王彩平

隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，行政事業(yè)單位對(duì)于制度的規(guī)范性與有效性的要求越來越高，因而行政事業(yè)單位的規(guī)范運(yùn)作越來越受到重視。而內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)方案能否有效的執(zhí)行，是否能夠達(dá)到改進(jìn)相關(guān)工作的目的，都需要通過內(nèi)部控制評(píng)價(jià)進(jìn)行考核。是以行政事業(yè)單位要通過內(nèi)部控制評(píng)價(jià)來改進(jìn)并增強(qiáng)內(nèi)部控制的工作，從而將內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的工作落到實(shí)處，從而達(dá)到行政事業(yè)單位的穩(wěn)步發(fā)展。

一、引言

在一定的程度上行政事業(yè)單位的發(fā)展與我國(guó)的社會(huì)服務(wù)水平有著很大的關(guān)系，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)狀況影響著社會(huì)整體的服務(wù)水平。當(dāng)前我國(guó)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)主要從單位層面和業(yè)務(wù)層面兩部分進(jìn)行建立制度，但是目前卻仍然處在自己建立制度自己評(píng)價(jià)的初級(jí)階段。其中關(guān)于單位層面的內(nèi)部控制主要包含的有：在內(nèi)部控制制度上的創(chuàng)建、對(duì)于權(quán)力運(yùn)行過程中的相互制約等方面。近幾年來，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)方面雖然有了很大的進(jìn)步，但是在實(shí)際的工作情況當(dāng)中，還是存在著一些問題。隨著社會(huì)的進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政事業(yè)單位對(duì)于內(nèi)部控制評(píng)價(jià)建設(shè)的規(guī)范與否，以及能否有效運(yùn)行成為當(dāng)前社會(huì)基層治理建設(shè)的重中之重，因此對(duì)于內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)也就提到了相應(yīng)的高度，行政事業(yè)單位必須高度重視此項(xiàng)工作。

二、影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的原因

（一）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)系統(tǒng)不合理

從目前來看，我國(guó)對(duì)行政事業(yè)單位的評(píng)價(jià)從兩個(gè)方面進(jìn)行，一方面面是內(nèi)部評(píng)價(jià)，一方面是外部評(píng)價(jià)，但是被我國(guó)的行政事業(yè)單位作為主要的評(píng)價(jià)的系統(tǒng)是內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，而非外部評(píng)價(jià)。在內(nèi)部控制制度的建立上，單位領(lǐng)導(dǎo)管理人員領(lǐng)導(dǎo)著監(jiān)督人員并授予監(jiān)督人員監(jiān)督權(quán)力。這種被領(lǐng)導(dǎo)者設(shè)置的監(jiān)督程序是與管理學(xué)本身的根本原則不匹配的，這種程序在一定意義上，監(jiān)督人員的行為主要體現(xiàn)了管理層人員的意圖和目的，還有管理層人員的意志，導(dǎo)致了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督程序的“名存實(shí)亡”。除此之外，對(duì)于內(nèi)部控制制度的創(chuàng)建與實(shí)施，不應(yīng)該僅僅只是一個(gè)行政事業(yè)單位內(nèi)部自己的事情，還應(yīng)該是一個(gè)與社會(huì)和群眾不可分離的事情。目前，社會(huì)群眾對(duì)于行政事業(yè)單位的監(jiān)督基本起不到任何作用，而財(cái)政部門、審計(jì)部門等一些職能部門的監(jiān)督方面各不相同，同時(shí)這些職能部門對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部的控制、監(jiān)督不全面系統(tǒng)。

（二）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)模式不完善

由于我國(guó)行政事業(yè)單位是有績(jī)效考核這一制度的，大多數(shù)情況下，下級(jí)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)信息的匯報(bào)，基本上是好的信息多報(bào)，不好的信息少報(bào)，導(dǎo)致上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所了解到的信息與下級(jí)所知道的信息不對(duì)稱，進(jìn)而導(dǎo)致上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不能夠根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)模式及時(shí)完善并進(jìn)行有效的實(shí)施。

內(nèi)部控制環(huán)境中的主要內(nèi)容來自于內(nèi)部控制的意識(shí)，比較良好的內(nèi)部控制意識(shí)不僅可以保證內(nèi)部控制的建立健全的制度，還可以保證內(nèi)部控制制度是否可以順利實(shí)施。從而決定著內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作能否正常開展，能否得到準(zhǔn)確的結(jié)論。由于行政事業(yè)單位的特殊性，其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)不如企業(yè)明顯，所以單位對(duì)于內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作往往也作為一項(xiàng)日常工作交由財(cái)務(wù)或行政等人員完成，未深入從各項(xiàng)指標(biāo)、未對(duì)照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》嚴(yán)格開展，使得內(nèi)部控制評(píng)價(jià)一定程度上出現(xiàn)了形式化的傾向。

（三）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)不科學(xué)

由于我國(guó)歷年歷代的傳承和特殊的國(guó)情，社會(huì)群眾基本上是沒有辦法直接對(duì)單位的內(nèi)部情況進(jìn)行監(jiān)督和制約。對(duì)于內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)建立的意義所在，而且大部分行政事業(yè)單位對(duì)于內(nèi)部控制還存在著誤解，認(rèn)為內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)只是一種程序;此外，由于內(nèi)部控制本身屬于一種管理活動(dòng)，因此部分單位在進(jìn)行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)時(shí)，選擇的指標(biāo)往往側(cè)重于一些定性的指標(biāo)，基本上無法選擇有效的定量指標(biāo)，使得評(píng)價(jià)結(jié)論無法客觀反映內(nèi)部控制設(shè)計(jì)與執(zhí)行的效果。

（四）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指導(dǎo)性有待提升

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是為了改進(jìn)內(nèi)部控制工作，使內(nèi)部控制充分發(fā)揮維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全完整，促進(jìn)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)正常開展以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的根本目的。而當(dāng)前內(nèi)部控制評(píng)價(jià)及其評(píng)價(jià)結(jié)果的指導(dǎo)性還有待提升，一些單位還存在著為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)以完成相關(guān)工作任務(wù)的作法。除工作有一定程度的應(yīng)付之嫌外，由于事業(yè)單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)差別較大，如果評(píng)價(jià)工作未深入開展，則評(píng)價(jià)體系本身不適用，評(píng)價(jià)結(jié)果很難反映真實(shí)情況，無法達(dá)到降低風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化管理的目的。這樣的后果一是浪費(fèi)了人力物力資源，使得評(píng)價(jià)工作雖然開展了卻淺嘗輒止，或者評(píng)價(jià)結(jié)果與整改意見無法落實(shí)，無法將內(nèi)部控制的改進(jìn)與行政事業(yè)單位的工作開展形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的效能難以很好實(shí)現(xiàn)。

三、加強(qiáng)并改善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的措施

（一）構(gòu)建完整的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)系統(tǒng)

要想達(dá)到對(duì)于單位內(nèi)部控制有效性的提高，就要建立健全完整且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部控制評(píng)價(jià)系統(tǒng)。隨著貪污腐敗事件的不斷發(fā)生，為我們?cè)械牡膬?nèi)部評(píng)價(jià)體系敲響了警鐘，想要建立真實(shí)有效的內(nèi)部評(píng)價(jià)體系，要從以下幾個(gè)方面著手：

1.總體建立原則。明確內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的根本是內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的整體性原則，在建立以及確定的時(shí)候應(yīng)該側(cè)重于評(píng)價(jià)體系的系統(tǒng)化、同步作用和整體作用，所以應(yīng)該按照可實(shí)施性、全面性、重要性和客觀性四大原則來進(jìn)行建立。

2.評(píng)價(jià)思路和評(píng)價(jià)范圍。評(píng)價(jià)思路和評(píng)價(jià)范圍應(yīng)該以內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)是否合理，是否可以有效實(shí)施并檢驗(yàn)為主。首先，需要從三個(gè)方面進(jìn)行考慮，一是內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)是否合法，二是有沒有將單位所有的業(yè)務(wù)和關(guān)鍵點(diǎn)包含進(jìn)去，三是單位的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境是否相適應(yīng)。其次，需要考慮的有四個(gè)方面，一是看內(nèi)部控制制度在評(píng)價(jià)期間內(nèi)的程序是如何運(yùn)行的，二是看內(nèi)部控制制度能否有效實(shí)施并檢驗(yàn)，三是看內(nèi)部控制制度的運(yùn)行是否始終保持一致，四是看內(nèi)部控制的執(zhí)行人員是否具有應(yīng)有的能力和權(quán)限等。

（二）建立科學(xué)合理的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)模式

對(duì)于行政事業(yè)單位來說，建立健全科學(xué)且合理地內(nèi)部控制評(píng)價(jià)模式是很有必要的。社會(huì)飛速發(fā)展的今天，我國(guó)常用的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)模式主要有三種：

一是根據(jù)目標(biāo)的完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)的模式。根據(jù)目標(biāo)的完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)的模式可以從多個(gè)方面對(duì)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)水平以及結(jié)果進(jìn)行反應(yīng)，具有客觀上的可比性，還比較容易獲取到評(píng)價(jià)的時(shí)候所需要的信息等一系列的優(yōu)點(diǎn)，所以它主要用于外部利益相關(guān)者和監(jiān)管者。

二是根據(jù)完成要素所進(jìn)行評(píng)價(jià)的模式，要素導(dǎo)向型評(píng)價(jià)模式是以內(nèi)部控制的五要素為評(píng)價(jià)規(guī)范，根據(jù)完成要素所進(jìn)行評(píng)價(jià)的模式的優(yōu)點(diǎn)是可以隨時(shí)幫助管理層人員對(duì)內(nèi)部控制制度的完備性和有效性作出客觀合理的評(píng)價(jià)，主要用于內(nèi)部評(píng)價(jià)主體進(jìn)行的自我評(píng)價(jià)。

三是將目標(biāo)和要素兩種整合到一起進(jìn)行評(píng)價(jià)的模式。將目標(biāo)和要素兩種整合到一起進(jìn)行評(píng)價(jià)的模式既有兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)又可以有效的克服目標(biāo)導(dǎo)向和要素導(dǎo)向各自的缺點(diǎn)。綜合我國(guó)行政事業(yè)單位目前的管理模式來看，選擇第三種整合評(píng)價(jià)模式是最適合我國(guó)目前的行政事業(yè)單位的控制評(píng)價(jià)模式的，因?yàn)槲覈?guó)的行政事業(yè)單位在自我評(píng)價(jià)和監(jiān)督管理上，以及外部評(píng)價(jià)和監(jiān)督管理上都是缺乏管理的。

（三）制定合理的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)系統(tǒng)的核心是內(nèi)部控制評(píng)價(jià)系統(tǒng)是否統(tǒng)一，是否合理的一個(gè)主要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。要建立完備科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有以下三個(gè)原則：

1、指標(biāo)要密切關(guān)注單位的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，既要關(guān)注組織層面的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，比如職權(quán)的使用是否合理等，又要關(guān)注具體業(yè)務(wù)層面的微觀風(fēng)險(xiǎn)，比如收支是否平衡、預(yù)算是否合理、資產(chǎn)管理是否嚴(yán)格等;

2、指標(biāo)應(yīng)該按照層次的不同進(jìn)行設(shè)計(jì)，不僅要體現(xiàn)內(nèi)部控制管理的環(huán)境，還要體現(xiàn)內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)的控制，更要體現(xiàn)每項(xiàng)業(yè)務(wù)相對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和辦法的具體業(yè)務(wù)層面的指標(biāo);

3、指標(biāo)設(shè)計(jì)需要建立健全科學(xué)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，將定量的指標(biāo)和定性的指標(biāo)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。定量指標(biāo)可以考慮選擇預(yù)算執(zhí)行率、差錯(cuò)率、事故率等進(jìn)行客觀評(píng)定，并結(jié)合定性指標(biāo)得出內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的正確結(jié)論。

（四）強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)對(duì)行政事業(yè)單位工作的指導(dǎo)

一是行政事業(yè)單位干部職工要建立內(nèi)部控制體系下的內(nèi)控評(píng)價(jià)思維模式。這就要求行政事業(yè)單位在遇到相關(guān)問題的時(shí)候，要充分考慮是哪個(gè)環(huán)節(jié)或哪個(gè)崗位上出現(xiàn)的問題，是原有的問題還是因內(nèi)部控制設(shè)計(jì)不合理，執(zhí)行不到位的問題，這就是日常工作中的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)意識(shí)。同時(shí)要做好定期特別是年度的行政事業(yè)單位評(píng)價(jià)工作結(jié)果應(yīng)用分析。例如對(duì)于預(yù)算問題要分析是預(yù)算編制不合理，還是出現(xiàn)了超預(yù)算、預(yù)算外項(xiàng)目，在未來的預(yù)算編制和執(zhí)行中如何改進(jìn)等。通過思維模式的建立，使內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與工作的開展相結(jié)合，提高干部職工的參與度，促進(jìn)單位人、財(cái)、物、事的串聯(lián)，樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，確保各項(xiàng)活動(dòng)受控。

二是要做好內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋。各級(jí)財(cái)政部門和上級(jí)主管部門要正確對(duì)待內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋，包括改進(jìn)意見及整改總結(jié)等相關(guān)工作。當(dāng)前大多數(shù)行政事業(yè)單位完成評(píng)價(jià)工作后形成了工作報(bào)告，但這并不是評(píng)價(jià)工作的結(jié)果，而是改進(jìn)工作的開始，因此相關(guān)管理部門應(yīng)針對(duì)報(bào)告反饋的問題，視情況進(jìn)行深入調(diào)查，并定期要求行政事業(yè)單位及時(shí)報(bào)告整改情況，或者不定期進(jìn)行檢查，確保評(píng)價(jià)優(yōu)的方面得到發(fā)揚(yáng)，出現(xiàn)問題的方面有整改，有記錄，防止內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作的形式主義。

四、結(jié)語

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)對(duì)于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制有效性的發(fā)揮具有十分重要的作用和意義，因此，建立有效的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，通過內(nèi)部控制制度的全面實(shí)施，切實(shí)規(guī)范單位的經(jīng)濟(jì)行為，提高財(cái)政資金的使用效益，控制和減少經(jīng)濟(jì)犯罪，保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針和經(jīng)濟(jì)法規(guī)的貫徹執(zhí)行，減少資產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的安全。隨著社會(huì)環(huán)境的不斷變化，內(nèi)部控制在內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的作用下也要隨環(huán)境不斷地完善，以加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)行政事業(yè)單位要不斷提高內(nèi)部管理水平。

（作者單位：青島市環(huán)境衛(wèi)生發(fā)展中心）