陳文美，李春根

（1.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330013）

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

社會(huì)救助作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，主要是指國家或社會(huì)依法定程序?qū)o勞動(dòng)能力或因自然災(zāi)害等原因造成的難以維持最低生活需要的社會(huì)成員及家庭，給予無償?shù)木仍c幫助以保障其最低生活需要，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的兜底性制度?？茖W(xué)合理劃分不同層次、不同區(qū)域間政府社會(huì)救助支出責(zé)任是社會(huì)救助體系良好運(yùn)行的必要保障。黨的十九大報(bào)告提出要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)救助體系，充分表明國家對社會(huì)救助兜底責(zé)任的重視，并將作為一項(xiàng)政府基本責(zé)任貫穿到中央與地方的財(cái)政關(guān)系中。所謂社會(huì)救助支出責(zé)任是政府社會(huì)救助事權(quán)在財(cái)政支出層面上的體現(xiàn)，是各級(jí)政府在社會(huì)救助中應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任，反映在數(shù)量上，即是指各級(jí)財(cái)政在社會(huì)救助事務(wù)中應(yīng)該承擔(dān)的支出比重。因此，社會(huì)救助最優(yōu)支出責(zé)任就是指在社會(huì)救助支出中各級(jí)財(cái)政均承擔(dān)相應(yīng)的最優(yōu)支出比重時(shí)，就達(dá)到各自的社會(huì)救助最優(yōu)責(zé)任水平，二者是一種實(shí)然與應(yīng)然的關(guān)系。如何通過不同財(cái)政層級(jí)間科學(xué)合理配置，使社會(huì)救助支出責(zé)任的實(shí)然狀態(tài)不斷趨近應(yīng)然狀態(tài)，一直是財(cái)政管理體制核心議題。2018年國務(wù)院出臺(tái)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》），提出社會(huì)救助的中央與地方政府支出責(zé)任由地方結(jié)合實(shí)際制定標(biāo)準(zhǔn)，主要依據(jù)地方財(cái)政困難程度等因素確定其分擔(dān)方式。這為社會(huì)救助支出責(zé)任劃分提供了大體方向，但如何科學(xué)合理、可操作性劃分并未形成，不同層級(jí)政府間的社會(huì)救助財(cái)政支出關(guān)系依然模糊。為此，如何進(jìn)一步理順中央與地方政府社會(huì)救助的財(cái)政關(guān)系，科學(xué)合理劃分社會(huì)救助財(cái)政的支出責(zé)任，是明確落實(shí)《方案》中合理、有效推進(jìn)各級(jí)政府有關(guān)社會(huì)救助支出責(zé)任劃分，確保其有效供給和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

有關(guān)支出責(zé)任劃分問題，國內(nèi)外學(xué)者的研究主要集中在以下幾方面：一是圍繞事權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)權(quán)與財(cái)力的邏輯關(guān)系展開，認(rèn)為事權(quán)是支出責(zé)任劃分的前提和基礎(chǔ)，財(cái)權(quán)與財(cái)力為事權(quán)的履行提供財(cái)力保障（劉尚希，2008）。[1]二是關(guān)于事權(quán)與支出責(zé)任劃分的原則，認(rèn)為政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分應(yīng)遵循外部性、信息處理的復(fù)雜性、激勵(lì)相容三原則（樓繼偉，2013）。[2]三是導(dǎo)致支出責(zé)任劃分出現(xiàn)問題的根源是我國政府間的“職責(zé)同構(gòu)”，對所涉及事務(wù)“齊抓共管”而導(dǎo)致事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰（賈康和白景明，2002；李俊生和喬寶云，2014；劉承禮，2016）。[3-5]四是事權(quán)與支出責(zé)任劃分的政策思路，認(rèn)為按照“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的思路，健全轉(zhuǎn)移支付制度完善分稅制（賈康和白景明，2002），[3]與此同時(shí)應(yīng)以“事權(quán)法定、外溢共擔(dān)、超負(fù)上移”的路徑實(shí)現(xiàn)省及以下地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)（李春根和舒成，2015）。[6]然而，專門針對社會(huì)救助支出責(zé)任劃分的研究并不多見。關(guān)信平等（2009）通過分析一些國家在社會(huì)救助方面的資金來源與經(jīng)費(fèi)管理，發(fā)現(xiàn)在社會(huì)救助資金籌集與管理中，各國中央與地方政府關(guān)系最重要。[7]曾崇碧（2009）以重慶市城鄉(xiāng)救助為例，認(rèn)為城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度還存在財(cái)政預(yù)算機(jī)制、財(cái)政分擔(dān)機(jī)制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、財(cái)政投入增長機(jī)制等方面的問題。[8]楊紅燕（2011）認(rèn)為政府間最優(yōu)的社會(huì)救助支出分擔(dān)模式取決于各國的國情，在理論梳理和國外借鑒的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國1999—2008年的數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)性與合理性分析，提出社會(huì)救助以“中央財(cái)政為主導(dǎo)”的模式劃分。[9]顧昕和白晨（2015）認(rèn)為縣級(jí)財(cái)政籌資責(zé)任加重，是醫(yī)療救助公共財(cái)政縱向失衡和省際醫(yī)療救助籌資水平橫向不平等的重要原因，發(fā)現(xiàn)中央轉(zhuǎn)移支付在東部和中部地區(qū)的“拉平”作用有限，在西部地區(qū)省級(jí)財(cái)政起到的均等化作用較小。[10]

由此看出，關(guān)于社會(huì)救助支出責(zé)任劃分研究成果較少，且主要以定性的描述為主，多以問題分析、國外借鑒、改革建議的研究路線進(jìn)行，鮮有從定量的視角展開。為此，本文主要運(yùn)用“巴羅法則”和柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)以及回歸的方法來劃分三級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出責(zé)任，并擴(kuò)展到不同地區(qū)。需說明的是目前我國仍然是典型的四級(jí)財(cái)政管理體制，而此處僅選取中央財(cái)政、省本級(jí)財(cái)政和縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政為考察對象，主要是基于一直以來地市級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出占比?。ú蛔?%），并呈現(xiàn)不斷減少的趨勢，加上隨著“省管縣”制度的不斷推行，地級(jí)市財(cái)政功能存在被減弱的態(tài)勢。

與以往文獻(xiàn)相比，本文主要貢獻(xiàn)在于：一是通過“巴羅法則”與柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)和回歸分析方法，運(yùn)用2006—2015年的數(shù)據(jù)劃分出現(xiàn)階段我國社會(huì)救助財(cái)政支出中三級(jí)財(cái)政的最優(yōu)支出責(zé)任，并且擴(kuò)展到東部、中部和西部不同地區(qū)，改變以往支出責(zé)任以定性研究為主的局面。二是根據(jù)實(shí)證劃分結(jié)論，結(jié)合最優(yōu)支出責(zé)任偏離度值和財(cái)政負(fù)擔(dān)等視角，對2006—2018年社會(huì)救助財(cái)政支出中三級(jí)財(cái)政的最優(yōu)支出責(zé)任進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，同時(shí)針對不同地區(qū)提出相應(yīng)的政策建議。三是試圖為其他基本公共服務(wù)支出責(zé)任劃分和省及以下支出責(zé)任劃分提供一套從理論到實(shí)證層面的劃分模式。

二、社會(huì)救助財(cái)政支出責(zé)任的柯布-道格拉斯函數(shù)模型運(yùn)用可行性及推導(dǎo)

（一）模型運(yùn)用可行性分析

運(yùn)用該模型實(shí)證劃分社會(huì)救助的財(cái)政支出責(zé)任主要源于幾點(diǎn)：一是社會(huì)救助支出存在一個(gè)最優(yōu)規(guī)模。一般認(rèn)為，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到達(dá)成熟期，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域的支出將成為公共支出的重要組成部分，且支出增幅應(yīng)高于同期GDP增幅，但支出規(guī)模卻存在一個(gè)最優(yōu)極值。社會(huì)救助作為改善窮人福利，其救助水平應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化而調(diào)整，但也存在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)救助最優(yōu)規(guī)模。二是就一級(jí)財(cái)政而言，其社會(huì)救助支出亦存在一個(gè)最優(yōu)支出規(guī)模。按照“一級(jí)財(cái)政，一級(jí)預(yù)算”的思路，每級(jí)財(cái)政均有負(fù)責(zé)提供不同類型公共產(chǎn)品支出的權(quán)利義務(wù)。按照巴洛法則，一級(jí)政府承擔(dān)社會(huì)救助支出的邊際成本等于邊際效益時(shí)，即當(dāng)MGP=1，此時(shí)該層級(jí)政府的社會(huì)救助支出規(guī)模Gs為最優(yōu)；若MGP＜1，則Gs的支出規(guī)模為過度供給；若MGP＞1，則Gs的支出規(guī)模為供給不足。為此，由多級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)社會(huì)救助支出，如果其中一級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出責(zé)任劃分不合理，均會(huì)影響其他層級(jí)的支出責(zé)任履行。三是鑒于社會(huì)救助支出責(zé)任本質(zhì)是各級(jí)財(cái)政在社會(huì)救助支出中應(yīng)承擔(dān)的支出規(guī)模，可以借助測算最優(yōu)支出規(guī)模的方法來進(jìn)行劃分。在測算最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模方法上，國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于“巴羅法則”與柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)運(yùn)用比較成熟。事實(shí)上，Barro（1990）就已發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)倒U型曲線規(guī)律，認(rèn)為財(cái)政最優(yōu)支出規(guī)模取決于曲線頂點(diǎn)，政府對經(jīng)濟(jì)干預(yù)存在最優(yōu)值。[11]隨后，Easterly和Rebelo（1993）、Devarajan等（1996）、Karras（1997）、Dar和Amir（2002）等也用此方法測算了美國、加拿大、亞洲以及歐洲等國家和地區(qū)財(cái)政最優(yōu)支出規(guī)模。[12-15]國內(nèi)學(xué)者穆懷中（1997）、馬樹才和孫長清（2005）、王增文（2010）、李春根和陳文美（2018）運(yùn)用此方法分別測算了社會(huì)保障的適度保障水平、經(jīng)濟(jì)增長與最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模、社會(huì)保障財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模和現(xiàn)階段我國社會(huì)救助適度支出規(guī)模。[16-19]為此，在此基礎(chǔ)上本文亦借助該方法劃分我國社會(huì)救助財(cái)政支出責(zé)任，具有合理性和可行性。

（二）模型的變形推導(dǎo)

本文利用柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)，結(jié)合“巴羅法則”邊際分析法，推導(dǎo)出當(dāng)政府支出的邊際成本MGP=1時(shí)，政府支出規(guī)模達(dá)到最優(yōu)的規(guī)律。本文正是運(yùn)用該結(jié)論來劃分社會(huì)救助支出責(zé)任，分兩步劃分出中央財(cái)政、省本級(jí)財(cái)政和縣（市、區(qū)）本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出責(zé)任。第一，將社會(huì)救助支出分為中央財(cái)政的社會(huì)救助支出和省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出，劃分出中央財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出責(zé)任。第二，將省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出分為省本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出和縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出，再劃分出縣（市、區(qū)）級(jí)社會(huì)救助財(cái)政的最優(yōu)支出責(zé)任，最終推算出省本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出責(zé)任。

第一步，社會(huì)救助財(cái)政支出的柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)可表示為：

其中，Kt代表第t年資本存量，Lat代表第t年勞動(dòng)力數(shù)量，F(xiàn)et表示第t年的社會(huì)救助財(cái)政支出，對（1）式兩邊取對數(shù)得：

其中，z為社會(huì)救助財(cái)政支出的邊際產(chǎn)出彈性，由可推出，社會(huì)救助財(cái)政支出的邊際產(chǎn)出彈性，設(shè)社會(huì)救助財(cái)政支出的相對規(guī)模則z=MPG×G。根據(jù)“巴羅法則”，社會(huì)救助支出規(guī)模的自然效率條件為MGP=1，達(dá)到最優(yōu)社會(huì)救助支出規(guī)模。

將社會(huì)救助支出分為中央財(cái)政的社會(huì)救助支出和省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出兩部分，其產(chǎn)出函數(shù)為：

同上，Kt表示第t年資本存量，Lat表示第t年勞動(dòng)力數(shù)量，F(xiàn)et1表示第t年中央財(cái)政的社會(huì)救助支出，F(xiàn)et2表示第t年省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出。對上式兩邊取自然對數(shù)得：

由“巴羅法則”得出，當(dāng)自然效率條件為MGP=1時(shí)，中央財(cái)政的社會(huì)救助支出達(dá)到最優(yōu)。

根據(jù)方程（2）和方程（4），可求得：將方程式（3）兩邊同時(shí)除以z，得到：

由于z表示社會(huì)救助財(cái)政支出在MPG=1的條件下的最優(yōu)支出規(guī)模，z1表示MPG=1條件時(shí)中央財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出規(guī)模，則，表示在MPG=1的條件下，為中央財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重；同理，就表示省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重。

按此思路，中央財(cái)政在東部、中部和西部區(qū)域的社會(huì)救助最優(yōu)支出規(guī)模公式變形為：

其中，n=e、m、w（e代表東部，m代表中部，w代表西部）。根據(jù)“巴羅法則”當(dāng)MPG=1時(shí)，z1表示社會(huì)救助財(cái)政支出占的最優(yōu)比重，即，則；當(dāng)MPG=1時(shí)，代表某區(qū)域第t年中央財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重。同理，就表示某地區(qū)第t年省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重。

同理，中央財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重、不同地區(qū)中央財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重，可采取回歸方程（8）、（9）求得：

其中，n=e、m、w（e代表東部，m代表中部，w代表西部）。εt為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

第二步，以省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出為研究對象，此處需說明的是省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出分為省本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出與縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出，建立方程（10）式和方程（11）式，按照以上的方法，同理可得出省本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重、縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重以及不同地區(qū)省本級(jí)和縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重。

其中，F(xiàn)es為省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出，F(xiàn)exb為縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出，F(xiàn)esb為省本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出，n=e、m、w（e代表東部，m代表中部，w代表西部）。

三、我國社會(huì)救助財(cái)政支出責(zé)任劃分的實(shí)證分析

（一）社會(huì)救助財(cái)政支出中中央財(cái)政的最優(yōu)支出責(zé)任劃分

隨著社會(huì)救助制度的不斷建立與完善，社會(huì)救助支出規(guī)模不斷上漲，中央財(cái)政對社會(huì)救助的支出逐年提高，逐漸扭轉(zhuǎn)了之前以地方為主導(dǎo)的籌資模式，尤其是對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的中部和西部地區(qū)，中央更加重視，逐年加大轉(zhuǎn)移支付力度提高其支出責(zé)任。表1為2006—2015年社會(huì)救助財(cái)政支出、不同地區(qū)社會(huì)救助支出中中央財(cái)政及省級(jí)財(cái)政支出的描述性統(tǒng)計(jì)情況。①數(shù)據(jù)來源：2007—2016年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《中國財(cái)政年鑒》，數(shù)據(jù)所涵蓋的社會(huì)救助項(xiàng)目包括城市最低生活保障、農(nóng)村最低生活保障、醫(yī)療救助和五保供養(yǎng)。

表1 各變量的描述性統(tǒng)計(jì)（億元）

按照上述（8）、（9）回歸方程式的格式，將相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行取自然對數(shù)的處理，其處理結(jié)果如表2所示。

表2 各變量取自然對數(shù)的結(jié)果

由于該數(shù)據(jù)是時(shí)間序列數(shù)據(jù)，為避免偽回歸產(chǎn)生，回歸前需進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)。此處采用ADF檢驗(yàn)是否存在單位根，以此來判斷數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性。若為非平穩(wěn)性數(shù)據(jù)還需要進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)，當(dāng)存在協(xié)整關(guān)系時(shí)需要進(jìn)行差分切換變成平穩(wěn)變量后回歸，反之，不能回歸。

通過對上述變量進(jìn)行ADF單位根檢驗(yàn)（見表3），發(fā)現(xiàn)各變量的T統(tǒng)計(jì)量均小于臨界值，即所有變量均通過了ADF單位根檢驗(yàn)。其中，僅有l(wèi)n在10%以上水平顯著，其P-Z(t)值為0.069，其余變量均在1%水平上顯著。因此說明該數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性很好，可以直接做回歸分析。

表3 各變量的DAF單位根檢驗(yàn)

對上述平穩(wěn)性數(shù)據(jù)，按照方程（8）回歸結(jié)果如表4。就全國而言，可以看出調(diào)整后R2值為0.9969，回歸方程的擬合度高，且各變量在1%水平上顯著，回歸系數(shù)=0.5285，這說明在MPG=1條件下，中央財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為52.85%，達(dá)到中央財(cái)政的最優(yōu)支出責(zé)任水平。由此推導(dǎo)出省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為100%與52.85%兩個(gè)數(shù)值之差，即表示省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為47.15%，達(dá)到省級(jí)財(cái)政的最優(yōu)支出責(zé)任水平。

表4 中央財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重回歸結(jié)果

由于我國不同地區(qū)不同省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著較大的不平衡，救助人口的區(qū)域分布差異較大，中央財(cái)政的社會(huì)救助支出責(zé)任自然不同，對方程（9）進(jìn)行東部、中部和西部的情況進(jìn)行回歸，分別劃分出不同地區(qū)中央財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出責(zé)任。

第一，從東部地區(qū)的回歸結(jié)果可以看出，調(diào)整后為0.9917說明該回歸方程擬合度高，且在1%水平上均顯著，回歸系數(shù)=0.2907，這說明在MPG=1條件下，東部地區(qū)中央財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為29.07%，即達(dá)到最優(yōu)支出責(zé)任水平。據(jù)此推導(dǎo)出東部地區(qū)，省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為100%與29.07%兩個(gè)數(shù)值之差，即東部地區(qū)省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為70.93%，達(dá)到省級(jí)財(cái)政的最優(yōu)支出責(zé)任水平。

第二，從中部地區(qū)的回歸結(jié)果來看，調(diào)整后為0.9973說明回歸方程擬合度高，且在1%水平上均顯著，回歸系數(shù)=0.6256，這說明在MPG=1的條件下，中部地區(qū)中央財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為62.56%，即達(dá)到最優(yōu)支出責(zé)任水平。據(jù)此推導(dǎo)出中部地區(qū)，省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為100%與62.56%兩個(gè)數(shù)值之差，即中部地區(qū)省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為37.44%，達(dá)到省級(jí)財(cái)政的最優(yōu)支出責(zé)任水平。

第三，從西部地區(qū)的回歸結(jié)果可以得出，R2為0.7122，調(diào)整后為0.7962，說明回歸方程的擬合效果好，且在5%水平上顯著，回歸系數(shù)=0.6651，這說明在MPG=1條件下，西部地區(qū)中央財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為66.51%，即達(dá)到最優(yōu)支出責(zé)任水平。同理推導(dǎo)出西部省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出比重為100%與66.51%兩個(gè)數(shù)值之差，即西部省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為33.49%，達(dá)到省級(jí)財(cái)政的最優(yōu)支出責(zé)任水平。

綜上，可以得出中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出責(zé)任，也可得到不同區(qū)域中中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重。見表5所示。

表5 中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重

（二）縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出責(zé)任劃分

縣（市、區(qū)）級(jí)作為一級(jí)獨(dú)立政權(quán)、獨(dú)立預(yù)算的政府，是組織機(jī)構(gòu)、職能配置最為完整的一級(jí)基層政府。在社會(huì)救助制度運(yùn)行中，縣（市、區(qū)）級(jí)政府承上啟下、連接城鄉(xiāng)，直接面對救助群體，是承擔(dān)社會(huì)救助事權(quán)與支出責(zé)任不可或缺的一級(jí)政府。通過《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)整理來看，2006年省本級(jí)財(cái)政對社會(huì)救助支出為235.70億元，2018年增加至574.36億元，相比之下，縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政對社會(huì)救助的支出較多，如2006年，全國縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政對社會(huì)救助的支出為436.30億元，2018年增加到972.37億元約高出同年省本級(jí)支出規(guī)模398.01億元。表6為省級(jí)、省本級(jí)、縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出及在不同區(qū)域支出的描述性統(tǒng)計(jì)。

表6 省級(jí)、省本級(jí)、縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出及不同地區(qū)支出的描述性統(tǒng)計(jì)（億元）

同上，按照上述（10）、（11）回歸的方程式格式，將相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行取自然對數(shù)的處理，其處理結(jié)果如表7所示。

表7 不同區(qū)域省級(jí)、省本級(jí)、縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政對社會(huì)救助支出取自然對數(shù)的處理結(jié)果

續(xù)表7

同上，表8的數(shù)據(jù)同為時(shí)間序列數(shù)據(jù)，亦需進(jìn)行數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性檢驗(yàn)。先進(jìn)行ADF單位根檢驗(yàn)，結(jié)果均沒有通過檢驗(yàn)，說明此數(shù)據(jù)為非平穩(wěn)性的，回歸之前必須再進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)。此處采取EG-ADF進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)，結(jié)果除了ln、ln以外，其余變量的T-統(tǒng)計(jì)量均小于臨界值，通過了EG-ADF檢驗(yàn)，并除了ln變量在5%水平上顯著之外，其余變量均在1%水平上顯著，說明通過一階差分協(xié)整檢驗(yàn)后的數(shù)據(jù)變?yōu)槠椒€(wěn)數(shù)據(jù)，可以進(jìn)行回歸。針對沒有通過EG-ADF檢驗(yàn)的變量ln和ln，繼續(xù)對其二階差分進(jìn)行檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)二階差分下的數(shù)據(jù)在1%水平上通過了檢驗(yàn)，變?yōu)槠椒€(wěn)性數(shù)據(jù)，可以進(jìn)行回歸。

表8 縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出中各自變量和因變量的EG-ADF檢驗(yàn)情況

對平穩(wěn)后的數(shù)據(jù)按照方程（10）式進(jìn)行回歸得到回歸結(jié)果見表9，可以看出，其統(tǒng)計(jì)量為2177.46，調(diào)整后R方為0.9963，充分說明了回歸方程的擬合度高，并且在1%水平上均呈現(xiàn)顯著，于是回歸方程為：ln=0.5246ln，即回歸系數(shù)=0.5246，這說明在MPG=1條件下，縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為52.46%，即達(dá)到縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的最優(yōu)支出責(zé)任水平。由此，可推導(dǎo)出省本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為47.54%，達(dá)到省本級(jí)財(cái)政的最優(yōu)支出責(zé)任水平。

表9 縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政社會(huì)救助支出比重回歸結(jié)果

同理，將數(shù)據(jù)代入對方程（11）進(jìn)行回歸分析得出東部、中部部西部的回歸結(jié)果如表9所示，可以看出在“巴羅法則”條件下，東部縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為54.76%，中部縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為42.65%，西部縣（市、區(qū)）本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為39.59%，并且東部和中部均在1%水平上顯著，西部在5%水平上顯著。由此，可推導(dǎo)出東部地區(qū)省本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為45.24%，中部地區(qū)省本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為57.35%，西部地區(qū)省本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重為60.41%。

至此，結(jié)合中央財(cái)政社會(huì)救助最優(yōu)支出責(zé)任，將省本級(jí)和縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重通過一定轉(zhuǎn)換，計(jì)算出三級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重（見表10）。結(jié)果顯示，不同地區(qū)由于存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貧困程度、財(cái)政實(shí)力等諸多因素不同，其承擔(dān)社會(huì)救助支出責(zé)任多寡不盡相同。

表10 中央、省本級(jí)、縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出比重劃分結(jié)果

四、我國社會(huì)救助財(cái)政支出責(zé)任調(diào)整及優(yōu)化分析

為使我國社會(huì)救助的財(cái)政支出責(zé)任調(diào)整更科學(xué)合理，此處主要運(yùn)用上述結(jié)論，并結(jié)合支出責(zé)任偏離度值和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力等指標(biāo)來探討我國社會(huì)救助的財(cái)政支出責(zé)任調(diào)整及優(yōu)化。首先運(yùn)用已劃分出的三級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出責(zé)任來測算2006—2018年三級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出規(guī)模。其次測算社會(huì)救助最優(yōu)支出責(zé)任偏離度值，來衡量實(shí)際支出責(zé)任與最優(yōu)支出責(zé)任間偏離程度。①此處偏離度=（實(shí)際支出比例-最優(yōu)支出比例）/最優(yōu)支出比例×100。三是測算社會(huì)救助的財(cái)政負(fù)擔(dān)來衡量社會(huì)救助財(cái)政支出對整體財(cái)政收支造成的壓力，分別從支出負(fù)擔(dān)和收入負(fù)擔(dān)兩個(gè)層面來探討如何調(diào)整優(yōu)化我國社會(huì)救助支出責(zé)任。②社會(huì)救助財(cái)政負(fù)擔(dān)主要衡量社會(huì)救助財(cái)政支出對整體財(cái)政收支造成的壓力，分為社會(huì)救助財(cái)政支出負(fù)擔(dān)和財(cái)政收入負(fù)擔(dān)兩方面。其中，社會(huì)救助財(cái)政支出負(fù)擔(dān)=社會(huì)救助財(cái)政支出/財(cái)政支出×100,社會(huì)救助財(cái)政收入負(fù)擔(dān)=社會(huì)救助財(cái)政支出/財(cái)政收入×100。鑒于三級(jí)財(cái)政支出和收入數(shù)據(jù)的不可獲得性，此處的財(cái)政支出、財(cái)政收入均為不同區(qū)域相應(yīng)年份的總體財(cái)政支出、財(cái)政收入，而非各級(jí)財(cái)政支出和財(cái)政收入，以此從整體上反映社會(huì)救助財(cái)政支出負(fù)擔(dān)狀況。數(shù)據(jù)來源于2014—2019年《中國財(cái)政年鑒》和《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（一）中央財(cái)政的社會(huì)救助支出責(zé)任調(diào)整及優(yōu)化分析

結(jié)合中央財(cái)政最優(yōu)支出規(guī)模、支出責(zé)任偏離度值和不同區(qū)域財(cái)政負(fù)擔(dān)，分析中央級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出責(zé)任調(diào)整優(yōu)化（表11和表12）顯示：③由于篇幅所限，如需具體數(shù)據(jù)、圖片資料，可向本文作者索取。首先，就全國范圍內(nèi)看，一是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平的不斷提高，對救助群體的救助標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，中央財(cái)政的社會(huì)救助實(shí)際支出規(guī)模不斷增加，尤其是黨的十八大以后增幅較大，社會(huì)救助支出“以中央財(cái)政為主導(dǎo)”，對社會(huì)救助均等化發(fā)展起主導(dǎo)作用。二是中央財(cái)政的社會(huì)救助支出規(guī)模整體超過最優(yōu)水平，支出責(zé)任偏離度值為正，一些年份高達(dá)10%以上，充分反映出中央高度重視社會(huì)救助底線民生支出。其次，具體到不同區(qū)域，中央財(cái)政對東部、中部和西部社會(huì)救助的支出規(guī)模不盡相同。中央對東部社會(huì)救助實(shí)際支出規(guī)模略超過了最優(yōu)狀態(tài)，除個(gè)別年份外，偏離度值為均正，且數(shù)值較高，說明中央財(cái)政對東部社會(huì)救助實(shí)際支出超出了最優(yōu)水平，對中部和西部社會(huì)救助支出規(guī)模也朝不斷趨向優(yōu)化方向邁進(jìn)，呈現(xiàn)出約超的趨勢，結(jié)合財(cái)政負(fù)擔(dān)發(fā)現(xiàn)，東部財(cái)政負(fù)擔(dān)較輕，中部和西部財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，尤其是財(cái)政收入負(fù)擔(dān)較重。為此，為進(jìn)一步發(fā)揮中央財(cái)政的區(qū)域協(xié)調(diào)和均等化作用，可考慮適度下調(diào)中央財(cái)政的東部社會(huì)救助支出責(zé)任，而將之調(diào)整到中部和西部地區(qū)，尤其是調(diào)到中部和西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后、財(cái)政實(shí)力較薄弱、社會(huì)救助任務(wù)較重的省份。

表11 中央、省本級(jí)、縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助實(shí)際與最優(yōu)支出責(zé)任偏離度值（%）

表12 2013—2018年東、中、西部社會(huì)救助財(cái)政支出及收入負(fù)擔(dān)變化情況

（二）省本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出責(zé)任調(diào)整優(yōu)化

同上分析省本級(jí)級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出責(zé)任調(diào)整優(yōu)化（表11和表12）。就全國范圍而言，省本級(jí)財(cái)政的實(shí)際支出規(guī)模雖然在不斷接近最優(yōu)，但支出責(zé)任偏離度值多為負(fù)值，說明整體水平達(dá)不到最優(yōu)目標(biāo)。具體到不同地區(qū)，東部地區(qū)在2015年以前省本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出規(guī)模均超過最優(yōu)規(guī)模，支出責(zé)任偏離度值正向較大，但之后未達(dá)到最優(yōu)目標(biāo)；在中部和西部地區(qū)省本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出規(guī)模整體上未達(dá)到最優(yōu)水平，支出責(zé)任偏離度值呈現(xiàn)負(fù)向不斷增大趨勢。結(jié)合上述分析可發(fā)現(xiàn)在中央轉(zhuǎn)移支付給各省份社會(huì)救助資金后，省級(jí)財(cái)政繼續(xù)對省轄的縣（市、區(qū)）進(jìn)行再次統(tǒng)籌分配的力度過強(qiáng)，存在轉(zhuǎn)嫁、弱化其支出責(zé)任的可能。事實(shí)上，東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政實(shí)力較好，社會(huì)救助主要以地方財(cái)力為主，地方財(cái)政作為社會(huì)救助資金的主要來源，相對簡化了政府間博弈復(fù)雜程度和路徑選擇，更容易形成財(cái)政資源博弈均衡優(yōu)化的分配格局。而對于中部和西部地區(qū)，中央財(cái)政提供了社會(huì)救助的主導(dǎo)性資金，省級(jí)財(cái)政在二次統(tǒng)籌分配中政府間博弈過程相對復(fù)雜，一定程度上會(huì)導(dǎo)致省本級(jí)財(cái)政在社會(huì)救助中的支出責(zé)任相對缺位。再結(jié)合財(cái)政負(fù)擔(dān)分析，中部和西部社會(huì)救助財(cái)政負(fù)擔(dān)超過東部地區(qū)，尤其是收入負(fù)擔(dān)較重，加大了省本級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)嫁和下壓支出責(zé)任的可能性。

（三）縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出責(zé)任調(diào)整優(yōu)化

同上分析縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助最優(yōu)支出責(zé)任調(diào)整優(yōu)化（表11和表12），除2017年和2018年外，東部地區(qū)縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出規(guī)模沒有達(dá)到最優(yōu)，支出責(zé)任偏離度值多為負(fù)且值較大。中部和西部地區(qū)除個(gè)別年份，其社會(huì)救助實(shí)際支出規(guī)模均超過最優(yōu)水平，偏離度值均為正向且數(shù)值較大，體現(xiàn)出縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出責(zé)任較重，無疑在一定程度上加重其基層財(cái)政困難度。一般來說，在優(yōu)先“保民生、保底線”要求下，縣（市、區(qū)）級(jí)政府可通過采取虛報(bào)、瞞報(bào)救助人數(shù)、夸大救助任務(wù)獲取更多的中央財(cái)政資金支持，但容易導(dǎo)致社會(huì)救助道德風(fēng)險(xiǎn)加大，造成社會(huì)救助財(cái)政支出規(guī)模不合理的增加；也可通過增加融資、舉債、土地財(cái)政等方式來增加地方財(cái)政收入，但容易引發(fā)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)再次扭曲的可能性。為此適當(dāng)調(diào)低中部和西部縣（市、區(qū)）級(jí)尤其是財(cái)政薄弱地區(qū)的縣（市、區(qū)）級(jí)社會(huì)救助支出責(zé)任，減輕基層財(cái)政壓力，并加大基層政府社會(huì)救助執(zhí)行能力和服務(wù)能力，強(qiáng)化社會(huì)救助制度的“兜底”功能。

五、結(jié)論及建議

綜上可見，通過“巴羅法則”與柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)和回歸的分析方法，劃分我國2006—2018年社會(huì)救助最優(yōu)財(cái)政支出責(zé)任并計(jì)算偏離度值和財(cái)政負(fù)擔(dān)，對我國三級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出責(zé)任進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。結(jié)論如下：一是就中央財(cái)政而言，伴隨著社會(huì)救助水平及均等化水平提高，中央財(cái)政持續(xù)加大其支出力度。反映到區(qū)域上，東部實(shí)際支出超出最優(yōu)支出責(zé)任，中部和西部實(shí)際支出責(zé)任不斷優(yōu)化，并呈現(xiàn)出略超趨勢。結(jié)合財(cái)政負(fù)擔(dān)因素考慮，可適當(dāng)下調(diào)中央財(cái)政的東部社會(huì)救助支出責(zé)任水平，而將多出的部分調(diào)整到中部和西部地區(qū)。二是就省本級(jí)財(cái)政而言，省本級(jí)財(cái)政的實(shí)際支出規(guī)模不斷接近優(yōu)化，但整體水平達(dá)不到最優(yōu)，尤其在中部和西部地區(qū)省本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出責(zé)任偏離度值呈現(xiàn)負(fù)向不斷增大趨勢。三是就縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政而言，縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出責(zé)任整體超過最優(yōu)水平，且中部和西部地區(qū)縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出責(zé)任最重，反映出承擔(dān)省本級(jí)財(cái)政“二次轉(zhuǎn)嫁”的“額外責(zé)任”趨勢。為此，具體建議如下：

（一）高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟(jì)筑牢社會(huì)救助物質(zhì)基礎(chǔ)

從社會(huì)救助財(cái)政負(fù)擔(dān)可以看出，中部和西部明顯高于東部地區(qū)，尤其表現(xiàn)在社會(huì)救助財(cái)政收入負(fù)擔(dān)方面，正好反映出財(cái)政收入越薄弱社會(huì)救助任務(wù)越繁重的“馬太效應(yīng)”。因此，需要高質(zhì)量發(fā)展好經(jīng)濟(jì)筑牢社會(huì)救助物質(zhì)基礎(chǔ)。一方面，需持續(xù)推動(dòng)地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較薄弱省份經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，增強(qiáng)科技創(chuàng)新動(dòng)力，有效推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)。另一方面，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，繼續(xù)加大農(nóng)村交通、水利等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資力度，并將扶志扶智相結(jié)合，緊緊圍繞地方特色產(chǎn)業(yè)積極開展救助群體職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)能力培訓(xùn)，有效激發(fā)有勞動(dòng)力能力的救助群體自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

（二）適度調(diào)整三級(jí)政府的社會(huì)救助支出責(zé)任水平

針對現(xiàn)實(shí)情況需對中央財(cái)政的支出責(zé)任水平進(jìn)行區(qū)域上的調(diào)整，適當(dāng)下調(diào)中央財(cái)政對東部社會(huì)救助的支出責(zé)任水平，將多出的部分調(diào)整到財(cái)政負(fù)擔(dān)較重并且社會(huì)救助任務(wù)較為艱巨的中部和西部地區(qū)，確保社會(huì)救助支出水平及均等化水平的提高。對于省級(jí)財(cái)政未能盡力履行其支出責(zé)任的承擔(dān)，需要加大省本級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助支出力度。在解決縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政社會(huì)救助支出責(zé)任上的問題時(shí)，需考慮財(cái)政負(fù)擔(dān)下調(diào)支出責(zé)任至最優(yōu)，尤其在財(cái)政支付能力較為薄弱的縣（市、區(qū)），在保證中央財(cái)政繼續(xù)傾斜的同時(shí)，須強(qiáng)調(diào)省級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任不斷優(yōu)化以防止省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)嫁與下壓。

（三）積極完善地方稅收體系，確保省級(jí)以下政府履行社會(huì)救助最優(yōu)支出責(zé)任能力

地方財(cái)政作為社會(huì)救助支出的重要來源，需要切實(shí)履行其最優(yōu)支出責(zé)任。為此，在保持中央稅權(quán)與稅收主體地位不變情況下，不斷完善地方稅收體系改革，充分考慮地方政府的事權(quán)、財(cái)政支出需求和地方經(jīng)濟(jì)的收入來源聯(lián)動(dòng)，在一定程度上開拓地方政府的稅權(quán)和稅收能力以提高其支出能力。另一方面，注重地方政府征稅積極性調(diào)動(dòng)，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與稅源的情況，充分賦予地方政府對一些具有地方特色稅種（如資源等）的政策調(diào)整權(quán)力，積極推進(jìn)房產(chǎn)稅的改革試點(diǎn)，突破傳統(tǒng)增值稅無法適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)數(shù)字化發(fā)展帶來的消費(fèi)稅征收主體和征收模式等的轉(zhuǎn)變問題，積極培育地方稅體系主體稅種，以擴(kuò)充地方稅源來充實(shí)地方財(cái)政收入。

（四）加強(qiáng)中央地方各級(jí)政府的社會(huì)救助財(cái)政支出監(jiān)管力度

為防止不同層級(jí)財(cái)政社會(huì)救助支出責(zé)任的相互轉(zhuǎn)嫁和相互博弈，實(shí)現(xiàn)政府間社會(huì)救助支出的激勵(lì)相容，需要建立健全社會(huì)救助監(jiān)管體系。一方面，需要加大民政部門上下級(jí)之間，同級(jí)民政部門間的相互監(jiān)管，主要涉及對貫徹落實(shí)社會(huì)救助法律、法規(guī)和政策制度情況、社會(huì)救助工作的規(guī)范化運(yùn)行情況以及對虛報(bào)、作假、套取等違規(guī)違法行為進(jìn)行監(jiān)管。另一方面，建立和健全財(cái)政和審計(jì)部門對社會(huì)救助的監(jiān)管力度，財(cái)政和審計(jì)部門要對各級(jí)財(cái)政的籌資情況、支出責(zé)任承擔(dān)及履行情況、民政部門報(bào)送的資金分配、資金項(xiàng)目性質(zhì)以及資金到位、執(zhí)行、使用等方面進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，并對違紀(jì)違法行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。