朱旭東

任港路新村的一些老住戶(hù)曾經(jīng)盼星星盼月亮一樣，盼望著成為坐擁幾套房的“拆二代”，但在南通“城市更新”模式下，他們只能“拆一換一”，區(qū)別在于，將來(lái)的新房還在原來(lái)的片區(qū)。

作為全國(guó)較早試水的老舊小區(qū)更新項(xiàng)目，江蘇省南通市按照“居民自愿、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、資金平衡”的原則，對(duì)任港路新村破舊片區(qū)啟動(dòng)“原址拆建、居民回遷”的“城市更新”。

“城市更新”是老舊小區(qū)改造工作中的新課題，剛開(kāi)始遭到部分群眾的誤解和抵觸，他們最大的疑惑是，“為什么不是以往的拆遷安置”？

正因有別于一般的老舊小區(qū)改造，有別于以往的拆遷安置，南通的“城市更新”顯得步履艱難、一波三折。

被遺忘的角落

任港路地處南通主城崇川區(qū)的中心地段，這里曾是當(dāng)?shù)刂墓I(yè)集中區(qū)。任港路新村，始建于20世紀(jì)60年代，是南通最早建設(shè)的居民小區(qū)之一，先后建成44幢住宅樓和少量平房，共有1517戶(hù)居民。房屋面積普遍偏小，最小的不足20平方米，大部分住房只有50多平方米。

經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)，任港路新村的許多房屋墻體開(kāi)裂、破損嚴(yán)重，室內(nèi)漏雨發(fā)霉屢見(jiàn)不鮮，危房比例很高。小區(qū)路面積水，下水道堵塞時(shí)有發(fā)生，且私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，造成道路擁堵，火災(zāi)、治安等隱患突出……新村周邊，不少高品質(zhì)住宅小區(qū)相繼拔地而起，林立的高樓映襯下，任港路新村成了“被遺忘的角落”。

這幾年，不少居民通過(guò)市長(zhǎng)信箱等途徑呼吁，希望政府幫助進(jìn)行小區(qū)改造更新，改善他們的居住和生活條件。

“我有8個(gè)兄弟姐妹，6個(gè)都住上了電梯房。期待在我有生之年，能告別這座老舊房屋，住上電梯直達(dá)的新樓房?！本用颀徴\(chéng)已經(jīng)是81歲高齡，在任港路新村住了大半輩子的頂樓，如果不搬遷或住上新房，他每天只能靠雙腿爬樓。

居民鮑炎慶也是苦不堪言，“小區(qū)到處都堵，只能騎自行車(chē)進(jìn)出小區(qū)，消防車(chē)、救護(hù)車(chē)等根本開(kāi)不進(jìn)來(lái)”。有些房子，四戶(hù)人家共用一個(gè)衛(wèi)生間，家中連煤氣都沒(méi)法接進(jìn)來(lái)。

69歲的余允祥家住底樓，30年前搭了點(diǎn)違建，也算有了“門(mén)面房”，可以對(duì)外出租補(bǔ)貼家用，但他同樣期盼“城市更新”：“我原來(lái)住的房子，下水道的鑄管都生銹了。我曾經(jīng)也想改造，但樓上住戶(hù)不同意。光憑自己的力量，是沒(méi)辦法實(shí)現(xiàn)的?！?/p>

“這個(gè)小區(qū)的破舊程度，不是小修小補(bǔ)就能滿(mǎn)足百姓舒適宜居的生活需求的?！比胃劢值来髴c社區(qū)黨委書(shū)記王紅燕說(shuō)，任港路新村的一些建筑已成危房，不具備“小修小補(bǔ)”的條件。

去年上半年，崇川區(qū)在“居民自愿、政府主導(dǎo)”的前提下啟動(dòng)任港路新村的“城市更新”。當(dāng)?shù)夭扇　霸凡鸾?，居民回遷”的方式，確保原住戶(hù)不離故土，將來(lái)不僅能住上高品質(zhì)的商品房，而且依然能享受城市中心的商業(yè)、學(xué)區(qū)、交通等生活便利，熟悉的老鄰居、老朋友，還能像以往那樣守望相助。

沉湎于“拆遷”舊政

部分居民剛開(kāi)始并沒(méi)有接受“城市更新”的理念，依然沉湎于“拆遷”并渴望成為“拆二代”。去年啟動(dòng)“城市更新”簽約以來(lái)，工作組就遭遇部分居民的誤解甚至抵觸。

志愿者王明說(shuō)，剛開(kāi)始大部分居民不是不想?yún)⑴c更新，只是各有各的難處：有的因?yàn)榻?jīng)濟(jì)比較困難、擔(dān)心“換”不起;有的住戶(hù)年事已高，覺(jué)得搬家麻煩;有的房子產(chǎn)權(quán)歸幾個(gè)兄弟姐妹共有，情況特殊……“最重要的是，少數(shù)居民對(duì)政策理解不夠，不了解破舊片區(qū)更新與拆遷之間的區(qū)別?！?/p>

“我當(dāng)初就認(rèn)為是拆遷。以往拆遷都是拆一換二甚至拆一換三的，現(xiàn)在怎么可能是拆一換一呢？這不明擺著欺負(fù)人嗎？”59歲的凌展新最初因此極力反對(duì)，并專(zhuān)門(mén)建立了“反對(duì)者微信群”，入群居民三四百人，經(jīng)常在一起發(fā)牢騷、唱反調(diào)，給“城市更新”帶來(lái)極大阻力。經(jīng)歷三輪意見(jiàn)征詢(xún)，居民的同意率還是達(dá)不到95%。

去年7月13日，南通市主城區(qū)破舊片區(qū)“城市更新”指揮部貼出公告，“任港路新村‘城市更新第三輪征詢(xún)意見(jiàn)工作已于2020年7月10日下午5點(diǎn)30分結(jié)束，同意率未達(dá)到95%。根據(jù)規(guī)定，停止任港路新村‘城市更新項(xiàng)目實(shí)施……”

這則公告讓那些同意“城市更新”方案的居民坐不住了，他們聯(lián)名“請(qǐng)?jiān)浮?，推?dòng)政府重新啟動(dòng)。凌展新等人則從蘇州、上海請(qǐng)來(lái)兩家房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，希望他們看中這片地塊，共同參與開(kāi)發(fā)。但兩家開(kāi)發(fā)商到現(xiàn)場(chǎng)一看，覺(jué)得根本無(wú)利可圖，都打道回府了。

全資國(guó)有的南通市城市更新建設(shè)有限公司最終“接盤(pán)”。公司董事長(zhǎng)張志泳說(shuō)，任港路片區(qū)用地面積只有9萬(wàn)平方米，在原址需要建成高層住宅22幢，建成后各類(lèi)套型不到2000套，首先要滿(mǎn)足原居民1517戶(hù)的入住需求，以及原居民直系親屬的購(gòu)房需求，面向社會(huì)銷(xiāo)售的房源所剩無(wú)幾，“社會(huì)開(kāi)發(fā)商如果想盈利，要么降低品質(zhì)，要么提高房屋容積率，但這個(gè)項(xiàng)目沒(méi)有盈利空間。目前測(cè)算，我們也是略虧的”。

崇川區(qū)任港街道黨工委書(shū)記高峰解釋說(shuō)，新小區(qū)的樓間距要滿(mǎn)足住戶(hù)享有充足的陽(yáng)光，有整潔的綠化，舒適的社交、活動(dòng)戶(hù)外空間。此外，項(xiàng)目還將配備社區(qū)服務(wù)站，衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老及配套商業(yè)等功能設(shè)施。如果是純商業(yè)公司接手開(kāi)發(fā)，利潤(rùn)空間非常有限，甚至沒(méi)有。

明白“‘城市更新不是商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，也不同于拆遷安置”之后，凌展新等部分反對(duì)者，轉(zhuǎn)身成了志愿者，積極配合工作組做好其他居民的思想工作。

凌展新的“反水”，讓其他一些反對(duì)者變得很不適應(yīng)，覺(jué)得他是“叛徒”。無(wú)奈之下，凌展新只能把自己在任港路新村的房子賣(mài)了，變成不涉及切身利益的純粹的“志愿者”。

“說(shuō)實(shí)在話(huà)，全國(guó)各地有大量過(guò)了50年的危房，如果都按照以前的拆遷政策，國(guó)家財(cái)政肯定吃不消。”凌展新說(shuō)，實(shí)施“城市更新”，住戶(hù)不用搬遷到城市邊緣，還是遷入原址，還在城市中心。即使房屋面積不變，新房的價(jià)格也幾乎是翻倍的，原來(lái)的住戶(hù)肯定是受益的，“更別說(shuō)，新房子的產(chǎn)權(quán)重新變更為70年”。

張志泳對(duì)此解釋說(shuō)，70年產(chǎn)權(quán)并不是指房屋的使用年限，而是指房屋所占土地的使用年限。

“本項(xiàng)目是由城市更新公司作為開(kāi)發(fā)商對(duì)地塊重新進(jìn)行建設(shè)開(kāi)發(fā)，土地的取得是按照招拍掛流程取得的，取得后需要簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照競(jìng)拍成交價(jià)支付土地使用權(quán)出讓金，相當(dāng)于重新購(gòu)買(mǎi)了土地使用權(quán)。依據(jù)這樣的流程，住宅部分的土地使用權(quán)重新變?yōu)?0年是合法合規(guī)的。”張志泳說(shuō)。

設(shè)計(jì)各種“工具包”

“到底是想賺錢(qián)？還是為讓百姓過(guò)上好日子？答案肯定是后者?！蹦贤ㄊ形Ｎ?、崇川區(qū)委書(shū)記劉浩說(shuō)，“我們?yōu)槊褶k實(shí)事的出發(fā)點(diǎn)是好的，擬定的更新政策是優(yōu)惠的，把好事做好的根本，在于講透政策、做通工作?！?/p>

根據(jù)絕大多數(shù)居民的呼聲，去年8月，任港路新村更新工作重新啟動(dòng)，崇川區(qū)成立了由10位區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的10個(gè)工作組，區(qū)機(jī)關(guān)部門(mén)、街道工作人員、社區(qū)干部等作為工作組成員，分組入戶(hù)向居民宣傳住房置換方案、“城市更新”驛站入駐政策、物業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼政策等情況。對(duì)想改善居住條件的居民，工作組幫他們一起想辦法，對(duì)家庭貧困的，則幫助他們算賬如何才能既少花錢(qián)又能改善居住條件。所有工作組成員在“上崗前”都經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，吃透一系列政策以及專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)的各種配套“工具包”。

“其實(shí)，改造政策還是挺不錯(cuò)的?！本用袷┖姓J(rèn)，老百姓的后顧之憂(yōu)，政府都一一想出了解決辦法。比如，舊房所有權(quán)人可自愿選擇貨幣結(jié)算或產(chǎn)權(quán)置換。選擇原地置換的舊房所有權(quán)人，舊房套內(nèi)建筑面積對(duì)應(yīng)新房建筑面積部分，無(wú)須支付新舊差價(jià)款;新房層次費(fèi)按實(shí)結(jié)算。新房超過(guò)等套內(nèi)建筑面積部分按16000元/m2，結(jié)合新房層次費(fèi)按實(shí)結(jié)算。在房源允許的情況下，舊房所有權(quán)人希望跨套型置換，對(duì)新房靠套型以外的建筑面積部分，無(wú)論以后實(shí)際銷(xiāo)售時(shí)房?jī)r(jià)如何自然增長(zhǎng)，仍然按不超過(guò)25000元/m2結(jié)合新房層次費(fèi)結(jié)算。如果房?jī)r(jià)降了，按實(shí)際銷(xiāo)售價(jià)結(jié)算。在規(guī)定時(shí)間內(nèi)簽訂協(xié)議的，跨套型購(gòu)置新房超出原有住房面積的，可享受10m2的21000元/m2的優(yōu)惠價(jià)。此外，針對(duì)原地置換且未跨套型的住戶(hù)，符合條件的還可以享受共有產(chǎn)權(quán)政策。居民還可選擇簡(jiǎn)裝交房或毛坯交房，選擇毛坯房的可根據(jù)套內(nèi)面積拿到300元/m2的裝修補(bǔ)貼。

對(duì)于少數(shù)困難群眾，工作組同樣努力想辦法提供解決方案。

74歲的曹連英，每月退休金只有1300元，體弱多病的她，每天要吃4種藥，生活很是拮據(jù)。她原來(lái)在任港路新村擔(dān)任保潔，擔(dān)心搬遷后失去這份工作，生活更加沒(méi)有保障，因而遲遲不愿簽字。工作組幫她在城市驛站安排一份保潔工作，每月收入1200元。“我原來(lái)?yè)?dān)心丟了工作，擔(dān)心沒(méi)有過(guò)渡房，擔(dān)心沒(méi)錢(qián)換新房，所以不想簽約……現(xiàn)在，沒(méi)問(wèn)題了?！彼睦戏孔釉瓉?lái)只有58.5平方米，她想換成70平方米的，因?yàn)橄虢o兒子留一套“像樣的房子”。只要能改善居住條件，她還能從親戚朋友那里借到10萬(wàn)元。

崇川區(qū)根據(jù)不同需求設(shè)計(jì)工具包。如設(shè)計(jì)面積不等的10種戶(hù)型，滿(mǎn)足不同居民的需求（套型如此繁雜，也是社會(huì)開(kāi)發(fā)商不愿接手的一個(gè)重要原因）;保證居民原有住房套內(nèi)面積不變，靠套型面積優(yōu)惠，跨套型改善面積有封頂價(jià)格且低于市場(chǎng)價(jià);探索共有產(chǎn)權(quán)、貸款政策、裝修補(bǔ)貼、物業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼等措施。

“‘城市更新驛站”是崇川區(qū)的創(chuàng)新之舉。為照顧生活困難的特殊群體，開(kāi)發(fā)公司在任港路新村附近建成400多套臨時(shí)過(guò)渡房，每戶(hù)均配備煤氣、自來(lái)水、網(wǎng)絡(luò)、有線(xiàn)電視以及衛(wèi)生潔具、電熱水器等，驛站內(nèi)還配套超市、社區(qū)管理、快遞用房等便民生活設(shè)施，確保過(guò)渡群眾生活無(wú)憂(yōu)。

以真心換信任

任港路新村所在的大慶社區(qū)黨委書(shū)記王紅燕，親歷了任港路新村“城市更新”項(xiàng)目從起步到小區(qū)順利拆除的全過(guò)程。

“整個(gè)過(guò)程的確是一波三折。一段時(shí)間里，一些對(duì)政策理解還存在誤區(qū)的居民情緒激動(dòng)地到社區(qū)對(duì)我們進(jìn)行指責(zé)，甚至拍桌子罵娘。大家也有因?yàn)閯诶酆臀榫w低落的時(shí)候，但房子對(duì)居民來(lái)說(shuō)是大事情，我們要理解他們心中的不安。只要我們工作做細(xì)了，他們一定會(huì)理解政府的惠民初心?！?/p>

王紅燕說(shuō)，不僅是社區(qū)干部，先后還有區(qū)、街道等各級(jí)300多人的工作隊(duì)伍，歷經(jīng)300多個(gè)日日夜夜，聽(tīng)過(guò)難聽(tīng)的話(huà)、進(jìn)過(guò)難進(jìn)的門(mén)、熬過(guò)漫長(zhǎng)的夜，不辭辛勞地?fù)涞搅诉@個(gè)項(xiàng)目上?！八麄冞€要兼顧各自單位的工作，的確非常不容易。”

南通港閘經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)副主任尹先松曾擔(dān)任第三攻堅(jiān)組組長(zhǎng)，有一戶(hù)居民住在崇川區(qū)之外，攻堅(jiān)組每天堅(jiān)持上門(mén)做工作。

組里一位女同志最后動(dòng)情地對(duì)住戶(hù)說(shuō)：“伯伯，我把您家的事當(dāng)成自家的事在做，而且更加用心。我也有父親，我也有本職工作，但這一個(gè)多月我天天來(lái)陪您聊天、吃飯、幫忙干活，都沒(méi)時(shí)間回去看過(guò)父親……”老人家感動(dòng)了，當(dāng)天就簽了字。

尹先松感慨地說(shuō)：“事實(shí)表明，只要我們帶著感情去做工作，百姓終究會(huì)支持政府的民心工程的?！?/p>

崇川區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局副局長(zhǎng)任衛(wèi)軍所在的工作小組，承擔(dān)了20戶(hù)居民的房屋更新簽約工作。有一戶(hù)居民，父親因病去世后留下欠債，母親患有慢性病，兒子還在讀初中。祖孫三代擠在唯一的一套40平方米的房子里。面對(duì)工作組，住戶(hù)坦言，的確想通過(guò)“城市更新”來(lái)增加房屋面積，但是家庭實(shí)在困難，三年過(guò)渡期租房又是一筆不小的開(kāi)支，所以遲遲不愿意簽字。

了解相關(guān)情況后，經(jīng)多方努力，任衛(wèi)軍為住戶(hù)的母親切實(shí)解決了看病問(wèn)題。針對(duì)他們想要擴(kuò)大居住面積改善居住條件的愿望，任衛(wèi)軍也積極出謀劃策、商定以房換房的方案。感動(dòng)之下，住戶(hù)終于簽字同意。

“部分居民之所以剛開(kāi)始沒(méi)同意，每戶(hù)都有具體原因。家家都有一本難念的經(jīng)，我們能做的就是以真心換信任?！比涡l(wèi)軍說(shuō)。

問(wèn)題依然不簡(jiǎn)單

在10個(gè)工作組和廣大志愿者付出艱辛努力獲得95%的居民同意后，崇川區(qū)順利啟動(dòng)入場(chǎng)評(píng)估工作。目前，令人期待的新小區(qū)已經(jīng)破土動(dòng)工，取名“陽(yáng)光悅城”，規(guī)劃建設(shè)22幢高層住宅，總面積20萬(wàn)平方米，衛(wèi)生、文化、體育等配套設(shè)施一應(yīng)俱全。居民將在3年后全部回遷至任港路新村原址生活。

南通市計(jì)劃在主城區(qū)陸續(xù)啟動(dòng)其他9個(gè)破舊片區(qū)改造試點(diǎn)項(xiàng)目，任港路新村的模式，似乎為其他破舊片區(qū)的改造打了樣。但是，問(wèn)題依然不是那么簡(jiǎn)單。

崇川區(qū)委書(shū)記劉浩說(shuō)，“城市更新”不同于征地拆遷，其實(shí)施目的是解決老城區(qū)居民區(qū)配套服務(wù)設(shè)施缺失，消除消防、安防隱患，改善破舊小區(qū)居住條件，提升城市環(huán)境，因此在實(shí)施中實(shí)行的大多是原拆原建?！俺鞘懈隆钡貕K往往面臨居住人群老齡化、經(jīng)濟(jì)能力差、原有建筑密度大、戶(hù)均面積小、自身及周邊公共配套缺失等情況，實(shí)施難度很大。目前，國(guó)內(nèi)針對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目的法規(guī)、政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等頂層設(shè)計(jì)都是針對(duì)新建建筑的，而對(duì)于“城市更新”改造并沒(méi)有明確規(guī)定。各地近年來(lái)也在實(shí)施中摸索制定出了一些適合地方的條例，但在具體實(shí)施中仍面臨很大困難。

一方面，“城市更新”沒(méi)有成熟的搬遷、補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)。劉浩說(shuō)，征地拆遷經(jīng)過(guò)二十余年已形成了一套完善的工作流程和政策，包括強(qiáng)制拆遷手段作為托底措施。“城市更新”由于以居民自愿為前提，在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了以大多數(shù)居民利益綁架改造主體謀取個(gè)人利益的現(xiàn)象，因?yàn)闆](méi)有行政強(qiáng)拆作支撐，掃尾難度很大，急需出臺(tái)相關(guān)行政法規(guī)，確保維護(hù)大多數(shù)群眾的利益。

另一方面，存在規(guī)劃審批困局。由于“城市更新”處于老城區(qū)，在容積率、周邊建筑影響上存在很大難度，受周邊地形和既有建筑限制，在一些規(guī)劃指標(biāo)上難以滿(mǎn)足規(guī)范要求，有的即使?jié)M足規(guī)劃硬性條件，也會(huì)遇到周邊既有小區(qū)居民的強(qiáng)烈反對(duì)，群眾工作難度很大。

“這同樣需要強(qiáng)有力的行政法規(guī)的支撐和相關(guān)部門(mén)的支持?！眲⒑普f(shuō)，任港路新村改造項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中，基本是通過(guò)召開(kāi)“城市更新”指揮部協(xié)調(diào)會(huì)，采取會(huì)商機(jī)制，進(jìn)行群策群商，形成“會(huì)議紀(jì)要”，依據(jù)會(huì)議紀(jì)要來(lái)解決更新過(guò)程中遇到的難題。

一些基層工作者認(rèn)為，為順利推進(jìn)這項(xiàng)工作，首先要吃透現(xiàn)有政策，厘清“城市更新”和舊城改造以及拆遷的概念，避免新的“釘子戶(hù)”的產(chǎn)生，避免少數(shù)人綁架絕大多數(shù)人的利益。

尹先松表示，對(duì)于“城市更新”，政策必須講誠(chéng)信，一把尺子量到底，不讓老實(shí)人吃虧，同時(shí)要兼顧少數(shù)人的利益，給他們尋找出口。比如，對(duì)個(gè)別不愿意就地安置的住戶(hù)，崇川區(qū)協(xié)調(diào)他們到相對(duì)偏遠(yuǎn)地塊換購(gòu)大戶(hù)型，但總價(jià)不變。

即便是新生事物，同樣要確保群眾利益不受損害。南通市專(zhuān)門(mén)成立全資國(guó)有的城市更新建設(shè)有限公司，就是區(qū)別于一般的商業(yè)開(kāi)發(fā)公司，明確告訴社會(huì)，“城市更新”不以營(yíng)利為目的，最多微利甚至可能虧本，虧損部分則由政府兜底。

南通“城市更新”參與者表示，全國(guó)各地即將迎來(lái)面廣量大的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該盡快出臺(tái)更為詳盡的指導(dǎo)意見(jiàn)。比如，明確哪些住房必須進(jìn)行“更新”？哪些住房可以進(jìn)行改造出新？確?；鶎釉谕七M(jìn)這項(xiàng)工作過(guò)程中，對(duì)不同的建筑采取不同的措施時(shí)，有章可循、有據(jù)可依。