王彩平

隨著我國社會的發(fā)展與進步，行政事業(yè)單位對于制度的規(guī)范性與有效性的要求越來越高，因而行政事業(yè)單位的規(guī)范運作越來越受到重視。而內(nèi)部控制的設計方案能否有效的執(zhí)行，是否能夠達到改進相關工作的目的，都需要通過內(nèi)部控制評價進行考核。是以行政事業(yè)單位要通過內(nèi)部控制評價來改進并增強內(nèi)部控制的工作，從而將內(nèi)部控制評價的工作落到實處，從而達到行政事業(yè)單位的穩(wěn)步發(fā)展。

一、引言

在一定的程度上行政事業(yè)單位的發(fā)展與我國的社會服務水平有著很大的關系，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設狀況影響著社會整體的服務水平。當前我國對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設主要從單位層面和業(yè)務層面兩部分進行建立制度，但是目前卻仍然處在自己建立制度自己評價的初級階段。其中關于單位層面的內(nèi)部控制主要包含的有：在內(nèi)部控制制度上的創(chuàng)建、對于權(quán)力運行過程中的相互制約等方面。近幾年來，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設方面雖然有了很大的進步，但是在實際的工作情況當中，還是存在著一些問題。隨著社會的進步與經(jīng)濟的發(fā)展，行政事業(yè)單位對于內(nèi)部控制評價建設的規(guī)范與否，以及能否有效運行成為當前社會基層治理建設的重中之重，因此對于內(nèi)部控制的評價也就提到了相應的高度，行政事業(yè)單位必須高度重視此項工作。

二、影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價的原因

（一）內(nèi)部控制評價系統(tǒng)不合理

從目前來看，我國對行政事業(yè)單位的評價從兩個方面進行，一方面面是內(nèi)部評價，一方面是外部評價，但是被我國的行政事業(yè)單位作為主要的評價的系統(tǒng)是內(nèi)部控制評價，而非外部評價。在內(nèi)部控制制度的建立上，單位領導管理人員領導著監(jiān)督人員并授予監(jiān)督人員監(jiān)督權(quán)力。這種被領導者設置的監(jiān)督程序是與管理學本身的根本原則不匹配的，這種程序在一定意義上，監(jiān)督人員的行為主要體現(xiàn)了管理層人員的意圖和目的，還有管理層人員的意志，導致了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督程序的“名存實亡”。除此之外，對于內(nèi)部控制制度的創(chuàng)建與實施，不應該僅僅只是一個行政事業(yè)單位內(nèi)部自己的事情，還應該是一個與社會和群眾不可分離的事情。目前，社會群眾對于行政事業(yè)單位的監(jiān)督基本起不到任何作用，而財政部門、審計部門等一些職能部門的監(jiān)督方面各不相同，同時這些職能部門對于行政事業(yè)單位內(nèi)部的控制、監(jiān)督不全面系統(tǒng)。

（二）內(nèi)部控制評價模式不完善

由于我國行政事業(yè)單位是有績效考核這一制度的，大多數(shù)情況下，下級對上級領導信息的匯報，基本上是好的信息多報，不好的信息少報，導致上級領導所了解到的信息與下級所知道的信息不對稱，進而導致上級領導不能夠根據(jù)實際情況，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價模式及時完善并進行有效的實施。

內(nèi)部控制環(huán)境中的主要內(nèi)容來自于內(nèi)部控制的意識，比較良好的內(nèi)部控制意識不僅可以保證內(nèi)部控制的建立健全的制度，還可以保證內(nèi)部控制制度是否可以順利實施。從而決定著內(nèi)部控制評價工作能否正常開展，能否得到準確的結(jié)論。由于行政事業(yè)單位的特殊性，其經(jīng)濟性質(zhì)不如企業(yè)明顯，所以單位對于內(nèi)部控制評價工作往往也作為一項日常工作交由財務或行政等人員完成，未深入從各項指標、未對照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》嚴格開展，使得內(nèi)部控制評價一定程度上出現(xiàn)了形式化的傾向。

（三）內(nèi)部控制評價指標不科學

由于我國歷年歷代的傳承和特殊的國情，社會群眾基本上是沒有辦法直接對單位的內(nèi)部情況進行監(jiān)督和制約。對于內(nèi)部控制評價指標建立的意義所在，而且大部分行政事業(yè)單位對于內(nèi)部控制還存在著誤解，認為內(nèi)部控制評價指標只是一種程序;此外，由于內(nèi)部控制本身屬于一種管理活動，因此部分單位在進行內(nèi)部控制評價時，選擇的指標往往側(cè)重于一些定性的指標，基本上無法選擇有效的定量指標，使得評價結(jié)論無法客觀反映內(nèi)部控制設計與執(zhí)行的效果。

（四）內(nèi)部控制評價指導性有待提升

內(nèi)部控制評價是為了改進內(nèi)部控制工作，使內(nèi)部控制充分發(fā)揮維護國有資產(chǎn)安全完整，促進行政事業(yè)單位業(yè)務正常開展以實現(xiàn)社會效益的根本目的。而當前內(nèi)部控制評價及其評價結(jié)果的指導性還有待提升，一些單位還存在著為了評價而評價以完成相關工作任務的作法。除工作有一定程度的應付之嫌外，由于事業(yè)單位的業(yè)務性質(zhì)差別較大，如果評價工作未深入開展，則評價體系本身不適用，評價結(jié)果很難反映真實情況，無法達到降低風險，優(yōu)化管理的目的。這樣的后果一是浪費了人力物力資源，使得評價工作雖然開展了卻淺嘗輒止，或者評價結(jié)果與整改意見無法落實，無法將內(nèi)部控制的改進與行政事業(yè)單位的工作開展形成聯(lián)動機制，導致行政事業(yè)單位的效能難以很好實現(xiàn)。

三、加強并改善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價的措施

（一）構(gòu)建完整的內(nèi)部控制評價系統(tǒng)

要想達到對于單位內(nèi)部控制有效性的提高，就要建立健全完整且嚴謹?shù)膬?nèi)部控制評價系統(tǒng)。隨著貪污腐敗事件的不斷發(fā)生，為我們原有的的內(nèi)部評價體系敲響了警鐘，想要建立真實有效的內(nèi)部評價體系，要從以下幾個方面著手：

1.總體建立原則。明確內(nèi)部控制評價體系的根本是內(nèi)部控制評價的整體性原則，在建立以及確定的時候應該側(cè)重于評價體系的系統(tǒng)化、同步作用和整體作用，所以應該按照可實施性、全面性、重要性和客觀性四大原則來進行建立。

2.評價思路和評價范圍。評價思路和評價范圍應該以內(nèi)部控制制度的設計是否合理，是否可以有效實施并檢驗為主。首先，需要從三個方面進行考慮，一是內(nèi)部控制制度的設計是否合法，二是有沒有將單位所有的業(yè)務和關鍵點包含進去，三是單位的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境是否相適應。其次，需要考慮的有四個方面，一是看內(nèi)部控制制度在評價期間內(nèi)的程序是如何運行的，二是看內(nèi)部控制制度能否有效實施并檢驗，三是看內(nèi)部控制制度的運行是否始終保持一致，四是看內(nèi)部控制的執(zhí)行人員是否具有應有的能力和權(quán)限等。

（二）建立科學合理的內(nèi)部控制評價模式

對于行政事業(yè)單位來說，建立健全科學且合理地內(nèi)部控制評價模式是很有必要的。社會飛速發(fā)展的今天，我國常用的內(nèi)部控制評價模式主要有三種：

一是根據(jù)目標的完成情況進行評價的模式。根據(jù)目標的完成情況進行評價的模式可以從多個方面對單位內(nèi)部控制評價水平以及結(jié)果進行反應，具有客觀上的可比性，還比較容易獲取到評價的時候所需要的信息等一系列的優(yōu)點，所以它主要用于外部利益相關者和監(jiān)管者。

二是根據(jù)完成要素所進行評價的模式，要素導向型評價模式是以內(nèi)部控制的五要素為評價規(guī)范，根據(jù)完成要素所進行評價的模式的優(yōu)點是可以隨時幫助管理層人員對內(nèi)部控制制度的完備性和有效性作出客觀合理的評價，主要用于內(nèi)部評價主體進行的自我評價。

三是將目標和要素兩種整合到一起進行評價的模式。將目標和要素兩種整合到一起進行評價的模式既有兩種模式的優(yōu)點，同時又可以有效的克服目標導向和要素導向各自的缺點。綜合我國行政事業(yè)單位目前的管理模式來看，選擇第三種整合評價模式是最適合我國目前的行政事業(yè)單位的控制評價模式的，因為我國的行政事業(yè)單位在自我評價和監(jiān)督管理上，以及外部評價和監(jiān)督管理上都是缺乏管理的。

（三）制定合理的內(nèi)部控制評價指標

內(nèi)部控制評價系統(tǒng)的核心是內(nèi)部控制評價系統(tǒng)是否統(tǒng)一，是否合理的一個主要的評價指標。要建立完備科學的評價指標體系，有以下三個原則：

1、指標要密切關注單位的各項風險，既要關注組織層面的宏觀風險，比如職權(quán)的使用是否合理等，又要關注具體業(yè)務層面的微觀風險，比如收支是否平衡、預算是否合理、資產(chǎn)管理是否嚴格等;

2、指標應該按照層次的不同進行設計，不僅要體現(xiàn)內(nèi)部控制管理的環(huán)境，還要體現(xiàn)內(nèi)部管理風險的控制，更要體現(xiàn)每項業(yè)務相對應的標準和辦法的具體業(yè)務層面的指標;

3、指標設計需要建立健全科學的評判標準，將定量的指標和定性的指標進行有機結(jié)合。定量指標可以考慮選擇預算執(zhí)行率、差錯率、事故率等進行客觀評定，并結(jié)合定性指標得出內(nèi)部控制評價的正確結(jié)論。

（四）強調(diào)內(nèi)部控制評價對行政事業(yè)單位工作的指導

一是行政事業(yè)單位干部職工要建立內(nèi)部控制體系下的內(nèi)控評價思維模式。這就要求行政事業(yè)單位在遇到相關問題的時候，要充分考慮是哪個環(huán)節(jié)或哪個崗位上出現(xiàn)的問題，是原有的問題還是因內(nèi)部控制設計不合理，執(zhí)行不到位的問題，這就是日常工作中的內(nèi)部控制評價意識。同時要做好定期特別是年度的行政事業(yè)單位評價工作結(jié)果應用分析。例如對于預算問題要分析是預算編制不合理，還是出現(xiàn)了超預算、預算外項目，在未來的預算編制和執(zhí)行中如何改進等。通過思維模式的建立，使內(nèi)部控制評價與工作的開展相結(jié)合，提高干部職工的參與度，促進單位人、財、物、事的串聯(lián)，樹立風險意識，確保各項活動受控。

二是要做好內(nèi)部控制評價結(jié)果的反饋。各級財政部門和上級主管部門要正確對待內(nèi)部控制評價結(jié)果的反饋，包括改進意見及整改總結(jié)等相關工作。當前大多數(shù)行政事業(yè)單位完成評價工作后形成了工作報告，但這并不是評價工作的結(jié)果，而是改進工作的開始，因此相關管理部門應針對報告反饋的問題，視情況進行深入調(diào)查，并定期要求行政事業(yè)單位及時報告整改情況，或者不定期進行檢查，確保評價優(yōu)的方面得到發(fā)揚，出現(xiàn)問題的方面有整改，有記錄，防止內(nèi)部控制評價工作的形式主義。

四、結(jié)語

內(nèi)部控制評價對于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制有效性的發(fā)揮具有十分重要的作用和意義，因此，建立有效的內(nèi)部控制評價體系，通過內(nèi)部控制制度的全面實施，切實規(guī)范單位的經(jīng)濟行為，提高財政資金的使用效益，控制和減少經(jīng)濟犯罪，保證國家經(jīng)濟方針和經(jīng)濟法規(guī)的貫徹執(zhí)行，減少資產(chǎn)損失風險，維護國家財產(chǎn)的安全。隨著社會環(huán)境的不斷變化，內(nèi)部控制在內(nèi)部控制評價的作用下也要隨環(huán)境不斷地完善，以加強廉政風險防控機制建設，促進行政事業(yè)單位要不斷提高內(nèi)部管理水平。

（作者單位：青島市環(huán)境衛(wèi)生發(fā)展中心）