董瑞華

【摘 要】本文所表述的預(yù)算管理是指以實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算目標(biāo)為導(dǎo)向，做好預(yù)算編制、執(zhí)行、績效評價(jià)工作，并對結(jié)果進(jìn)行評價(jià)和反饋，最終對部門預(yù)算改善和調(diào)整，從而達(dá)到提高財(cái)政資金使用效率，緩解財(cái)政收支壓力的幾種可能實(shí)現(xiàn)的路徑。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算管理;編制;執(zhí)行;績效管理

受財(cái)政收入增幅放緩的影響，各級財(cái)政已連續(xù)三年在布置部門預(yù)算編制工作時(shí)，要求全力保障重點(diǎn)支出，壓減在職人員日常公用支出定額標(biāo)準(zhǔn)，壓減項(xiàng)目支出，對一次性項(xiàng)目及政策到期項(xiàng)目進(jìn)行清理，全額壓減，次年預(yù)算不再安排，要求各預(yù)算單位堅(jiān)持真正過緊日子。我們認(rèn)為財(cái)政單純提出壓減經(jīng)費(fèi)的要求，對預(yù)算總量進(jìn)行控制，不能從根本上緩解收支平衡矛盾，而且還會導(dǎo)致一些剛性需要不能列入部門預(yù)算。堅(jiān)持厲行節(jié)約，減少不必要的支出，財(cái)政部門從總額進(jìn)行把控是一方面，更重要的還要從源頭抓起，各基層預(yù)算單位全力配合，做好預(yù)算管理工作。這樣可以從下往上、自上而下雙管齊下、共同發(fā)力，切實(shí)緊扣“節(jié)約”的預(yù)算管理要求。

十九大指出我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。受國家大規(guī)模減稅降費(fèi)、財(cái)力下傾等因素影響，各級財(cái)政可支配財(cái)力增速放緩，收支平衡壓力較大。為緩解當(dāng)前收支矛盾，將有限的資金用于重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生的底線，要求進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范部門預(yù)算管理。各級財(cái)政資金支出單位應(yīng)積極按照政府落實(shí)關(guān)于過“緊日子”要求，加強(qiáng)和規(guī)范本單位部門預(yù)算管理，助力緩解財(cái)政收支平衡矛盾。

一、當(dāng)前部門預(yù)算管理中影響財(cái)政資金使用效率的主要問題

1.編制過程中存在的主要問題。

（1）部門預(yù)算編制程序不規(guī)范，以財(cái)務(wù)部門為主，業(yè)務(wù)部門參與度較低，信息溝通不暢，導(dǎo)致預(yù)算編制不合理;預(yù)算編制范圍和項(xiàng)目不全面，各個預(yù)算之間缺乏整合，甚至項(xiàng)目支出存在重復(fù)現(xiàn)象。

（2）部門預(yù)算編制不完整，部分單位部分收入、支出未納入部門預(yù)算。

（3）部門預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足，項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏調(diào)研或者可行性研究流于形式，預(yù)算編制準(zhǔn)確率低;經(jīng)費(fèi)測算不準(zhǔn)確，存在招標(biāo)結(jié)余金額較大現(xiàn)象。

2.執(zhí)行過程中存在的主要問題。

（1）資金活動管控不嚴(yán)，項(xiàng)目進(jìn)展不暢，導(dǎo)致項(xiàng)目資金沉淀、閑置，資金使用效率不高。

（2）未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購制度或非政府采購執(zhí)行不規(guī)范，供應(yīng)商選擇不當(dāng)，采購方式不合理，實(shí)施方資料造假，存在違規(guī)選擇實(shí)施或服務(wù)單位的現(xiàn)象，有的直接委托實(shí)施，不公開、不透明。

（3）采購驗(yàn)收流于形式或不規(guī)范，未對項(xiàng)目成果和項(xiàng)目過程進(jìn)行嚴(yán)格審定，不注重過程管理，沒有在項(xiàng)目建設(shè)過程中有針對性地進(jìn)行檢驗(yàn)、整改、總結(jié)與提升，而是更注重紙質(zhì)資料的合規(guī)，對項(xiàng)目本身關(guān)注不夠，存在偽造材料等造假行為。

（4）經(jīng)費(fèi)支出把關(guān)不嚴(yán)，存在違規(guī)支出、無預(yù)算支出或改變資金用途情況;一些項(xiàng)目在未審計(jì)、未驗(yàn)收、未預(yù)留質(zhì)保金的情況下，就一次性支付合同款。

（5）決算審計(jì)流于形式，經(jīng)費(fèi)預(yù)算、概算、報(bào)價(jià)、決算金額高度一致。

（6）結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理不規(guī)范，年終向單位實(shí)有資金賬戶或單位公務(wù)卡劃轉(zhuǎn)，存在藏匿資金或虛開發(fā)票列支現(xiàn)象。

3.績效管理過程中存在的主要問題。

（1）對預(yù)算績效管理重要性的認(rèn)識不夠，缺乏足夠的重視，導(dǎo)致相關(guān)業(yè)務(wù)部門缺乏進(jìn)行預(yù)算績效管理工作的主動性，使財(cái)務(wù)部門孤掌難鳴。

（2）整理績效目標(biāo)及指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不完整、不合理、不科學(xué)，導(dǎo)致預(yù)算管理在績效評估、跟蹤和評價(jià)，促進(jìn)績效考評等方面的功能難以有效發(fā)揮;項(xiàng)目績效指標(biāo)設(shè)置不明確、不能相應(yīng)匹配、不細(xì)化量化、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過低，導(dǎo)致不能清晰地反映預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果。

（3）績效自評價(jià)不嚴(yán)格、不合理、不到位，導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，績效管理流于形式，甚至缺失。

二、做好預(yù)算編制執(zhí)行和績效管理全過程管理，提高資金使用效率的幾種可能路徑

1.做好部門預(yù)算編制工作。

（1）樹立全員參與預(yù)算編制理念。預(yù)算編制不能僅是財(cái)務(wù)部門的事情，預(yù)算就要全員參與，所有部門均應(yīng)積極參與預(yù)算編制工作。

（2）規(guī)范收入預(yù)算編制，項(xiàng)目合法合規(guī)，內(nèi)容全面完整，數(shù)字真實(shí)準(zhǔn)確。預(yù)算單位要準(zhǔn)確測算、如實(shí)填報(bào)各項(xiàng)收入，不得故意隱瞞、少報(bào)、錯報(bào)。

（3）預(yù)算屬于對未來尚未發(fā)生的收入和支出的估算，科學(xué)、前瞻的預(yù)算離不開數(shù)據(jù)支撐，切實(shí)做好預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集工作，努力提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。①建立和完善預(yù)算編制工作制度，明確編制依據(jù)、編制程序、編制方法等內(nèi)容，確保預(yù)算編制依據(jù)合理、程序適當(dāng)、方法科學(xué)，避免預(yù)算指標(biāo)過高或過低。②預(yù)算草案應(yīng)綜合考慮預(yù)算期內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策、市場環(huán)境等因素，重點(diǎn)關(guān)注全面預(yù)算草案的科學(xué)性和可行性，確保與預(yù)算單位職能相關(guān)。③積極推行零基預(yù)算法的應(yīng)用，加強(qiáng)資金統(tǒng)籌管理，按照輕重緩急原則，將有限的資金首先用在剛性項(xiàng)目支出上，壓減一般性、非剛性支出，削減或取消低效或無效資金。④嵌入預(yù)算評審，應(yīng)當(dāng)組織工程、技術(shù)、財(cái)務(wù)等部門的相關(guān)專業(yè)人員或委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對編制的預(yù)算進(jìn)行審核，重點(diǎn)審查編制依據(jù)、項(xiàng)目內(nèi)容、工程量的計(jì)算、定額套用等是否真實(shí)、完整和準(zhǔn)確。

2.做好預(yù)算執(zhí)行工作。

（1）嚴(yán)格資金活動管理，積極推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展，按支付節(jié)點(diǎn)及時(shí)支付資金，充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率。預(yù)算下達(dá)后應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定性，不得隨意調(diào)整;預(yù)算執(zhí)行發(fā)生重大差異需要調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按審批流程履行審批程序;因情況變化當(dāng)年難以使用的預(yù)算資金，按規(guī)定及時(shí)收回財(cái)政總預(yù)算或調(diào)整用于其他急需事項(xiàng)。

（2）建立采購內(nèi)部控制制度。預(yù)算單位使用財(cái)政性資金采購達(dá)到采購限額的貨物、工程和服務(wù)（含政府購買服務(wù)），必須納入政府采購;采購限額以下的非政府采購嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度，規(guī)范選擇供應(yīng)商及采購方式。建立采購申請制度，明確相關(guān)部門或人員的職責(zé)權(quán)限及審批流程;嚴(yán)格按照預(yù)算理清采購手續(xù)，嚴(yán)禁改變用途、超預(yù)算、無預(yù)算采購。

（3）建立嚴(yán)格的采購驗(yàn)收制度。確定檢驗(yàn)方式，由專門的驗(yàn)收機(jī)構(gòu)或驗(yàn)收人員對貨物、工程和服務(wù)進(jìn)行驗(yàn)收，出具驗(yàn)收證明。驗(yàn)收過程發(fā)現(xiàn)異常情況，負(fù)責(zé)驗(yàn)收的機(jī)構(gòu)或人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告，查明原因并及時(shí)處理。在任何一個環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)異常情況，均應(yīng)查明原因，不符合規(guī)定的應(yīng)當(dāng)拒絕付款。

（4）加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)支出管理，建立健全付款審批制度。各預(yù)算單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。應(yīng)當(dāng)定期組織召開資金調(diào)度會或資金安全檢查，對資金預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行綜合分析，發(fā)現(xiàn)異常情況，及時(shí)采取措施妥善處理，避免資金冗余或資金鏈斷裂。在資金的使用上運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)成本法和目標(biāo)成本法。

（5）切實(shí)做好決算審計(jì)工作，非必要不支出，杜絕預(yù)算有多少就花多少，要有節(jié)約理念。

（6）加強(qiáng)年度結(jié)轉(zhuǎn)資金管理。基本支出年末未使用經(jīng)費(fèi)，一律由財(cái)政收回;項(xiàng)目資金在實(shí)施周期內(nèi)按財(cái)政規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)，并嚴(yán)格控制結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模，嚴(yán)格按照原用途使用，項(xiàng)目完成結(jié)余資金一律由財(cái)政收回，另行安排使用。

3.做好績效管理工作。

（1）加強(qiáng)績效管理理念，作為預(yù)算管理的重要理念，應(yīng)引起特別的重視。建立健全績效管理制度，管理責(zé)任層層落實(shí)，壓實(shí)主體責(zé)任，體現(xiàn)誰使用資金誰負(fù)責(zé)的原則。

（2）科學(xué)合理設(shè)置整體績效目標(biāo)，根據(jù)單位職能，確定各項(xiàng)具體工作職責(zé)，明確年度主要工作任務(wù)，預(yù)計(jì)年度內(nèi)所要達(dá)到的總體產(chǎn)出和效果，并以定量和定性相結(jié)合的方式進(jìn)行表述。使用關(guān)鍵績效指標(biāo)法建立關(guān)鍵指標(biāo)，通過收集相關(guān)數(shù)據(jù)，合理確定指標(biāo)具體數(shù)值;合理設(shè)定項(xiàng)目支出績效目標(biāo)，對項(xiàng)目功能進(jìn)行梳理，包括資金性質(zhì)、預(yù)期投入、支出范圍、實(shí)施內(nèi)容、工作任務(wù)、受益對象等，明確項(xiàng)目的功能特性，進(jìn)而預(yù)計(jì)項(xiàng)目實(shí)施在一定時(shí)期內(nèi)所要達(dá)到的總體產(chǎn)出和效果，確定總體目標(biāo)，并對目標(biāo)細(xì)化分解，通過收集相關(guān)數(shù)據(jù)，確定指標(biāo)具體數(shù)值。

（3）建立績效自評價(jià)制度，對預(yù)算執(zhí)行的有效率進(jìn)行自評價(jià)。應(yīng)當(dāng)定期組織預(yù)算執(zhí)行情況自評價(jià)，形成相應(yīng)的自評結(jié)果，作為以后年度預(yù)算申請、安排的重要基礎(chǔ)。

目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和加快改革的特殊時(shí)期，支出增加、減費(fèi)降稅等財(cái)政總體收支之間的矛盾愈發(fā)突出，各級財(cái)政都面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加強(qiáng)預(yù)算管理、提高資金效率，作為緩解財(cái)政壓力、助力社會發(fā)展的必要手段，已經(jīng)到了非做不可的時(shí)候，我們作為最普通的財(cái)務(wù)工作人員，希望本文能夠拋磚引玉，在一定程度上啟發(fā)各級領(lǐng)導(dǎo)的思路，為新時(shí)期中國特色社會主義建設(shè)盡一點(diǎn)綿薄之力。

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[2]齊立新，韓婧.從虛假財(cái)政科研項(xiàng)目看審計(jì)“打假”[J].中國審計(jì)，2020，（18）：59-60.

（作者單位：徐州市單集翻水站管理所）