tǒng)行政包干制相比具有較大差異。由于扶貧已經(jīng)從區(qū)域式扶貧下沉到精準扶貧，央地行政包干也下沉到基層行政包干，貧困治理產(chǎn)生了與傳統(tǒng)包干制截然不同的效果。

從理論層面來講，脫貧攻堅中基層行政包干制深化和豐富了傳統(tǒng)行政包干制，為行政包干制的實施找到了新的實現(xiàn)土壤。在內(nèi)涵上，基層行政包干制是在地方政府內(nèi)部實施的包干體制，具有多主體性、多層級性。它是地方政府在央地行政包干下進行再分包的結(jié)果，也是地方政府為了高效實施某項重大任務時采用的治理策略。在包干主體上，基層行政包干制具有多元包干主體特征，包干主體不僅任務明確，責任清楚，而且在多層級的包干任務中，也展開橫向競爭(比如深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間)，這導致同一包干任務的多層級主體會在縱向上形成合力。在包干方式上，基層行政包干制通過不同層級的隱性授權(quán)，在多層次崗位中制造流動和晉升機會，極大地激發(fā)了包干主體的積極性，同時加大考核和監(jiān)督，把政治激勵精準到個人。在包干效果上，基層行政包干制讓國家重大政策在地方得到高效落實，見證了政治對行政的形塑，市場和社會的良性互動，以及自上而下的政治動員和自下而上的社會參與如何達到融通。在包干動力上，基層行政包干制擺脫了央地行政包干下的政治競標賽，在縱向行政體制和橫向部門之間利用隸屬激勵動員各個主體，使壓力體制下的目標責任制得到落實。如此，我們可以打破傳統(tǒng)行政包干制不同領(lǐng)域治理效能的差異，優(yōu)化行政包干制的內(nèi)部機制，使它在更多領(lǐng)域得到運用。

從政策層面來講，本文通過重慶市深度貧困地區(qū)脫貧攻堅經(jīng)驗案例，提供了貧困治理研究的一個新視角，這對于反貧困治理的研究具有重要意義，同時對于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接也具有重要意義。首先，基層行政包干制作為一種組織動員方式，在鄉(xiāng)村振興中可以合理借用。比如，在產(chǎn)業(yè)振興和集體經(jīng)濟發(fā)展過程中，可以合理地采用基層行政包干制，以便在重要指標和關(guān)鍵任務中實現(xiàn)突破，防止深度貧困地區(qū)貧困戶返貧，補齊該地區(qū)集體經(jīng)濟薄弱和組織力渙散的短板。其次，作為一種嵌入機制，鄉(xiāng)村振興中基層行政包干制的運用需要處理好高位推動下行政包干主體之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好條塊之間的沖突和矛盾。誠如前文所言，駐鄉(xiāng)工作隊隊長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記之間的矛盾，以及“第一書記”與村支書之間的張力需要上級部門關(guān)注，以便能夠更好地助力鄉(xiāng)村振興。最后，在基層行政包干制中，有效銜接精準扶貧與鄉(xiāng)村振興需盡量減緩因幫扶單位資源稟賦差異而導致的駐村(鄉(xiāng))績效偏差，減少不同幫扶部門因主客觀因素所做出的選擇性回應，回避幫扶主體與其他基層組織相互疊加導致基層權(quán)力內(nèi)卷化，這將是鄉(xiāng)村振興中實施基層行政包干制需要注意的問題。