詹 成，彭紅霞

(中國地質(zhì)大學(xué)(武漢) 地理與信息工程學(xué)院，湖北 武漢 430074)

1 建立以國家公園為主體的自然保護地體系的科學(xué)內(nèi)涵

習(xí)近平總書記在黨的“十九大”指出：“建立以國家公園為主體的自然保護地體系[1]”。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，既是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是我國社會經(jīng)濟與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。

1.1 建立國家公園是生態(tài)保護領(lǐng)域通行的國際經(jīng)驗

國家公園是目前世界各國自然保護體系構(gòu)建的重要形式，具備靈活的組織結(jié)構(gòu)，能夠進行因地制宜的建設(shè)。建設(shè)國家公園是進行生態(tài)保護的新思路，自世界上首個國家公園——黃石國家公園建立以來，在全球范圍內(nèi)到了積極推廣，引發(fā)了世界性的自然保護運動[2]。

目前，國家公園模式受到國際社會的普遍認可，被世界上大部分國家和地區(qū)廣泛采用，被公認為最有效的生態(tài)系統(tǒng)保護模式，已有近200個國家和地區(qū)共建立了5000余個符合世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)標準的國家公園，極大地推動了生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)，有力地保護了生態(tài)系統(tǒng)多樣性。作為最早建立國家公園的國家，美國已在國家公園的立法、行政、管理和經(jīng)營方面積累了豐富的實踐經(jīng)驗，對世界各國國家公園的建設(shè)工作都起到了重要影響。世界各國在借鑒美國模式經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，又都根據(jù)本國的基本國情、因地制宜，進行了不同程度的本土化，形成了歐洲模式、英國模式、澳大利亞模式、日本模式等[3](表1)，在生態(tài)環(huán)境保護工作中起到了積極作用。

表1 世界代表性國家公園發(fā)展模式

來源：作者收集

1.2 建立國家公園是生態(tài)文明體制改革的重要抓手

國家公園是對山水林田湖草進行系統(tǒng)治理的重要實踐。針對新時代生態(tài)文明建設(shè)面臨的新形勢、新問題，習(xí)近平總書記在總結(jié)前人理論和經(jīng)驗基礎(chǔ)上，提出了“山水林田湖草是生命共同體”的原則，要求用系統(tǒng)論的思想方法看待生態(tài)環(huán)境問題，改變以往單一式、分割式的管理模式，促進生態(tài)環(huán)境問題的聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治[4]。國家公園是重要生態(tài)功能區(qū)，是生態(tài)環(huán)境安全的底線和生命線，強調(diào)對整個生態(tài)系統(tǒng)都做到有效保護，是對“山水林田湖草是生命共同體”原則的最好詮釋。為了建設(shè)國家公園，推動落實最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護措施，使生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能不受人類活動的破壞，必然需要生態(tài)文明制度建設(shè)上的創(chuàng)新。建立國家公園，落實配套制度，可以為生態(tài)文明建設(shè)提供實踐經(jīng)驗，為生態(tài)文明體制改革找到重要抓手[5]。

國家公園是協(xié)調(diào)生態(tài)資源保育和合理利用之間關(guān)系的有效模式。改革開放以來，我國長期依賴資源要素驅(qū)動的經(jīng)濟發(fā)展模式，雖然實現(xiàn)了經(jīng)濟的高速發(fā)展，但也造成了嚴重的環(huán)境破壞。良好的生態(tài)環(huán)境是一個國家、一個民族實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本保障。縱觀歷史長河，由于環(huán)境惡化和資源枯竭而消逝的文明不計其數(shù)?！傲己蒙鷳B(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉[6]”，這是習(xí)近平總書記站在歷史高度作出的重要論斷。目前，粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式已經(jīng)愈發(fā)不能適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，嚴重制約了我國經(jīng)濟未來的發(fā)展前景。人口眾多、資源緊缺、環(huán)境退化的現(xiàn)實情況，要求我國必須更加重視生態(tài)系統(tǒng)保護，鞏固好生態(tài)安全屏障。我國建設(shè)生態(tài)文明，必須優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，從資源要素驅(qū)動向技術(shù)要素驅(qū)動轉(zhuǎn)型，走可持續(xù)發(fā)展道路，推動經(jīng)濟、社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)雙贏，乃至多贏。建設(shè)以國家公園為主體的自然保護地體系，可以協(xié)調(diào)環(huán)境保護和資源利用之間的矛盾，在嚴格管理措施和科學(xué)技術(shù)指導(dǎo)下最大限度地減少人類活動對生態(tài)環(huán)境的干擾影響，為當代人提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務(wù)，為后代人留下寶貴的自然遺產(chǎn)，為中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)環(huán)境保障。

國家公園是環(huán)境教育的生動講堂和生態(tài)研究的重要實驗室。建設(shè)生態(tài)文明不應(yīng)只是政府的獨奏曲，更應(yīng)該是人民大眾廣泛參與的交響樂。如果只是“劃條線、圈塊地”，那么公眾就會缺乏生態(tài)環(huán)境保護的參與感和積極性，國家公園的建設(shè)工作也難以得到廣泛的理解和支持。我們要建設(shè)的國家公園，強調(diào)自然與社會相協(xié)調(diào)，強調(diào)社會公眾的共建共享。目前，世界各國在建設(shè)國家公園過程中，均有意識地把思想政治教育功能作為國家公園建設(shè)的重要內(nèi)容之一，集中體現(xiàn)在公民的國家意識培養(yǎng)、生態(tài)知識普及、環(huán)境保護教育，以及對外形象宣傳等方面。通過對國家公園旅行路徑的規(guī)劃，將自然與文化知識濃縮融入其中，達到自然和文化兼容的目的，使游覽者不僅在視聽享受上得到滿足，更在行為觀念上得到升華，潛移默化的增強民族自豪感和對祖國山河的熱愛，從而積極參與生態(tài)環(huán)境保護的行動中。同時，由于國家公園實施完整性、原真性保護的特點，其在生物多樣性、環(huán)境保護、氣候變化、綠色旅游等多學(xué)科領(lǐng)域的科研資源極其豐富，如果整合相關(guān)科研機構(gòu)、完善科研成果轉(zhuǎn)化機制，就能做到優(yōu)勢互補、資源有效利用，不僅可以為國家公園的管理與決策提供科學(xué)依據(jù)，也能為目前全球面臨的環(huán)境問題的解決提供有益幫助。我國需要借鑒國際經(jīng)驗，充分發(fā)揮國家公園的環(huán)境教育和生態(tài)研究價值，促進國家公園、社會公眾和科研機構(gòu)之間的良性互動[7](圖1)，讓生態(tài)文明理念深入人心，真正成為全社會的共同事業(yè)，推動生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步前進。

圖1 國家公園、社會公眾和科研機構(gòu)之間的良性互動

1.3 建立國家公園是實踐“兩山論”的重要途徑

國家公園為國有公益性自然資源資產(chǎn)管理厘清思路。以往我國國有公益性自然資源資產(chǎn)管理存在著主體功能淡化，效率不高；產(chǎn)權(quán)歸屬混亂，易被侵占；組織架構(gòu)不合理，監(jiān)管缺失；職能職責不清，相互推諉等問題。這些問題，嚴重影響了我國國有公益性自然資源的保值增值，削弱乃至破壞了綠水青山的生態(tài)效益。重塑自然保護地體系，建立國家公園，可以明確管理責任主體、統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)歸屬，從而構(gòu)建運作高效的監(jiān)督管理體系和制度完善的責任追究體系，充分遏制壞生態(tài)環(huán)境的違法違規(guī)行為，提高生態(tài)保護效率，保障綠水青山持續(xù)產(chǎn)生生態(tài)效益。

國家公園為我國綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)化提供技術(shù)路線。通過國家公園的建設(shè)，可以在保護地友好和社區(qū)友好的前提下，充分發(fā)揮國家公園品牌優(yōu)勢，打造綠色產(chǎn)業(yè)鏈，將國家公園的環(huán)境優(yōu)勢變?yōu)榫G色產(chǎn)品的品質(zhì)優(yōu)勢，增強產(chǎn)品的競爭力，獲得更多附加值，惠及當?shù)鼐用瘢嬲龑崿F(xiàn)既守住綠水青山，又得到金山銀山。在國家公園前期的試點過程中，浙江仙居國家公園通過加強國際交流，建立了綠色化發(fā)展指標體系；通過拓寬綠色富民通道，推動了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型；通過構(gòu)建品牌體系，實現(xiàn)了產(chǎn)品全面提升，最終形成了獨具特色的“仙居模式”，有效推動了地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧工作和產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展[8]。目前，我國生態(tài)資源豐富的地區(qū)通常也是經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，如果依托國家公園的體制優(yōu)勢，在綠色旅游、生態(tài)養(yǎng)老、林下經(jīng)濟等高附加值的綠色產(chǎn)業(yè)上下功夫，實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)，就能為踐行“兩山”理論、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)提供有力支持。

2 我國自然保護地體系建設(shè)中存在的問題

我國國土面積廣闊、生態(tài)資源豐富，已經(jīng)建設(shè)形成種類較為豐富、功能比較多樣的自然保護地體系。然而，長期以來，我國自然保護地建設(shè)面臨著一系列問題，限制了自然保護地生態(tài)保護功能的發(fā)揮，日益成為生態(tài)文明建設(shè)的阻礙。

2.1 法律體系不完善，缺乏專門的立法保障機制

(1)現(xiàn)有相關(guān)法律階位不高，定位不清晰，缺少相配套的監(jiān)管措施。由于過去我國更加重視自然資源的經(jīng)濟價值，生態(tài)環(huán)境保護工作長期受到忽視，環(huán)境保護方面的立法數(shù)量不足，仍然缺少統(tǒng)一的自然保護地基本法。現(xiàn)階段針對自然保護地的專項立法工作尚在起步階段，多以原則性的指導(dǎo)方針為主，綜合性立法需求缺口大。在現(xiàn)有法律法規(guī)體系當中，法律概念十分混亂，對責任主體、監(jiān)管機制、權(quán)利與義務(wù)等重大問題都缺少明確具體的規(guī)定，可操作性不足，違法處罰不嚴，難以達到對自然保護地進行有效保護的目的。在我國目前的法律法規(guī)體系中，針對自然保護地的日常監(jiān)督管理工作缺乏相關(guān)規(guī)定，僅有《憲法》的宏觀指導(dǎo)，其他相關(guān)法律，如《野生動物保護法》、《環(huán)境保護法》等法律，不僅針對性弱，而且階位不高。這些法律法規(guī)，對于自然保護地相關(guān)的關(guān)鍵概念定義不明確，針對不同類型自然保護地的立法定位不清，在與《草原法》、《森林法》等法律矛盾時，不能優(yōu)先發(fā)揮效力，提供的保護力度不足。自然保護地的日常管理過程中，主要依據(jù)少數(shù)行政法規(guī)和部門規(guī)章，階位和效力不足，面對實際問題時難以發(fā)揮效力，導(dǎo)致我國自然保護地管理過程中司法不足、執(zhí)法不力的現(xiàn)象突出。同時，由于缺少有效的監(jiān)管體制，因此針對自然保護地的司法渠道十分有限，導(dǎo)致保護難、立案難、舉證難、鑒定難、執(zhí)行難、訴訟成本高等問題，嚴重影響了對自然保護地的保護水平。隨著資源環(huán)境問題的日益突出，自然保護地不論是在生態(tài)調(diào)節(jié)方面，還是在文化遺產(chǎn)傳承方面的地位都愈加重要，行政法規(guī)的效力和等級已經(jīng)完全無法與之相匹配。

(2)缺乏專門的立法保障機制，立法供給不足。我國還沒有建立起類似美國國家公園由國會針對各類型公園和自然保護地本身的規(guī)劃、建設(shè)與管理工作進行專門立法，并提供權(quán)威性的立法保障機制[9]。目前，我國自然保護地適用的的相關(guān)法律主要是各種資源法，大多由相應(yīng)的資源管理部門負責起草。這種立法機制，導(dǎo)致各部門經(jīng)常有“以我為主”的思想，優(yōu)先考慮部門利益，不重視溝通，在法律法規(guī)起草時，忽略生態(tài)系統(tǒng)的整體性，造成相關(guān)的法律之間相互制肘、互相打架。同時，在這些法律法規(guī)條文中，生態(tài)環(huán)境保護的優(yōu)先性不足，缺乏強制性和約束性，禁止條款和違規(guī)處罰機制不完善，對破壞自然保護地的行為缺乏震懾效果。當前，國家公園試點已經(jīng)開始，但新的法律尚未制定，舊有法律的修訂工作嚴重滯后，不能滿足國家公園建設(shè)的實際需求，保障國家公園體制改革的法律基礎(chǔ)明顯不足，一些改革舉措受到現(xiàn)有法律法規(guī)掣肘，難以得到有效落實。

(3)立法理論不成熟，多學(xué)科銜接尚待加強。目前我國自然保護地立法理論研究還處于起步階段，雖然有一些成果，但基本上是對問題的梳理或國外清況的介紹。我國自然保護地立法的現(xiàn)實需求、制度基礎(chǔ)等重大實踐問題基本沒有研究成果，自然保護地立法的價值取向和價值順位、核心范疇和權(quán)利基礎(chǔ)、自然保護地法與環(huán)境保護法及其相關(guān)法律的關(guān)系等一些進行自然保護地立法工作必須厘清的基本問題尚缺乏有說服力的研究成果[10]。自然保護地立法涉及多個學(xué)科和領(lǐng)域的問題，其制度設(shè)計既要符合自然規(guī)律、又要體現(xiàn)法律屬性，沒有找到學(xué)科融合的良好途徑，不利于制定高質(zhì)量的自然保護地法。這就需要采取科學(xué)與法律相結(jié)合的方式，要求科學(xué)家和法學(xué)家在立法過程中共同工作、相互支待。科學(xué)家更重視自然規(guī)律，最終形成科學(xué)技術(shù)方案；法學(xué)家更注重社會規(guī)律，最終實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)劃分。兩者不能相互混淆和替代，必須統(tǒng)籌考慮科學(xué)技術(shù)方案和社會關(guān)系規(guī)制方式，完善立法機制，實現(xiàn)科學(xué)立法。但目前的清況是，科學(xué)家與法學(xué)家的合作存在諸多障礙，科研體制上對跨學(xué)科研究的認同與支持嚴重不足、不同學(xué)科的學(xué)者交流困難、各種研究體系的話語系統(tǒng)開放度不夠等。雖然不同學(xué)科對自然保護地都有相關(guān)研究，但研究成果與立法需求脫節(jié)現(xiàn)象比較嚴重，不足以為自然保護地的立法工作提供有力支撐。

2.2 空間布局不合理，分類體系不科學(xué)

(1)缺少科學(xué)考察和規(guī)劃。改革開放初期，由于唯GDP論思想占主導(dǎo)，過于注重短期經(jīng)濟增長，忽視長期的生態(tài)效益，造成我國環(huán)境破壞、資源短缺等問題突出。為了緩解這種情況，從上個世紀80年代開始，我國各級政府搶救性地建設(shè)了一批自然保護區(qū)。但是，由于缺乏科學(xué)的考察和規(guī)劃，過度強調(diào)集中連片、不留空白的指導(dǎo)思想，導(dǎo)致一些自然保護地的范圍劃定缺乏科學(xué)性、合理性，對自然保護地的管理工作造成了很大影響。此外，由于我國自然保護區(qū)的設(shè)立是依照地方政府自愿申報的原則進行，造成一些重要自然生態(tài)系統(tǒng)由于某些地方積極性不高而未被納入保護范圍，嚴重影響了自然保護區(qū)的統(tǒng)一空間規(guī)劃。

(2)基于單一資源管理，缺乏管理效率。我國長期對礦產(chǎn)、森林、草原等資源實行部門管理，體現(xiàn)到自然保護地體系建設(shè)過程中時，就表現(xiàn)為缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的設(shè)計和規(guī)劃，各部門競相按照資源要素設(shè)立自然保護區(qū)，各自進行規(guī)劃、設(shè)置、管理活動，出現(xiàn)“跑馬圈地”的現(xiàn)象[11]，最終形成我國自然保護地基于部門管理的分類體系。至今，我國自然保護地體系已有由原國家林業(yè)局建立的“森林公園”、“濕地公園”、“國家沙漠公園”，由原國土資源部建立的“地質(zhì)公園”，由國家文物局建立的“國家考古遺址公園”，由原國家海洋局建立的“國家海洋公園”，由原水利部建立的“水利風景區(qū)”，由原住建部建立的“風景名勝區(qū)”等自然保護地類別(表2)，形成“山一塊、水一塊”的地域分割現(xiàn)象，自然保護地交叉重疊情況十分嚴重。由于自然資源的要素管理，長期以來我國自然保護地管理職能分散在不同部門，造成同一自然保護地經(jīng)常出現(xiàn)資源產(chǎn)權(quán)分屬不同部門，形成了條塊分割、多頭管理的現(xiàn)象。同時，由于生態(tài)系統(tǒng)本身的復(fù)雜性，單一部門難以進行有效管理，導(dǎo)致問題出現(xiàn)時各部門經(jīng)常相互扯皮推諉，追責乏力，造成我國自然保護地管理成本高、管理效率低、管理工作困難等問題，“公地悲劇”現(xiàn)象頻發(fā)。

表2 我國自然保護地基本情況(2016)

(3)缺乏統(tǒng)一的國家公園技術(shù)標準體系。雖然目前我國國家公園試點工作已經(jīng)積累了一定的實踐經(jīng)驗，也出臺了一些地方法規(guī)和技術(shù)標準規(guī)范國家公園的設(shè)立、規(guī)劃、管理、保護工作，但依舊缺乏一套完整的技術(shù)標準體系。應(yīng)從自然生態(tài)系統(tǒng)、國家代表性和公共服務(wù)潛力等維度考量，整合國家標準、部門標準為一個科學(xué)的、有機的整體，進而對現(xiàn)有自然保護地進行評估，對潛在自然保護地進行遴選，指導(dǎo)國家公園的審批、建設(shè)、管理、監(jiān)督等工作，提高決策的科學(xué)性。

數(shù)據(jù)來源：全國生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)

2.3 資源產(chǎn)權(quán)不清晰，主體管理地位受限

由于歷史和客觀原因，我國很多自然保護地特別是自然保護區(qū)規(guī)劃建設(shè)時，“產(chǎn)權(quán)”意識薄弱，造成相當一批自然保護地管理機構(gòu)并沒有土地權(quán)屬和自然資源權(quán)屬，無法對所管轄的區(qū)域進行有效管理，甚至無力控制和懲處違法違規(guī)活動，已然失去了其主體管理的地位，形同虛設(shè)。同時，由于部分相關(guān)文件未明確說明自然保護區(qū)的范圍和面積，以及國家林業(yè)局批復(fù)規(guī)劃與國務(wù)院批復(fù)規(guī)劃相矛盾的問題，一些自然保護地的勘界、落界、立界碑等工作遲遲無法順利完成，自然保護地管理機構(gòu)對其管理區(qū)域的范圍界線沒有明確的認識，對周邊違法資源開采和建設(shè)活動無法進行有效干預(yù)。此外，由于與地方政府溝通協(xié)調(diào)不足，一些自然保護地管理機構(gòu)的組織架構(gòu)、人員錄用、資金保障等都存在一定的問題，無法正常履行管理職能。

2.4 我國自然保護地體系存在失衡現(xiàn)象

一個運行良好的自然保護地體系中，公眾參與、資金保障、監(jiān)督評估和技術(shù)支持等將是核心問題。目前，我國的自然保護地體系存在失衡現(xiàn)象。

(1)政府絕對主導(dǎo)。由于缺乏多方參與和協(xié)調(diào)的具體機制，在自然保護地的設(shè)立和邊界劃定、監(jiān)督管理機制、資金保障機制等方面，利益相關(guān)方的參與程度不足、權(quán)益難以得到有效保障。缺乏社會公眾和公益組織參與的渠道，政策激勵和保障不足，導(dǎo)致社會公眾和公益組織難以在自然保護地建設(shè)與管理過程中發(fā)揮作用，無法起到公眾監(jiān)督作用。

(2)未建立多元化的資金投入機制。以中央財政投入為主，是確保自然保護地“公益性”的基礎(chǔ)；民間資本及社會資本是對財政投入的補充，能有效緩解自然保護地對資金的迫切需求[13]。近年來中央財政和各級政府投入到自然保護區(qū)的資金大幅增長，有效的提高了自然保護地的管理水平。與此同時，針對自然保護地的公益捐贈增長緩慢；而民間資本及社會資本雖然具有較強的參與意愿，但由于缺乏相關(guān)渠道，基本上沒有投入到保護地建設(shè)與管理。

(3)缺乏利益協(xié)調(diào)機制。我國各類自然保護地往往是我國貧困人口集中連片分布區(qū)，內(nèi)部和周邊分布有大量的居民。自然保護地的建設(shè)對自然保護地內(nèi)及周邊居民的生產(chǎn)生活造成很大影響，但現(xiàn)階段相關(guān)的補償機制還不完善。盡管相關(guān)部門已經(jīng)針對一些自然保護地建立了專項基金，但資金缺口較大，持續(xù)性差。其他自然保護地則大多依靠地方政府財政支持經(jīng)營性收入，大多運行艱難，很容易引發(fā)過度經(jīng)營和地方政府的“甩包袱”的心理。部分自然保護地由于缺乏科學(xué)有效的生態(tài)效益轉(zhuǎn)化機制，“造血”能力不足，難以帶動周邊社區(qū)的發(fā)展[14]。當?shù)鼐用駴]有從生態(tài)保護中收益，進而產(chǎn)生“等、靠、要”的思想，喪失積極性。

(4)專業(yè)技術(shù)人才嚴重缺乏。我國自然保護地大多地處邊遠，科研水平低、經(jīng)費少，難以吸引專業(yè)技術(shù)人才。目前，我國自然保護地管理人員中，專業(yè)技術(shù)人員占比不到管理人員總數(shù)的30%，比例偏低，嚴重制約了我國自然保護區(qū)管理水平的提高。

3 建立以國家公園為主體的自然保護地體系的實踐路徑

3.1 完善自然保護地法律法規(guī)體系，夯實自然保護地監(jiān)管的制度保障

完善的法律法規(guī)體系，是確保自然保護地可持續(xù)發(fā)展的基石。目前，我國已具備自然保護地立法的基本條件和重要機遇。首先，經(jīng)過70年歷史的發(fā)展，我國通過不斷探索和實踐，在自然保護地劃定、管理、保護工作等方面積累了大量經(jīng)驗，尤其是國家公園體制試點運營以來，已在規(guī)劃方案制定、技術(shù)標準建立、監(jiān)管體制設(shè)計、政策和法律保障等方面多個方面進行了豐富的實踐，取得了階段性成效。其次，《建立國家公園體制總體方案》的發(fā)布，完善了未來國家公園建設(shè)的頂層設(shè)計，明確了國家公園建設(shè)的基本方向。再次，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局和國家公園管理局的陸續(xù)成立，將原本分散在不同部門的各類自然資源產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一起來，明確了責任主體。

一方面要加強綜合立法，完善立法體系。構(gòu)建以憲法為前提基礎(chǔ)，以自然保護地基本法為主干，以各類型自然保護地專門法或條例分類管理、地方性法規(guī)細化管理的科學(xué)統(tǒng)一、規(guī)范高效、層次分明的中國特色的自然保護地法律法規(guī)體系。其中，憲法是根本保障，對生態(tài)文明建設(shè)進行綱領(lǐng)性的宏觀指導(dǎo)；自然保護地基本法提供立法依據(jù)和指導(dǎo)原則，起到協(xié)調(diào)作用；專類自然保護地法或條例，以及地方性法規(guī)規(guī)章則針對性地根據(jù)各個自然保護地的整體性及實現(xiàn)生態(tài)平衡等特殊使命設(shè)立，是自然保護地日常管理的基本依據(jù)。應(yīng)按照先由各個自然保護地制定相應(yīng)管理辦法或條例，成熟后形成國家層面的法律法規(guī)的步驟，逐步實現(xiàn)“一園一法”的法律法規(guī)體系。自然保護地相關(guān)法律的立法過程中，應(yīng)堅持中國特色社會主義法治思想，秉承“良法善治”的理念，最大限度保障社會公共利益。

另一方面，加快完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系。加強頂層設(shè)計，創(chuàng)新體制機制，堅持中國特色，在學(xué)習(xí)借國際上相關(guān)國家先進經(jīng)驗的同時，系統(tǒng)總結(jié)我國自然保護地建設(shè)和國家公園試點的實踐經(jīng)驗，因地制宜，構(gòu)建完善的監(jiān)測指標技術(shù)體系，建立“源頭嚴防、風險嚴控、后果嚴懲”的環(huán)境監(jiān)管體系。

3.2 建立完善的國土空間治理體系，優(yōu)化自然保護地分布格局

加快構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善國土空間治理體系，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)各類相關(guān)空間規(guī)劃，加強科學(xué)論證和完整性分析，科學(xué)有效地劃定國家公園和自然保護地的保護范圍，建立分類科學(xué)、保護有力的自然保護地體系。加強各部門溝通協(xié)調(diào)，綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性保護和自然保護地與周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需求，統(tǒng)籌確定自然保護地的保護目標和空間范圍，優(yōu)化我國自然保護地空間分布格局，改善自然保護地孤島化、破碎化的問題，形成分布科學(xué)、結(jié)構(gòu)完整的自然保護地空間網(wǎng)絡(luò)。

在實際操作的過程中，面對我國人多地少，鄉(xiāng)村原住民與自然共生的情況，自然保護地體系建設(shè)應(yīng)更加重視協(xié)調(diào)保護和發(fā)展的關(guān)系。在以保護為主的核心保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)等空間范圍之外，基于生態(tài)系統(tǒng)完整性保護需求和生態(tài)系統(tǒng)效應(yīng)外溢性特點，將自然保護地的治理范圍拓展到保護地空間之外，向周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)延伸，劃定設(shè)立科普游憩區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)、協(xié)調(diào)控制區(qū)等拓展區(qū)，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)加盟。拓展區(qū)內(nèi)執(zhí)行嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，同時在一定程度上享受規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、資金、技術(shù)和人才等方面的支持，結(jié)合當?shù)厣鷳B(tài)和資源優(yōu)勢，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品、打造品牌特色，帶動地方居民脫貧致富，逐步降低當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的對自然資源的依賴程度，形成人地協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

3.3 完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建統(tǒng)一高效的國家公園監(jiān)管體系

自然資源資產(chǎn)管理是自然資源管理的基礎(chǔ)和核心，對國家公園監(jiān)管體系的建設(shè)具有深層次、根本性的影響，是建立完善國家公園體系的必要前提。以國家公園總體規(guī)劃為依據(jù)，劃清不同產(chǎn)權(quán)所有者的邊界，進一步明確自然保護地范圍界線和土地權(quán)屬，解決自然保護地土地權(quán)屬不清的突出問題，推動自然保護地管理機構(gòu)有效運行。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)管理體制，樹立國家權(quán)威，實現(xiàn)國家的有效管理，確保自然資源全民所有的性質(zhì)，保障國家公園“國家性”，體現(xiàn)國家價值。加快推進國家公園內(nèi)各類自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，構(gòu)建統(tǒng)一的資源檔案數(shù)據(jù)庫，形成“一張圖”“一套數(shù)”，對于具有代表性、重要性、稀缺性的自然資源和生態(tài)單元做到實時動態(tài)監(jiān)控[15]。

在摸清自然資源家底的基礎(chǔ)上，以自然資源保護管理為目的和核心內(nèi)容，構(gòu)建統(tǒng)一高效的國家公園監(jiān)管體系。要嚴格落實考核問責制度，建立考核評估制度，對違法違規(guī)、失職失責行為堅決追責、絕不姑息，最大程度保護自然資源產(chǎn)權(quán)所有人的合法權(quán)益。要最嚴格履行生態(tài)保護職責，切實維護當代人和子孫后代的資源和生態(tài)權(quán)益，為中華民族的可持續(xù)發(fā)展提供堅實基礎(chǔ)。

3.4 建立多元共治的自然保護地治理體系

政府主導(dǎo)，共同參與。建立以政府為主，相關(guān)利益方共同參與的協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮社會公眾的公共監(jiān)督作用，保障其知情權(quán)。建立第三方評估制度，由獨立的科學(xué)委員會來執(zhí)行，為國家公園的規(guī)劃方案、技術(shù)標準、保護措施提供科學(xué)支撐，對國家公園生態(tài)保護成效進行科學(xué)評估。

構(gòu)建多元化資金保障機制。合理分配中央與地方權(quán)責大小，確定出資比例；立足國家公園的公益性自然資源資產(chǎn)的屬性，創(chuàng)新體制機制，發(fā)揮市場力量，完善特許經(jīng)營制度、伙伴關(guān)系機制和承包經(jīng)營權(quán)制度，拓寬資金籌措渠道；健全公益捐贈機制，制定完善法律和制度保障體系，合理吸收社會捐贈資金。依法設(shè)置，依法收支，建立多渠道、多形式的資金保障體系。

健全生態(tài)保護補償制度。嚴格遵循“誰受益，誰補償；誰損害，誰賠償”的原則，明確權(quán)利與義務(wù)劃分。協(xié)調(diào)政府規(guī)制和市場機制，統(tǒng)籌考慮“公平”和“效率”的補償標準[16]，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理，補償標準、內(nèi)容、形式具備科學(xué)性、可操作性、長效性的生態(tài)補償機制。通過提供政策、資金、教育、實物等方面的補償，激勵保護者“愿意”進行生態(tài)保護的投入或轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，從而使生態(tài)保護工作得到有效落實，達到生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟外部性內(nèi)部化、持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的目的。