韓瑞波

(華中師范大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院,湖北 武漢 430079)

一、問(wèn)題的提出

數(shù)字鄉(xiāng)村是伴隨網(wǎng)絡(luò)化、信息化和數(shù)字化在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的應(yīng)用，以及農(nóng)民現(xiàn)代信息技能的提高而內(nèi)生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和轉(zhuǎn)型進(jìn)程[1]。學(xué)術(shù)界圍繞數(shù)字鄉(xiāng)村的價(jià)值目標(biāo)和實(shí)踐路徑已展開(kāi)熱烈討論。就價(jià)值目標(biāo)而言，作為鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)中的重要一環(huán)，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的核心內(nèi)涵是“破除區(qū)隔城鄉(xiāng)的不平等和不合理體制機(jī)制障礙，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化和均等化的社會(huì)權(quán)利和機(jī)會(huì)體制”[2]。城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不僅體現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入差距方面的“經(jīng)濟(jì)鴻溝”，也體現(xiàn)于城鄉(xiāng)居民之間在“信息基礎(chǔ)設(shè)施的接入程度、電子資源的獲取機(jī)會(huì)、信息通訊設(shè)備的支付能力、數(shù)字信息的應(yīng)用意識(shí)和使用能力等方面”的“數(shù)字鴻溝”，即“信息富有者與信息匱乏者之間在信息獲取與處理方面的差距”[3]。以數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，有助于增加鄉(xiāng)村獲取信息資源的機(jī)會(huì)，使鄉(xiāng)村擺脫“數(shù)字化生存”的危機(jī)，進(jìn)一步發(fā)揮信息技術(shù)創(chuàng)新的擴(kuò)散效應(yīng)、信息和知識(shí)的溢出效應(yīng)以及數(shù)字技術(shù)釋放的普惠效應(yīng)[4]。

就實(shí)踐路徑而言，在鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家的總體目標(biāo)是不可忽視的決定性和方向性力量[5]。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》為數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化的鄉(xiāng)村數(shù)字治理做出了頂層設(shè)計(jì)。這種頂層設(shè)計(jì)的導(dǎo)向性意義在于，以技術(shù)治理手段將互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)成功嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)之中，賦予鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的組織行為體系，構(gòu)建新型治理模式與治理規(guī)則，“以推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和實(shí)現(xiàn)村民數(shù)字化美好生活的新型智能治理活動(dòng)”[6]。國(guó)家主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村數(shù)字治理所依賴的技術(shù)治理模式，“使基層社會(huì)的實(shí)質(zhì)空間和數(shù)字空間交叉融合，并結(jié)合信息化和數(shù)字化發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)，將復(fù)雜的社會(huì)運(yùn)行體系映射在多維、動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)體系之中，實(shí)時(shí)、量化、可視化地觀測(cè)社會(huì)運(yùn)行規(guī)律、社會(huì)訴求變化以及政府回應(yīng)效果，進(jìn)而提升社會(huì)治理的有效性”[7]。

國(guó)家的整體規(guī)劃在鄉(xiāng)村數(shù)字治理的推進(jìn)過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，“數(shù)字化變革主要由中央政府推進(jìn)，較低層級(jí)的政府缺乏實(shí)現(xiàn)技術(shù)變革的技能或能力”[8]。2020年7月，中央網(wǎng)信辦等七部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)工作的通知》，以政策試點(diǎn)推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)由點(diǎn)到面的轉(zhuǎn)換。政策試點(diǎn)作為政策試驗(yàn)和創(chuàng)新的典型模式，是中央引導(dǎo)和支持下的地方和基層進(jìn)行政策求解和自主創(chuàng)新的有效工具[9]。在政策試點(diǎn)過(guò)程中，地方自主試驗(yàn)是中央政策學(xué)習(xí)的來(lái)源，能夠?yàn)閲?guó)家改革事業(yè)提供源源不斷的靈感和選擇性方案，為中央制定正式的制度規(guī)范供給多樣化的地方經(jīng)驗(yàn)和樣本[10]。由此，數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略在具體施行過(guò)程中的地方自主性同樣是我們審視鄉(xiāng)村數(shù)字治理實(shí)踐樣態(tài)的一個(gè)關(guān)鍵變量。

全國(guó)各地區(qū)的基層政府在鄉(xiāng)村數(shù)字治理領(lǐng)域已貢獻(xiàn)了多元化的實(shí)踐形式，例如在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、政府服務(wù)熱線、政務(wù)云、互聯(lián)網(wǎng)+黨建、智慧社區(qū)、智慧村莊綜合管理平臺(tái)、農(nóng)村“雪亮工程”、數(shù)字農(nóng)業(yè)、電商扶貧等。這些都是基層政府以鄉(xiāng)村治理數(shù)字化和智能化為導(dǎo)向，以回應(yīng)、解決地方性問(wèn)題為目標(biāo)，創(chuàng)新其組織機(jī)制形式和工作方法的積極探索?；鶎诱淖灾餍院湍軇?dòng)性使其能夠有效識(shí)別地方性問(wèn)題并選擇合理的治理形式，主動(dòng)適應(yīng)制度要求和環(huán)境變化[11]?；鶎诱柚诂F(xiàn)代信息技術(shù)和治理手段，將敏捷治理(Agile Governance，AG)應(yīng)用到鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實(shí)踐場(chǎng)域之中，使基層治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)更為靈活高效。

敏捷治理是一種針對(duì)人工智能、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管而提出的治理理念。該理念強(qiáng)調(diào)政府需要通過(guò)創(chuàng)建新的數(shù)字系統(tǒng)以適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化，使其能夠清晰地審視社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)，預(yù)測(cè)這種發(fā)展對(duì)政府組織本身的潛在影響，并快速地學(xué)習(xí)如何改變其運(yùn)作方式與程序。政府組織在流程設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、軟件開(kāi)發(fā)、公共服務(wù)等方面越來(lái)越多地采用了敏捷方法[12]。有學(xué)者將敏捷治理定義為“一套具有柔韌性、流動(dòng)性、適應(yīng)性的行動(dòng)或方法，是一種自適應(yīng)、以人為本，以及具有包容性和可持續(xù)性的決策過(guò)程”[13]。 這種治理范式的優(yōu)勢(shì)可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：其一，強(qiáng)調(diào)治理情境的復(fù)雜性與不穩(wěn)定性；具有超越行政層級(jí)和克服信息不對(duì)稱的自適應(yīng)結(jié)構(gòu)；賦予足夠的自由裁量權(quán)以增強(qiáng)組織行動(dòng)的靈活性；鼓勵(lì)持續(xù)性的自我反思和快速學(xué)習(xí)；為形塑新的治理流程提供必要的程序和知識(shí)[14]。敏捷治理理念為政府治理轉(zhuǎn)型設(shè)定了方向，要求政府基于社會(huì)公共價(jià)值的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)來(lái)主動(dòng)接受改革，在數(shù)字化治理進(jìn)程中，將“敏捷”方法嵌入治理空間和工作流程之中，以更有效的方式應(yīng)對(duì)和整合不斷變化的社會(huì)需求。治理空間的彈性、治理機(jī)制的靈活性以及治理流程的協(xié)同性，構(gòu)成敏捷治理的核心要素。

近年來(lái)，浙江、湖北、貴州等地的基層治理實(shí)踐是敏捷治理驅(qū)動(dòng)下的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的典型案例。本文以浙江D縣“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”(以下簡(jiǎn)稱“一張圖”)為個(gè)案，嘗試討論基層政府如何將敏捷治理嵌入鄉(xiāng)村治理體系，進(jìn)而形塑鄉(xiāng)村治理智治新模式的問(wèn)題。

二、敏捷治理驅(qū)動(dòng)的“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺(tái)建設(shè)

浙江省D縣以“全域數(shù)字化治理試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)為契機(jī)，以“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題智能化、處理過(guò)程自動(dòng)化、事件管理全流程”為導(dǎo)向，面向政府部門、村級(jí)組織、市場(chǎng)組織和村民等治理主體，著力打造數(shù)據(jù)資源整合集聚的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)，劃分出“一張圖”、鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、數(shù)字生活服務(wù)平臺(tái)、治理決策中樞等板塊?！耙粡垐D”是依托地理信息系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)字孿生技術(shù)等打造的多場(chǎng)景、多業(yè)務(wù)協(xié)同、動(dòng)態(tài)交互的數(shù)字鄉(xiāng)村全景圖，用于實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)和分析鄉(xiāng)村規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)、環(huán)境、服務(wù)、治理的運(yùn)行狀況，成為鄉(xiāng)村治理的展示分析單元和輔助決策工具。目前，D縣已基本實(shí)現(xiàn)“一張圖”在全域內(nèi)行政村的全覆蓋，制定和實(shí)施了《“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)地方規(guī)范》和《鄉(xiāng)村數(shù)字治理指南》兩項(xiàng)縣級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以現(xiàn)代信息技術(shù)手段不斷推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村的迭代升級(jí)，形成了可借鑒、復(fù)制和推廣的地方經(jīng)驗(yàn)。本文將基于敏捷治理理論對(duì)“一張圖”的整體智治模式加以解讀，探討該模式下的鄉(xiāng)村治理空間、治理機(jī)制與治理流程。

(一)彈性再造鄉(xiāng)村治理空間

鄉(xiāng)村治理有效性與基層政府擁有的治理空間緊密相關(guān)。鄉(xiāng)村治理空間的再造，是指基層政府“在履行國(guó)家治理職能、形塑國(guó)家治理合法性的過(guò)程中，建構(gòu)一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、完整的政策執(zhí)行體系”，其合法性“不僅源于國(guó)家治理體系的制度供給，也源于對(duì)鄉(xiāng)村治理需求的有效回應(yīng)”[15]。在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策執(zhí)行過(guò)程中，基層政府致力于加大數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，建立鄉(xiāng)村治理各領(lǐng)域數(shù)據(jù)采集、共享、傳輸?shù)确矫娴臉?biāo)準(zhǔn)體系，解決業(yè)務(wù)管理?xiàng)l塊化、政務(wù)服務(wù)分割化、“信息孤島”和“數(shù)據(jù)壁壘”等問(wèn)題，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管理，以特定的技術(shù)手段再造彈性化的鄉(xiāng)村治理空間?！爸茍D”作為官僚體系進(jìn)行公共事務(wù)治理的一種技術(shù)工具，是將紛繁復(fù)雜的實(shí)際空間簡(jiǎn)化為可分析和控制的抽象空間，并對(duì)其進(jìn)行計(jì)算、規(guī)劃、控制和監(jiān)督的過(guò)程，這一空間重組的過(guò)程體現(xiàn)了制圖者的主觀意圖[16]。

基層政府以“制圖”的方式力求將紛繁復(fù)雜的基層治理事務(wù)加以分類和簡(jiǎn)化，由此實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村治理空間的分解和再造，同時(shí)打造了新的鄉(xiāng)村治理形態(tài)。“一張圖”力求對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)進(jìn)行模塊處理，以個(gè)性化定制治理和服務(wù)項(xiàng)目。例如，在應(yīng)急管理方面，通過(guò)遙感監(jiān)測(cè)、衛(wèi)星定位、基礎(chǔ)測(cè)繪等技術(shù)統(tǒng)一采集數(shù)據(jù)，對(duì)人口、房屋、自然資源等地理要素進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，實(shí)施水域環(huán)境、火災(zāi)隱患、空氣質(zhì)量、地質(zhì)災(zāi)害的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和反饋；在疫情防控期間，運(yùn)用“一張圖+健康碼”圖碼結(jié)合的網(wǎng)格化精密智控系統(tǒng)，結(jié)合電子圍欄和視頻監(jiān)測(cè)，使轄區(qū)內(nèi)人員“健康碼”動(dòng)態(tài)自動(dòng)標(biāo)注。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，將從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的水田以圖斑的形式錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，并配有翔實(shí)的地理坐標(biāo)，與衛(wèi)星圖片進(jìn)行疊加后即可探測(cè)水域動(dòng)態(tài)。

鄉(xiāng)村治理空間的彈性再造反映出基層政府在數(shù)字平臺(tái)設(shè)計(jì)中針對(duì)區(qū)域特點(diǎn)靈活應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的敏捷思維?；鶎诱鶕?jù)各區(qū)域不同的公共需求進(jìn)行應(yīng)用程序的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，以數(shù)字化技術(shù)的創(chuàng)新運(yùn)用來(lái)尋求公共治理和服務(wù)供給的績(jī)效改善。對(duì)于公共需求的精準(zhǔn)識(shí)別、整合與分析，是敏捷治理的初始環(huán)節(jié)，也是基層政府由被動(dòng)回應(yīng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)治理的前提條件。與“回應(yīng)性治理”不同的是，敏捷治理不再滿足于“通過(guò)提高服務(wù)效率來(lái)提升民眾體驗(yàn)，通過(guò)加強(qiáng)問(wèn)責(zé)來(lái)約束治理偏誤”[17]，而是基于公共需求的多元化來(lái)設(shè)計(jì)數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用情境，追蹤需求的變化以彌合回應(yīng)滯后的缺陷，從而提高鄉(xiāng)村治理的靶向能力。

治理空間的情境化預(yù)示著政府治理在目標(biāo)制定和操作程序等方面趨于專業(yè)化[18]。具體而言，數(shù)字化的基層政府可以通過(guò)建構(gòu)不同的治理情境來(lái)準(zhǔn)確收集治理需求，在需求矛盾大規(guī)模集聚之前就可捕捉到公共問(wèn)題，系統(tǒng)挖掘和分析問(wèn)題的特征、實(shí)質(zhì)與成因，進(jìn)而形成服務(wù)供給對(duì)公共需求的精準(zhǔn)匹配，有效解決矛盾集聚后的治理滯后問(wèn)題。

(二)靈活設(shè)置鄉(xiāng)村治理機(jī)制

國(guó)家政權(quán)建設(shè)進(jìn)程中的“行政下鄉(xiāng)”[19]將國(guó)家權(quán)力下沉至鄉(xiāng)土社會(huì)，使科層體制嵌入傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理格局之中。鄉(xiāng)村治理逐漸突破村莊基本治理單元的范疇，并依賴于縣、鄉(xiāng)、村不同層級(jí)的協(xié)同[20]。為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的制度化與規(guī)范化，國(guó)家向鄉(xiāng)村社會(huì)持續(xù)性輸入現(xiàn)代公共規(guī)則，制定了愈發(fā)具體而復(fù)雜的資源使用規(guī)范以防止基層資源的濫用，極大限制了村級(jí)治理主體的主動(dòng)性[21]。日益行政化的村級(jí)組織和職業(yè)化的村干部，不僅要遵守來(lái)自科層制的組織規(guī)定和權(quán)力規(guī)則，也要應(yīng)對(duì)自上而下的痕跡管理與督查考評(píng)，這無(wú)疑進(jìn)一步加強(qiáng)了鄉(xiāng)村治理的行政屬性。在當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理格局中，以第一書(shū)記為核心的黨政統(tǒng)合權(quán)力極易造成對(duì)村級(jí)自治權(quán)力的替代和覆蓋，抑制鄉(xiāng)村內(nèi)生的自治動(dòng)力，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理機(jī)制僵化的問(wèn)題[22]。

此外，在鄉(xiāng)村數(shù)字治理情境中，新興信息技術(shù)逐步融入鄉(xiāng)村治理機(jī)制，通過(guò)上下級(jí)之間的信息聯(lián)通強(qiáng)化對(duì)治理終端數(shù)字化信息的獲取，以事本主義為主要原則建立了一套標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化的技術(shù)治理機(jī)制[23]。這一機(jī)制在強(qiáng)化國(guó)家對(duì)基層權(quán)力的監(jiān)控能力、規(guī)范村級(jí)治理行為的同時(shí)，也帶來(lái)了政府責(zé)任無(wú)限化、基層治理能力弱化以及農(nóng)村居民自治體系瓦解的風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，調(diào)整鄉(xiāng)村治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)機(jī)制本身的“策略性自我重組”[24]，被置于基層治理變革的優(yōu)先位置。鄉(xiāng)村治理機(jī)制的優(yōu)化升級(jí)要求其從僵化轉(zhuǎn)向靈活，改變傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的線性管理模式無(wú)法對(duì)復(fù)雜的鄉(xiāng)村事務(wù)給出有效應(yīng)對(duì)方案的局面，不斷增加村級(jí)組織的治理權(quán)力，打破村級(jí)組織“權(quán)小責(zé)大”的失衡性權(quán)責(zé)配置格局，使其真正發(fā)揮治理與服務(wù)功能，以有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代治理技術(shù)對(duì)鄉(xiāng)村自治的消解。

據(jù)觀察，“一張圖”系統(tǒng)為鄉(xiāng)村治理機(jī)制的優(yōu)化以及村級(jí)組織充分發(fā)揮其治理效能創(chuàng)造了可能。一方面，村級(jí)組織的治理技術(shù)得以強(qiáng)化，對(duì)村民利益訴求的回應(yīng)度顯著攀升。以“一張圖”系統(tǒng)和其他輔助類數(shù)字化平臺(tái)為載體，村民的個(gè)體利益訴求、村務(wù)監(jiān)督訴求和村務(wù)管理訴求得到實(shí)時(shí)呈現(xiàn)和分類處置。另一方面，村級(jí)組織的服務(wù)效能得以提升。例如，在“一張圖”的鄉(xiāng)村服務(wù)模塊，圍繞村民出生、入學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療、教育等“一生事”，村級(jí)組織會(huì)進(jìn)行主動(dòng)跟蹤服務(wù)，并展示村民辦理事項(xiàng)的詳細(xì)說(shuō)明。總之，鄉(xiāng)村數(shù)字治理實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理事項(xiàng)和服務(wù)事項(xiàng)的清晰分類，使村級(jí)組織積極承擔(dān)起維系鄉(xiāng)村公共秩序和供給鄉(xiāng)村公共服務(wù)的治理責(zé)任。

由觀察可知，治理機(jī)制的優(yōu)化主要基于對(duì)村級(jí)組織的技術(shù)賦權(quán)以及對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的模塊建構(gòu)。技術(shù)賦權(quán)依托社會(huì)全面信息主義的轉(zhuǎn)向，通過(guò)在信息網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)物理節(jié)點(diǎn)(各類組織或個(gè)體)之間建立關(guān)聯(lián)，使組織或個(gè)體之間產(chǎn)生協(xié)作效能，這不僅使公共治理活動(dòng)樣態(tài)得以改變，也在一定程度上催生了某種權(quán)力功能，遏制并矯正政府對(duì)于其他治理主體自上而下的僵化的指令式控制[25]。技術(shù)賦權(quán)使村級(jí)組織成為信息技術(shù)的應(yīng)用主體與鄉(xiāng)村治理實(shí)體性的權(quán)力主體，在增強(qiáng)鄉(xiāng)村治權(quán)的同時(shí)，也分擔(dān)了基層政府的屬地管理職責(zé)，形塑出一種新型的協(xié)作治理機(jī)制。以治權(quán)重塑為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理機(jī)制優(yōu)化過(guò)程體現(xiàn)了敏捷治理思維所強(qiáng)調(diào)的“多元合作治理”內(nèi)涵，即“治理主體或多元利益相關(guān)方之間的協(xié)同合作”，“在面對(duì)難以預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜情境時(shí)，多元合作治理是一種提高適應(yīng)性并有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的治理機(jī)制”[26]。

(三)協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理流程

基層政府處于科層體制的最末端，當(dāng)其承接自上而下的任務(wù)和政策時(shí)，在壓力型體制和目標(biāo)管理責(zé)任制的多重壓力下，必須保證治理任務(wù)的精準(zhǔn)落實(shí)[27]。從當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐來(lái)看，基層政府所要完成的治理任務(wù)極為多元且繁重，然而有限的治理資源和能力使基層治理績(jī)效無(wú)法得到保障。鄉(xiāng)村治理中的“包干責(zé)任制”便于村級(jí)組織進(jìn)行任務(wù)發(fā)包，化解自上而下的治理壓力，但在督辦、考核等行政手段影響下，包干村干部出于減壓或避責(zé)的動(dòng)機(jī)，往往會(huì)出現(xiàn)對(duì)治理任務(wù)的選擇性執(zhí)行，將不納入督辦或考核范圍的村莊“小微”事務(wù)置于治理末位。但這些事務(wù)又與村民的生活緊密相關(guān)，如若得不到及時(shí)處理，村民便會(huì)通過(guò)投訴或上訪等方式直接向政府部門表達(dá)訴求[28]。同時(shí)，開(kāi)放式信息發(fā)布平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)空間極大降低了社會(huì)輿情的生成和傳播成本，民眾的態(tài)度、情緒、觀點(diǎn)、意見(jiàn)均可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)無(wú)限放大，進(jìn)一步滋生了基層政府的退縮、卸責(zé)和回避行為[29]。

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及開(kāi)展數(shù)字鄉(xiāng)村整體規(guī)劃設(shè)計(jì)、完善鄉(xiāng)村新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施、探索鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)、探索鄉(xiāng)村數(shù)字治理新模式、完善“三農(nóng)”信息服務(wù)體系、完善設(shè)施資源整合共享機(jī)制以及探索數(shù)字鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展機(jī)制等方面的內(nèi)容。政策內(nèi)容的廣泛性意味著基層政府和村級(jí)組織在政策執(zhí)行層面將背負(fù)巨大的科層制問(wèn)責(zé)壓力。為抑制基層避責(zé)行為，提升政策執(zhí)行的有效性，需將更多的治理主體納入鄉(xiāng)村數(shù)字治理的行動(dòng)框架之中，創(chuàng)建協(xié)同參與的治理流程。敏捷的政府對(duì)于治理有效性的追求，要求“在政府與非政府行動(dòng)者之間建立決策、參與和問(wèn)責(zé)的共享流程”[30]，以減輕科層制運(yùn)作的成本與負(fù)擔(dān)，有效回應(yīng)社會(huì)個(gè)體的利益偏好。

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)要建立“政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、村民參與”的治理模式，因地制宜地發(fā)揮好政府、市場(chǎng)和村民在鄉(xiāng)村數(shù)字治理流程中的主體性功能。作為數(shù)字平臺(tái)開(kāi)發(fā)與運(yùn)維的主體，市場(chǎng)企業(yè)應(yīng)為鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性變革和智能化改造提供必要的技術(shù)性支持。在“一張圖”開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府以購(gòu)買服務(wù)的方式委托相關(guān)技術(shù)企業(yè)完成了信息平臺(tái)的總體架構(gòu)。在村民參與方面，“一張圖”系統(tǒng)為村民搭建了網(wǎng)上決策與監(jiān)督的平臺(tái)，保障其對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)決策進(jìn)行投票和評(píng)判的權(quán)力。村民也可在微信小程序上以“隨手拍”“隨心問(wèn)”的形式反映問(wèn)題和提出建議，形成了“收集—交辦—辦理—反饋”的閉環(huán)處理流程?？梢?jiàn)，治理流程中的協(xié)同參與正在改變政府與其他治理主體之間的互動(dòng)形態(tài)。多元主體在鄉(xiāng)村數(shù)字治理中的協(xié)同參與，一方面能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)組織在技術(shù)供給方面的優(yōu)勢(shì)，另一方面也為民眾表達(dá)訴求提供有效空間，進(jìn)而打破科層治理的阻礙、遲滯和資源限制，整合基層治理資源。

三、敏捷治理驅(qū)動(dòng)下的鄉(xiāng)村數(shù)字治理實(shí)踐取向

現(xiàn)如今，互聯(lián)網(wǎng)帶來(lái)的信息社會(huì)是“正在加速變成現(xiàn)實(shí)的技術(shù)形態(tài)”[31]。為回應(yīng)并適應(yīng)復(fù)雜多元的信息社會(huì)，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐探索力圖將新型技術(shù)工具嵌入鄉(xiāng)村治理體系之中，建構(gòu)出有效的鄉(xiāng)村數(shù)字治理模式。D縣的“一張圖”平臺(tái)建設(shè)將敏捷治理思維和方法運(yùn)用于鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型和變革進(jìn)程中，貢獻(xiàn)了治理空間情境化、治理機(jī)制協(xié)作化、治理流程協(xié)同化等思路的經(jīng)驗(yàn)樣本。具體而言，在敏捷治理驅(qū)動(dòng)下，基層政府基于區(qū)域特點(diǎn)和公共需求的多樣化，彈性再造治理空間；基于強(qiáng)化鄉(xiāng)村治權(quán)以及對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的模塊建構(gòu)，靈活設(shè)置治理機(jī)制；基于政策執(zhí)行的有效性與整合治理資源，使多元主體協(xié)同參與治理流程?？梢哉f(shuō)，D縣的數(shù)字平臺(tái)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)為我們更加深入地探討我國(guó)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實(shí)踐取向提供了有力注腳。本文將這種實(shí)踐取向解讀為以下幾個(gè)方面：

(一)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的智治主義取向

敏捷治理承認(rèn)現(xiàn)代信息社會(huì)復(fù)雜的技術(shù)變化，主張運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)進(jìn)行機(jī)制建構(gòu)和數(shù)據(jù)分析，不斷增強(qiáng)社會(huì)治理的精準(zhǔn)性?！耙粡垐D”數(shù)字化平臺(tái)是以“平臺(tái)基礎(chǔ)層—服務(wù)支持層—應(yīng)用擴(kuò)展層”的多層次的信息技術(shù)架構(gòu)為支撐的。具體而言，平臺(tái)基礎(chǔ)層為數(shù)字化平臺(tái)提供必需的信息基礎(chǔ)設(shè)施，包括物聯(lián)感知設(shè)備、各委辦局業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)、第三方廠家業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)以及其他基本軟硬件設(shè)備；服務(wù)支持層為數(shù)字化平臺(tái)提供數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，包括數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)清洗和數(shù)據(jù)歸集；應(yīng)用擴(kuò)展層為數(shù)字化平臺(tái)提供各類業(yè)務(wù)功能系統(tǒng)與接口，包括鄉(xiāng)村規(guī)劃、鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村環(huán)境、鄉(xiāng)村服務(wù)和鄉(xiāng)村治理等應(yīng)用領(lǐng)域。這一技術(shù)架構(gòu)使現(xiàn)代信息技術(shù)得以具象化，改變了治理空間內(nèi)信息的生產(chǎn)、傳輸和處理方式，推進(jìn)了信息技術(shù)與鄉(xiāng)村治理的有效耦合，打造了“整體智治”的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐形態(tài)。

“整體智治”是“整體治理”與“智慧治理”的有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)政府部門、社會(huì)組織、民眾個(gè)人和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)等治理主體之間的有效協(xié)調(diào)，以及治理主體對(duì)數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用，突破信息傳遞的物理空間限制，將信息技術(shù)用于分析公共治理數(shù)據(jù)，輔助治理主體更加精細(xì)地梳理、整合、回應(yīng)治理需求，減少治理供給與治理需求之間的信息不對(duì)稱[32]。該模式下的鄉(xiāng)村治理旨在實(shí)現(xiàn)基層政府內(nèi)部各部門及與上級(jí)政府和各村居之間的信息共享，“在推進(jìn)信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互惠的基礎(chǔ)上對(duì)部門主義帶來(lái)的‘孤島效應(yīng)’進(jìn)行技術(shù)化和工具化的修正，提高信息對(duì)接的有效性，以此擺脫條線銜接碎片化的困局”[33]。同時(shí)，整體智治導(dǎo)向下的鄉(xiāng)村數(shù)字治理將公共需求的多元化視為鄉(xiāng)村治理情境設(shè)計(jì)的參照標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)區(qū)域治理特點(diǎn)和民眾個(gè)性化需求進(jìn)行實(shí)時(shí)和可視化地觀測(cè)，在此基礎(chǔ)上完成鄉(xiāng)村治理的模塊建構(gòu)，個(gè)性化定制治理和服務(wù)項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)“靶向治理”[34]。

(二)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的簡(jiǎn)約主義取向

技術(shù)治理對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)的追求，以及技術(shù)工具與社會(huì)治理的不斷耦合，形塑了社會(huì)治理的事本主義邏輯。其潛在風(fēng)險(xiǎn)在于，以治理手段標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化為基礎(chǔ)的科層行政理性思維進(jìn)一步擴(kuò)散，進(jìn)而強(qiáng)化了政府不同層級(jí)之間與政府對(duì)基層社會(huì)的控制力度[35]?；鶎诱畬?duì)村級(jí)組織的指令式控制、村級(jí)組織的行政事務(wù)密集與治權(quán)萎縮成為鄉(xiāng)村治理的常態(tài)。行政力量主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理格局使鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生力量游離于治理流程之外，基層組織的行政性與鄉(xiāng)村社會(huì)的公共性相沖突，多元主體之間的協(xié)同效應(yīng)發(fā)揮受到抑制。如何在鄉(xiāng)村治理的利益相關(guān)主體之間平衡權(quán)責(zé)、尋求共識(shí)與合作，是鄉(xiāng)村數(shù)字治理能否取得成效的關(guān)鍵命題。敏捷治理主張吸納更多的利益相關(guān)者參與到治理流程之中，達(dá)成治理者與多元利益相關(guān)方的協(xié)同合作，以強(qiáng)化治理體系的適應(yīng)性和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力。

敏捷治理驅(qū)動(dòng)下的鄉(xiāng)村數(shù)字治理試圖以鄉(xiāng)村主體性替代政府本位，通過(guò)數(shù)字化平臺(tái)的建構(gòu)為村級(jí)組織配備技術(shù)化的治理資源和手段，有針對(duì)性地解決村民在日常生產(chǎn)生活中所遇到的各項(xiàng)難題，提升其回應(yīng)村民訴求和公共服務(wù)供給的能力。這種村級(jí)權(quán)力的再造在一定程度上體現(xiàn)出鄉(xiāng)村數(shù)字治理的簡(jiǎn)約主義取向。這一取向可追溯至基層治理的簡(jiǎn)約主義傳統(tǒng)，呼吁一種簡(jiǎn)約的正式官僚機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)合作和相互依賴關(guān)系，以及社會(huì)內(nèi)生性力量的基層治理功能[36]。鄉(xiāng)村數(shù)字治理場(chǎng)域中的簡(jiǎn)約主義要求正視基層行政與基層自治的結(jié)構(gòu)性沖突，尊重鄉(xiāng)村作為基層治理單元的相對(duì)自主性，而不是將其看作是嵌套于行政治理系統(tǒng)中的底層環(huán)節(jié)；要求以技術(shù)賦權(quán)的方式給予鄉(xiāng)村足夠的與其責(zé)任相匹配的治權(quán)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織在公共事務(wù)治理中的真正在場(chǎng)，推進(jìn)行政輸入式治理資源向內(nèi)生性社會(huì)治理活力的轉(zhuǎn)化?；谥螜?quán)重構(gòu)的鄉(xiāng)村數(shù)字治理，不僅有利于減輕科層制運(yùn)作的負(fù)擔(dān)，規(guī)避政策執(zhí)行無(wú)效的困境，也有利于做到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的“細(xì)事細(xì)治”[37]，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村服務(wù)的精細(xì)化。

(三)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的人本主義取向

數(shù)字化治理面臨的一項(xiàng)難題是，如何消除“數(shù)字化中的不平等”[38]，使信息技術(shù)福利普遍惠及民眾。信息技術(shù)及其運(yùn)算邏輯帶有標(biāo)準(zhǔn)化的性質(zhì)，存在“數(shù)據(jù)暴政”和“技術(shù)霸權(quán)”隱患。基于信息技術(shù)的權(quán)力運(yùn)作將技術(shù)掌握者的權(quán)力意志以標(biāo)準(zhǔn)化的形式下沉至基層社會(huì)，強(qiáng)制性規(guī)定了民眾表達(dá)和參與的內(nèi)容和形式，也制造了大量的“信息弱勢(shì)群體”[39]。數(shù)字化治理蘊(yùn)含的“技術(shù)治國(guó)”思維容易導(dǎo)致決策者在面臨某項(xiàng)政策議題時(shí)求助于少數(shù)的研究者、專家或技術(shù)人員，而不是組織民眾共同參與議題的討論，進(jìn)而造成社會(huì)民主性的缺失[40]。敏捷治理理念試圖對(duì)這一社會(huì)現(xiàn)象做出修正，即秉持社會(huì)平等和民主的價(jià)值觀，將民眾需求和偏好作為決策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，重視“公民的聲音”[41]，平等地對(duì)待社會(huì)群體及其變化的需求，構(gòu)建政府與民眾之間的良性協(xié)作關(guān)系。

從個(gè)案中可以看出，“一張圖”系統(tǒng)為村民參與治理流程和評(píng)判治理績(jī)效提供了數(shù)字化平臺(tái)。這無(wú)疑打通了信息傳遞和政情民意雙向互動(dòng)的通道，將政策執(zhí)行效果和基層行政組織的作為置于民意或輿論的劇場(chǎng)中，使民意表達(dá)快速上升為公共議題成為可能。借助數(shù)字化平臺(tái)，民意自下而上的傳遞也更為直接，由此減少了人為干預(yù)下治理需求信息生產(chǎn)、表達(dá)以及處理機(jī)制的扭曲，進(jìn)而有效提升了民意的可見(jiàn)度和準(zhǔn)確性。公共議題在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)空間中的深入討論和廣泛傳播，正不斷發(fā)揮著治理信息的生產(chǎn)和處理、理性民眾的培育和訓(xùn)練，以及良性政民互動(dòng)方式的形成等功能[42]?；诿褚獗磉_(dá)的民眾參與，是形成“積極公民”[43]必要路徑，也是維系鄉(xiāng)村社會(huì)民主性和公共性的前提條件，體現(xiàn)了“人本主義”的實(shí)踐取向。這一取向強(qiáng)調(diào)“以民眾為中心”的治理原則，要求公共服務(wù)以民眾需求作為設(shè)計(jì)和供給的首要標(biāo)準(zhǔn)，依賴民眾與政府的共同生產(chǎn)，盡可能地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給與民眾真實(shí)需求的匹配。能否依循“人本主義”的核心價(jià)值，尊重民眾在鄉(xiāng)村治理中的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，捍衛(wèi)民眾的利益共識(shí)與合理訴求，是衡量治理有效性的重要參照指標(biāo)。

四、結(jié)論與討論

在中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史進(jìn)程中，始終展示出“一種反應(yīng)性和保護(hù)性的多元化實(shí)踐”[44]。數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)正是這種“多元化實(shí)踐”的當(dāng)代呈現(xiàn)，它是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下圍繞農(nóng)村全域和生產(chǎn)生活各個(gè)面向開(kāi)展大規(guī)模“數(shù)字革命”的整體性部署。鄉(xiāng)村數(shù)字治理是推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。如果說(shuō)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略回應(yīng)的是“鄉(xiāng)村如何更好發(fā)展”[45]的議題，那么鄉(xiāng)村數(shù)字治理回應(yīng)的則是“鄉(xiāng)村如何更好治理”的議題。浙江D縣的基層治理實(shí)踐探索表明，敏捷治理在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的進(jìn)程中扮演著重要角色?；鶎诱ㄟ^(guò)整合和運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和治理手段，將敏捷治理方法成功嵌入鄉(xiāng)村治理體系之中，借助數(shù)字化平臺(tái)彈性再造鄉(xiāng)村治理空間、靈活設(shè)置鄉(xiāng)村治理機(jī)制、有效形塑鄉(xiāng)村治理流程，不斷強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理體系的回應(yīng)性和適應(yīng)性，建構(gòu)了鄉(xiāng)村數(shù)字治理的獨(dú)特模式。

進(jìn)一步反思實(shí)踐取向，有助于為典型經(jīng)驗(yàn)的推廣提供參照。敏捷治理驅(qū)動(dòng)下的鄉(xiāng)村數(shù)字治理表現(xiàn)出智治主義、簡(jiǎn)約主義和人本主義的實(shí)踐取向。智治主義的實(shí)踐取向指涉運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)工具建造鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化平臺(tái)，打造完善的信息基礎(chǔ)架構(gòu)和治理模塊，變革治理信息的生產(chǎn)、傳遞和處理方式，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建“整體智治”的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐形態(tài)；簡(jiǎn)約主義的實(shí)踐取向指涉重拾鄉(xiāng)村主體性，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治權(quán)，賦予村級(jí)組織必要的治理權(quán)力和資源，不斷激活社會(huì)內(nèi)生性力量的基層治理活力；人本主義的實(shí)踐取向指涉基于“以民眾為中心”的基本原則，秉持社會(huì)平等和社會(huì)民主的價(jià)值觀，使民眾成為參與治理流程和評(píng)判治理績(jī)效的主體，將民眾的需求和偏好作為鄉(xiāng)村數(shù)字治理的決策依據(jù)和運(yùn)行基點(diǎn)。

有鑒于此，在實(shí)踐中回答“鄉(xiāng)村如何更好治理”的問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持敏捷治理思維，不斷升級(jí)和優(yōu)化鄉(xiāng)村數(shù)字治理的行動(dòng)和方法，著眼于以下三種關(guān)系的調(diào)適：第一，技術(shù)與治理的關(guān)系。加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村治理的耦合性，著力優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化平臺(tái)，更加精準(zhǔn)地觀測(cè)公共需求的變化，更加科學(xué)地設(shè)計(jì)數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用情境。第二，行政與自治的關(guān)系。緩解基層行政和基層自治的結(jié)構(gòu)性張力，改變鄉(xiāng)村治理以事為本、權(quán)威為主的運(yùn)行邏輯，以技術(shù)賦權(quán)的形式強(qiáng)化村級(jí)組織在鄉(xiāng)村治理中的自治主體性地位，構(gòu)建行政組織與自治組織之間的協(xié)同合作機(jī)制。第三，政府與民眾的關(guān)系。調(diào)整政府與民眾之間單向的、固定的、被動(dòng)的、靜態(tài)的和信息不對(duì)稱的關(guān)系，利用數(shù)字技術(shù)加強(qiáng)與民眾之間的溝通和聯(lián)系，廣泛聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)和建議，了解民眾變化中的公共服務(wù)的需求，創(chuàng)新及改進(jìn)公共服務(wù)方式，通過(guò)數(shù)字化路徑擴(kuò)大民眾對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的參與。