于轉(zhuǎn)利，張 浩

（西藏民族大學財經(jīng)學院 陜西咸陽712082）

西藏是“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)中唯一的省級集中連片特困地區(qū)，是脫貧攻堅之初全國貧困發(fā)生率最高、貧困程度最深、扶貧成本最高、脫貧難度最大的區(qū)域之一。[1]近年來，西藏自治區(qū)逐步建立起完善的政策扶貧、專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧、援藏扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等扶貧模式，扶貧工作取得顯著成效，中央和自治區(qū)政府不斷加大扶貧財政投入。到2019年底，西藏貧困縣區(qū)全部摘帽，62.8萬建檔立卡貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困人口人均純收入從2015年的1499元增加到2019年的9328元。西藏脫貧攻堅任務已完成，成果顯著，但是總結(jié)其中的經(jīng)驗和教訓，有利于未來西藏高質(zhì)量發(fā)展。借鑒脫貧攻堅成功做法，分析總結(jié)其不足，可以為未來小康社會提升、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興和現(xiàn)代化新西藏建設提供借鑒。由于西藏已經(jīng)率先脫貧，但是關于西藏財政支出效率問題研究不多，所以本文對西藏財政支出效率進行研究，并基于此提出相關政策建議。

一、文獻綜述

財政扶貧是精準扶貧、精準脫貧重要手段，對于我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)有著重要作用。目前，國內(nèi)學者對財政扶貧支出效率進行研究，大部分是將特定貧困地區(qū)或某一省份作為研究對象，也有少部分學者對我國整體財政扶貧支出效率進行研究。

在整體財政扶貧支出效率方面。申云、陳効莉（2020）選取我國22個貧困省市2014-2017年的數(shù)據(jù)進行分析，對比財政扶貧和金融扶貧的資金效率，發(fā)現(xiàn)財政扶貧效率略低于金融扶貧效率，并提出建議，要促進財政扶貧和金融扶貧協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化資源配置。[2]歷偉、姜玲、華堅（2014）運用三階段DEA模型對我國26個省市2007-2011年財政支農(nóng)效率進行分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平是提高財政支農(nóng)效率的重要因素。[3]解堊、宋顏群（2020）研究了中央及地方各項財政扶貧資金的扶貧效率，并根據(jù)影響因素提出提升財政資金扶貧效率對策。[4]譚波、董雪嶺（2020）研究新冠疫情期間我國政府財政支農(nóng)效果以及財政支農(nóng)效率，研究發(fā)現(xiàn)財政政策是政府解決社會經(jīng)濟問題的核心手段，財政效率是國家利用財政支出解決經(jīng)濟問題的衡量標準。[5]

在區(qū)域財政扶貧支出效率方面。孫穎鹿、谷彥芳（2020）研究了燕太片區(qū)財政扶貧支出效率問題，選取河北省燕太片區(qū)22個縣區(qū)作為研究對象，運用DEA模型、Tobit回歸模型對燕太片區(qū)財政扶貧支出效率進行影響因素分析，發(fā)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)占比、城鎮(zhèn)化率、財政收入和經(jīng)濟發(fā)展水平同財政扶貧支出效率呈顯著正相關，并從強化財政扶貧資金監(jiān)管、優(yōu)化財政扶貧支出結(jié)構(gòu)以及財政扶貧長效機制構(gòu)建等方面提出相應的政策建議。[6]孫晗霖、王志章、劉芮伶（2020）采用DEA模型和Malmquist指數(shù)法對渝東南民族地區(qū)財政扶貧績效進行系統(tǒng)評價，研究發(fā)現(xiàn)，渝東南6區(qū)縣財政扶貧綜合效率內(nèi)部存在差異，人均儲蓄、公共基礎設施、地區(qū)財政收入、居民受教育程度和信息化程度均與扶貧效率呈正相關關系。[7]孫群力、朱良華（2017）在精準扶貧背景下研究廣西54個貧困縣財政專項扶貧資金使用效率，研究發(fā)現(xiàn)，廣西貧困地區(qū)每萬元財政扶貧資金扶貧人數(shù)為5.12人，國定貧困縣財政扶貧資金使用效率還要高于省定貧困縣，驗證了扶貧資金邊際效用遞減規(guī)律。[8]楊光凱對貴州省財政扶貧支出進行脈沖響應分析，發(fā)現(xiàn)貧困發(fā)生率同政府財政扶貧貢獻呈正相關。[9]

國外學者大多對金融扶貧進行研究，缺少對于財政扶貧的研究。Zameer Hashim、Shahbaz Muham?mad、Vo Xuan Vinh等人使用DEA模型以及系統(tǒng)GMM法研究技術創(chuàng)新、金融發(fā)展和全球化對中國扶貧效率的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)近年來各地區(qū)減貧效率有所提升，技術創(chuàng)新對于效率提升有重要作用，金融發(fā)展對于扶貧效率提升十分重要。[10]Yongjian Li、Chengqing Wang采用信用資本化模型和面向未來的估值方法，使用龍頭企業(yè)數(shù)據(jù)，對網(wǎng)絡金融扶貧理論與政策進行研究，研究發(fā)現(xiàn)在金融扶貧中存在著缺乏組織、成本高、可持續(xù)性差、效果不確定等問題，互聯(lián)網(wǎng)金融以新信息技術為基礎，可以幫助貧困家庭積累信貸資本，在扶貧過程中發(fā)揮著重要作用。[11]

財政扶貧支出效率已經(jīng)是經(jīng)濟學研究的熱點與重點問題。從當前國內(nèi)財政扶貧研究來看，關于西藏財政扶貧問題研究較少，關于西藏財政扶貧支出效率研究幾乎沒有；從國外扶貧研究來看，國外學者大多對金融扶貧進行研究，而缺乏對財政扶貧的研究。因此，研究西藏財政扶貧支出效率問題，對于完善西藏財政扶貧績效研究、優(yōu)化財政扶貧政策具有較強現(xiàn)實意義。

西藏地區(qū)是我國扶貧攻堅主戰(zhàn)場之一，西藏脫貧攻堅除具有脫貧攻堅普遍規(guī)律外，還面臨極為特殊的背景，西藏面臨嚴峻的反分裂斗爭形勢、一些地區(qū)自然條件惡劣、人才匱乏，西藏貧困問題既典型又特殊。因為洛扎縣、謝通門縣、安多縣等6縣居民儲蓄余額數(shù)據(jù)缺失嚴重，所以本文分析將上述6縣去除，以西藏68個縣為例，運用DEA模型對西藏財政扶貧支出進行效率評價，并提出相應對策建議。本文使用數(shù)據(jù)源于《西藏縣域數(shù)據(jù)2015-2019》。

二、研究設計

（一）三階段DEA模型

DEA模型是一種非參數(shù)估計方法，它使用數(shù)學規(guī)劃對具有多種投入和多種產(chǎn)出的決策單元進行效率評價，在效率評價領域內(nèi)應用十分廣泛。[11]DEA模型的理論基礎是通過數(shù)理統(tǒng)計方法建立有效率的生產(chǎn)前沿面模型，然后以此為參考比較效率的高低。通常分為規(guī)模報酬不變的CCR模型和規(guī)模報酬可變的BCC模型。假設變量有k個，投入指標有m個，產(chǎn)出指標有n個，xij、yij分別表示第j個變量關于第i個的投入、產(chǎn)出。vi、ui分別表示關于第i種類型輸入、輸出權(quán)重，hj表示被評價單位效率。

其中，x>0，y>0，j=1，2，…，k。

由數(shù)理統(tǒng)計知識可知，存在u，v使得h（jj=1，2，…，k）≤1，一般情況某決策單元的效率值hj0越大，意味著較小的投入可獲得相對較大的產(chǎn)出，于是CCR模型可表示如下：

假設投入的松弛變量為S-I，產(chǎn)出的松弛變量為S+R，接下來利用對偶變換可以將上式轉(zhuǎn)化為：

其中，θ為效率評價指數(shù)，ε為阿基米德無窮小量，λj為各單位組合系數(shù)。當θ<1時，此時非DEA有效。當θ=1，且Si、S+r不全為0時，決策單元弱有效。當θ=1，且Si、S+r全為0時，決策單元DEA有效。

（二）指標選取

在指標選取方面，本文對以往學者在財政扶貧效率研究中所選取指標進行總結(jié)。大部分作者的投入指標都選取財政扶貧支出，產(chǎn)出指標則選擇可以反映貧困狀態(tài)的一些指標，比如：人均純收入、中學生數(shù)占當?shù)厝丝诒壤?、醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)等（見表1）。

表1：典型財政扶貧支出效率評價指標示例

結(jié)合前人研究，并考慮到數(shù)據(jù)可得性，本文指標選取如表2所示，投入指標選擇人均公共財政支出，產(chǎn)出指標選擇居民儲蓄存款余額、普通中學在校學生數(shù)在戶籍人口占比、第一產(chǎn)業(yè)增加值。

表2：投入產(chǎn)出指標體系

（三）指標選取依據(jù)

1、投入指標

本文投入指標使用人均公共財政支出。首先，我國農(nóng)村扶貧政策主要靠政府出資和規(guī)劃，提供扶貧資金，并制定扶貧政策，雖然民間也有慈善機構(gòu)援助，但是與政府扶貧來說，民間扶貧規(guī)模更小；其次，我國城鎮(zhèn)扶貧主要針對失業(yè)下崗職工以及處于社會底層缺乏工作能力人群，最低生活保障資金是城市扶貧主要手段之一；最后，我國用于財政扶貧專項資金、社會福利和社會救濟等也屬于公共財政支出。綜上所述，我國公共財政支出與地方扶貧有著密切關系，公共財政支出會對扶貧產(chǎn)生一定影響，所以我們將公共財政支出作為投入指標。

2、產(chǎn)出指標

本文選取“居民儲蓄存款余額”、“第一產(chǎn)業(yè)增加值”、“普通中學在校學生數(shù)在戶籍人口占比”作為產(chǎn)出指標的原因在于：首先，居民儲蓄存款余額可以反映一個地區(qū)經(jīng)濟狀況，能直觀地反映出一個地區(qū)的扶貧效果，扶貧效果與居民儲蓄存款余額正相關；其次，扶貧工作重點任務在農(nóng)村，農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務，一個地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)增加值可以清晰反映這個地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況，第一產(chǎn)業(yè)增加值越高，說明扶貧效果越好；第三，普通中學在校學生數(shù)在戶籍人口占比可以反映這個地區(qū)教育狀況。綜上所述，本文選擇居民儲蓄存款余額、第一產(chǎn)業(yè)增加值、普通中學在校學生數(shù)在戶籍人口占比作為產(chǎn)出指標。

三、實證分析

（一）西藏各縣財政支出扶貧綜合效率

本文利用DEAP2.1軟件得到西藏財政扶貧綜合效率，結(jié)果如表3所示。

綜合效率主要反映財政支出的總體扶貧效率，由表3可知，西藏各縣在2014-2018年的平均綜合效率為0.26，相比最佳綜合效率1而言，68個縣總體只有26%的投入資源發(fā)揮作用，表明西藏整體上財政扶貧效率管理相對欠缺，投入資源利用不夠充分。從排名上看，江達縣、昌都縣、乃東縣、桑珠孜區(qū)、林芝縣綜合技術效率均位于68個縣前列，并且這些縣均有兩年或三年綜合技術效率達到1，處于生產(chǎn)前沿面，說明這些地方對財政資金管理相對較好，整體上這些地區(qū)在投入規(guī)模上有較好表現(xiàn)。

平均綜合技術效率在0.5-1之間的縣有昌都縣、江達縣、丁青縣、乃東縣、桑珠孜區(qū)、白朗縣、林芝縣等7個縣，占所有縣的10%，平均綜合效率在0.3-0.5之間的有17個縣，占所有縣的25%，平均綜合效率在0.3以下的縣占所有縣的65%。平均效率值低于0.3的這部分縣雖然造成其效率值低下的原因不一，但總體上是規(guī)模效率和純技術效率值差異較大所致。因此，針對這部分地區(qū)，政府在今后開展財政扶貧工作時，應重點針對存在的短板采取相應政策措施，以此促進財政扶貧綜合技術效率提升。

從宏觀政策背景角度分析，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，與全國同步實現(xiàn)小康，西藏自治區(qū)黨委、政府提出，在“十三五”期間，在我國現(xiàn)行標準下，西藏將確保69萬貧困人口全部脫貧，實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，區(qū)域性整體貧困全面解決，貧困發(fā)生率降至5%以下，貧困人口可支配收入年均增長16%以上。隨后，政府增加了公共財政扶貧支出并出臺一些財政扶貧政策，導致西藏綜合技術效率從2014-2016年一直處于增長狀態(tài)；但是，隨著精準扶貧工作不斷開展，一些還沒有脫貧地區(qū)的致貧因素更為復雜，并且在精準扶貧后期部分地區(qū)出現(xiàn)扶貧資金、扶貧項目監(jiān)管不到位等問題，這些都在一定程度上影響財政扶貧支出效率，導致從2016年開始，2017、2018年西藏綜合技術效率都呈現(xiàn)下降趨勢。

表3：西藏各縣財政支出扶貧綜合效率及排名

（二）按地區(qū)劃分財政支出扶貧綜合效率

本文分析的68個縣按地區(qū)劃分可以分為拉薩市、昌都市、山南市、日喀則市、那曲市、阿里地區(qū)、林芝市等7個地市。

在綜合技術效率層面，由表4可知，西藏財政支出扶貧效率存在地區(qū)差異性，昌都市、那曲市、林芝市整體水平高于其他4個地市，說明昌都市、那曲市、林芝市財政支出扶貧狀況較好。2014-2018年西藏7個地市綜合技術效率均值為0.26，有3個地市綜合效率均值低于該均值，分別是山南市、日喀則市、阿里地區(qū)，說明采用原始投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)進行效率測量時，這三個地市財政支出利用率低于平均效率水平。

日喀則市是西藏7個地市中貧困縣最多的地市，是西藏傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。在扶貧過程中，日喀則市經(jīng)濟發(fā)展迅速，按可比價格計算，每年地區(qū)生產(chǎn)總值增長率在8%以上，居民存款儲蓄余額呈上升趨勢，各級學校共有800余所，教育水平不斷提升，所以日喀則市綜合效率低下并不是由于經(jīng)濟發(fā)展以及教育問題決定，而是因為日喀則市貧困縣最多，人口數(shù)量最多，農(nóng)民數(shù)量也最多，當政府增加財政扶貧支出時會有一部分農(nóng)民和地市率先擺脫貧困，然而有一些地市由于地理位置以及資源限制，無法在短時間內(nèi)擺脫貧困，導致日喀則市有6個貧困縣在2019年才完成脫貧。

山南市2019年GDP同比增長8.3%，增速為全區(qū)第一，各級學校共有423所，高中階段毛入學率達到93.5%，教育水平相對較高。然而山南市城鎮(zhèn)大多位于河谷地區(qū)，且城鎮(zhèn)數(shù)量較少，在空間分布上較為分散，導致其空間交易效率低下，7.97萬平方公里范圍內(nèi)僅有24個建制鎮(zhèn)，平均每3321平方公里一個鎮(zhèn)，而我國平均每483平方公里一個鎮(zhèn)，山南市有15個建制鎮(zhèn)位于雅魯藏布江附近，土壤肥沃，但是土地面積較少，制約山南市的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，導致山南市扶貧比較困難，所以山南市綜合效率較低是受第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響。

阿里地區(qū)貧困有以下幾個特點：首先是城鄉(xiāng)收入差距較大，2017年農(nóng)牧民人均可支配收入1312.95元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入2990元；其次是農(nóng)牧民深度貧困人口較多，2017年阿里地區(qū)貧困發(fā)生率高達11.9%，邊境以及人口密度小的區(qū)域貧困人口更多、貧困程度更深；最后由于阿里地區(qū)自然條件較差，農(nóng)牧民受教育程度相對其他地區(qū)來說較低，在遭受天災人禍后，非貧困戶或已經(jīng)脫貧的農(nóng)牧民返貧現(xiàn)象時有發(fā)生。所以，阿里地區(qū)綜合效率低下是由阿里貧困特點所決定的。

表4：按地區(qū)分西藏財政支出扶貧綜合效率及排名

（三）聚類分析

聚類分析是依據(jù)研究對象的個體特征，對其進行分類分析的方法。本文以西藏各縣綜合技術效率為分析變量，采用組間聯(lián)合方法進行計算，區(qū)間測度使用平方歐氏距離，結(jié)果如表5所示。

表5：聚類分析法下西藏68個縣分類情況

由表5可知，西藏各個縣可分為三類。第一類包括林周縣、當雄縣、尼木縣、曲水縣、堆龍德慶區(qū)、八宿縣、桑日縣、聶拉木縣、墨脫縣、薩嘎縣等45個縣區(qū)，這些地區(qū)財政扶貧效率相對較低，扶貧效果相對較差，并且每年綜合技術效率之間規(guī)律不明顯，可能在財政扶貧資金管理上存在一些問題；第二類包括昌都縣、江達縣、丁青縣、芒康縣、乃東縣、桑珠孜區(qū)、林芝縣、南木林縣等8個縣區(qū)，在綜合技術效率上呈現(xiàn)先上升后下降趨勢，這些地區(qū)財政扶貧效果最好，對于資金利用最充分，扶貧效果位于西藏68個縣的前列。第三類包括貢嘎縣、瓊結(jié)縣、措美縣、錯那縣、朗縣、察隅縣、波密縣、康馬縣等15個縣，這些地區(qū)綜合技術效率呈現(xiàn)由高到低趨勢，扶貧效果較好，資金利用較為充分。

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

第一，整體分析，西藏財政扶貧支出效率有待提升。從綜合技術效率看，西藏財政扶貧支出效率在2014-2016年呈上升趨勢，2017-2018年呈下降趨勢，而技術進步不足是2017、2018年效率下降的主要影響因素；規(guī)模效率是影響西藏財政扶貧支出效率的重要因素。所以，西藏財政扶貧支出結(jié)構(gòu)還有進步空間，政府需要調(diào)整財政扶貧資金投入，不斷創(chuàng)新資金使用方式，進一步提升資金使用效率。

第二，西藏個別縣之間財政扶貧支出效率有一定差異。由DEA分析結(jié)果可知，綜合技術效率值最高的為林芝縣（0.74），綜合技術效率值最低的為札達縣（0.03），這兩個縣之間效率差距為0.71；從地域分布來看，低效率縣主要分布于阿里地區(qū)，并且各個地區(qū)內(nèi)部各縣財政扶貧支出效率差異較大，呈擴大趨勢。這種較大效率差距不利于地區(qū)間均衡發(fā)展。

第三，農(nóng)業(yè)因素以及環(huán)境因素對西藏財政扶貧支出效率影響較大。西藏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第三產(chǎn)業(yè)為主，這是由西藏特殊區(qū)情所決定的，導致西藏農(nóng)牧業(yè)發(fā)展受到限制，適合第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)脫貧較快，而不適合第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)，又由于農(nóng)牧業(yè)發(fā)展水平較低，部分地區(qū)自然條件較差，脫貧較為困難，此時技術進步是影響西藏財政扶貧支出效率的主要因素。

（二）對策建議

第一，加強扶貧資金管理，提升政策運行效率。首先，要不斷創(chuàng)新西藏財政扶貧方式，發(fā)揮政策指導作用，促進扶貧資金來源多元化和扶貧方式多樣化協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，適度增加財政扶貧資金，提升財政扶貧規(guī)模效益；不斷提高財政扶貧政策管理水平，加強對資金監(jiān)管力度，提高財政扶貧政策在不同地區(qū)間的適應性，這樣可以有效減少政策運行過程中出現(xiàn)的社會摩擦，提高財政扶貧支出的綜合技術效率。

第二，調(diào)整資金支出結(jié)構(gòu)，發(fā)展西藏優(yōu)勢項目。從分析結(jié)果來看，西藏第三產(chǎn)業(yè)比重較大，孫穎鹿、谷彥芳（2020）通過實證分析證明第三產(chǎn)業(yè)比重提高能夠顯著促進片區(qū)財政扶貧支出效率提升。[6]所以，西藏財政扶貧支出應該側(cè)重于產(chǎn)業(yè)扶貧支出，通過發(fā)展西藏特色產(chǎn)業(yè)，從而帶動產(chǎn)業(yè)融合，有效提升財政扶貧支出效率。

第三，要保持西藏財政扶貧穩(wěn)定性。2019年底西藏貧困縣全部摘帽，西藏脫貧攻堅任務圓滿完成，但是如何保證脫貧效果持續(xù)性將成為西藏未來一個時期的重要任務。因此，要加快構(gòu)建西藏地區(qū)財政扶貧長效機制。

其一，增加未來鄉(xiāng)村振興時期西藏財政扶貧資金支出，加強貧困人口持續(xù)脫貧能力，防止已脫貧戶返貧。加強西藏基礎設施建設，加強區(qū)內(nèi)人力資本投入，增加西藏教育事業(yè)和就業(yè)培訓投入，提高西藏人民文化素質(zhì)，提升他們脫貧意識和發(fā)展能力；增加農(nóng)村地區(qū)公益性崗位，提高崗位數(shù)量及福利待遇，適時實現(xiàn)跨區(qū)域公益崗位就業(yè)。其二，創(chuàng)新脫貧成效考核評估機制，將脫貧持續(xù)性納入考核內(nèi)容，也可以將脫貧人口發(fā)展情況、生活水平等指標納入考核。其三，建設西藏地區(qū)動態(tài)監(jiān)測與戰(zhàn)略全局性穩(wěn)固脫貧長效機制。在技術層面，對已經(jīng)脫貧人口實施動態(tài)監(jiān)測管理，及時發(fā)現(xiàn)脫貧后又返貧居民并進行針對性幫助；從戰(zhàn)略層面，繼續(xù)實施精準扶貧政策，要做到“摘帽不摘監(jiān)管”，同時發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)，為西藏地區(qū)的可持續(xù)脫貧提供經(jīng)濟基礎和不竭動力，最后實現(xiàn)從精準扶貧到鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)過渡。