馬楠 楊雪

案例背景

近年來，為深入推進(jìn)“放管服”改革，促進(jìn)跨境貿(mào)易投資便利化，國家外匯管理局出臺(tái)了多項(xiàng)貿(mào)易投資便利化政策措施。貫徹落實(shí)貿(mào)易投資便利化政策成為當(dāng)前外匯管理服務(wù)的重點(diǎn)，也是當(dāng)前外匯業(yè)務(wù)投訴的多發(fā)區(qū)域。形勢(shì)變化要求內(nèi)控監(jiān)督審計(jì)不僅要開展問題導(dǎo)向?qū)徲?jì)，還要注重與績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合，開展政策落實(shí)情況審計(jì)。

隨著我國外匯管理改革的不斷深化，現(xiàn)有外匯政策審計(jì)模式多關(guān)注政策是否執(zhí)行、執(zhí)行是否合規(guī)，較少關(guān)注政策執(zhí)行是否有效、政策落實(shí)是否到位。為全面評(píng)價(jià)貿(mào)易投資便利化政策落實(shí)成效，2020年9月，外匯局×中心支局（以下簡(jiǎn)稱×中支）探索開展了同級(jí)內(nèi)部審計(jì)。創(chuàng)新審計(jì)模式，將政策傳導(dǎo)執(zhí)行與政策效果評(píng)價(jià)相結(jié)合，將監(jiān)管履職審計(jì)與服務(wù)效果評(píng)價(jià)相結(jié)合，更好地發(fā)揮了內(nèi)審防風(fēng)險(xiǎn)和促履職的作用。

審計(jì)過程與方法

（一）審前準(zhǔn)備：堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，強(qiáng)化審計(jì)保障

一是全方位協(xié)作，明確組織模式。召開專題局務(wù)會(huì)進(jìn)行審前動(dòng)員，樹立“全局一盤棋”思想，充分調(diào)動(dòng)全局資源，確保有條不紊地推進(jìn)審計(jì)工作。二是前瞻性謀劃，明確審計(jì)內(nèi)容。梳理近年來總分局發(fā)布的各項(xiàng)政策，制訂審計(jì)方案、操作手冊(cè)、工作推進(jìn)表等，理清審計(jì)重點(diǎn)，聚焦風(fēng)險(xiǎn)突出、問題多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重要業(yè)務(wù)，強(qiáng)化審計(jì)調(diào)查工作的系統(tǒng)性和規(guī)范性。三是創(chuàng)新指標(biāo)設(shè)計(jì)，探索橫向?qū)Ρ取恼邆鲗?dǎo)執(zhí)行和落實(shí)效果兩個(gè)維度入手，創(chuàng)新設(shè)計(jì)涵蓋現(xiàn)行各項(xiàng)政策落實(shí)工作評(píng)價(jià)的4級(jí)共96項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)。指標(biāo)設(shè)計(jì)遵循“適用性強(qiáng)、靈活度高、可推廣價(jià)值高”三個(gè)原則，指標(biāo)數(shù)據(jù)可得性高、采集成本低，可針對(duì)政策落實(shí)開展全面審計(jì)，針對(duì)特定時(shí)間、特定主體、特定政策等靈活開展專項(xiàng)審計(jì)，指標(biāo)設(shè)計(jì)盡量剔除地區(qū)間涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度影響，既方便被審計(jì)單位有針對(duì)性整改，也可應(yīng)用于各分支局審計(jì)橫向比較。

（二）審計(jì)調(diào)查：堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向，提高審計(jì)質(zhì)量

采取“橫向到邊，縱向到底”策略，將常規(guī)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)相結(jié)合，推進(jìn)審計(jì)調(diào)查工作。一是落實(shí)疫情防控要求，創(chuàng)新開展無接觸式調(diào)查。新冠疫情暴發(fā)后，為盡量減少人員流動(dòng)和接觸，開展了無接觸問卷調(diào)查方式，對(duì)涉外銀行、企業(yè)、個(gè)人和政府部門4類調(diào)研主體通過微信小程序發(fā)放有效調(diào)查問卷130份，對(duì)涉外主體關(guān)注度、知曉度、外匯服務(wù)滿意度等進(jìn)行評(píng)估。二是擇優(yōu)而從，開展靈活多樣的審計(jì)調(diào)查。在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)閱資料的同時(shí)，采取調(diào)研座談和實(shí)地暗訪相結(jié)合的形式，更直觀、準(zhǔn)確地了解政策落實(shí)效果。三是運(yùn)用計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)，提升審計(jì)效率。針對(duì)創(chuàng)新設(shè)計(jì)的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)，運(yùn)用yaahp軟件開展數(shù)理模型驗(yàn)算，通過層次分析法和灰色關(guān)聯(lián)模型對(duì)被審計(jì)單位開展綜合評(píng)價(jià)。

（三）評(píng)估整改：堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提升履職成效

通過審計(jì)，發(fā)現(xiàn)5個(gè)合規(guī)性、操作性等業(yè)務(wù)操作問題，3個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)、政策傳導(dǎo)效用遞減和政策執(zhí)行梗阻問題，2個(gè)體制機(jī)制問題，共6類10個(gè)問題，較全面地反映出當(dāng)前部分政策落實(shí)難點(diǎn)、政策傳導(dǎo)梗阻和系統(tǒng)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等，同時(shí)發(fā)現(xiàn)了3個(gè)創(chuàng)新性推進(jìn)政策落實(shí)的典型工作做法。審計(jì)結(jié)論能夠全面、客觀、準(zhǔn)確地反映被審計(jì)單位政策落實(shí)情況。審計(jì)反饋后×中支對(duì)問題逐一整改落實(shí)到位，并通過召開政策通報(bào)會(huì)、新政解讀會(huì)及企業(yè)座談會(huì)等方式暢通傳導(dǎo)渠道，取得明顯效果。同時(shí)，3個(gè)因地制宜的典型工作做法被轄區(qū)其他單位學(xué)習(xí)借鑒，其中“推動(dòng)跨境金融區(qū)塊鏈服務(wù)平臺(tái)試點(diǎn)工作”做法被省分局轉(zhuǎn)發(fā)全省學(xué)習(xí)，對(duì)促進(jìn)政策落地落實(shí)起到良好的帶動(dòng)作用。

審計(jì)結(jié)果

（一）發(fā)現(xiàn)問題

一是外匯業(yè)務(wù)留存資料不完整。為B類企業(yè)BD公司辦理90天以上延期收款登記表業(yè)務(wù)時(shí)，在實(shí)際收款時(shí)間已明顯超過原合同規(guī)定時(shí)間的情況下，留存的企業(yè)申請(qǐng)書未附與境外客戶的補(bǔ)充協(xié)議或原因證明材料。對(duì)于此類特殊業(yè)務(wù)，內(nèi)控制度進(jìn)行了原則性明確，并未具體細(xì)化資料留存審核要點(diǎn)，基層外匯局在辦理過程中容易對(duì)材料審核存在理解偏差。

二是外匯業(yè)務(wù)辦理不規(guī)范。存在貿(mào)易外匯收支名錄登記業(yè)務(wù)通過政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦理系統(tǒng)重復(fù)辦理或未在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦理系統(tǒng)登記等問題。外匯業(yè)務(wù)辦理不規(guī)范問題，雖然不會(huì)對(duì)涉外主體實(shí)際享受貿(mào)易投資便利化政策造成影響，但程序不合規(guī)會(huì)影響外匯局對(duì)外履職形象，也易引發(fā)依法行政風(fēng)險(xiǎn)。

三是內(nèi)控制度執(zhí)行不嚴(yán)格。個(gè)別工作人員在崗位交流時(shí)未嚴(yán)格履行工作交接制度，出現(xiàn)外匯服務(wù)短期空崗等問題。內(nèi)控制度及崗位交接工作制度是評(píng)價(jià)對(duì)外履職合規(guī)性的重要依據(jù)。交接崗疏漏等情況可能造成對(duì)涉外主體服務(wù)職能的缺失，降低涉外主體外匯業(yè)務(wù)辦理效率。

（二）關(guān)注問題

一是對(duì)支局執(zhí)行貿(mào)易投資便利化政策指導(dǎo)不足。因中支在政策落實(shí)過程中對(duì)外匯局支局指導(dǎo)力度不足，外匯局支局個(gè)別便利化政策落實(shí)不到位問題時(shí)有發(fā)生。外匯局分支局是面向涉外主體開展外匯服務(wù)的重要窗口，其貿(mào)易投資便利化政策落實(shí)是否到位會(huì)直接影響外匯管理改革推進(jìn)效果和外匯局對(duì)外服務(wù)形象的樹立。

二是對(duì)銀行執(zhí)行貿(mào)易投資便利化政策督導(dǎo)落實(shí)力度不足。如N銀行支行為T公司辦理海運(yùn)費(fèi)境內(nèi)外匯劃轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)時(shí)，未按最新便利化政策要求辦理，要求企業(yè)提供超出現(xiàn)有政策的多種單證。銀行在執(zhí)行貿(mào)易投資便利化政策時(shí)未履行到位，會(huì)嚴(yán)重影響政策落地，直接影響涉外主體享受外匯政策紅利，反映出×中支對(duì)銀行執(zhí)行貿(mào)易投資便利化政策的督導(dǎo)落實(shí)力度不夠，政策傳導(dǎo)渠道和執(zhí)行反饋渠道存在梗阻。

三是貿(mào)易投資便利化政策宣傳效果不深入。如從對(duì)50家涉外企業(yè)的調(diào)查問卷結(jié)果看，32%的樣本企業(yè)表示對(duì)于政策僅是被動(dòng)接受，理解不夠深入。認(rèn)為個(gè)別政策宣傳不夠深入，部分涉外主體反映雖知曉政策，但未能學(xué)以致用地運(yùn)用政策，宣傳效果需要進(jìn)一步提升。

四是貿(mào)易投資便利化政策運(yùn)用不充分。通過綜合評(píng)價(jià)模型發(fā)現(xiàn)，×中支雖然為部分符合條件的企業(yè)爭(zhēng)取到外匯業(yè)務(wù)試點(diǎn)資格，但涉外主體實(shí)際對(duì)政策運(yùn)用不多，部分涉外主體在取得業(yè)務(wù)資格后一直未開展相關(guān)業(yè)務(wù)。

（三）典型做法

在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，×中支在政策落實(shí)過程中，基本能夠積極主動(dòng)、因地制宜地制定落實(shí)措施，建立相應(yīng)工作機(jī)制。主要?jiǎng)?chuàng)新性做法如下：一是因地制宜，建立全鏈條、閉環(huán)式政策落實(shí)機(jī)制。×中支建立從政策宣傳到落實(shí)反饋的全鏈條機(jī)制，在政策發(fā)布之初開展宣傳，充分解讀政策;督導(dǎo)銀行、支局貫徹落實(shí)政策措施，要求隨時(shí)反饋涉外主體反應(yīng)，并通過座談交流、調(diào)研、實(shí)地走訪等方式深入涉外企業(yè)，了解政策落實(shí)效果。二是三方聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)政策落地實(shí)施。匯銀企三方聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)跨境金融區(qū)塊鏈服務(wù)平臺(tái)試點(diǎn)業(yè)務(wù)落地，多次召開跨境金融區(qū)塊鏈平臺(tái)推進(jìn)會(huì)，邀請(qǐng)成功開展業(yè)務(wù)的銀行和企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)交流，帶動(dòng)更多銀企盡早開展跨境金融區(qū)塊鏈服務(wù)平臺(tái)試點(diǎn)業(yè)務(wù)。三是一事一議，服務(wù)重點(diǎn)區(qū)域、企業(yè)。為重點(diǎn)企業(yè)提供“一對(duì)一”服務(wù)，將國家農(nóng)業(yè)綜合開放發(fā)展試驗(yàn)區(qū)和綜合保稅區(qū)作為外匯服務(wù)重點(diǎn)區(qū)域，探索建立重點(diǎn)項(xiàng)目宣傳對(duì)接、外匯跨境服務(wù)綠色通道、強(qiáng)化政策供需研討合作“三個(gè)機(jī)制”，開創(chuàng)性地與綜合保稅區(qū)管委會(huì)簽訂合作協(xié)議。

審計(jì)建議

一是筑牢制度“防火墻”。按照行政許可事項(xiàng)及相關(guān)制度要求，結(jié)合轄區(qū)涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際制定政策落實(shí)清單和具體操作流程，按業(yè)務(wù)條線制作“操作流程明白紙”，規(guī)范業(yè)務(wù)辦理流程，促進(jìn)崗位人員高效履職。

二是常打思想“免疫針”。進(jìn)一步明確考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于明知故犯、屢查屢犯的外匯崗位人員加強(qiáng)約談、教育，可采取強(qiáng)制培訓(xùn)甚至調(diào)離重要崗位等方式加強(qiáng)懲戒，對(duì)于連續(xù)保持業(yè)務(wù)辦理“零差錯(cuò)”外匯崗位人員適當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)，通過完善考核和責(zé)任追究機(jī)制，提升業(yè)務(wù)人員履職能力。

三是營造學(xué)習(xí)“大氛圍”。創(chuàng)新培訓(xùn)方式，通過政策研討、集中學(xué)習(xí)等方式提升政策學(xué)習(xí)的積極性，通過情景教學(xué)、案例分析、業(yè)務(wù)競(jìng)賽等方式進(jìn)行外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)培訓(xùn)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)“一人會(huì)多崗，一崗可多人”，確保重要外匯業(yè)務(wù)辦理應(yīng)知盡知、應(yīng)會(huì)盡會(huì)。

四是強(qiáng)化監(jiān)督檢查“緊箍咒”。加大內(nèi)控監(jiān)督檢查力度，采取定期檢查、崗位自查、支局互查等方式，建立內(nèi)控檢查長(zhǎng)效機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決政策梗阻，最大限度減少外匯政策傳導(dǎo)效率遞減。

案例啟示

一是深挖審計(jì)目標(biāo)，堅(jiān)持審計(jì)結(jié)論促履職。審計(jì)目標(biāo)應(yīng)具有廣度和深度，在“防風(fēng)險(xiǎn)”的同時(shí)“促履職”，撰寫審計(jì)結(jié)論時(shí)不僅要總結(jié)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的各類問題，還可提煉被審計(jì)單位的典型工作做法，通過審計(jì)結(jié)論通報(bào)，在提示其政策執(zhí)行落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)以便其他單位取長(zhǎng)補(bǔ)短的同時(shí)，推廣被審計(jì)單位的典型做法，便于其他單位借鑒交流。既有效防范風(fēng)險(xiǎn)，又有利于促進(jìn)整體工作水平。

二是創(chuàng)新審計(jì)方式，堅(jiān)持科技強(qiáng)審提質(zhì)效。合理的審計(jì)方式是實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的重要支撐。開展政策落實(shí)審計(jì)時(shí)，應(yīng)采取“非現(xiàn)場(chǎng)和現(xiàn)場(chǎng)”“定性和定量”相結(jié)合等多種審計(jì)方式，深入挖掘體現(xiàn)政策執(zhí)行現(xiàn)狀和落實(shí)成效的指標(biāo)數(shù)據(jù)，創(chuàng)新設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用模型分析、數(shù)據(jù)處理等技術(shù)手段開展綜合評(píng)價(jià)，得出具體評(píng)價(jià)指標(biāo)值，以便審計(jì)人員精準(zhǔn)、快速發(fā)現(xiàn)問題，也有利于一定范圍內(nèi)橫向比較被審計(jì)單位工作成效，營造爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)氛圍。如本案例通過構(gòu)建2個(gè)維度14個(gè)層級(jí)96個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)（見表1），運(yùn)用層次分析法和灰色關(guān)聯(lián)模型對(duì)被審計(jì)單位政策傳導(dǎo)執(zhí)行層面和政策落實(shí)效果層面開展綜合評(píng)價(jià)，既有利于高效找到問題，有針對(duì)性加以整改，也有利于系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行工作成效對(duì)比。

三是完善審計(jì)內(nèi)容，堅(jiān)持審計(jì)環(huán)節(jié)全覆蓋。審計(jì)內(nèi)容的制定應(yīng)具有全面性，審計(jì)人員需全面評(píng)估審計(jì)項(xiàng)目涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)，不僅注重審計(jì)政策措施傳遞、執(zhí)行環(huán)節(jié)，考察被審計(jì)單位“是否執(zhí)行”政策，也要注重政策落實(shí)成效評(píng)價(jià)，考察被審計(jì)單位“執(zhí)行是否到位”，堅(jiān)持審計(jì)環(huán)節(jié)全覆蓋，實(shí)現(xiàn)政策傳導(dǎo)、執(zhí)行、落實(shí)的全過程審計(jì)。

（作者單位：國家外匯管理局濰坊市中心支局? 國家外匯管理局高密市支局，郵政編碼：261041，電子郵箱：snower1020@163.com）