摘要：文物日常管理沒人、沒錢、沒地位，已經(jīng)成為文物業(yè)內(nèi)痛心疾首的共識?；谖奈锉Ｗo專業(yè)技術(shù)體制中文物日常管理的職能定位、機構(gòu)隊伍和經(jīng)費現(xiàn)狀，以文物資源資產(chǎn)管理理論框架分析現(xiàn)行文物日常管理體制結(jié)構(gòu)性問題的制度成因如下：國有文物產(chǎn)權(quán)不清，文物保護管理機構(gòu)職能不明;文物管理體制高度行政化，過度分權(quán)和非實體化傾向缺乏有效制衡;財政制度又進一步強化和放大現(xiàn)行體制影響。三者相互作用，走上路徑依賴與路徑鎖死。打破的關(guān)鍵是建立健全文物資源資產(chǎn)管理體制。通過以日常運行管理為軸心的業(yè)務(wù)流程再造，文物行業(yè)機構(gòu)實體化重組與改革，建立覆蓋國有文物資源資產(chǎn)壽命過程的財政保障制度，實現(xiàn)文物日常管理的“三實”——職能實、機構(gòu)實、保障實。

關(guān)鍵詞：日常管理;文物資源資產(chǎn);技術(shù)體制;文物保護管理機構(gòu);流程再造;實體化改革

不可移動文物應(yīng)將“日常管理貫穿于保護全過程”[1]。日常管理直接關(guān)乎文物安全和保存狀況，其重要性怎么強調(diào)都不為過。然而，文物日常管理工作的積貧積弱，沒人、沒錢、沒地位，已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)痛心疾首的共識。

國家文物主管部門一直試圖改變這一狀況，卻收效甚微。21世紀初，國家文物局嘗試制定《文物保護單位管理辦法》，其中第一個問題就特別強調(diào)日常管理工作亟需加強，希望加強文物保護管理機構(gòu)建設(shè)，涉及機構(gòu)設(shè)置、機構(gòu)層級和機構(gòu)職能等問題[2]。但該辦法至今尚未出臺。再如，在國家文物局發(fā)布的<國家文物博物館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，提出“啟動縣級文物管理所標準化建設(shè)”[3]，至今也未見實施。

由于文物日常管理太過平常和瑣碎，很難納入傳統(tǒng)文物保護管理和技術(shù)理論體系，相關(guān)研究成果也極少。在中國知網(wǎng)的文獻檢索結(jié)果中，以“文物日常管理”為主題，相關(guān)文獻只有11篇，且以博物館藏品管理為主，涉及不可移動文物日常內(nèi)容更少;以“文物四有”①為主題，相關(guān)文獻只有23篇[4]。

而資產(chǎn)管理視角對此提供了全新理論分析框架。對于資產(chǎn)管理來說，文物日常管理是“運行層級最基礎(chǔ)、最直接的實體化管理職能”， “對于文物事業(yè)，運行層級是直接決定文物資源資產(chǎn)保護利用的質(zhì)量，決定文物事業(yè)目標的實現(xiàn)程度、衡量文物保護決策執(zhí)行力的核心內(nèi)容”[5]。

本文聚焦文物系統(tǒng)內(nèi)的日常管理體制特征。出于專業(yè)考慮，文物系統(tǒng)實際管理著、也應(yīng)當管理國家最為重要的文物資源資產(chǎn)?？梢哉f文物系統(tǒng)的文物日常運行管理能力和水平，在一定程度上決定著國家文物保護的專業(yè)實力和文物資源保護水平。

下面筆者針對“沒地位”——職能定位、 “沒人”——機構(gòu)隊伍、 “沒錢”——資金保障的“三無”問題，分析文物日常管理的現(xiàn)狀體制特征和制度成因。

一、文物日常管理工作的職能定位現(xiàn)狀

分析文物日常管理工作的職能定位，需要將其置于整個文物工作體系中?！吨袊奈锕袍E保護準則》（以下稱《準則》）是中國不可移動文物保護管理的權(quán)威專業(yè)導(dǎo)則，以其為代表的中國文物保護技術(shù)體制，呈現(xiàn)出日常管理與項目管理的結(jié)構(gòu)性失衡。

（一）日常管理與項目管理的結(jié)構(gòu)失衡

《準則》中，文物古跡保護工作程序以項目管理為主線，從文物普查和專項調(diào)查、研究評估（研究課題/項目，或配合規(guī)劃編制）、文物保護單位申報和公布、規(guī)劃編制、保護展示工程實施和規(guī)劃調(diào)整，形成了成熟完備的項目管理體系。而日常管理工作流程基本被邊緣化?！段奈锉Ｗo法》中唯一明確的文物日常管理“四有”工作，也作為確定保護級別的附屬性工作，在程序中體現(xiàn)為階段性、一次性要素，與日常管理分離（圖1） 。

項目管理和日常管理是兩類不同的管理類型。項目是指為專門產(chǎn)品、服務(wù)或成果而進行的臨時性工作[6]，體現(xiàn)為獨特性和臨時性。日常運行是指持續(xù)不斷和重復(fù)性的工作，體現(xiàn)為常規(guī)性和重復(fù)性。項目管理與日常運行管理在邏輯思維上存在本質(zhì)區(qū)別。一個是技術(shù)管理思維，一個是機構(gòu)管理和資產(chǎn)管理思維。對于資產(chǎn)壽命過程而言，項目是分散的、碎片化的，需要根據(jù)機構(gòu)長遠目標和資源資產(chǎn)特點加以統(tǒng)籌管理，才能為機構(gòu)目標有效服務(wù)。

在《準則》中，除邏輯結(jié)構(gòu)問題外，日常管理的專業(yè)技術(shù)內(nèi)容也既少且不清晰。《準則》2015版中與日常管理相關(guān)的內(nèi)容只有兩條——第23條“管理”和第25條“保養(yǎng)維護及監(jiān)測”。與2000年首次發(fā)布的《準則》相比，《準則》2015版關(guān)于日常管理的內(nèi)容更為模糊，以廣義管理（第23條）內(nèi)容替代了2000版中的日常管理（第17條）內(nèi)容。

在2015版《準則》中，不同層級、不同管理主體的管理職能混為一談。例如，第25條，管理內(nèi)容中“制定具有前瞻性的規(guī)劃、建立各部門間的合作機制、保證必要的保護經(jīng)費來源”，屬于監(jiān)管層級機構(gòu)的管理職能[7]，不是運行層級機構(gòu)可以掌控和協(xié)調(diào)的。2000版《準則》清晰指出“文物保管所”的職能是依法負責“文物古跡的日常管理”（第10.1條），但2015版《準則》卻籠統(tǒng)以“管理者”（第23條闡釋）稱謂。責任主體不清，職能邊界不清，是責任無法落實和考核的根源，是管理大忌。

（二）文物系統(tǒng)各類機構(gòu)的職能分工

下面再分析文物日常管理機構(gòu)與其他類別文物機構(gòu)的職能分工。文物保護專業(yè)體系的項目思維主導(dǎo)，也反映在不同類型文物機構(gòu)的運行模式上，呈現(xiàn)出鮮明的中國特色。

根據(jù)國家文物業(yè)統(tǒng)計分類，文物機構(gòu)主要分為文物行政主管部門、文物保護管理機構(gòu)、博物館、文物科研機構(gòu)、文物商店和其他文物機構(gòu)③。分析中不考慮后兩類機構(gòu)，但加上參與不可移動文物保護工作的各級地方政府和文物系統(tǒng)以外的機構(gòu)/企業(yè)（簡稱社會機構(gòu)/企業(yè)）。下面以《準則》文物古跡保護工作流程中的內(nèi)容為基礎(chǔ)稍作補充，根據(jù)《文物保護法》、文物專業(yè)資質(zhì)管理和實際工作，列出各文物機構(gòu)的職能分工（見表1）。

從表1可以清晰看出，在文物保護項目管理和日常管理兩大類工作中，政府、文物行政主管部門、文物科研機構(gòu)和社會機構(gòu)/企業(yè)主要承擔的是臨時性的項目類工作，如組織實施文物普查、公布文物保護單位、規(guī)劃編制、考古研究、修繕方案設(shè)計施工、景區(qū)開發(fā)等。文物日常運行管理工作主要由文物保護管理機構(gòu)承擔，工作內(nèi)容主要有日常保護養(yǎng)護、監(jiān)測評估、檔案記錄與建設(shè)、價值研究與闡釋，以及對外開放時的展示傳播和公共服務(wù)。

從資源資產(chǎn)管理層級分類分析，以上項目類工作主要為監(jiān)管和專業(yè)技術(shù)咨詢指導(dǎo)層級的工作，除考古發(fā)掘和維修施工等臨時性項目外，不涉及文物資源資產(chǎn)本體的實施和執(zhí)行職能。而文物資源資產(chǎn)運行層級的日常性、直接性的執(zhí)行機構(gòu)主體為文物保護管理機構(gòu)。

（三）獨具中國特色的文物專業(yè)技術(shù)體制—分散型

上述職能分工，進一步強化了項目管理思維在中國文物專業(yè)技術(shù)體制中的主導(dǎo)地位，在文物資源運行層級形成了獨具中國特色的管理模式——文物資源與專業(yè)力量分離的分散型模式，不同于世界上通行的綜合集中型模式[8]。

在分散型模式下，文物資源資產(chǎn)與文物保護專業(yè)力量分離，文物科研機構(gòu)非實體化現(xiàn)象突出。除敦煌研究院等極少數(shù)文物保護科研機構(gòu)，中國絕大多數(shù)文物科研機構(gòu)的主業(yè)是不可移動文物保護，但自身不掌握文物古跡資源。這種日常運行管理與科研分離的模式與博物館差異很大。文物科研機構(gòu)常年累月奔波于不同文物之間，忙于勘察設(shè)計“編本子”，既缺乏對于同一文物資源本體的深入持續(xù)研究，缺乏對同一文物資源后續(xù)施工、養(yǎng)護、維修效果監(jiān)測、展示利用方式的持續(xù)跟蹤研究，同時還受甲方制約而缺乏對新技術(shù)、新方法、新模式探索的主動性和可能性， “本子”落實效果大打折扣，各類文物保護專業(yè)機構(gòu)本身既做不大也做不強。

在分散型模式下，負責文物日常運行管理的文物保護管理機構(gòu)的專業(yè)技術(shù)職能被抽空，文物保護各個專業(yè)技術(shù)環(huán)節(jié)職能被分割。涉及文物資源壽命過程的主要文物保護工作以項目形式分包給不同的專業(yè)科研機構(gòu)和運營機構(gòu)，文物考古研究和保護規(guī)劃編制承擔機構(gòu)分離，維修設(shè)計和施工單位分離，文物科研機構(gòu)與文物日常管理機構(gòu)分離，文物旅游開發(fā)和經(jīng)營管理與文物保護管理機構(gòu)分離。因此最為熟悉文物資源本身的文物保護管理機構(gòu)缺乏長期發(fā)展機能，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同文物保護項目策劃和組織的能力，無法凝聚專業(yè)力量和專業(yè)人員，機構(gòu)職能和能力建設(shè)越來越萎縮和薄弱。

在分散型模式下，文物保護專業(yè)技術(shù)成果難以轉(zhuǎn)化和分享，對社會支撐能力被削弱。文物保護工作環(huán)節(jié)之間的調(diào)查、考古、規(guī)劃編制、勘察設(shè)計、施工、監(jiān)測、展示服務(wù)等各個工作脫節(jié)，文物科研機構(gòu)之間的成果難以通過文物日常運行機構(gòu)整合和共享，研究和維修力量難以合作，日常監(jiān)測、保養(yǎng)、檔案建設(shè)等基礎(chǔ)工作既無法與研究和維修力量相互支撐，甚至得不到正常開展。同時由于日常保護管理機構(gòu)力量的薄弱，展示利用只能依靠資本的大規(guī)模商業(yè)運作，文物展示利用重營利輕公益輕保護現(xiàn)象普遍。

上面分析了文物日常管理工作的“沒地位”——在整個文物工作中定位被邊緣化，在專業(yè)技術(shù)體制中職能被抽空。下面再從文物日常保護管理機構(gòu)所掌握的專業(yè)技術(shù)資源——人員和經(jīng)費的情況來分析。

二、文物日常管理機構(gòu)的資源現(xiàn)狀分析

為說明上述文物專業(yè)技術(shù)體制特點產(chǎn)生的影響，下面將文物保護管理機構(gòu)與文物科研機構(gòu)和博物館等另外兩類文物機構(gòu)進行對比分析。其中文物科研機構(gòu)代表承擔項目類業(yè)務(wù)的非實體化機構(gòu);博物館代表館藏可移動文物日常管理機構(gòu)，運行模式屬于綜合集中型，兼具日常運行、文物修復(fù)、科學(xué)研究和公共服務(wù)等綜合職能⑤。分析的重點為機構(gòu)隊伍和經(jīng)費保障現(xiàn)狀。

（一）文物日常管理機構(gòu)隊伍現(xiàn)狀

據(jù)2018年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)，納入文物業(yè)統(tǒng)計的文物機構(gòu)總數(shù)為10160家，其中文物保護管理機構(gòu)3550家，博物館4918家，文物科研機構(gòu)122家[9]。

首先分析三類機構(gòu)的管理級別。中央和省級管理的機構(gòu)在各類文物機構(gòu)總數(shù)中的比例，文物保護管理機構(gòu)為0.4%，博物館為3.0%，文物科研機構(gòu)為36.9%。可見以項目類業(yè)務(wù)為主的文物科研機構(gòu)管理級別遠遠高于日常管理機構(gòu)。而同為日常管理機構(gòu)，承擔不可移動文物保護日常管理工作的文物保護管理機構(gòu)以市、縣級為主，比例達99.6%（圖2）。

下面再來看各類文物機構(gòu)的從業(yè)人員數(shù)量和專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量。據(jù)2018年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)，行業(yè)從業(yè)人員總數(shù)為162638人，高級職稱（包括正高和副高）總數(shù)為9683人。其中文物保護管理機構(gòu)從業(yè)人員32406人，高級職稱1160人;博物館從業(yè)人員107506人，高級職稱7322人;文物科研機構(gòu)從業(yè)人員4133人，高級職稱907人[10]。

對比三類機構(gòu)按機構(gòu)數(shù)量平均的水平，可以看出從事文物日常運行的文物保護管理機構(gòu)遠遠低于承擔文物保護項目的文物科研機構(gòu)，也低于從事館藏文物日常管理的博物館（圖3）。特別能反映機構(gòu)專業(yè)力量的平均高級職稱人數(shù)，文物科研機構(gòu)高出文物保護管理機構(gòu)近25倍，博物館也高出其5倍之多（圖4）。

而且，專業(yè)技術(shù)人員在同類文物機構(gòu)中，也明顯傾向于集中在管理級別高的機構(gòu)中（圖5，與圖2對比）。全國文物保護管理機構(gòu)平均只有0.3名高級職稱專業(yè)技術(shù)人員，而這個數(shù)量在縣級文物保護管理機構(gòu)平均只有0.16名。

（二）文物日常管理經(jīng)費保障現(xiàn)狀

下面從各類文物機構(gòu)的總收入水平和文物保護管理機構(gòu)的經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)分析經(jīng)費保障情況。在經(jīng)費結(jié)構(gòu)中，統(tǒng)計數(shù)據(jù)中的基本支出大致可以對應(yīng)日常運行工作的費用，項目支出大致可以對應(yīng)文物保護項目費用，包括前期費用、本體維修和保護性設(shè)施建沒等費用。

收入水平反映文物機構(gòu)從各類渠道獲得的資金水平。據(jù)2018年度各類機構(gòu)總收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)，文物保護管理機構(gòu)為31.O億博物館為59.3億;文物科研機構(gòu)為12.7億[11]。從機構(gòu)平均收入可以看出，日常運行類機構(gòu)與文物保護項目類機構(gòu)的差距巨大。文物科研機構(gòu)的平均收入是文物保護管理機構(gòu)的近12倍，是博物館的近9倍（圖6）。

支出水平和支出結(jié)構(gòu)反映機構(gòu)用于不同業(yè)務(wù)的資金使用情況。下面分析不同級別文物保護管理機構(gòu)的經(jīng)費支出情況。根據(jù)文物保護管理機構(gòu)支出水平統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，可以看出級別越高的文物保護管理機構(gòu)，平均支出水平越高（圖7）。從機構(gòu)平均經(jīng)費支出數(shù)額看，縣級文物保護管理機構(gòu)遠遠低于中央和省市級文物保護管理機構(gòu)。承擔絕大多數(shù)不可移動文物管理任務(wù)的縣市級文物保護管理機構(gòu)的平均支出經(jīng)費每年不足160萬元。

從機構(gòu)平均經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)看，除中央1家文物保護管理單位外，絕大部分文物保護管理機構(gòu)的日常工作基本支出占總支出的比例只在43%—51%之間（見表2）。對于占總數(shù)99%以上的地市和縣市級文物保護管理機構(gòu)，機構(gòu)平均支出總額水平已經(jīng)很低，其中用于日常工作的經(jīng)費比例又明顯偏低。縣市級文物保護管理機構(gòu)平均基本支出每年只有60余萬元，維持正常的機構(gòu)運行和人員經(jīng)費都十分困難，要開展文物的日常保養(yǎng)維護、巡查監(jiān)測、研究宣傳等日常業(yè)務(wù)更沒有財力保障。

綜上分析，不可移動文物保護專業(yè)體制特征呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾，文物資源與專業(yè)技術(shù)資源脫鉤，運行層級執(zhí)行力薄弱。一方面，文物保護管理機構(gòu)數(shù)量多但是管理級別低，人員隊伍和經(jīng)費保障水平低，開展直接性、常態(tài)化的文物日常管理工作的沒人、沒經(jīng)費問題普遍而突出，有文物資源卻沒專業(yè)技術(shù)資源，執(zhí)行乏力。另一方面，科研機構(gòu)集中擁有優(yōu)質(zhì)專業(yè)資源，這些非實體化機構(gòu)管理級別高，卻與文物資源相脫離，導(dǎo)致文物保護運行層級高級別的事權(quán)虛空，特別是中央事權(quán)高度虛空，有專業(yè)技術(shù)資源卻無文物資源，同樣導(dǎo)致執(zhí)行乏力。

二、文物日常管理現(xiàn)狀制度成因分析

下面從國有文物資源資產(chǎn)管理理論分析文物日常管理體制結(jié)構(gòu)性失衡的制度成因。

（一）國有文物產(chǎn)權(quán)不清，文物保護管理機構(gòu)職能定位不明

從資產(chǎn)管理理論出發(fā)，確定國有文物資源資產(chǎn)的受托主體和受托責任是本質(zhì)任務(wù)[13]。由于國有不可移動文物產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性，文物國家所有權(quán)行使主體長期不明。體現(xiàn)在運行層級，就是文物系統(tǒng)內(nèi)負責日常運行管理的文物保護管理機構(gòu)職能定位缺乏法定依據(jù)。在文物保護管理機構(gòu)中，有一類屬于專門針對一處或幾處文物保護單位設(shè)立的文物保護管理機構(gòu)，這些機構(gòu)基本兼具日常專業(yè)管理和相應(yīng)國有文物保護單位資產(chǎn)管理職能;還有一類屬于區(qū)域性文物保護管理機構(gòu)，其職能和性質(zhì)完全不同于前者，主要對轄區(qū)內(nèi)由其他機構(gòu)或個人所有、占有或使用的不可移動文物進行專業(yè)管理和指導(dǎo)，包括文物資源調(diào)查、檢查巡視、維修項目管理等，甚至代行文物行政管理職能。2018年這類機構(gòu)共有1940家，超過文物保護管理機構(gòu)總數(shù)的50%。

在制度建設(shè)上，往往以不可移動文物管理替代文物保護管理機構(gòu)的管理，管理主體缺位。不僅前面分析的《中國文物古跡保護準則》中存在此類問題，現(xiàn)行不可移動文物管理規(guī)范和標準中，也以文物為管理對象，文物保護管理機構(gòu)的相應(yīng)職能常常缺位，如《文物保護單位開放服務(wù)規(guī)范》《文物建筑開放導(dǎo)則》等。相比之下，在博物館相關(guān)制度中，除針對博物館作為場所的規(guī)范外，對博物館作為機構(gòu)的運行管理也制定了相關(guān)標準規(guī)范。因此，文物保護管理機構(gòu)在制度建設(shè)上落后于同樣從事文物日常管理的博物館（見表3）。

無恒產(chǎn)者無恒心。制度建設(shè)的空白，并不能說明不可移動文物管理上的落后，而是國有不可移動文物產(chǎn)權(quán)明晰工作太為復(fù)雜，是博物館館藏文物產(chǎn)權(quán)較為清晰所不可比的。缺乏國有文物資源資產(chǎn)管理的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)，國有不可移動文物資源資產(chǎn)的日常運行管理職能與文物保護管理機構(gòu)主體責任的關(guān)系難以明確，文物保護管理機構(gòu)的職能就難以落實。

沒職能就沒地位。國有文物產(chǎn)權(quán)不明晰，必然難形成以國有文物資源資產(chǎn)壽命過程為主線的管理理念，反映在技術(shù)體制上就自然形成項目管理思維，反映在管理體制上就形成分散式模式，從而導(dǎo)致文物日常管理被邊緣化，文物資源資產(chǎn)運行層級的直接責任和執(zhí)行能力被弱化。

（二）文物管理體制高度行政化，過度分權(quán)和非實體化傾向缺乏有效制衡

由于長期缺乏對文物資源資產(chǎn)屬性認識，文物保護在法律層面和管理體制層面保持高度行政化特色[14]。

在行政管理的主導(dǎo)思想下，中國文物保護“屬地管理”體制長期占據(jù)無可撼動的地位。 “屬地管理”形成過度分權(quán)傾向，表現(xiàn)為中央文物行政部門事權(quán)較弱，只有宏觀事權(quán)，而涉及文物保護和日常運行的直接決策權(quán)，諸如領(lǐng)導(dǎo)責任、城鄉(xiāng)規(guī)劃、日常管理、經(jīng)費預(yù)算、機構(gòu)人員等等均由地方政府負責。 “屬地管理”的行政體制，直接殃及國有文物資源資產(chǎn)管理，中央的文物資源資產(chǎn)國家所有權(quán)行使事權(quán)被抽空。因此，國家文物主管部門對于屬于地方事權(quán)的文物日常管理鞭長莫及，屢屢試圖加強卻無功而返。像長城、殷墟這樣價值重大、影響深遠的國有文物，日常管理工作極為薄弱，中央政府卻無法拿出實質(zhì)性支持政策[15]。

在行政管理的主導(dǎo)思想下，文物系統(tǒng)的專業(yè)技術(shù)機構(gòu)非實體化傾向嚴重。行政化的顯著特征就是將上級政策以行政命令方式層層下達，而不是由各級政府根據(jù)事權(quán)屬性，通過本級機構(gòu)隊伍，采用‘實體化的方式直接承擔相關(guān)事權(quán)[16]。中央文物部門及其直屬機構(gòu)，除了重大違法事件的事后督察，幾乎沒有執(zhí)行職能——包括與文物資源直接相關(guān)的考古發(fā)掘⑥、保養(yǎng)維護、監(jiān)測巡查、維修加固、展示服務(wù)等等。相關(guān)制度和政策只能通過各級文物部門層層下傳，最后全壓到基層文物保護管理機構(gòu)身上。

文物管理體制的高度行政化，導(dǎo)致國家宏觀文物保護政策懸在空中，很難通過地方政府的直接決策落地。中央和省級文物部門本級集中了一批優(yōu)質(zhì)專業(yè)技術(shù)機構(gòu)，卻屬于與文物資源脫離的非實體化機構(gòu)。大量基層文物保護管理機構(gòu)承擔著繁重的文物日常保護管理任務(wù)，卻沒人、沒經(jīng)費、沒地位。國家文物保護宏觀政策就這樣在“上不實、下不強”的死循環(huán)中落地難、執(zhí)行難。

破解這個死扣的鑰匙，看似在地方政府手上。只要地方政府重視文物保護，大力支持文物保護管理機構(gòu)，增加對文物日常運行管理的投入，問題不就解決了？順著這個思路，下面通過財政制度的分析來看看地方政府的無奈。

（三）財政制度強化和放大現(xiàn)行體制影響

文物工作的資金主要來自中央和各級地方政府財政經(jīng)費。財政制度安排的總體原則是事權(quán)與支出責任匹配。

遵循文物保護事權(quán)的“屬地管理”體制，我國文物保護財政制度的支出責任以各級地方財政預(yù)算為主、中央財政專項補助為輔。

為了說明財政制度的特點和影響，對應(yīng)前面表1中的工作內(nèi)容，分析相應(yīng)工作的經(jīng)費來源。要理解地方政府的財政支出責任，最佳方式是先了解中央財政專項政策。因為中央專項資金的補助的范圍和方向十分有限，其余絕大部分工作經(jīng)費要依賴地方財政（見表4）。

中央財政的補助范圍，在全國76萬余處不可移動文物中只對5000余處全國重點文物保護單位給予補助性支持。中央財政的補助方向，僅以項目經(jīng)費形式支持專項調(diào)查、規(guī)劃編制、修繕工程、保護設(shè)施建設(shè)工程等內(nèi)容。

其余絕大部分不可移動文物保護相關(guān)的工作內(nèi)容，包括土地征收、搬遷補償、環(huán)境整治等前期工作，以及日常運行管理工作全部屬于地方政府支出責任。也就是說，在不可移動文物保護的財政支出責任中，地方財政所需要負擔的比例無論從范圍、方向和環(huán)節(jié)而言都占有絕大部分。

既然地方政府承擔了絕大部分事權(quán)，那么地方和中央財政實際投入的比例是否與相應(yīng)事權(quán)對等呢？自1994年實行中央和地方財政分權(quán)改革，中央財權(quán)上收而事權(quán)下放，地方政府財政收入大大減少。反映在文物保護領(lǐng)域，地方政府的投入比重在不斷降低。隨著“十一五”以來中央財政文物保護專項經(jīng)費呈幾何倍數(shù)增長，地方政府投入在全國文物事業(yè)費總額中所占的比例到“十二五”期間已不到40%[17]。

地方政府支出責任與財力上出現(xiàn)嚴重倒掛，不僅僅是文物保護財政制度的問題，而是普遍現(xiàn)象。財政分權(quán)導(dǎo)致地方政府事權(quán)增加而財力減弱，只能“將經(jīng)濟職能置于更為重要的地位……往往將財政資金投向見效快、可突顯政績的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方向，直接經(jīng)濟效應(yīng)不明顯的醫(yī)療、教育、科技文化等公共產(chǎn)品和服務(wù)提供普遍被忽視”[18]。文物保護的地方財政投入嚴重不足，可以說是中央和地方政府事權(quán)與財政支出責任劃分的制度設(shè)計使然，不是單純依靠地方政府加強文物保護意識可以解決的問題。

再仔細對比表1和表4中文物工作職能分工和相應(yīng)的經(jīng)費來源，結(jié)果令人恍然大悟：文物行業(yè)百十家文物科研機構(gòu)占有的專業(yè)資源何以能夠遠遠優(yōu)于3000多家文物保護管理機構(gòu)。文物科研機構(gòu)從事的主業(yè)，恰恰是中央財政專項支持的考古研究、文物保護規(guī)劃編制、修繕設(shè)計施工等項目類業(yè)務(wù)。巨額中央財政專項經(jīng)費足以培養(yǎng)形成以項目為主導(dǎo)的技術(shù)管理思維，也足以培養(yǎng)起一批以此為主業(yè)的高級別專業(yè)科研機構(gòu)。而承擔文物日常運行管理重任的大量基層文物保護管理機構(gòu)，卻被牢牢釘死在“屬地管理”的體制下，既沒有資格獲得巨額中央財政專項經(jīng)費的支持，又無力在贏弱的地方財政中爭得一杯羹。由此也可以說明，中央文物保護專項經(jīng)費雖屬“補助”性質(zhì)，卻對文物行業(yè)的專業(yè)技術(shù)體制起到?jīng)Q定性作用，具有牽一發(fā)而動全身的效應(yīng)。

綜上所述，在文物管理高度行政化的體制內(nèi)，國有文物產(chǎn)權(quán)不清，日常運行管理職責不明，再疊加“屬地管理”的過度分權(quán)和配套文物保護財政制度的放大作用，文物資源資產(chǎn)日常運行管理機構(gòu)的積貧積弱局面始終無法扭轉(zhuǎn)。與此同時，在財政制度支持下發(fā)展起來的高級別文物科研機構(gòu)擁有雄厚專業(yè)技術(shù)資源，卻與文物資源脫節(jié)，文物保護專業(yè)技術(shù)各個環(huán)節(jié)脫節(jié)，行業(yè)整體專業(yè)實力難以有效發(fā)揮。

至此，現(xiàn)行行政體制、專業(yè)技術(shù)體制和財政制度相互影響、相互強化，使文物日常管理難以走出“三無”的路徑依賴，被路徑鎖死。

四、文物日常管理流程再造與實體化改革

國有文物資源資產(chǎn)管理體制改革，是突破路徑依賴的關(guān)鍵思路。文物國家所有權(quán)的行使職責，也是政府義不容辭的擔當，長期以來卻被行政管理職能所混淆和替代。因此明確政府在國有文物資源資產(chǎn)管理中的職能，有助于突破行政管理體制，建立與國有文物資源資產(chǎn)管理相適應(yīng)的政府事權(quán)劃分體制、技術(shù)體制和財政保障配套制度。

其中，國有文物日常運行管理體制改革，是在運行層級健全和充實國有文物資源資產(chǎn)管理體制的基本細胞單元，意義重大。

（一）以日常運行管理為軸心的業(yè)務(wù)流程再造

首先，樹立以文物日常運行管理機構(gòu)為受托責任主體，以文物資源資產(chǎn)壽命過程為邏輯主線的思維認識，對文物保護保護日常運行管理與項目管理比重進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，明確和強化文物日常運行管理機構(gòu)對文物資源資產(chǎn)壽命過程的整體責任，對文物古跡保護工作進行流程再造（圖8）。

與《準則》中文物古跡保護工作程序表（圖1）相比，流程再造（圖8）的重點內(nèi)容為：

1.修正文物古跡保護流程邏輯，以文物資源資產(chǎn)壽命過程為軸，以日常運行管理的常態(tài)工作為主線，以階段性、特殊性的項目類工作為副線。

2.將原來的文物保護單位“四有”工作與確定保護級別的階段性工作分開，突出“四有”工作性質(zhì)的常態(tài)化和日常性。

3.突出日常巡查監(jiān)測的核心作用，它是實施預(yù)防性保養(yǎng)維護工作和采取排險修繕工程措施的決策依據(jù)，也是總結(jié)評估保護規(guī)劃實施效果、文物古跡保存狀況和公共服務(wù)影響的基礎(chǔ)工作。

4.強調(diào)保養(yǎng)維護工作是資產(chǎn)型日常運行機構(gòu)最核心的執(zhí)行性內(nèi)容，它與巡查監(jiān)測工作性質(zhì)不同，涉及文物資源資產(chǎn)的本體保存狀況維護，專業(yè)技術(shù)要求高。兩者職能在一定條件下可以分離，可以由日常運行管理機構(gòu)委托文物專業(yè)機構(gòu)開展保養(yǎng)維護，通過定額標準制定和效果評估管理，提高文物保養(yǎng)維護工作的專業(yè)化水平。

5.增加公共服務(wù)職能，這是國有文物資源資產(chǎn)運行管理的特點之一。公共服務(wù)是文物國家所有權(quán)的特殊責任，是在確保文物古跡安全的條件下面向公眾必須承擔的義務(wù)。即使國有文物經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離，文物國家所有權(quán)行使者必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，必須堅持國有文物的公共文化服務(wù)和公益屬性。

6.增加國有文物資源資產(chǎn)報告工作內(nèi)容，這是國有文物資源資產(chǎn)運行管理的另一本質(zhì)特點。國有資產(chǎn)報告是文物國家所有權(quán)行使的受托主體應(yīng)盡的受托責任，是國有文物作為公共資源應(yīng)當面向國家和面向公眾的基本工作性質(zhì)，從而加強行業(yè)面向公眾開放的社會責任。

（二）文物行業(yè)機構(gòu)實體化重組與改堇

國有文物資源資產(chǎn)運行層級的實體化改革，在文物行業(yè)以外需要通過法定程序明確所有國家部門機構(gòu)均應(yīng)承擔其占有使用國有文物的保護職能[19]，在文物行業(yè)以內(nèi)應(yīng)當加強實體化重組與改革。

加強文物日常管理工作的基礎(chǔ)，是建立和培養(yǎng)一批產(chǎn)權(quán)明晰、職能綜合、專業(yè)力量雄厚的實體化機構(gòu)作為文物行業(yè)中堅力量，從而增強國家文物保護宏觀政策和專業(yè)技術(shù)準則落地的通道，夯實國有文物資源資產(chǎn)保護利用的執(zhí)行力。以機構(gòu)的職責明確和能力建設(shè)，促進文物日常管理工作沒人、沒錢、沒地位的現(xiàn)狀得以轉(zhuǎn)變：

1.對文物機構(gòu)職能模式進行改革，探索擴展綜合集中型管理模式，特別是重大國有文物資源資產(chǎn)，由文物保護管理機構(gòu)直接統(tǒng)一行使產(chǎn)權(quán)管理、日常運行、保養(yǎng)維護、修繕監(jiān)測和公共服務(wù)等綜合職能。在綜合集中型管理模式下，綜合職能有助于培育實力雄厚的實體化機構(gòu)，有助于文物保護各項工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。文物產(chǎn)權(quán)與日常管理權(quán)統(tǒng)一，文物研究、保護修復(fù)、日常保養(yǎng)和對外開放、公共服務(wù)職能統(tǒng)一，人員隊伍和經(jīng)費預(yù)算相對穩(wěn)定，從而使得重要文物資源保護管理機構(gòu)得以長期發(fā)展，形成專業(yè)實力雄厚的文物管理機構(gòu)，有助于重要文物資源得到有效保護管理，有助于文物研究、保護、利用和管理各環(huán)節(jié)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有機銜接。故宮博物院、敦煌研究院、秦始皇兵馬俑博物館等就屬于綜合集中型模式的文物資源資產(chǎn)日常保護管理機構(gòu)，這也是他們在文物行業(yè)相關(guān)領(lǐng)域占有領(lǐng)軍地位的根本性體制原因[20]。

2.綜合集中型管理模式重組和改革路徑之一是依法授權(quán)文物系統(tǒng)的文物保護管理機構(gòu)對特定國有文物行使國家所有權(quán)的日常運行職能，加強其公共財力和專業(yè)技術(shù)力量保障。文物系統(tǒng)的文物保護管理機構(gòu)，特別是市縣級文物保護管理機構(gòu)是全國不可移動文物專業(yè)保護的主力軍，培養(yǎng)了一大批熟悉當?shù)匚奈锴闆r、勤奮敬業(yè)、不計名利的文物干部。依法授權(quán)文物保護管理機構(gòu)對特定國有文物行使日常運行職能，有助于通過明確其主體責任，加強其開展保護、研究、養(yǎng)護、監(jiān)測、服務(wù)的長遠規(guī)劃和隊伍培養(yǎng)，有助于通過明確其資源型機構(gòu)性質(zhì)而改善其財政保障的結(jié)構(gòu)和力度。

3.綜合集中型管理模式重組和改革路徑之二是依托現(xiàn)有文物科研機構(gòu)，利用其優(yōu)質(zhì)專業(yè)資源，充實其重要文物資源資產(chǎn)日常運行管理職能。文物科研機構(gòu)專業(yè)實力較強，擁有不同類型、不同地區(qū)考古研究、規(guī)劃編制、勘察設(shè)計、科技研發(fā)經(jīng)驗和成果積累，政策水平較高，認知理念較先進，但是缺乏將專業(yè)知識和先進理念落地實施的機制。如果能賦予部分文物科研機構(gòu)承擔重大國有文物資源資產(chǎn)運行管理職能，有助于夯實文物科研機構(gòu)對特定文物的長期學(xué)術(shù)研究積累，延伸文物科研機構(gòu)科研成果轉(zhuǎn)化的鏈條，有助于提高國有文物資源資產(chǎn)日常養(yǎng)護和監(jiān)測水平，提升國有文物價值研究和展示傳播內(nèi)涵和質(zhì)量，提高面向公眾服務(wù)水平。

4.加強中央的國有文物資源資產(chǎn)日常管理實體化機構(gòu)建沒。對于價值重大、保存狀態(tài)脆弱、或跨行政區(qū)域大型國有文物的核心點段，通過國有文物確權(quán)，在文物部門組建或改組中央運行實體，通過劃撥或征收方式，統(tǒng)一行使國家所有權(quán)，并實施高水平的日常保養(yǎng)維護和監(jiān)測、價值研究和保護修繕、展示宣傳和公共服務(wù)，打造具有引領(lǐng)和示范作用的國家隊。

（三）覆蓋國有文物資源資產(chǎn)壽命過程的財政保障制度改革

文物財政保障制度改革，必須兼顧文物行政管理和國有文物資源資產(chǎn)管理體制改革總布局。作為國有資產(chǎn)中的珍貴國有文物，國家應(yīng)當明確國有文物國家所有權(quán)的中央政府和地方政府事權(quán)、文物部門和其他政府部門職能劃分，必須建立與此相匹配的國有文物資源資產(chǎn)管理的財政保障體系，目前這一體系還是空白。

對于國有文物資源資產(chǎn)管理的財政保障體系，其所支撐的政府職能、職能層級、支持方向和支持對象與文物行政財政保障體系存在很大區(qū)別（見表5）。

國有文物資源資產(chǎn)運行管理的財政體制，在運行層級文物國家所有權(quán)行使中發(fā)揮“基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用”[21]。國有文物資源資產(chǎn)運行管理的財政制度設(shè)計，應(yīng)當從國有文物資源資產(chǎn)壽命過程全程保障為綱，重點支持文物國家所有權(quán)行使的關(guān)鍵工作和執(zhí)行主體的能力建設(shè)：

1.加強國有文物產(chǎn)權(quán)征收及其附著土地征收的財政資金保障。當重大國有文物資源資產(chǎn)受到其他社會主體使用威脅時，應(yīng)當實施國家征收。應(yīng)當建立充足中央財政資金池，確保征收資金保障能力，確保文物國家所有權(quán)的安全與權(quán)威。

2.加強國有文物資源資產(chǎn)日常運行管理工作的經(jīng)費保障。資產(chǎn)運行機構(gòu)不同于行政管理機構(gòu)，其人員數(shù)量、設(shè)施設(shè)備、工作職能、成本結(jié)構(gòu)等方面均不相同，應(yīng)當遵循相應(yīng)文物資源資產(chǎn)的特點和分布規(guī)模提供合理的公共財政保障。

3.加強國有文物資源資產(chǎn)保養(yǎng)維護工作的經(jīng)費保障。保養(yǎng)維護不同于資產(chǎn)運行管理，專業(yè)技術(shù)要求較強，包括“及時或定期消除可能引發(fā)文物古跡破壞隱患的措施，及時修補破損的瓦面，消除影響文物古跡安全的雜草植物，保證排水、消防系統(tǒng)的有效性，維護文物古跡及其環(huán)境的整潔等”[22]，以及對配套的保護設(shè)施和服務(wù)設(shè)施進行養(yǎng)護和歲修。文物保養(yǎng)維護成本應(yīng)當在文物日常管理機構(gòu)的成本結(jié)構(gòu)中占較大比重。

4.加強支持國有文物資源資產(chǎn)運行機構(gòu)的能力建設(shè)，扭轉(zhuǎn)重維修項目、輕日常運行的問題，調(diào)整文物保護經(jīng)費的投入結(jié)構(gòu)，切實保障日常運行機構(gòu)的文物資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)征收和日常運行維護經(jīng)費，是加強運行層級文物保護實體化建設(shè)、落實國有文物保護管理直接責任、確保國有文物安全、改善保存狀況的根本保障。

綜之，文物日常管理并不尋常，是行政體制、央地事權(quán)劃分、財政制度、專業(yè)技術(shù)體制等國家治理模式在基層文物工作中的深層反映。文物行業(yè)作為資源和資產(chǎn)型文化事業(yè)，亟需全面建立健全文物資源資產(chǎn)管理體制，與文物行政管理體制一起，雙雙撐起文物保護大業(yè)。其中，國有文物資源資產(chǎn)管理體制需要對政府職能進行全面深化改革，才能從根本上扭轉(zhuǎn)國有文物資源資產(chǎn)運行層級沒人、沒錢、沒地位的現(xiàn)狀，夯實國有文物保存保護的基礎(chǔ)工作，守護珍貴國家財富，為全社會文物保護樹立典范。

[本文為2017年國家社科基金特別委托項目《符合國情文物保護利用之路研究》（17@ZHOl 8）子課題六“路徑依賴與路徑創(chuàng)新研究”研究成果。]

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[22]國際古跡遺址理事會中國國家委員會中國文物古跡保護準則[Z].2015

（責任編輯：孫秀麗）

⑥除近年成立的國家文物局水下文化遺產(chǎn)保護中心（201 2年成立，2020年變更為“國家文物局考古研究中心”），職能包括“負責基本建設(shè)涉及的水下調(diào)查、發(fā)掘項目的組織、實施工作“，見其官網(wǎng)http：//www uch-china com/col/coL1708/index html

⑤雖然有些博物館也承擔文物保護管理機構(gòu)職能，但無法獲得單獨統(tǒng)計資料，只能將其統(tǒng)一作為館藏文物日常保護管理機構(gòu)加以比較。

④除粗體字內(nèi)容由作者補充外，均參照《中國文物古跡保護準則》（2015版）中的“文物古跡保護工作程序表”和第23條內(nèi)容及相關(guān)闡釋。

②此圖最初見于國際古跡遺址理事會中國國家委員會編制的《中國文物古跡保護準則案例闡釋》（2004年中英雙語版第22頁），又在《準則》2015版第16條闡釋中再次使用。

③見國家文物局主編的歷年《全國文物業(yè)統(tǒng)計資料》中的全國文物機構(gòu)分類。其中部分博物館也承擔文物保護管理機構(gòu)職能，如陜西省秦始皇兵馬俑博物館在《全國文物業(yè)統(tǒng)計資料》中按博物館類機構(gòu)統(tǒng)計，但實際也負責全國重點文物保護單位秦始皇陵的日常保護運行管理職責。文物科研機構(gòu)主要包括文物考古研究機構(gòu)、文物建筑保護研究機構(gòu)和綜合性科研機構(gòu)（如中國文化遺產(chǎn)研究院）等。

①《文物保護法》規(guī)定，文物保護單位應(yīng)當有管理機構(gòu)或人員、保護范圍、保護標志和記錄檔案（第十五條），即業(yè)內(nèi)通稱的“四有”工作，是文物日常管理工作中唯一法定內(nèi)容。