南方周末記者 周小鈴

第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)，至今仍在起步階段。IC?photo　?圖

目前，全國預(yù)算支出每年在數(shù)十萬億級(jí)，如何“把錢花在刀刃上”是一項(xiàng)艱難而日益重要的課題。

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★“第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)只是協(xié)助財(cái)政部門，承擔(dān)本應(yīng)由預(yù)算部門和單位承擔(dān)，卻沒有能力承擔(dān)的工作。”

較為強(qiáng)勢的財(cái)政部門，會(huì)要求第三方按他們的意圖修改報(bào)告，一些財(cái)政部門會(huì)與第三方機(jī)構(gòu)協(xié)商得出結(jié)果，也有一些財(cái)政部門會(huì)組織專家對報(bào)告進(jìn)行再評價(jià)。

“從理順法律關(guān)系的角度來看，全國績效評價(jià)應(yīng)由全國各地人大，代表全體納稅人來擔(dān)任委托人。”

2021年6月23日，財(cái)政部上線試運(yùn)行“預(yù)算績效評價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)”，這一系統(tǒng)會(huì)記錄第三方績效評價(jià)機(jī)構(gòu)的行為信息，委托方可從中查詢第三方機(jī)構(gòu)信息。

早在三年前，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中就寫明，力爭用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。

預(yù)算績效評價(jià)，通俗來說，就是看看錢有沒有花在刀刃上。

2021年，全國一般公共預(yù)算收入19.8萬億元，一般公共預(yù)算支出25萬億元。如何在“國家賬本”上精打細(xì)算，是一個(gè)日益重要的課題。

中關(guān)村華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長賈康，曾長期擔(dān)任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長。他對南方周末記者分析，預(yù)算績效評價(jià)中，事前評價(jià)最復(fù)雜，要能對預(yù)算安排作出判斷，事中則要有效跟蹤信息，事后需要做到客觀評價(jià)，指出問題和建議。

2004年，廣東佛山南海區(qū)預(yù)算績效評價(jià)工作引入專家評審，開全國之先河。賈康曾評價(jià)這場改革是請出第三方專家，規(guī)避“不當(dāng)博弈”，提高資金安排的科學(xué)性。

從那時(shí)算起，第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)已長達(dá)十七年。

探索十七年

1988年，22歲的王澤彩剛進(jìn)入吉林省財(cái)政廳工作，那時(shí)中國的財(cái)政體系仍延續(xù)傳統(tǒng)粗放的大包干制度，未形成預(yù)算績效的概念。王澤彩現(xiàn)在是中國財(cái)政科學(xué)研究院政府績效研究中心主任。

當(dāng)時(shí)年初編制預(yù)算時(shí)，王澤彩明顯感到由于預(yù)算編制缺少標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門很難判斷資金配置是否效率最優(yōu)。他意識(shí)到，想要讓有限的財(cái)政資金花在刀刃上，迫切需要國家層面出臺(tái)評價(jià)財(cái)政支出的標(biāo)準(zhǔn)體系。

1990年代末，地方政府已逐漸開展財(cái)政預(yù)算改革。

2000年，財(cái)政部成立預(yù)算編制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。次年，湖北省在恩施就五類項(xiàng)目試點(diǎn)財(cái)政支出績效評價(jià)。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”，財(cái)政部開始對中央教科文部門支出進(jìn)行績效考評試點(diǎn)。

湖北恩施以外，中國首批進(jìn)行財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)的還有佛山南海區(qū)財(cái)政局、上海浦東財(cái)政局和江蘇省財(cái)政廳。然而，預(yù)算績效評價(jià)具體如何開展，財(cái)政部門也很迷茫。

“早期更多是財(cái)政部門帶著科研機(jī)構(gòu)，邊研究、邊探索。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、上海聞?wù)稍児芾碛邢薰径麻L劉國永說。他的公司承接各地政府的預(yù)算績效評價(jià)業(yè)務(wù)，劉國永也是上海公共績效評價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長。

他曾多次到佛山南海區(qū)進(jìn)行交流。2000年左右，佛山南海區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長，財(cái)政資金成為各部門每年必爭的“唐僧肉”，財(cái)政總是“入不敷出”，資金使用效率低。

2004年，佛山市財(cái)政局引進(jìn)廣東省財(cái)政科學(xué)研究所，進(jìn)行預(yù)算績效制度改革，并將經(jīng)驗(yàn)結(jié)集成書。書中介紹，廣東財(cái)科所所長黎旭東接到任務(wù)后，赴美考察，還與多家研究機(jī)構(gòu)共同研討，提出了一套適合南海區(qū)的改革方案。

方案中，廣東財(cái)科所承擔(dān)預(yù)算績效策劃和評審組織工作，它在南海區(qū)財(cái)政局和各職能部門間扮演“防火墻”的角色，避免財(cái)政部門與各職能部門間的沖突。

財(cái)政“外腦”

預(yù)算績效評價(jià)，往往離不開第三方機(jī)構(gòu)的幫助。

2012年，財(cái)政部發(fā)文，“第三方評價(jià)可以在接受財(cái)政或預(yù)算部門委托的情況下獨(dú)立開展”。2015年，民政部發(fā)文明確第三方機(jī)構(gòu)的形式，并對其資質(zhì)與能力做出要求。

2018年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中提到，“必要時(shí)可引入第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)?！笨冃畔?nèi)容，包括重要績效目標(biāo)、績效評價(jià)結(jié)果和預(yù)決算同步報(bào)送至人大，并向社會(huì)公開。

王澤彩認(rèn)為，第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)與公民監(jiān)督并非替代，而是互補(bǔ)關(guān)系?！暗谌皆u價(jià)機(jī)構(gòu)只是協(xié)助財(cái)政部門，承擔(dān)本應(yīng)由預(yù)算部門和單位承擔(dān)，卻沒有能力承擔(dān)的工作。”

第三方機(jī)構(gòu)接受委托，績效評價(jià)的對象是預(yù)算部門及單位及其所屬下級(jí)各個(gè)預(yù)算級(jí)次的部門或單位，也可以是預(yù)算部門的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、下級(jí)部門或單位。

目前，財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)主要有三種方式，單位自評、部門評價(jià)、財(cái)政評價(jià)。預(yù)算部門或單位不能委托第三方機(jī)構(gòu)對本應(yīng)由自身承擔(dān)的績效管理工作開展評價(jià)，如績效目標(biāo)設(shè)定、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效自評。

財(cái)政部門以抽查方式對預(yù)算單位的績效再評價(jià)，預(yù)算部門及單位也可委托第三方機(jī)構(gòu)對其自身資金和項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)。但第三方機(jī)構(gòu)如果已受財(cái)政部門委托對某預(yù)算部門單位項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)，預(yù)算部門單位不要委托其開展重復(fù)評價(jià)。

比方說，某市的公安局可以找第三方機(jī)構(gòu)對自己資金或項(xiàng)目做績效評價(jià)，但規(guī)定要公安局自評的部分不能委托他人。這個(gè)第三方機(jī)構(gòu)可以是公安局自己通過合法途徑委托的，也可以是市財(cái)政局通過招標(biāo)選定的機(jī)構(gòu)，誰委托誰出錢。也就是說，可以是甲機(jī)構(gòu)出錢找第三方評估乙機(jī)構(gòu)，也可以甲機(jī)構(gòu)出錢找第三方評估甲機(jī)構(gòu)自己的資金或項(xiàng)目，并向相關(guān)部門遞交評價(jià)報(bào)告或公開報(bào)告。

如果是公安局請的，報(bào)預(yù)算時(shí)，連同公安局的績效自評提交給財(cái)政局及人大，第三方的績效評價(jià)報(bào)告可以通過相關(guān)政府網(wǎng)站予以公布。但當(dāng)?shù)谌綑C(jī)構(gòu)已經(jīng)受雇于財(cái)政局，去評價(jià)公安局時(shí)，同一資金或項(xiàng)目就不能再接受公安局的委托。市財(cái)政局還可以通過抽查的方式對公安局的報(bào)告進(jìn)行再評價(jià)。

王澤彩將三者的關(guān)系解釋為，“預(yù)算部門和單位是預(yù)算績效評價(jià)主體，財(cái)政再評價(jià)是關(guān)鍵，適當(dāng)引入社會(huì)第三方為補(bǔ)充?！?/p>

第三方的”補(bǔ)短板”作用在于，財(cái)政部門受限于預(yù)算績效管理人員力量不足、與預(yù)算部門和單位信息不對稱、分領(lǐng)域分行業(yè)預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)不健全、預(yù)算績效評價(jià)操作規(guī)范缺失等問題，對預(yù)算部門單位的績效管理難以全面承擔(dān)評價(jià)職責(zé)。

引入第三方主要是通過政府采購、政府購買服務(wù)等方式，面向市場上符合資質(zhì)條件的機(jī)構(gòu)公開招標(biāo)。第三方機(jī)構(gòu)與作為委托方的財(cái)政部門或預(yù)算部門及單位形成委托－代理關(guān)系。

第三方機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)的是，事前績效評估和績效目標(biāo)審核、績效評價(jià)或評價(jià)結(jié)果復(fù)核、績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系制定、預(yù)算績效管理相關(guān)課題研究，在完成工作后出具相關(guān)評價(jià)報(bào)告。

為了保障報(bào)告質(zhì)量，委托方還會(huì)再次組織專家對績效評價(jià)報(bào)告進(jìn)行再評價(jià)。

劉國永認(rèn)為，雖然在一定程度上聘請第三方機(jī)構(gòu)會(huì)增加成本，但也能提高報(bào)告質(zhì)量。專家再評價(jià)直接影響第三方機(jī)構(gòu)的委托費(fèi)用，未達(dá)標(biāo)的評價(jià)報(bào)告，委托費(fèi)用也將打折，還可能影響雙方的后續(xù)合作。

財(cái)政部2021年2月發(fā)布《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，規(guī)定委托費(fèi)用是按照業(yè)務(wù)難易程度、工作量、時(shí)間和人員資質(zhì)以及工作成本等因素確定，由委托方通過項(xiàng)目支出或公用經(jīng)費(fèi)解決。

2007年，廈門大學(xué)政府績效領(lǐng)域博士姜國兵畢業(yè)后入職華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，如今是公共管理學(xué)院教授。他曾多次參與廣東省各地政府預(yù)算績效評價(jià)報(bào)告評審工作，也曾受第三方機(jī)構(gòu)邀請擔(dān)任評審專家。

姜國兵在實(shí)際工作中了解到，委托費(fèi)用沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，目前主要是參照一些資產(chǎn)評估辦法確定評估經(jīng)費(fèi)，或者由雙方協(xié)商定價(jià)。

目前，第三方機(jī)構(gòu)通常是專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所、工程造價(jià)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估事務(wù)所、律師事務(wù)所、科研院所、高等院校等。

2012年，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授劉國永在自身研究團(tuán)隊(duì)的基礎(chǔ)上，成立了上海聞?wù)稍児芾砉?，承接政府的預(yù)算績效評價(jià)業(yè)務(wù)。

由于績效評價(jià)缺少自身的方法體系，劉國永在招聘時(shí)傾向于招收學(xué)科背景更豐富的員工。劉國永總結(jié)，從事這一行至少需要具備財(cái)會(huì)基礎(chǔ)，熟悉公共財(cái)政管理模式，最好學(xué)習(xí)過績效理論及方法，懂得教育、環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生等行業(yè)知識(shí)。

預(yù)算績效評價(jià)工作需要跨領(lǐng)域、跨學(xué)科、跨專業(yè)，多種知識(shí)的疊加和綜合。因此，王澤彩一直號(hào)召將“績效評價(jià)師”盡早納入《國家職業(yè)法典》，促進(jìn)預(yù)算績效評價(jià)的高質(zhì)量發(fā)展。

專業(yè)能力參差不齊

多年與第三方機(jī)構(gòu)打交道，姜國兵認(rèn)識(shí)到，盡管第三方機(jī)構(gòu)發(fā)展已久，但專業(yè)能力仍是參差不齊。

尤其在政策和部門整體支出類型的績效評價(jià)中，普通工作人員撰寫的報(bào)告沒能體現(xiàn)績效評價(jià)的深度，無法為財(cái)政部門或人大提供決策參考，“這是目前較為普遍的現(xiàn)象”。

姜國兵曾對2019年南方某省會(huì)城市21份預(yù)算績效評價(jià)報(bào)告做梳理，發(fā)現(xiàn)報(bào)告中真正涉及績效的部分僅占4.4%，更大篇幅著墨于常規(guī)管理事項(xiàng)，比如預(yù)算目標(biāo)設(shè)置不合理，又或者結(jié)余過多，而非具體工作產(chǎn)生的實(shí)際效果?！靶Ч耆梢远浚幢悴荒芏恳部梢远ㄐ?，絕非難以總結(jié)?！?/p>

在知乎上，一名自稱在山西做了一年多政府績效評價(jià)的網(wǎng)友表示，在工作期間，他聽到最多的話是，“不知道每年花那么多錢請你們做這個(gè)有什么用”。

還有一名熟悉基層機(jī)關(guān)單位的網(wǎng)友留言稱，第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)對具體行業(yè)和業(yè)務(wù)不了解，提出的意見和建議不具有可操作性。

劉國永對南方周末記者表示，由于績效評價(jià)行業(yè)還未建立起完整的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏學(xué)科專業(yè)支撐。再加上，行業(yè)仍處于初期，從業(yè)者大多是年輕人，一定程度上缺乏與政府機(jī)關(guān)單位打交道的經(jīng)驗(yàn)。“隨著行業(yè)規(guī)范完善、評價(jià)科學(xué)性和合理性逐漸提高，這些情況會(huì)慢慢減少?！?/p>

對此，財(cái)政部發(fā)文規(guī)定，財(cái)政部門對第三方機(jī)構(gòu)從受托方角度進(jìn)行培訓(xùn)，內(nèi)容主要涉及預(yù)算績效評價(jià)工作程序、政策制度學(xué)習(xí)、評價(jià)報(bào)告規(guī)范，提高績效評價(jià)科學(xué)性和對策建議的可行性。

王澤彩則對南方周末記者提出，財(cái)政部門還應(yīng)加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)績效評價(jià)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管，對存在質(zhì)量的第三方機(jī)構(gòu)，通過約談批評、問題警示等方式，督促其認(rèn)真整改，同時(shí)協(xié)助出臺(tái)第三方參與預(yù)算績效管理的操作規(guī)范，加快預(yù)算績效立法，出臺(tái)統(tǒng)一的績效評價(jià)指標(biāo)體系和績效評價(jià)操作規(guī)范，特別是在評價(jià)結(jié)果應(yīng)用、績效與預(yù)算掛鉤等方面要邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

此外，第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的收入來自政府預(yù)算，也可能受到委托者意志的影響。

一位常年從事財(cái)政預(yù)算研究的學(xué)者對南方周末記者分析，“評價(jià)做得好，前提是誰付錢。政府部門付錢，請你去評估一個(gè)項(xiàng)目，你說項(xiàng)目做得不好，那是不是等于花錢請你來批評我？　這好像講不通的。”

在過往的工作中，姜國兵也曾經(jīng)遇到較為強(qiáng)勢的財(cái)政部門，如果第三方?jīng)]按照其思路或預(yù)期完成，則被要求按他們的意圖進(jìn)行修改。

一些財(cái)政部門會(huì)與第三方機(jī)構(gòu)協(xié)商得出結(jié)果，也有一些財(cái)政部門會(huì)組織學(xué)界專家，對若干家第三方機(jī)構(gòu)的評價(jià)報(bào)告進(jìn)行再評價(jià)。

姜國兵認(rèn)為，當(dāng)?shù)谌皆u價(jià)機(jī)構(gòu)不再參加具體的評價(jià)業(yè)務(wù)，不再受制于采購服務(wù)的委托代理關(guān)系，在經(jīng)費(fèi)收入和專業(yè)知識(shí)上都能保持獨(dú)立性，發(fā)表的報(bào)告成果才能為政府提供權(quán)威、專業(yè)的評價(jià)。

劉國永則提出，從理順法律關(guān)系的角度來看，全國績效評價(jià)應(yīng)由全國各地人大，代表全體納稅人來擔(dān)任委托人，但如果由人大擔(dān)任委托人，具體做法也會(huì)跟現(xiàn)在有很大區(qū)別。