記錄整理|徐麗 賀菲菲

編者按：圍繞取消高速公路省界收費站和推動新基建在交通領域深入發(fā)展兩項行業(yè)重大戰(zhàn)略性工作，“老交通”智庫結(jié)合《收費公路政策評估（1984-2018）》課題研究的階段性成果，對收費公路發(fā)展中的主要問題進行研討，并提出意見和建議。

本文主要觀點人：黃鎮(zhèn)東、胡希捷、周偉、楊盛福、鳳懋潤、王玉、孫國慶、李剛、李彥武、于勝英。

收費公路政策評估

收費公路政策是公路行業(yè)發(fā)展取得巨大成就的基石

1984年，國務院出臺“貸款修路、收費還貸”政策，至今已歷經(jīng)36年。這一政策的重要價值為：一是徹底改變了公路建設養(yǎng)護完全依靠財政性資金的被動局面，并將有限的財政性資金作為杠桿，帶動了大量社會資金進入公路行業(yè)；二是解決了分稅制改革后，地方公路建設發(fā)展中事權(quán)和資金渠道不匹配的關鍵矛盾，不僅賦予地方公路交通發(fā)展的自主權(quán)，也為地方開辟了依法進行市場融資的渠道；三是與其他基礎設施投融資政策相比，收費公路政策在“使用者付費”的理論基礎上，很好地調(diào)動了地方政府和企業(yè)兩方面的積極性，在兩次金融危機中化危為機，實現(xiàn)了從嚴重落后、瓶頸制約到基本適應再到適度超前的歷史性跨越，有力支撐了社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，創(chuàng)造了舉世矚目的中國速度和中國經(jīng)驗?？梢哉f，沒有收費公路政策，就沒有中國公路跨越式發(fā)展的成就，也就不會有中國經(jīng)濟和制造業(yè)發(fā)展的今天。

收費公路政策對未來至關重要，應長期堅持

未來30年，我國面臨著實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標和加快建設交通強國的重要使命。從公路行業(yè)未來發(fā)展趨勢看，雖然高速公路總體的建設規(guī)模將逐步放緩，但是完善和維護這個路網(wǎng)仍然需要大規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定的資金支持。國際經(jīng)驗也表明，發(fā)達國家在基本建成高速公路網(wǎng)以后，每年的資金投入仍保持穩(wěn)定增加，并主要用于基礎設施維護、確保橋梁隧道安全、網(wǎng)絡持續(xù)優(yōu)化、主要通道擴容改造、保證和提升存量設施使用效能的科技和信息化投入等。如果資金投入得不到保證，將會加速大規(guī)模基礎設施的衰敗，從而再度面臨“制約經(jīng)濟社會發(fā)展”的困境。然而，從資金來源途徑看，依靠各級政府公共財政資金，較大規(guī)模增加對公路基礎設施建設維護和技術(shù)升級的投入在較長時間內(nèi)并不現(xiàn)實。此外，車購稅和燃油稅增長的空間有限，而且未來將出現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定下降的必然趨勢。因此，未來高速公路無論是建設維護還是結(jié)合新基建趨勢推動數(shù)字化升級，其所需要的大量資金還將主要依賴市場融資的方式解決，因而收費公路政策對公路交通行業(yè)和國家的未來也至關重要。

收費公路發(fā)展面臨幾個突出問題

路網(wǎng)規(guī)模結(jié)構(gòu)問題突出

按照目前規(guī)劃，全國高速公路的規(guī)模已經(jīng)超過20萬公里。而普通干線公路除財政資金以外沒有其他建設投資來源，發(fā)展滯后，只有升級為高速公路才能獲得市場資金支持，加大了地方對高速公路的需求。同時，一些省份脫離自身地理經(jīng)濟特性，簡單以“縣縣通高速”為攀比目標，用高速公路這種經(jīng)濟型基礎設施解決公平性問題，代價巨大，也造成了公路路網(wǎng)的結(jié)構(gòu)不優(yōu)和規(guī)模效益遞減問題。

過度企業(yè)化碎片化管理的弊端逐漸顯現(xiàn)

貴州三荔高速公路（供圖：貴州省公路局）

我國已初步建成了世界領先的高速公路基礎設施網(wǎng)，取消省界收費站也推動實現(xiàn)了全國收費一張網(wǎng)。但是，目前的收費運營管理仍然多以項目為單位進行，每個管理單位平均管理高速公路僅為152公里，導致運營主體多元、運營多層級，管理成本高的問題突出。當初，國務院出臺的收費公路政策強調(diào)了公路本身具有公益性和財政責任，在定價方法中，明確了要考慮用路者的利益。而各地在政策執(zhí)行中，過多地發(fā)揮了市場融資作用，財政投入比例越來越低，運營管理也是完全按照企業(yè)模式，改變了收費公路政策的初衷。此外，一些收費公路企業(yè)機構(gòu)龐大、管理成本高、高管收入高、財務成本和稅費高，有些還成為上市企業(yè)，造成眾多使用者對高速公路的基礎性、公益性和社會公平性產(chǎn)生質(zhì)疑。這種過度企業(yè)化碎片化管理模式，導致管理成本高、效率低、運營服務水平參差不齊、跨區(qū)域應急實施難度大等突出問題，與網(wǎng)絡化基礎設施的特點不相適應，已經(jīng)成為發(fā)揮網(wǎng)絡效益的“制度瓶頸”，應盡快改革。

不適應外部宏觀政策的變化

收費公路政策實施30多年以來，我國的基本經(jīng)濟制度、行政管理體制、投融資制度、財稅體制、收費技術(shù)等都發(fā)生了巨大的改變。出臺于2004年的《收費公路管理條例》等現(xiàn)行收費公路政策及相關法規(guī)中，諸多規(guī)則也已嚴重滯后于新的變化并在實施中被不斷突破。例如，政府還貸型收費公路已經(jīng)得不到各地財政的支持，多地正在無償劃轉(zhuǎn)；按照現(xiàn)行條例規(guī)定，路網(wǎng)中有4%的項目已經(jīng)到期，但停止收費不能解決路網(wǎng)交通量合理分配及養(yǎng)護資金來源問題，繼續(xù)收費沒有法律支撐等。此外，一些省份與國家開發(fā)銀行等金融機構(gòu)為了解決債務償還困難而進行了融資再安排，新安排的債務償還期限也超過了法定剩余收費期。

一些臨時性政策長期執(zhí)行，負面效果日益突出

一個是農(nóng)產(chǎn)品綠色通道政策，其執(zhí)行成本巨大但政策效果已然很不明顯；另一個是節(jié)假日小客車免費政策，此項政策對節(jié)假日期間出行的大客車和貨車用戶不公平，還引發(fā)了節(jié)假日高速公路擁堵、安全風險成倍增加、正常的貨運物流受到影響等問題。目前，每年各種免費金額已經(jīng)接近900億元，超過高速公路通行費收入的16%，是養(yǎng)護支出的1.7倍，是運營管理支出的1.4倍，已經(jīng)成為高速公路整體債務償還能力下降、養(yǎng)護投入不足的重要原因。此外，政府多次提出免費降費，但沒有對實施減免政策的企業(yè)予以補償，也影響了政府信譽，降低了社會投資人的投資信心。

政策有期限與服務長期限之間存在矛盾

收費公路政策出臺時，公路建設就是政府及財政責任。2004年《收費公路管理條例》出臺時，原有國道主干線建設規(guī)劃總規(guī)模3.5萬公里，建設進展順利，債務償還情況良好，車購稅和養(yǎng)路費增長趨勢良好，因此，決策部門堅決要求設置收費期限。但是，高速公路網(wǎng)規(guī)劃規(guī)模已經(jīng)超過20萬公里，公路基礎設施使用壽命也遠高于設置的收費期限（德國二戰(zhàn)時期修建的高速公路至今仍在使用），在整個壽命周期內(nèi)都有持續(xù)的資金需求。目前，財政資金不僅不能承擔持續(xù)增長的養(yǎng)護改建和智慧化升級的資金責任，在建設中的投資占比也持續(xù)降低。收費政策的期限設置，使市場融資成為階段性手段，致使高速公路在未來漫長的服役期中的資金需求來源“懸空”。

推進收費高速公路高質(zhì)量發(fā)展的建議

全面總結(jié)評估收費公路政策，積極向社會傳遞正能量

充分梳理收費公路政策的出臺背景、歷史歷程，全面評估收費公路政策對中國交通發(fā)展的重要意義，以及在收費公路政策支持下公路交通發(fā)展對經(jīng)濟和社會的重要貢獻。建議編制出版《收費公路政策藍皮書》，增加社會各界對此項政策的全面了解、正確理解和支持。召開多種形式的座談會，介紹收費公路政策的主要意義并廣泛聽取各界意見和建議，為政策可持續(xù)發(fā)展爭取好的輿論環(huán)境。同時，結(jié)合取消高速公路省界收費站，做好收費公路相關政策的解讀及宣傳。例如，調(diào)整為按照車型收費的意義和對用戶的影響，做好取消省界收費站后對公路運輸?shù)姆e極促進作用等；增強社會對收費公路政策的關注度與認可度，為深化收費公路的改革營造一個客觀公正的輿論氛圍。

做好深化改革的頂層設計，支撐未來30 年行業(yè)發(fā)展

我國收費高速公路的物理網(wǎng)和信息網(wǎng)、數(shù)據(jù)網(wǎng)都已經(jīng)建成，已經(jīng)具備在新技術(shù)支撐下，邁入實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展新階段的技術(shù)基礎。高速公路網(wǎng)的發(fā)展目標，也從過去30年的以快速建成為核心轉(zhuǎn)變?yōu)榇_保安全、可靠、全天候、高效率運行和低環(huán)境影響的多目標協(xié)同。在此背景下，應做好頂層設計，對未來階段收費公路政策的發(fā)展目標、發(fā)展路徑、總體制度框架及資金技術(shù)等保障措施進行整體規(guī)劃和統(tǒng)一部署，并應重點解決五方面關鍵問題：一是高速公路的建設維護應長期堅持“使用者負擔”的融資模式；二是高速公路科學規(guī)劃和發(fā)展的機制問題；三是高速公路地方事權(quán)與中央事權(quán)的權(quán)責邊界問題；四是全面維護、確保安全可靠運行及存量設施智慧化改造的資金來源和投入問題；五是高速公路與新基建全面融合、存量與增量高速公路在管理技術(shù)上全面對接的實現(xiàn)路徑問題。

深化收費公路改革，實現(xiàn)規(guī)?；芾磉\營

創(chuàng)新體制機制，推行“多元化融資與一體化管理”的改革。借鑒鐵路經(jīng)驗，解決目前投資主體多元帶來的運營主體分散的低效率和資源不能充分發(fā)揮作用的問題，實現(xiàn)路網(wǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，撤銷高速公路省界收費站以后，項目的收費主要由省收費中心完成，也為建運分離創(chuàng)造了條件。初步考慮：對存量高速公路，可以在到期后由省級人民政府收回收費權(quán)，收費性質(zhì)改為政府收費后繼續(xù)實施收費，收入上繳財政專門賬戶，實施收支兩條線。同時，存量高速公路到期后，經(jīng)過養(yǎng)護運營招標，交由有一定規(guī)模的運營單位養(yǎng)護運營，支出由財政撥付；對于新增高速公路，繼續(xù)推進PPP模式，借鑒鐵路建運分離思路，投資人和運營管理分開招標，或者鼓勵社會投資人與本地運營企業(yè)聯(lián)合投標，解決投資多元帶來的運營過度分散問題。也可借鑒日本高速公路運營管理改革的經(jīng)驗，充分發(fā)揮政府和市場兩個機制的作用，實現(xiàn)以省為單位的資產(chǎn)債務管理與養(yǎng)護運營分開，不僅可以避免債務償還風險，還可以利用市場機制，激發(fā)運營企業(yè)活力，推動經(jīng)營管理主體降本增效改革。

優(yōu)化完善并盡快出臺《收費公路管理條例》

結(jié)合取消高速公路省界收費站等新變化，優(yōu)化完善《收費公路管理條例》并加快推進出臺。建議堅持從設施的網(wǎng)絡性、基礎性，服務的公益性、公平性出發(fā)，通過規(guī)?；芾恚瑢崿F(xiàn)資金債務的“統(tǒng)借統(tǒng)還”，降低融資和管理成本；堅持低收費與長期限相統(tǒng)籌的原則，保證用路者的利益和行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，即以“長期限、低收費、規(guī)模化、穩(wěn)定性”為思路，修改完善收費公路管理條例。主要內(nèi)容包括：一是提出適應取消省界收費站帶來的變化，鼓勵收費公路規(guī)?；⒓s化運營管理模式的路徑；二是提出“低收費、長期限”的定價機制與實施路徑，并可以通過取消綠色通道政策直接降低貨車收費標準10%；三是優(yōu)化完善收費公路政策內(nèi)涵，為項目到期后的管理維護提供持續(xù)、穩(wěn)定資金來源；四是鼓勵體制機制創(chuàng)新，理順資產(chǎn)盤活機制，發(fā)展路域經(jīng)濟，防范化解債務風險；五是建立通行費價格調(diào)整機制、減免優(yōu)惠補償機制，切實維護投資人合法權(quán)益。